Projet de loi relatif à l'assurance maladie

TITRE III
-
DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE L'ASSURANCE MALADIE

Article 39
(art. L. 131-7 du code de la sécurité sociale)
Mesures visant à garantir les ressources de la sécurité sociale

Objet : Cet article propose une série de mesures tendant à garantir aux régimes de sécurité sociale la compensation, par l'État, des diminutions de recettes dont il est à l'origine.

I - Le dispositif proposé

Mise en perspective historique

Entreprise lors de la crise économique des années 1970, la politique d'incitation à l'embauche, notamment de la main-d'oeuvre la moins qualifiée, par l'exonération partielle ou totale de cotisations sociales patronales, s'est plus particulièrement développée au cours des années 1980.

Décidées par l'État, ces politiques se traduisaient, le plus souvent, par une perte de recettes de cotisations, non compensée, pour les régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette absence de compensation avait ainsi nourri, parmi d'autres éléments, la célèbre polémique sur les « charges indues » supportées par la sécurité sociale, qui servait d'ailleurs parfois de prétexte aux partenaires sociaux pour justifier leur propre inaction.

Afin de mettre fin à cette polémique stérile, et de placer chacun devant ses responsabilités, l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », codifié depuis à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, dispose que : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application. »

Conformément à cette disposition, les mesures d'exonérations de cotisations antérieures à 1994 sont demeurées non compensées et, de ce fait, restées à la charge de la sécurité sociale. Il s'agit, principalement, du contrat emploi-solidarité (loi du 19 décembre 1989), du contrat emploi-consolidé (loi du 29 juillet 1992) et de l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié (loi du 13 janvier 1989). Les autres dispositifs sont des exonérations accordées au titre des emplois familiaux et des mesures en faveur du temps partiel.

En revanche, les nouveaux dispositifs d'exonérations de cotisations entrés en vigueur à partir de 1994 ont été, du moins jusqu'en 2000, compensés à la sécurité sociale par le budget de l'État ^{20 ( * )} .

Ce dispositif de financement des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale présentait le mérite de la transparence et plaçait chacun des acteurs concernés, État et sécurité sociale, face à ses propres responsabilités. Or, il a été profondément bouleversé en 2000, avec l'entrée en vigueur effective des nouveaux « allégements 35 heures ».

La loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 avait prévu la mise en place, à compter du 1 ^er février 2000, d'un nouvel allégement de charges sociales fusionnant, dans le cadre des 35 heures, le dispositif précédent d'aide sur les bas salaires et celui en faveur de la réduction du temps de travail. Le coût de ces allégements s'élevait à 15 milliards d'euros annuels, qui auraient dû rester à la charge intégrale du budget de l'État, conformément aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Or, le gouvernement de Lionel Jospin n'a pas voulu assumer le coût budgétaire de cette politique et a créé le fameux FOREC, détournant ainsi l'esprit des dispositions de la loi Veil.

Ce fonds de financement avait pour mission de rembourser aux régimes sociaux le coût de l'ensemble des allégements de cotisations. Il était doté pour cela de recettes provenant du budget de l'État mais également du produit de contributions affectées à la sphère sociale, régimes et fonds concourant à leur financement. En conséquence, le FOREC compensait bien - mais insuffisamment ^{21 ( * )} - les exonérations de cotisations liées aux 35 heures, mais cette compensation constituait partiellement un trompe-l'oeil puisque les ressources utilisées provenaient des régimes sociaux eux-mêmes. La sécurité sociale « s'autocompensait » ainsi le coût des exonérations sociales.

Les dispositions du présent article

Les dispositions du présent article tirent les conséquences de cette expérience en durcissant les dispositions posées par l'article 5 de la loi Veil du 25 juillet 1994.

Le paragraphe I formalise ce changement en proposant un nouvel intitulé pour le chapitre premier bis du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale : il remplace une garantie des ressources de la sécurité sociale par l'actuelle « prise en charge par l'État de certaines cotisations de sécurité sociale » .

