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TITRE II

AFFECTATION DU PRODUIT DE L'OCTROI DE MER

ARTICLE 46

Affectation du produit de l'octroi de mer

Commentaire : le présent article détermine les modalités de répartition par la région du produit de l'octroi de mer.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. PRINCIPE GÉNÉRAL

L'article 16 de la loi de 1992 précitée prévoit la manière dont les régions, qui fixent les taux de l'octroi de mer, répartissent les dotations entre les communes.

En effet, si une fraction du produit est destinée à leur propre budget de fonctionnement (le droit additionnel à l'octroi de mer, devenu octroi de mer régional à l'article 36 du présent projet de loi), les ressources de l'octroi de mer sont destinées aux communes, comme cela a toujours été le cas (voir l'exposé général pour l'évolution historique de l'octroi de mer).

Ainsi, il apparaît clairement que l'octroi de mer possède une double logique :

- économique d'une part, puisque l'octroi de mer constitue une forme de protection des productions locales, le niveau pertinent est alors la région ;

- budgétaire d'autre part, l'octroi de mer constituant une ressource primordiale pour les collectivités locales concernées.

Le présent article ne modifie pas les structures de la répartition telle que décrite à l'article 16 de la loi de 1992 précitée.

B. UNE RÉPARTITION EN QUATRE TEMPS

Le produit total de l'octroi de mer, qui serait désormais perçu par les services des douanes (voir le commentaire sur l'article 41 du présent projet de loi) fait l'objet d'une répartition en quatre temps.

1. Le prélèvement effectué par l'Etat

Ce prélèvement, d'un montant de 2,5 %, a été présenté dans le commentaire de l'article 43 du présent projet de loi.

2. Le prélèvement au profit des régions

Ce prélèvement, compris entre 0 % et 2,5 %, a été étudié dans le commentaire de l'article 36 du présent projet de loi. On peut remarquer que si, formellement, l'octroi de mer régional (comme le droit additionnel) est une taxe différente, il frappe les importations et les productions locales au même moment, et doit donc être déduit de la somme globale acquittée au titre de l'octroi de mer (et ce d'autant plus qu'il est compris dans les écarts de taxation tels que définis à l'article 27 : économiquement, l'octroi de mer régional vient en déduction de ce que pourrait procurer l'octroi de mer).

3. Une dotation globale garantie pour les communes

La fraction la plus importante de l'octroi de mer est affectée aux communes, avec le cas particulier de la Guyane (voir le commentaire sur l'article 47 du présent projet de loi).

Le produit de l'octroi de mer fait l'objet d'une « dotation globale garantie » versée par la région aux communes.

a) Une dotation globale garantie

Cette dotation, introduite à l'article 16 de la loi de 1992 précitée, correspondait, selon les propos27(*) de notre ancien collègue Henri Goetschy, à la volonté suivante : « les commune ne doivent pas être lésées par le nouveau système ». La réforme de 1992 avait en effet soulevé des craintes parmi les communes, qui ne voulaient pas, compte tenu de leur besoin, que les ressources tirées de l'octroi de mer soient détournées.

Le présent article ne modifie pas les modalités d'évolution de cette dotation. Pour mémoire, on peut rappeler que son instauration, effective en 1993, avait donné lieu à la création d'un mécanisme transitoire relativement complexe. L'évolution étant désormais connue et stabilisée, il n'a pas paru nécessaire de revenir sur le système.

b) Une évolution annuelle sur des données « objectives »

Ainsi, la dotation de l'année « n+1 » est fonction de la dotation de l'année « n », à laquelle on applique un taux d'évolution « égal à la somme du taux d'évolution de la moyenne du prix à la consommation hors tabac des ménages et du taux d'évolution du produit intérieur total en volume, tels qu'ils figurent dans les documents annexés à la loi de finances de l'année en cours ».

Si les indices retenus ne sont pas exactement les mêmes, on remarque que ce système reste très proche de celui de la dotation globale de fonctionnement (DGF). La dotation de l'année « n+1 » est fonction de celle de l'année précédente, majorée d'un indice.

On remarque par ailleurs que l'indice des prix retenu est « hors tabac », ce qui constitue la seule innovation par rapport au droit actuel, et devrait se traduire par une légère baisse de l'évolution de la dotation garantie.

c) La dotation reste cependant dépendante de l'évolution globale des ressources de l'octroi de mer

Une différence de taille existe cependant. Alors que dans le cas de la DGF, la dotation est « garantie » par l'Etat, avec des possibilités de régularisation positives ou négatives (voir à ce sujet la nouvelle architecture de la DGF telle que décrite par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général dans le rapport général de la loi de finances pour 200428(*)), la dotation est ici susceptible de baisser d'une année sur l'autre, quelle que soit l'évolution des indices. En effet, son produit est prélevé sur les ressources de l'octroi de mer.

