EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
« Notre maison brûle et nous regardons ailleurs. »
Ainsi s'exprimait le président de la République devant l'Assemblée plénière du sommet mondial sur le développement durable, réuni à Johannesburg du 26 août au 4 septembre 2003.
En décidant d'adopter la Charte de l'environnement et de lui reconnaître valeur constitutionnelle, notre pays, quant à lui choisira de ne pas « regarder ailleurs » et de prendre au contraire la mesure des risques environnementaux auxquels nous sommes confrontés.
Aucun des phénomènes préoccupants observés aujourd'hui -réchauffement climatique, réduction de la biodiversité, pollution de l'air ou de l'eau...- n'est le résultat de la fatalité. Ils apparaissent pour une part comme la conséquence des dérives et des excès de certains modes de production ou d'exploitation des ressources naturelles. Si l'homme a sa part de responsabilité dans ces évolutions, il a aussi la capacité de les prévenir et de les corriger avant qu'elles ne deviennent irréversibles. Il ne s'agit pas d'une vue de l'esprit : ainsi, la prise de conscience internationale des risques liés à la dégradation de la couche d'ozone a conduit à l'interdiction dans le cadre de la convention de Vienne 1 ( * ) des produits à base de composés chlorés.
Telle est la justification profonde de la révision constitutionnelle soumise à l'examen du Sénat : elle a pour objet d'une part, comme préalable nécessaire à l'action, de susciter une meilleure prise de conscience des enjeux environnementaux et, d'autre part, de poser plusieurs principes destinés à favoriser une action positive de l'homme sur son milieu naturel.
Ainsi, après la première génération des droits politiques affirmés dans la Déclaration de 1789, la deuxième génération des droits économiques et sociaux reconnus par le préambule de la Constitution de 1946, le constituant souhaite affirmer, avec la Charte de l'environnement, des droits de la troisième génération.
La Charte de l'environnement ne crée pas de nouveaux principes, elle s'appuie pour l'essentiel sur un corpus juridique déjà mis en oeuvre à l'échelle internationale et nationale auquel elle confère une valeur constitutionnelle . La révision constitutionnelle, conduite sur la base d'une réflexion et d'une concertation approfondies n'est pas sans exemples à l'étranger. Néanmoins, elle les dépasse par son ampleur et sa portée.
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Le projet de loi constitutionnelle comporte trois articles : il tend, d'une part, à introduire une référence aux droits et devoirs de la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution (art. 1 er ), d'autre part, à adopter cette Charte sous la forme d'un texte de valeur constitutionnelle séparé de la Constitution et composé lui-même de dix articles (art. 2) et, enfin, à étendre le champ du domaine de la loi défini à l'article 34 de la Constitution à la « préservation de l'environnement » (art. 3).
Renvoyé à votre commission des Lois pour un examen au fond comme tel est le cas pour tous les projets ou propositions de loi constitutionnelle, il a fait l'objet d'une saisine pour avis de votre commission des Affaires économiques, sur le rapport de notre excellent collègue, M. Jean Bizet.
Dans le cadre d'auditions organisées conjointement, les deux rapporteurs, ont entendu un grand nombre de personnalités 2 ( * ) dont les commentaires ont contribué à éclairer leur analyse sur les enjeux et la portée de la Charte de l'environnement.
Les droits et devoirs définis par la
Charte
Les droits :
droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (art. 1 er )
droit d'accès aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participation à l'élaboration des décisions publiques dans ce domaine (art. 7)
Les devoirs :
- Pour toute personne :
devoir de participer à la préservation de l'environnement (art. 2)
devoir de prévenir les atteintes à l'environnement et d'en limiter les conséquences (art. 3)
devoir de réparation des dommages causés à l'environnement (art. 4)
- Pour les autorités publiques :
respect du principe de précaution (art. 5)
devoir de promotion du développement durable (art. 6)
prise en compte des principes de la Charte dans l'action européenne et internationale de la France (art. 10)
- Pour les secteurs concernés :
pour l'éducation et la formation, devoir de contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la Charte (art. 8)
pour la recherche et l'innovation, devoir d'apporter un concours à la sauvegarde de l'environnement (art. 9)
Deux notions indispensables
La prévention vise les risques avérés , ceux dont l'existence est connue empiriquement ou démontrée ou encore dont la fréquence d'occurrence est connue en probabilité. Exemples : le risque nucléaire, l'utilisation de produits tels que l'amiante, etc.