Le paragraphe II modifie les dispositions de l'article unique L. 131-7 de ce chapitre, qu'il complète par trois mesures :

- l'introduction d'une garantie pour les contributions (impositions et taxes affectées) affectées à la sécurité sociale, identique à celle dont elle bénéficie déjà pour ses cotisations. Cette disposition importante est néanmoins ambiguë : s'agit-il de compenser les seules mesures visant à réduire le produit de contributions collectées (exonération de CSG pour les retraités non imposables par exemple) ou bien aussi celles qui modifient la répartition du produit d'un impôt affecté à la sécurité sociale ? L'expérience du FOREC a montré que l'on pouvait détourner l'esprit de la loi Veil en diminuant le montant des impositions affectées aux différents régimes et en compensant les allégements de cotisations avec le produit de ces contributions détournées. Pour être convaincant, le dispositif ici proposé devra s'appliquer à ces deux cas de figure :

- l'introduction d'une garantie identique pour les mesures de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions ;

- l'introduction d'une compensation pour les transferts de charges intervenant entre la sécurité sociale et l'État . Une telle disposition aurait empêché, par exemple, de mettre à la charge de la CNAF, le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou de faire basculer des pans significatifs du budget de la santé publique sur les comptes de l'assurance maladie.

La conjonction de ces trois éléments devrait mettre fin à la polémique existant entre l'État et les partenaires sociaux sur le thème des « charges indues ».

Le paragraphe III propose d'indemniser la sécurité sociale à hauteur d'un milliard d'euros par la rétrocession d'une fraction supplémentaire du produit du droit de consommation sur les tabacs encore détenu par l'État. On peut y voir le souci du Gouvernement de réparer la non-compensation, à l'assurance maladie, de certaines exonérations de cotisations sociales antérieures à 1994, c'est la position du rapporteur de l'Assemblée nationale, ou, comme l'a indiqué votre commission, un début de réparation des conséquences financières de l'effet FOREC ^{22 ( * )} .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'intention que traduisent les dispositions du présent article. Le respect de l'intégrité des comptes sociaux et l'étanchéité des finances respectives de l'État et de la sécurité sociale constituent, pour elle, une préoccupation déjà ancienne justifiant, ses travaux en témoignent, une attention de tous les instants.

Elle ne rappellera pas, à cette occasion, les remarques d'ordre général relatives au pilotage des finances publiques et se bornera à formuler deux observations sur le dispositif proposé.

- Sur le caractère relatif et contingent des garanties

Relatif, car les dispositions ici proposées sont de nature législative et que le législateur peut se soustraire à l'application des règles précédemment édictées. Tant que le contenu de ces garanties ne figurera pas dans les normes organiques régissant les lois de financement de la sécurité sociale, ce risque demeurera. La révision, annoncée pour la session prochaine, de ces normes sera l'occasion d'assurer l'effectivité du respect de ces dispositions. Votre commission y sera attentive.

Contingent, en ce que ces dispositions n'auront de réalité que lorsqu'elles seront effectivement appliquées. Les comptes de l'ACOSS affichent plus de 750 millions d'euros d'exonérations de cotisations devant donner lieu à compensation depuis l'année 2000, sans que cette compensation ait été versée. Les régimes de sécurité sociale ne disposent d'aucun moyen pour contraindre les services de l'État à acquitter leur dette.

- Sur l'imprécision de leur portée

En l'état, les dispositions s'adressent aux régimes de sécurité sociale : la compensation des pertes de recettes fiscales vise « la sécurité sociale » , qui n'est pas en soi une entité juridique.

Deux catégories d'organismes doivent pourtant être mentionnées et bénéficier de cette garantie de recettes :

- les fonds concourant au financement des régimes de sécurité sociale , visés à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, parmi lesquels figure notamment le fonds de solidarité vieillesse (FSV). Ces fonds entrent dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale et participent au financement des régimes. L'État a pu les utiliser pour procéder à la captation des ressources des régimes sociaux. Le FSV, pour sa part, a cédé une fraction significative de ses recettes fiscales les plus importantes au FOREC (l'intégralité des droits de consommation et de circulation sur les boissons alcoolisées, la taxe sur les contrats de prévoyance) ou pour le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie qui n'appartient pas au champ de la sécurité sociale (CSG). C'est pourquoi leurs recettes doivent, dans l'intérêt des régimes de sécurité sociale qu'elles servent à financer, bénéficier des mêmes garanties que ces derniers ;

- la CADES , qui ne constitue pas un organisme de sécurité sociale ^{23 ( * )} et ne relève pas du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Plusieurs mesures décidées depuis 1998 ont affecté soit l'assiette, soit le montant perçu de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) obérant la faculté de cette Caisse à rembourser effectivement et de manière anticipée la dette des régimes de sécurité sociale.