En l'occurrence, on peut imaginer une année où les deux indices (inflation et croissance du PIB) seraient élevés, conduisant à une évolution « théorique » importante, mais où les ressources de l'octroi de mer ne progresseraient pas au même rythme, voire seraient en baisse (en cas de grave crise économique dans les régions d'outre-mer par exemple, qui entraînerait une chute des importations). Dès lors, le troisième paragraphe du présent article prévoit que la dotation annuelle garantie « est réduite à due concurrence », c'est-à-dire proportionnellement à la baisse des ressources de l'octroi de mer.

Ce cas de figure ne s'est cependant jamais produit, les ressources de l'octroi de mer étant en constante croissance (voir le tableau présenté dans le commentaire de l'article premier du présent projet de loi).

d) Le cas particulier de la Guyane

La dernière phrase du premier alinéa du présent article prévoit un régime spécifique pour la Guyane. En effet, dans cette région, le département reçoit une fraction du produit de l'octroi de mer. Cette particularité sera étudiée dans le commentaire de l'article 47 du présent projet de loi.

3. La répartition du solde

Si le cas de figure d'une baisse des ressources de l'octroi de mer ne s'est jamais produit, on peut en déduire que les ressources ainsi recueillies ont toujours dépassé le niveau qui devait être affecté aux dotations.

Le quatrième alinéa, qui reprend sans modification de fond les dispositions prévues au 2) de l'article 16 de la loi de 1992 précitée, prévoit donc que « s'il existe un solde, celui-ci est affecté à une dotation au fonds régional pour le développement et l'emploi (FRDE) institué par l'article 48 [du présent projet de loi, par l'article 18 de la loi de 1992 précitée] ».

Les modalités particulières de gestion de ce fonds font l'objet du commentaire de l'article 48 du présent projet de loi.

A ce stade, on peut retenir que la création de ce fonds obéissait, dans l'esprit du législateur en 1992, à la nécessité de réserver une fraction des ressources de l'octroi de mer à des projets de développement économique, sans que cela se fasse au détriment des budgets de fonctionnement des communes, d'où l'idée de n'y affecter que le solde du produit.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté une modification introduite par voie d'amendement gouvernemental, qui permet de prendre en considération l'hypothèse où les ressources procurées par l'octroi de mer diminueraient d'une année sur l'autre.

En effet, on a vu que, dans ce cas de figure, la dotation garantie pour l'année « n » était diminuée à due concurrence. Or, la dotation de l'année suivante « n+1 » sera calculée en prenant pour base la dotation de l'année « n ». Il suffit donc d'une année exceptionnellement faible pour que les répercussions se fassent sentir sur une longue période.

Pour pallier à cet inconvénient, il est ainsi proposé de prendre comme référence, dans ce cas précis, la dotation de garantie de l'année « n-1 » (l'antépénultième année), augmentée de l'indice de l'année « n » et de celui de l'année « n+1 ».

Votre rapporteur est tout à fait favorable à une mesure qui, pour ne concerner qu'un cas de figure qui ne s'est jusqu'à présent jamais produit, préserve les ressources des communes en cas de période particulièrement critique pour les ressources de l'octroi de mer.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCE

Le présent article ne modifie pas le droit actuellement en vigueur, qui donne aux communes une relative « visibilité » sur leur ressource d'octroi de mer.

Par rapport à la dotation globale de fonctionnement, on peut cependant relever que la « garantie » est juste celle de recevoir une certaine fraction des ressources de l'octroi de mer, qui sont parfois relativement volatiles puisque principalement indexées sur les importations, et donc sur l'activité économique. Le caractère de cette dotation est donc fondamentalement différent de celui d'une dotation d'Etat qui dépend de données « objectives ».

La modification introduite à l'Assemblée nationale a pour mérite de permettre, en cas de trop forte volatilité, un meilleur « lissage » dans le temps de l'évolution de la dotation de garantie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47

Répartition de la dotation globale garantie

Commentaire : le présent article tend à préciser les modalités de répartition entre les communes de la dotation globale garantie, et à préciser le régime particulier applicable en Guyane.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE DOTATION VERSÉE AUX COMMUNES DE LA RÉGION

1. Des critères fixés par la région

Le présent article fixe, sans modification par rapport aux dispositions de l'article 17 de la loi de 1992 précitée, les modalités de répartition par la région de la dotation globale garantie décrite dans le commentaire de l'article 46 du présent projet de loi.