La précaution vise les risques hypothétiques , non encore confirmés scientifiquement, mais dont la possibilité peut être identifiée à partir de connaissances empiriques et scientifiques. Exemples : l'effet de serre, le développement des organismes génétiquement modifiés, etc.
Sources : D. Bourg, O. Godard, J.-C. Hourcade - Charte de l'environnement : enjeux et controverses, futuribles n° 297, mai 2004.
I. LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT : UNE CONSTRUCTION JURIDIQUE INACHEVÉE
D'aucuns se sont parfois étonnés de l'audace manifestée par le constituant dans sa volonté de placer aux côtés des principes « patinés par le temps » de la Déclaration de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946, les droits et devoirs de la Charte de l'environnement. Ceux-ci, s'ils ne peuvent naturellement se prévaloir de la même ancienneté que leurs devanciers, ne sont pas néanmoins une création du constituant. Ils reposent en effet sur un corpus de principes établis depuis plusieurs décennies à l'échelle internationale, communautaire et nationale même si leur inscription dans notre ordre juridique national n'apparaît pas à ce jour satisfaisante.
A. UN CORPUS DE PRINCIPES DÉJÀ LARGEMENT APPLIQUÉS...
1. Dans l'ordre international et communautaire
Dans l'ordre international
Dès 1972, la Conférence mondiale sur l'environnement de Stockholm organisée dans le cadre des Nations unies a posé les premiers droits et devoirs dans ce domaine. Ainsi, le principe 9 de la déclaration de Stockholm énonce : « L'homme a un droit fondamental à la liberté, à l'égalité et à des conditions de vie satisfaisantes , dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être . Il a le devoir solennel de protéger et d'améliorer l'environnement pour les générations présentes et futures ».
La déclaration de Rio sur l'environnement et le développement de 1992 et la déclaration de Johannesburg de 2002 sur le développement durable ont également traduit l'effort de la communauté internationale pour dégager des points d'entente et des valeurs communes sur les questions liées à l'environnement.
Au-delà de ces déclarations de principe, quelques trois cents traités internationaux et plus d'un millier d'accords bilatéraux 3 ( * ) ont contribué à forger dans le droit positif certains principes : principe d'anticipation (point 8 du préambule de la convention de Rio sur la diversité biologique) ; droit d'accès à l'information, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement (article 1 er de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998).
Par ailleurs, comme l'a souligné M. Olivier Godard lors de son audition par votre rapporteur, l'accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires conclu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce autorise un Etat partie à prendre des mesures à titre de précaution s'il considère qu'il n'existe pas de preuves scientifiques suffisantes permettant de prendre une décision définitive au sujet de l'innocuité d'un produit ou de la sécurité d'un procédé. L'Etat doit s'engager en contrepartie à apporter les éléments scientifiques de preuve afin de lever les incertitudes dans un délai raisonnable.
Dans le droit communautaire
Si, à l'échelle européenne, l'environnement n'est pas reconnu comme un droit mais comme un objectif des politiques communautaires, l'article 174, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne n'en énonce pas moins plusieurs principes généraux : « La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur le principe de précaution et d' action préventive , sur le principe de la correction , par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur ». L'article 6 du traité prévoit par ailleurs que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté (...) en particulier afin de promouvoir un développement durable ».
De fait, ces principes ont inspiré des règlements -qui s'appliquent directement dans les Etats-membres- ou des directives qui doivent faire l'objet d'une transposition. Le législateur français est ainsi tenu de prendre en compte les exigences communautaires 4 ( * ) .