Même s'il a été considéré à l'Assemblée nationale que les recettes affectées aux fonds et à la CADES étaient couvertes par le dispositif proposé par cet article, votre commission propose par amendement, de le prévoir explicitement.

Elle propose également de préciser que ces organismes sont parties au mécanisme de compensation des transferts de charges prévu par cet article.

En effet, dans le cas contraire, l'État pourrait les utiliser comme des « chambres de compensation » entre son budget et les régimes, mettant à la charge d'un fonds une dépense qu'il souhaite faire supporter à un régime de sécurité sociale, puis diminuant le financement dudit fonds à ce régime au titre d'une autre dépense. La précédente législature a fourni de nombreux exemples de l'application de cette technique. Enfin, il reste encore à l'État la possibilité de créer un fonds pour se décharger d'une dépense qui lui incombe en faisant financer cette dernière par un régime de sécurité sociale. Le fonds servant à financer l'achat d'un stock de médicaments pour lutter contre une éventuelle attaque bio terroriste (Biotox) relève de cette inspiration.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 40
(art. L. 311-3 du code de la sécurité sociale
et art. L. 324-12 et L. 324-14 du code du travail)
Consolidation du recouvrement des recettes de la sécurité sociale

Objet : Cet article vise à modifier les règles relatives à l'assujettissement au régime général et les règles relatives à la lutte contre le travail dissimulé.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I modifie la liste des catégories professionnelles assujetties au régime général pour y inclure les personnes visées au 2° de l'article L. 781-1 du code du travail, c'est-à-dire « les personnes dont la profession consiste essentiellement, soit à vendre des marchandises ou denrées de toute nature, des titres, des volumes, publications, billets de toute sorte qui leur sont fournis exclusivement ou presque exclusivement par une seule entreprise industrielle ou commerciale, soit à recueillir les commandes ou à recevoir des objets à traiter, manutentionner ou transporter, pour le compte d'une seule entreprise industrielle ou commerciale, lorsque ces personnes exercent leur profession dans un local fourni ou agréé par cette entreprise et aux conditions et prix imposés par ladite entreprise » .

Cette affiliation résout notamment la question ancienne de l'affiliation des personnes gérant un fonds de commerce dans le cadre d'un accord de franchisage.

Dans un premier temps, la Cour de cassation avait considéré que les accords de franchisage excluaient l'existence d'un lien de subordination et avait écarté l'assujettissement des personnes visées (Chambre sociale de la Cour de cassation, 27 septembre 1989). Mais, par trois arrêts rendus le 4 décembre 2001, cette même Cour est revenue sur sa jurisprudence en jugeant que les dispositions du code du travail leur étaient applicables « sans qu'il soit besoin d'établir l'existence d'un lien de subordination » .

Il est ici proposé de reprendre la jurisprudence de la Cour de cassation, en prévoyant que lorsque les dispositions du 2° de l'article L. 781-1 du code du travail sont réunies, les personnes visées sont assujetties au régime général.

Le paragraphe II vise à renforcer l'arsenal juridique de lutte contre le travail dissimulé.

Travail illégal et travail dissimulé

Le travail illégal

Le travail illégal est une notion générique désignant un ensemble d'infractions à l'ordre public, économique et social renvoyant à une incrimination précisément établie par le code du travail.

Ces infractions sont notamment le travail dissimulé, le marchandage, le prêt illicite de main d'oeuvre, l'emploi direct ou indirect d'un étranger dépourvu de titre de travail, le détournement des règles organisant le travail temporaire, le placement payant, l'emploi non déclaré d'un salarié par un particulier, le cumul d'emplois et la fraude aux revenus de remplacement.

Les URSSAF sont compétentes pour traiter exclusivement les infractions de travail dissimulé.

Le travail dissimulé

Parmi les infractions relevant du travail illégal figure le travail dissimulé, appelé, « travail clandestin » antérieurement à la loi du 11 mars 1997. La définition juridique de ce délit précise les deux formes de fraudes susceptibles d'être sanctionnées : la dissimulation d'activités économiques et la dissimulation de salariés.