Cette dotation est en effet perçue :

- par les services de l'Etat (du service des douanes dans le présent projet de loi) ;

- suivant un taux fixé par la région ;

- au profit des communes.

L'exposé général a montré l'importance de cette ressource « historique » pour les budgets des communes d'outre-mer, qui sont confrontées à des problèmes inconnus en métropole aussi bien en termes de besoins des populations que de recettes fiscales procurées par les quatre taxes locales « traditionnelles ».

Le présent article précise que les modalités de répartition sont « celles qui sont en vigueur à la date du 1er août 2004 », c'est-à-dire, selon l'article 52 du présent projet de loi, celles prévues pour l'entrée en vigueur de la loi. En d'autres termes, il n'y a pas de modification par rapport à la situation actuelle pour la répartition de la dotation globale garantie.

Le produit de l'octroi de mer est donc réparti par délibération du conseil régional, suivant des critères qu'il lui appartient de déterminer. Le tableau suivant indique les indicateurs retenus par les régions.

Critères de répartition de la dotation globale garantie en 2003

(montants en euros)

Régions

Montant de la dotation garantie

Critères retenues

Martinique

149.355.056

90 % en fonction de la population ;

5 % aux communes à égalité ;

5 % aux communes en fonction du potentiel fiscal.

Réunion

205.798.054

17 % de droit fixe ;

36 % en fonction de la population ;

47 % en fonction des dépenses réelles de l'antépénultième année (dépenses d'investissement pour 2/3, dépenses de fonctionnement en totalité).

Guadeloupe

131.949.947

96 % en fonction de la population ;

4 % après délibération du conseil régional (liée notamment aux critères d'insularité).

Guyane

49.366.147

(plus 25.781.789 au département, voir infra)

- 100 % en fonction de la population.

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

2. Le conseil régional peut cependant modifier ces critères

Une possibilité de changement des règles est cependant prévue, comme cela était le cas à l'article 17 de la loi de 1992 précitée. Les étapes en sont les suivantes :

- le conseil régional, par une délibération, informe le représentant de l'Etat (en l'occurrence, le préfet) des nouvelles modalités de répartition envisagées (par exemple, tenir plus ou moins compte de la population) ;

- le gouvernement a deux mois pour en prendre acte et modifier par décret les modalités de répartition ;

- en l'absence de réponse du gouvernement dans les deux mois, la délibération devient applicable. On considère dans ce cas que « le silence vaut acceptation ». Cette règle donne une certaine sécurité aux régions, qui ne sont pas tenues d'attendre un décret avant de changer leur politique de répartition.

B. LE CAS PARTICULIER DE LA GUYANE

Le II de l'article 9 de la loi de finances n° 73-1150 pour 1974 prévoit un régime particulier pour la Guyane.

En effet, alors que, pour les trois autres régions, le département ne perçoit aucune recette liée à l'octroi de mer, en Guyane, une fraction de 35 % de la dotation globale garantie lui est réservée depuis cette date. Cette disposition avait été introduite à l'époque pour compenser les difficultés financières de ce département, et n'a depuis pas été remise en cause par les deux lois relatives à l'octroi de mer.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue députée Juliana Rimane, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement.

Cet amendement vise à stabiliser le niveau de la ressource procurée au département de Guyane par l'octroi de mer. En effet, il est proposé que, à compter de 2005, le département de Guyane ne reçoive plus une fraction de la dotation de garantie égale à 35 % quelque soit son évolution, mais plafonnée à 27 millions d'euros, soit son niveau en 2003.

Ainsi, si la dotation de garantie est en baisse, le département de Guyane recevra 35 % de la dotation. Si elle est en hausse, sa part ne dépassera pas les 27 millions d'euros.

La modification introduite devrait permettre, sans compromettre le budget du département, de dégager au fil du temps des ressources pour les communes de Guyane, qui bénéficieront de facto du surplus ainsi dégagé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne modifie pas le droit en vigueur dans sa pratique : les modalités de répartition de la dotation globale garantie restent les mêmes, avec des possibilités identiques pour la région de les faire évoluer.

Le cas particulier de la dotation du département de Guyane est, à l'opposé, l'objet d'un changement. En effet, la dotation de 35 % dont le département bénéficiait est désormais limitée à 27 millions d'euros, ce qui devrait conduire à terme à sa baisse en valeur relative.