En outre, en vertu de la supériorité des traités sur les lois posée à l'article 55 de la Constitution, il convient de rappeler que le juge français fait prévaloir les normes internationales sur la loi et le règlement. Cette primauté vaut à l'égard des lois antérieures aux traités mais également vis-à-vis des lois postérieures selon la jurisprudence désormais concordante de la Cour de cassation (24 mai 1975, société des cafés Jacques Vabre) et du Conseil d'Etat (20 octobre 1989, Nicolo). Sur ces bases, à l'échelle communautaire, sont directement applicables les traités, les règlements et, sous réserve de leur transposition, les directives ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.
2. Dans le droit interne français
La prise en compte de l'environnement dans notre droit est ancienne : plusieurs des procédures actuellement appliquées dans cette matière apparaissent ainsi l'héritage de la police des manufactures et ateliers insalubres, incommodes ou dangereux prévue par le décret du 15 octobre 1810 ou de la législation sur les sites de la loi du 2 mai 1930.
La prise de conscience progressive des enjeux liés à l'environnement s'est traduite par la création du ministère de l'environnement en 1971 (dont les missions et moyens ont varié par la suite selon les priorités politiques du moment) et une oeuvre législative multiple embrassant des secteurs très divers 5 ( * ) -un « droit millefeuille » selon l'expression de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet dans son excellent rapport au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale 6 ( * ) . Au sein de cet ensemble se distinguent deux textes fondateurs : la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et la loi n° 95-101 du 12 février 1995 relative au renforcement de la protection de la nature dite « loi Barnier ». La première affirme ainsi dans son article premier que « la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles contre toutes les causes de dégradation qui les menacent sont d'intérêt général ».
La seconde, surtout, énonce les quatre principes appelés à inspirer la protection et la mise en valeur de l'environnement : principe de précaution, principe d'action préventive et de correction, principe pollueur-payeur, principe de participation .
Le processus de codification de la partie législative du droit de l'environnement a abouti à l'adoption du code de l'environnement par l'ordonnance du 18 septembre 2000 7 ( * ) ratifiée par la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
Désormais codifiées à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, ces dispositions se présentent comme suit :
Code de l'environnement
Article L. 110-1
« I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation .
II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants :
1° Le principe de précaution , selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ;
2° Le principe d'action préventive et de correction , par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;
3° Le principe pollueur-payeur , selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ;
4° Le principe de participation , selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. »
Article L. 110-2
« Les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales.
Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l'environnement.
Les personnes publiques et privées doivent, dans toutes leurs activités, se conformer aux mêmes exigences. »
* 1 Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone du 22 mars 1985.
* 2 Voir en annexe 3 la liste des personnes entendues.
* 3 Voir en annexe 1 la liste des traités auxquels la France est partie.
* 4 Les actes communautaires dans le domaine de l'environnement doivent en principe être adoptés dans le cadre de la procédure de co-décision prévue à l'article 251 du traité associant la Commission, le Conseil et le Parlement européen.
* 5 Le législateur est ainsi intervenu dans des domaines particuliers : à titre d'exemple, les installations classées (loi n° 76-663 du 19 juillet 1976), la montagne (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985), le littoral (loi n° 86-2 du 3 janvier 1986), les pollutions marines (notamment par les deux lois du 7 juillet 1976, celle du 26 mai 1977 et deux lois du 5 juillet 1983), les économies d'énergie (loi n° 80-531 du 15 juillet 1980), la chasse (lois n° 64-696 du 10 juillet 1964, dite « loi Verdeille », et n° 2000-698 du 26 juillet 2000), la pêche (loi n° 84-512 du 29 juin 1984), l'eau (lois n° 64-1245 du 16 décembre 1964 et n° 92-3 du 3 janvier 1992), le bruit (loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992), les risques technologiques et naturels (loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003).
* 6 Rapport Assemblée nationale n°1595, mai 2004.
* 7 Ordonnance adoptée sur le fondement de la loi d'habilitation n° 99-1071 du 16 décembre 1999.