Ainsi, se rendent coupables de travail dissimulé, aussi bien la personne qui exerce une activité économique sans avoir déclaré son entreprise, que celui qui dissimule tout ou partie des salariés qu'il emploie que ce soit pour la totalité ou une partie seulement des heures réellement effectuées par ceux-ci.

Ce délit ne peut être relevé à l'encontre du salarié non déclaré par son employeur. Victime de la dissimulation de son emploi organisée par ce dernier, le salarié ne peut être tenu pour responsable ou coresponsable. De même, en définissant le travail dissimulé, le législateur n'a fait aucune référence à la nationalité de l'auteur ou de la victime de l'infraction. La loi n'établit donc aucune relation a priori entre la situation administrative des étrangers et le travail dissimulé.

Ce paragraphe propose successivement :

- 1° : de permettre aux agents habilités à effectuer des contrôles d'obtenir copie des documents auxquels la loi leur donne accès afin de rendre plus faciles la constitution de preuves et la conduite de leur mission. Ces documents sont ceux qui établissent que l'entreprise a rempli ses obligations sociales, ainsi que ceux justifiant de ses relations commerciales avec des tiers (devis, bons de commandes ou de travaux, factures et contrats, etc.) et qui témoignent de l'activité réelle de l'entreprise ;

- 2° : d'étendre la liste des personnes susceptibles d'être auditionnées par ces agents, aux personnes ayant été rémunérées ou présumées telles, afin notamment de faciliter la mise à jour d'infractions passées ;

- 3° : d'autoriser ces agents à dresser des procès-verbaux des auditions et à demander aux personnes auditionnées de prouver leur identité et leur adresse.

Le paragraphe III modifie le régime des responsabilités du donneur d'ordre en cas de travail dissimulé.

Ce régime a fait l'objet d'une première modification par la loi du 31 décembre 1991 relative au travail clandestin. Cette loi a instauré une solidarité financière pour le paiement des impôts et cotisations sociales entre celui qui exerce le travail clandestin et celui qui utilise ces services dans le cadre d'une relation contractuelle directe, d'une sous-traitance ou d'un contrat passé en France avec une entreprise établie à l'étranger.

La loi du 11 mars 1997, ayant le même objet, a étendu la solidarité financière au paiement des pénalités et des majorations, ainsi qu'aux indemnités dont pourrait être bénéficiaire un salarié dissimulé. Elle a obligé le donneur d'ordre à s'assurer, lors de la conclusion d'un contrat, que son sous-traitant s'acquitte de ses obligations sociales.

Le 1° de ce paragraphe renforce cette obligation en imposant le principe d'un contrôle semestriel et ce jusqu'à la fin du contrat. Ainsi, le donneur d'ordre ne pourra pas être dégagé de ses obligations pour s'être contenté d'un seul contrôle initial de son sous-traitant.

Le 2° de ce paragraphe permet, par coordination, de sanctionner les infractions passées, en remplaçant la référence à l'exercice présent d'un travail dissimulé par la référence au procès-verbal pour délit de travail dissimulé. Ainsi, une infraction passée faisant l'objet d'un procès-verbal pourra désormais engager la responsabilité du donneur d'ordre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission rappelle que le renforcement de la lutte contre le travail dissimulé - et plus largement contre le travail illégal - figure parmi les objectifs de la convention d'objectif et de gestion signée entre la branche chargée du recouvrement et l'État.

Le rapport de bilan 2002 de la lutte contre le travail illégal publié par l'ACOSS en juin 2003 est à cet égard encourageant. Celui-ci rappelle néanmoins que « même si des coups lui ont été portés, le travail illégal demeure une réalité. Il emprunte des formes de plus en plus sophistiquées dans un environnement lui-même plus mouvant, plus complexe, plus dispersé » .

L'activité de contrôle est significative et s'appuie sur un ciblage et des partenariats. En 2002, plus de 37.000 salariés ont été contrôlés, ce qui a donné lieu à 1.335 verbalisations et la mise en recouvrement de 33 millions d'euros de contributions et cotisations - dont la moitié concernant deux secteurs d'activités : les services et les bâtiments et travaux publics.