Votre rapporteur note cependant que des ressources supplémentaires seront par ce biais affectées aux communes, qui bénéficieront d'une dotation garantie plus importante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48

Fonds régional pour le développement et l'emploi

Commentaire : le présent article étend à l'ensemble des régions les dispositions votées lors de la loi de programme pour l'outre-mer en faveur de la Réunion afin d'améliorer le fonctionnement du Fonds régional pour le développement et l'emploi (FRDE). Une modification adoptée par l'Assemblée nationale, en modifie cependant considérablement la portée, en organisant une refonte de l'architecture du FRDE.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS CRÉÉ PAR LA LOI DE 1992 PRÉCITÉE

1. Objet du fonds

L'article 16 de la loi de 1992 précitée a institué un « fonds régional pour le développement et l'emploi », ou FRDE, dont les ressources sont constituées par le solde des recettes de l'octroi de mer, une fois déduite la partie réservée à la dotation globale de garantie (pour plus de précisions, voir notre commentaire sur l'article 46 du présent projet de loi).

Les ressources de ce fonds, gérées par la région, doivent être affectées au bénéfice des communes. Un rapport du Conseil économique et social de la région Réunion29(*) décrit son objet en ces termes : « Les ressources sont attribuées par la conseil régional aux investissements des communes sous forme de subventions affectées à des projets facilitant l'installation d'entreprises et la création d'emploi ».

Ainsi, la loi de 1992 précitée, tout en préservant les ressources des communes par l'institution de la dotation de garantie, permettait de dégager des marges de manoeuvre pour des actions en faveur du développement économique.

Concrètement, les communes doivent présenter un dossier à la région, qui accorde l'aide au regard des objectifs fixés par la loi. La région fixe chaque année des orientations, sur lesquelles le Conseil économique et social régional est consulté, qui permettent aux communes d'avoir une certaine visibilité quant à aux exigences de la région.

Les projets qui bénéficient de l'aide du fonds sont également éligibles aux aides de l'Etat, de la Région ou encore du fonds européen pour le développement régional (FEDER). A ce titre, le FRDE peut permettre un puissant « effet de levier » en constituant l'apport de la commune, nécessaire au lancement des mécanismes d'aide, notamment communautaires.

2. Dates de création des quatre FRDE

Les FRDE ont été créés par les conseils régionaux :

- en 1995 à la Réunion ;

- en 1996 en Guyane ;

- en 1997 en Martinique ;

- en 1999 en Guadeloupe.

Il convient de relever que les sommes qui auraient dû être affectées au FRDE mais qui n'ont pu l'être en raison de la date de création de ce dernier ont été, jusqu'à cette date, « bloquées ». En conséquence, quelle que soit la date de création, les sommes recueillies n'ont pas servi dans l'intervalle à d'autres opérations.

Les ressources de ce fonds n'ont cessé de croître depuis 1995. Pour autant, la croissance des sommes versées, si elle traduit le développement des économies d'outre-mer via son mode de financement, se serait accompagnée d'une sous-utilisation très importante.

B. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LA GESTION DU FONDS

Le rapport précitée du Conseil économique et social de la Réunion constitue l'étude la plus exhaustive sur le sujet, et ses conclusions peuvent être étendues à l'ensemble des régions, et ce d'autant plus que, institué avant tous les autres dès 1995, le FRDE de la Réunion est d'une certaine manière « pionnier » en la matière.

Ce rapport part d'une constat : les ressources du fonds ne sont pas pleinement utilisées, ce qui se traduirait par des excédents de trésorerie considérables dans les quatre régions d'outre-mer. Ce constat est d'autant plus dommageable que le besoin de développement économique est particulièrement ressenti dans ces régions (pour plus de détails, voir l'exposé général). Le tableau suivant indique les fonds versés au FRDE en 2003. Il faut relever, que les sommes ainsi recueillies pour l'année « n » ne sont versées qu'en janvier de l'année « n+1 ». Ainsi, les masses financières indiquées ci-dessous serviront à financer les projets pour 2004.

Les fonds versés au FRDE en 2003

(en euros)

Martinique

1.184.049

Réunion

39.935.584

Guadeloupe

6.480.461

Guyane

4.335.456

Le rapport indique ainsi un certain nombre de faits permettant d'éclairer la problématique de la sous utilisation des fonds du FRDE.

Il semble ainsi que le « stock », c'est-à-dire les sommes versées au fonds mais non utilisées, ait commencé à se poser dès les premières années. Les acteurs locaux ont, semble-t-il, mis du temps avant de s'approprier le principe du fonds.

Ainsi, quand en mars 1995, le conseil régional a demandé aux communes de lui adresser leurs projets à caractère économique, aucune réponse n'est parvenue, d'où un effort d'explication qui, selon le rapport, a pris trois années.