Le législateur devait à l'évidence conforter les moyens juridiques accordés aux agents des URSSAF et des autres administrations qui participent à ces contrôles (forces de l'ordre, inspection du travail, agents des douanes et des impôts). Votre commission propose en conséquence de renforcer le mode de constitution de la preuve, en permettant aux agents en charge du contrôle d'exiger la remise d'une copie immédiate, quel que soit leur support, des documents concernés.

Tel est l'objet de cet article que votre commission vous demande d'adopter ainsi amendé .

Article 41
(art. L. 136-2, L. 136-7-1 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Dispositions relatives à la contribution sociale généralisée

Objet : Cet article modifie l'assiette et les taux de la contribution sociale généralisée.

I - Le dispositif proposé

Le présent article modifie les dispositions régissant l'assiette et les taux de la contribution sociale généralisée (CSG).

Le paragraphe I abaisse de 5 % à 3 % le montant de l'abattement représentatif des frais professionnels appliqués aux traitements et salaires pris en compte pour le calcul de la CSG.

Actuellement, la contribution est prélevée sur une assiette correspondant à 95 % du salaire, en raison de la différence de situation des salariés et des non-salariés, ces derniers étant imposés sur une assiette nette de tous frais professionnels.

Les réformes du 10 décembre 2002, relative à l'évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations de sécurité sociale, et du 20 décembre 2002, relative aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale, ont modifié les modalités de prise en compte des frais et avantages dont bénéficient les salariés, afin d'y intégrer de nouveaux éléments (déplacements, moyens technologiques, etc.).

Dès lors que l'abattement de 5 % était cumulable avec les possibilités de déductions susmentionnées, il était nécessaire de procéder à un ajustement de l'économie générale du dispositif. Aussi, le présent paragraphe réduit de deux points l'abattement pratiqué sur l'assiette salariale pour le calcul de la CSG.

Le paragraphe II modifie les taux des différentes CSG et l'affectation de leur produit entre les différents organismes bénéficiaires.

Le 1° réécrit le I de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale pour distinguer les taux applicables aux revenus d'activité, du capital et des jeux. Le taux en vigueur est uniformément fixé à 7,5 %. Il est proposé de laisser ce taux inchangé pour les premiers, de le porter à 8,2 % pour les deuxièmes et à 9,5 % pour les troisièmes.

Le 2° modifie les dispositions du II de l'article L. 136-8 où figure le taux dérogatoire applicable aux revenus de remplacement. Le projet de loi laisse inchangé le taux applicable aux indemnités journalières et allocations de chômage imposables à l'impôt sur le revenu (6,2 %) mais majore de 0,4 % le taux applicable aux pensions de retraites et préretraites (6,6 %).

Le paragraphe III modifie les taux applicable à la CSG sur les jeux, en majorant toutes les catégories de ce produit de 2 % .

Modifications proposées pour les taux et l'assiette de la CSG

Catégorie	Revenus assujettis	Assiette en vigueur	Assiette proposée par le projet de loi	Taux en vigueur	Taux proposé par le projet de loi
CSG sur les revenus d'activité		95 % du revenu brut	97 % du revenu brut	7,5 %	inchangé
CSG sur les revenus de remplacement	IJ et allocations chômage imposables à l'IR	100 % de la pension brute, de la préretraite et des IJ	100 % de la pension brute, de la préretraite et des IJ	6,2 %	inchangé
	Pensions, rentes, préretraites imposables à l'IR	95 % de l'allocation chômage	97 % de l'allocation chômage	6,2 %	6,6%
	Non imposables à l'IR mais imposables à la taxe d'habitation			3,8 %	inchangé
CSG sur les placements				7,5 %	8,2%
CSG sur le patrimoine				7,5 %	8,2%
CSG sur les jeux	Jeux de la Française des jeux	23 % des sommes misées	inchangée	7,5 %	9,5%
	Paris hippiques	14 % des sommes engagées	inchangée
	Casinos - jeux automatiques	68 % du produit brut	inchangée
	Casinos	gains des joueurs supérieurs à 1.500 euros	inchangée	10%	12%

Par ailleurs, le 3° du paragraphe II modifie la répartition du produit de la CSG qui figure à l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

La modification des clefs de répartition des taux est construite de façon à réserver, autant que possible ^{24 ( * )} aux seuls régimes d'assurance maladie, le produit de l'élargissement de l'assiette et du taux de la CSG qui pourrait assurer un surcroît de recettes de 2,3 milliards d'euros.

Ces opérations entraînent :

- une modification des taux de CSG sur les revenus d'activité attribués respectivement aux régimes d'assurance maladie, à la CNAF, au FSV et au FFAPA-CNSA ^{25 ( * )} . Le taux de cette CSG demeure inchangé (7,5 %) mais son assiette est élargie par le I de cet article. Pour réserver le produit de cet élargissement aux régimes d'assurance maladie, il est donc nécessaire de minorer le taux perçu par les autres organismes et majorer celui versé au bénéfice de l'assurance maladie. Cette diminution ne comporte aucune incidence sur le montant de CSG versé annuellement à la CNAF, au FSV ou au FFAPA- CNSA, ces organismes percevant un taux réduit sur une assiette élargie ;

- une augmentation des taux de CSG perçus par les régimes d'assurance maladie sur l'ensemble des autres revenus, ces régimes étant bénéficiaires de la totalité de l'augmentation des taux proposés par le présent article (0,4 % sur certains revenus de remplacement, 0,7 % sur les revenus du capital et du patrimoine, 2 % sur les jeux).

Le tableau ci-dessous récapitule les modifications introduites par le présent article dans la répartition de la CSG affectée à la CNAF ( 1° ), au Fonds de solidarité vieillesse ( 2° ), au FFAPA-CNSA ( 3° ) et aux régimes d'assurance maladie ( 4° ).

	Taux de CSG en vigueur	Proposé par le projet	Répartition actuelle	Proposée par le projet
CSG sur les revenus d'activité des personnes physiques salariées (salaires et traitements)	7,5 %	7,5 %	1,10 % à la CNAF	1,08 % à la CNAF
			1,05 % au FSV	1,03 % au FSV
			0,1 % au FFAPA-CNSA	0,1 % au FFAPA-CNSA
			5,25 % à la branche maladie	5,29 % à la branche maladie
CSG sur les revenus d'activité non salariées des personnes physiques (bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux, revenus agricoles etc.)	7,5 %	7,5 %	1,1 % à la CNAF	inchangé
			1,05 % au FSV	inchangé
			0,1 % au FFAPA-CNSA	inchangé
			5,25 % à la branche maladie	inchangé
CSG sur les revenus de remplacement :			1,1 % à la CNAF	inchangé
			1,05 % au FSV	inchangé
			0,1 % au FFAPA-CNSA	inchangé
			3,95 % à la branche maladie	4,35 % à la branche maladie
2) Autres revenus de remplacement imposables à l'IR	6,2 %	inchangé	1,1 % à la CNAF	inchangé
			1,05 % au FSV	inchangé
			0,1 % au FFAPA-CNSA	inchangé
			3,95% à la branche maladie	inchangé
3) Personnes imposables au titre de la taxe d'habitation mais pas à celui de l'impôt sur le revenu	3,8 %	inchangé	3,8 % à la branche maladie	inchangé
CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement	7,5 %	8,2 %	1,1 % à la CNAF	inchangé
			1,05 % au FSV	inchangé
			0,1 % au FFAPA-CNSA	inchangé
			5,25 % à la branche maladie	5,95 % à la branche maladie
CSG sur les jeux	7,5 %	9,5 %	1,1 % à la CNAF	inchangé
			1,05 % au FSV	inchangé
			0,1 % au FFAPA-CNSA	inchangé
			5,25 % à la branche maladie	7,25 % à la branche maladie

Le paragraphe IV organise les modalités d'entrée en vigueur de cette réforme :

- la réduction de l'abattement d'assiette forfaitaire sur les revenus d'activité s'applique pour la première fois aux revenus perçus à compter du 1 ^er janvier 2004 ( 1° ) ;

- le relèvement du taux de CSG sur les revenus du patrimoine s'applique aux revenus perçus en 2004 et déclarés en 2005 ( 2° ). L'augmentation du taux sur les revenus de placement s'applique sur les produits acquis de ce placement à compter du 1 ^er janvier 2005 - qu'ils fassent ou non l'objet d'un prélèvement libératoire ( 3° ) ;

- le relèvement du taux de CSG appliqué sur les jeux s'applique au produit brut des mises et aux gains engagés ou réalisés à partir du 1 ^er janvier 2005 ( 4° à 6° ).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant d'une part à prendre le revenu de l'année n-2 pour déterminer le caractère imposable ou non de la personne assujettie à la CSG et d'autre part à formuler une précision d'ordre rédactionnel.