Les critiques « structurelles » les plus souvent émises sur le fonds portent sur les deux points suivants :

- les bénéficiaires du fonds, dans la loi de 1992 précitée, sont les seules communes, et non les groupements de communes, qui possèdent pourtant plus la « taille critique » pour monter des projets rentrant dans le cadre fixé par la loi ;

- l'objet du fonds, à savoir le développement économique, est trop limité, puisqu'il interdit notamment les investissements qui ne seraient pas liés directement à l'activité économique ou à la création d'emploi. Or, au regard de la situation matérielle de la plupart des communes, ce type de contrainte est pénalisant. Par exemple, il n'est pas possible de solliciter le fonds pour les voiries communales, ces dernières n'étant pas jugées en relation directe avec l'activité économique.

A ces deux éléments structurels s'ajoutent un troisième frein, qui est le manque de maîtrise par les communes de ce type de procédure. Ainsi, il apparaît que la mise au point des dossiers, ou bien des études préliminaires, soit hors de portée de beaucoup d'entre elles.

Votre rapporteur tient cependant à relever qu'il ne lui a pas été possible, sauf pour la région Réunion, de réunir des informations fiables sur le niveau précis des stocks ou sur le taux d'utilisation des crédits dans les différentes régions. Les chiffres qui ont pu lui être communiqués se sont révélés variables en fonction des sources, dans des proportions parfois importantes.

Le tableau suivant permet de donner une idée, sous les réserves précédemment émises, de l'évolution des recettes et des dépenses du FRDE depuis 1998. On peut remarquer que la région Guadeloupe n'est pas présente, les chiffres communiqués étant dans ce cas sujet à caution.

Evolution des recettes et des dépenses du FRDE de 1998 à 2003

(en euros)

 

Martinique

Guyane

Recettes annuelles

Dépenses inscrites aux budgets

Paiements annuels

Restes à réaliser

Engagements

Recettes annuelles

Dépenses inscrites aux budgets

Paiements annuels

Restes à réaliser

Engagements

1998

4.829.584

5.792.751

330.000

5.462.751

920.000

182.938

2.028.349

334.095

1.694.254

579 980

1999

2.611.389

8.074.140

4.785.514

3.288.626

1.030.000

554.914

2.249.168

153.196

2.095.972

507 040

2000

5.273.172

8.561.798

6.616.053

1.945.746

5.273.211

4.712.564

6.808.536

210.379

6.598.157

 

2001

7.590.419

9.536.165

7.013.366

2.522.799

6.830.000

7.031.275

13.629.432

125.335

13.504.097

1 568 524

2002

7.035.979

9.558.778

4.056.828

5.501.950

6.330.000

8.188.114

21.692.211

335.452

21.356.759

1 875 580

2003

2.874.047

8.375.997

2.310.000

6.065.997

2.590.000

8.188.114

29.544.873

2.268.387

27.276.486

13 698 796

Cumuls

30.214.590

 

25.111.761

 

22.973.211

28.857.919

 

3.426.844

 

18 229 920

Evolution des recettes et des dépenses du FRDE de 1998 à 2003

(en euros)

 

Réunion

Recettes annuelles

Dépenses inscrites aux budgets

Paiements annuels

Restes à réaliser

Engagements

1998

2.235.931

25.399.888

1.506.156

23.893.732

859.252

1999

5.736.852

29.630.584

1.810.708

27.819.876

4.712.883

2000

14.298.270

42.118.146

5.123.52

36.994.194

6.544.084

2001

24.333.772

61.327.966

5.787.199

55.540.767

7.451.563

2002

33.229.360

88.770.127

6.210.333

82.559.794

10.505.986

2003

29.801.486

112.361.280

5.120.018

107.241.262

17.361.795

Cumuls

109.635.671

 

25.558.366

 

47.435.563

C. UN FONCTIONNEMENT QUI A SUBI PLUSIEURS MODIFICATIONS

Deux modifications importantes ont donc été nécessaires afin de rendre le FRDE plus efficace.

1. L'article 55 de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000

La première est issue de l'article 55 de la loi d'orientation pour l'outre-mer30(*).

Elle modifie l'article 18 de la loi de 1992 précitée afin de faire rentrer dans le champ des bénéficiaires les établissements publics de coopération intercommunale, qui disposent à la fois de plus de compétence en matière économique et sont plus à même de monter les dossiers nécessaires afin de présenter à la région un projet susceptible de recueillir les fonds du FRDE.

De plus, il est ajouté aux critères présents dans la loi de 1992 précitée la possibilité de financer « les infrastructures publiques nécessaires au développement des entreprises ».

Article 55 de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000

Les deuxième et troisième alinéas de l'article 18 de la loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 relative à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du Conseil des ministres des Communautés européennes no 89-688 du 22 décembre 1989 sont ainsi rédigés :

« Les ressources du fonds sont affectées, par délibération du conseil régional, à des subventions aux investissements des communes et des établissements publics de coopération intercommunale facilitant l'installation d'entreprises et la création d'emplois dans le secteur productif ou contribuant à la réalisation d'infrastructures publiques nécessaires au développement des entreprises.

« Ces subventions sont cumulables avec celles dont peuvent bénéficier les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de la part de l'Etat ou d'autres collectivités publiques, ou au titre du Fonds européen de développement régional. »

2. L'article 53 de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 : l'expérience réunionnaise

La seconde modification est issue de l'article 53 de la loi de programme pour l'outre-mer31(*), introduite dans la loi de programme à l'initiative de notre collègue député André Thien Ah Koon, et ne prend en compte que le cas de la région Réunion, à titre presque « expérimental ».

Article 53 de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003

A la Réunion, les ressources du fonds régional pour le développement et l'emploi sont affectées, par délibération du conseil régional :

- à des subventions aux investissements des communes et des établissements publics de coopération intercommunale facilitant l'installation d'entreprises et la création d'emplois ou contribuant à la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics nécessaires au développement économique ;

- ou au financement d'infrastructures et d'équipements publics contribuant au développement économique, à l'aménagement du territoire et au désenclavement économique, sous maîtrise d'ouvrage de la région ou des syndicats mixtes.

Ces subventions sont cumulables avec celles dont peuvent bénéficier les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les régions et les syndicats mixtes, de la part de l'Etat ou d'autres collectivités publiques, ou au titre des fonds structurels européens, et ce jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi qui réformera le régime de l'octroi de mer.

L'objet du fonds, pour la région Réunion, est donc étendu aux infrastructures « contribuant au développement économique, à l'aménagement du territoire et au désenclavement économique, sous maîtrise d'ouvrage de la région ou des syndicats mixtes », ce qui donne un champ plus large aux interventions du conseil régional, et permet de rendre bénéficiaires les syndicats mixtes.

En l'état actuel, il est trop tôt pour tirer les enseignements du « précédent » réunionnais. Cependant, on peut estimer que cela ne peut avoir qu'un effet positif sur l'utilisation des fonds du FRDE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose une refonte de l'article 18 de la loi de 1992 précitée, qui constitue un élément de réponse aux critiques adressées au FRDE et détaillées ci-dessus.

A. LA GÉNÉRALISATION DE L'EXPÉRIENCE RÉUNIONNAISE

Le présent article établit deux types d'action qui peuvent recevoir des financements au titre du FRDE :

- le a) reprend les dispositions introduites par l'article 55 de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, sans modification. En effet, malgré les critiques adressées au FRDE, il semble que l'idée d'affecter une fraction des ressources de l'octroi de mer à des actions de développement économique ne doive pas être abandonnée ;

- le b) reprend la possibilité introduite par l'article 53 de la loi de programme du 21 juillet 2003 pour la Réunion, et en étend donc le dispositif aux quatre régions d'outre-mer.

Le cinquième alinéa du présent article instaure cependant une forme de « garde-fou » : jusqu'au 31décembre 2007, au moins 60 % des sommes devront être affectées au titre du a), c'est à dire à la vocation originelle du FRDE.

Le dispositif du présent article permet donc d'espérer, à terme, un apurement des comptes des différents FRDE, en élargissant à la fois les bénéficiaires et le type d'action qui peut être financé.

Votre rapporteur exprime le souhait que, plus de 10 ans après sa création, le FRDE puisse enfin jouer le rôle qui est le sien et contribuer de manière significative au développement économique des régions d'outre-mer. Il peut sembler que les nouvelles possibilités offertes aux régions et aux communes vont dans le bon sens.