III - La position de votre commission

La référence aux revenus de l'année n-2 pour la détermination du caractère imposable de l'assujetti introduisant un élément de confusion, votre commission vous demande de la supprimer et d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 42
(art. L. 245-2 et L. 245-5-2 du code de la sécurité sociale)
Relèvement de la contribution sur les dépenses de promotion des fabricants ou distributeurs de dispositifs médicaux et de la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques

Objet : Cet article majore les taux des contributions acquittées respectivement par les fabricants de dispositifs médicaux et par les laboratoires pharmaceutiques au titre de leurs dépenses de promotion et d'information à l'intention des professions médicales.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I procède au doublement du taux de la contribution des fabricants de dispositifs médicaux sur les dépenses de promotion.

Jusqu'en 2003, seules les dépenses engagées par les laboratoires pharmaceutiques pour promouvoir leurs spécialités médicales remboursables ou agréées faisaient l'objet d'une contribution. En raison de l'évolution rapide du coût de certains dispositifs médicaux, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a instauré une contribution sur la promotion des produits à usage médical remboursés, autres que les médicaments, mise à la charge des fabricants et des distributeurs des produits de santé mentionnés au I de l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale.

Liste des produits prévus à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale

I - Dispositifs médicaux pour traitements et matériels d'aide à la vie, aliments diététiques et articles pour pansements

II - Les orthèses et prothèses externes

III - Les dispositifs médicaux implantables, implants issus de dérivés d'origine humaine ou en comportant et greffons tissulaires d'origine humaine

IV - Les véhicules pour handicapés physiques (VHP), fauteuils roulants.

L'assiette retenue pour cette contribution est identique à celle des dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques. Toutefois, elle bénéficie d'un abattement forfaitaire spécifique de 100.000 euros et les entreprises dont le chiffre d'affaires sur ces produits, réalisé en France, est inférieur à 7,5 millions d'euros sont exonérées. Le taux de taxation, lui aussi unique, avait été fixé à 10 % par le projet de loi de financement de la sécurité sociale initial, mais réduit à 5 % lors de son examen à l'Assemblée nationale. On notera qu'en matière de dispositifs médicaux, les dépenses de promotion représentent 20 à 25 % du chiffre d'affaires. En conséquence, doubler le taux de cette contribution pour la porter à 10 %, soit le taux prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 initial, laisse espérer un rendement d'environ 25 millions d'euros.

Le paragraphe II procède au relèvement du taux de la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques.

Après les réformes successives intervenues en loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et 2004, cet article propose de modifier à nouveau les taux de la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques au titre de leurs dépenses de promotion des médicaments auprès des praticiens. Les majorations, significatives, pourraient rapporter 40 millions d'euros en 2005.

LFSS 2003		PLFSS 2004		PLFSS 2004 après Assemblée nationale		LFSS 2004		Projet de loi réforme assurance maladie
Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche	Part P de l'assiette	Taux de la contribution par tranche	Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche	Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche	Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche
R<10 %	13 %	P<2,5 M€	17 %	R<7,5 %	15 %	R<6,5	16 %	inchangé	20 %
10 % <R<12 %	19 %	2,5 M€<P<6 M€	20 %	7,5 %<R<12 %	19 %	6,5/12	21 %	inchangé	29 %
12 % <R<14 %	27 %	6 M€<P<18 M€	24 %	12 %<R<14 %	27 %	12/14	27 %	inchangé	36 %
R>14 %	32 %	P>18 M€	28 %	R>14 %	32 %	>14	32 %	inchangé	39 %

Cette contribution, instituée en 1983 et recouvrée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui en verse le produit à la CNAMTS et au Fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique, a pour finalité d'inciter les laboratoires pharmaceutiques à limiter leurs actions de promotion.