Il est par ailleurs précisé, comme c'était le cas dans la loi de 1992, que ces subventions sont bien cumulables avec celles dont peuvent bénéficier par ailleurs les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

B. DE NOUVELLES MODALITÉS DE CONTRÔLE ET DE SUIVI

Deux éléments doivent être relevés :

- le rôle du Conseil économique et social régional, qui figure déjà dans la loi de 1992 précitée, est réaffirmé et codifié sous forme d'un nouvel article L. 4433-5-1 du code général des collectivités territoriales. Il est ainsi consulté chaque année sur « les orientations retenues pour les interventions du fonds régional pour le développement et l'emploi » ;

- de même, la production d'un rapport par le conseil régional sur « l'utilisation du fonds régional pour le développement et l'emploi », avec notamment l'obligation pour ce rapport de mentionner « les critères objectifs d'attribution » ainsi que « la répartition des aides », qui figure dans la loi de 1992 précitée, est codifié dans un nouvel article L. 4434-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces deux dispositions, dans le nouveau cadre plus souple introduit par le présent article, devraient avoir une double utilité :

- vis-à-vis des communes, en leur permettant une meilleure lisibilité de ce qu'elles sont en droit d'attendre du FRDE ;

- vis-à-vis des régions elles-mêmes, qui devront définir avec précision une politique pour l'utilisation de ces fonds.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a fait l'objet, lors de la discussion à l'Assemblée nationale le 4 juin 2004, de très nombreux débats.

Une position de compromis a cependant été trouvée, à l'initiative d'un grand nombre de nos collègues députés, qui a conduit une large majorité à voter en faveur d'une modification d'ampleur du FRDE.

A. UN BOULEVERSEMENT DANS LE FONCTIONNEMENT DU FRDE

Le principe même d'affecter le solde de la dotation de garantie au FRDE n'a pas été modifié. L'ensemble des acteurs locaux a, en effet, conscience de l'importance de réserver une fraction des ressources procurées par l'octroi de mer au bénéfice du développement économique.

A l'opposé, les modalités de répartition de ce solde ont été totalement changées.

Les ressources disponibles au titre du FRDE sont désormais affectées en deux parties, l'une communale, l'autre régionale.

1. La part communale

80 % de la dotation du FRDE est affectée à une part communale. Cette fraction est versée au bénéfice d'une « dotation d'équipement local », en section investissement des communes. La répartition se fait en fonction de la population.

Deux ajustements sont cependant prévus :

- en Guadeloupe, 10 % de la dotation doit être exclusivement consacrée aux « îles du Sud32(*) », qui sont dans une situation économique délicate qui justifie un effort d'investissement particulier ;

- si la répartition de la dotation est faites en fonction de la population, deux majorations sont prévues. La première, de 20 %, concerne les communes chefs-lieux de département. La seconde, de 15 %, concerne les communes chefs-lieux d'arrondissement. Cette disposition est destinée à prendre en compte les charges particulières qui incombent à ces communes.

Il n'y a donc plus de « tutelle » de la région sur les communes, comme avec le système actuel.

Cependant, les fonds que recevront de la sorte les communes ne sont pas totalement « libres d'utilisation ».

D'une part, ils sont en section d'investissement. D'autre part, il est précisé que cette dotation doit servir pour financer « prioritairement, des projets facilitant l'installation d'entreprises et la création d'emplois ou contribuant à la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics nécessaires au développement ». Les termes choisis sont en fait très proches de ceux qui définissent les objectifs de l'actuel FRDE.

On peut cependant s'interroger sur la contrainte que représente le mot « prioritairement ». De manière générale, votre commission est plutôt défavorable à ces termes relativement imprécis.

Cependant, il faut relever que l'obligation « absolue »  qui existe actuellement a conduit à des excédents considérables, de l'ordre de 100 millions d'euros à la Réunion. On peut donc trouver judicieuse l'idée « d'orienter » les crédits vers le développement économique, sans pour autant négliger d'autres types d'investissements moins directement liés à l'emploi, mais qui se traduiront, à terme, par une meilleure attractivité des communes d'outre-mer.

2. La part régionale

Les 20 % restant sont réservés à la région, qui conserve donc une liberté de gestion sur une partie des fonds du FRDE.

La région a donc la possibilité de financer des projets d'investissement, dans un cadre très proche de celui qui existe actuellement, « sous maîtrise d'ouvrage de la région, de syndicats mixtes ou d'établissements publics de coopération intercommunale ».

Il est de plus précisé que les bénéficiaires de la part régionale devront remettre, dans les trois mois qui suit l'achèvement du projet, un « rapport de réalisation des investissements financées par ce fonds ».

B. UN ALLÈGEMENT EN CONSÉQUENCE DES CONTRAINTES PESANT SUR LA RÉGION

A l'initiative d'un grand nombre de nos collègues députés, et en conséquence des modifications dans le fonctionnement du FRDE, l'obligation pour la région de fournir un rapport sur l'utilisation des fonds, ainsi que l'obligation de consultation du conseil économique et social régional sont supprimées.

Ces dispositions avaient en effet perdu une partie de leur pertinence, puisque, dans le nouveau cadre, ce sont les communes qui géreront directement les fonds du FRDE.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La question de l'utilisation des fonds du FRDE avait été soulevée à l'occasion des débats préalables à l'adoption de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003.

Votre rapporteur avait alors émis le souhait que ce problème fasse l'objet de la plus large concertation possible entre les différents partenaires : Etats, régions et communes. Il apparaît en effet que les personnes les mieux à même d'apprécier la meilleure gestion possible du fonds sont les utilisateurs locaux.

On ne peut donc que se féliciter de la très large approbation et du consensus suscités par la modification introduite à l'Assemblée nationale. Le présent projet de loi présentait, dans sa version initiale, une amélioration notable, en étendant à l'ensemble des régions les dispositions en faveur de la Réunion, mais ne changeait pas en profondeur les conditions d'utilisation du fonds.

Il semble donc que le nouveau cadre du FRDE se traduira par un surcroît de possibilités d'investissements pour les communes, ce qui ne peut qu'être positif pour le développement des économies locales.

La seule réserve qui pourrait être émise concerne l'objet du fonds, qui n'est plus aussi précisément voué au développement économique. Cependant, comme il a été dit, les douze années de gestion ont montré les limites d'une obligation aussi absolue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 bis (nouveau)

Répartition du solde du FRDE

Commentaire : le présent article, introduit par un amendement cosigné par un grand nombre de nos collègues députés, vise à redistribuer aux communes les montants du FRDE non engagés par les régions.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article s'inscrit dans la logique initiée par le précédent article, et qui vise à régler les nombreux problèmes posés par la gestion du FRDE.

Votre rapporteur a souligné, dans le commentaire de l'article 48 du présent projet de loi, que les stocks du FRDE, c'est-à-dire les sommes non engagées, étaient considérables, sans qu'il soit possible d'en bien préciser les montants.

Face à cette situation, deux attitudes étaient possibles :

- ou bien attendre que la gestion du FRDE atteigne son « rythme de croisière », ce qui aurait pu permettre de réduire les sommes non engagées au fur et à mesure ;

- ou bien organiser une vaste « redistribution » de ces sommes, en considérant que les laisser sans utilisation pendant un certain temps était finalement préjudiciable.

Conformément à la nouvelle logique qui préside à la gestion du FRDE, et au « bouleversement » que constitue la modification introduite à l'article 48 du présent projet de loi, c'est cette seconde option qui a été choisie.

La solution retenue consiste donc à verser aux communes « les montants non engagés par les régions au titre du FRDE depuis sa création jusqu'au 31 décembre 2003 ».

Plusieurs points doivent être relevés à propos de cette redistribution :

- la répartition des sommes se fera « conformément aux dispositions de l'article 48 », c'est à dire en fonction de la population (avec des majorations pour les communes chefs-lieux de département et de chefs-lieux d'arrondissement), et sur la section d'investissement des communes ;

- les montants seront reversés sur trois ans, soit entre 2005 et 2007, afin de ne pas provoquer pour les communes un « afflux » trop important et pour les régions des sorties de capitaux considérables ;

- les montants perçus par la région en 2004 et non-engagés au 31 décembre seront versés dès 2005 aux communes, suivant les règles exposées à l'article 48 du présent projet de loi.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur se félicite qu'une solution ait pu finalement être trouvée concernant les stocks de crédits non utilisés du FRDE.

La redistribution des sommes non-engagées est en effet cohérente avec les nouvelles règles de gestion du FRDE, et il aurait été somme toute étrange de conserver aux régions des masses financières considérables, qu'elles auraient continué à gérer suivant les règles de l'ancien système.

Le présent article, qui a également fait l'objet d'un relatif consensus à l'Assemblée nationale, devrait donc permettre rapidement d'augmenter dans des proportions significatives les sections d'investissement des communes d'outre-mer, ce qui, compte tenu de leurs besoins, ne peut que se traduire par une amélioration des conditions de vie pour leurs populations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 27 Rapport n° 443 (1991-1992) sur le projet de loi relatif à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du Conseil des Communautés européennes n° 89-688 du 22 décembre 1989.

* 28 Commentaires des articles 31, 32 et 33 du rapport général n° 73 (2003-2004).

* 29 « Réflexion sur le fonds régional pour le développement et l'emploi », note adoptée par l'assemblée plénière du 16 juin 2000.

* 30 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000.

* 31 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* 32 Grand-Bourg, Saint-Louis, Capesterre de Marie-Galante, Désirade, Terre-de-Haut et Terre-de-Bas.

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