Historique de la taxe : réformes de 2003 et 2004

Le dispositif antérieur à 2003 se caractérisait avant tout par une grande complexité car les éléments d'assiette énumérés dans le code de la sécurité sociale (L. 245-2 et R. 245-1) n'avaient pas un caractère exhaustif. Lors du contrôle de l'assiette, chaque inspecteur était donc amené à apprécier l'intégration de certains éléments. Ces incertitudes créaient une grande lourdeur des procédures et suscitaient un contentieux abondant que le législateur avait tenté de régler par une mesure de portée rétroactive (article 13 de la loi de financement pour 2004) à laquelle le Conseil constitutionnel s'était d'ailleurs opposé ^{26 ( * )} .

La réforme proposée par la loi de financement pour 2003 a permis d'énumérer les éléments à prendre en compte pour le calcul de la taxe :

- les rémunérations de toute nature, y compris l'épargne salariale et les charges sociales et fiscales, des visiteurs médicaux, salariés ou indépendants, qui font de l'information par démarchage ou de la prospection pour des médicaments remboursables auprès des professionnels et des établissements de santé ;

- les remboursements de frais de transport, de repas et d'hébergement des visiteurs médicaux ;

- les achats d'espaces publicitaires mentionnant un médicament remboursable.

La précision de la définition devait permettre de « pacifier » les relations entre les laboratoires pharmaceutiques et l'organisme collecteur de la taxe, l'ACOSS. Son caractère restrictif permettait aussi d'exclure de l'assiette des dépenses sans incidence directe sur les prescriptions, comme les frais de colloques scientifiques et ceux liés aux éventuelles études post-AMM (autorisations de mise sur le marché).

Les abattements sur l'assiette, antérieurement prévus par la loi, ont été reconduits dans leur principe, mais avec des montants modifiés :

- un abattement général, comportant une part forfaitaire (500.000 euros), qui avantageait les petits laboratoires, et une part proportionnelle (3 % des dépenses salariales exposées pour la promotion des médicaments), qui prenait en compte l'activité de pharmacovigilance des visiteurs médicaux ;

- un abattement en faveur des médicaments génériques, étendu à toutes les spécialités pharmaceutiques auxquelles s'appliquait un tarif de responsabilité (pour 30 % au lieu de 40 % du chiffre d'affaires réalisé à ce titre) ;

- un abattement en faveur des médicaments orphelins (pour 30 % au lieu de 40 % du chiffre d'affaires réalisé à ce titre).

Le taux de la contribution due par chaque entreprise demeurait calculé selon un barème comprenant quatre tranches qui étaient fonction du rapport entre d'une part, l'assiette, d'autre part, le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France.

Les taux de la contribution due pour chaque tranche ont été augmentés mais tous les seuils de passage d'une tranche à l'autre du barème ont été diminués d'un tiers. Le Gouvernement ayant alors souhaité maintenir constant le rendement de cette contribution, il avait calculé de nouveaux montants d'abattements et un nouveau barème pour compenser la réduction, estimé par lui à 25 % de l'assiette.

Pour apprécier le seuil de 15 millions d'euros en dessous duquel un laboratoire n'était pas redevable de la taxe, il était toujours fait référence au chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours du dernier exercice clos (reprise de l'article R. 245-2 du code de la sécurité sociale), mais il avait également été prévu une nouvelle exception à cette exonération : le seuil devant désormais être appliqué globalement si un laboratoire possédait au moins la moitié du capital d'un ou plusieurs autres laboratoires.

En raison du rythme rapide de l'augmentation des dépenses de médicaments , le Gouvernement a proposé, en loi de financement pour 2004, de redéfinir les règles de taxations des dépenses de promotion sur les médicaments, la promotion étant soupçonnée de remplir un rôle non négligeable dans la surprescription et la surconsommation de médicaments.

Cette réforme visait trois objectifs :

- exclure les médicaments sous tarif forfaitaire de responsabilité de l'abattement concédé au titre des médicaments génériques, inclusion qui avait été prévue par la réforme de 2003 ;

- créer un nouveau barème de taxation, en ne fondant plus ce dernier sur le rapport entre les dépenses de promotion et le chiffre d'affaires, mais sur les seules dépenses de promotion . Cette nouvelle assiette définie, le projet de loi proposait d'instaurer des taux progressifs ;

- modifier les conditions d'application du seuil de chiffre d'affaires en deçà duquel le laboratoire ne serait pas redevable de cette taxe. Il était envisagé de ne retenir que le chiffre hors taxe réalisé sur les spécialités disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou faisant l'objet d'un enregistrement et inscrites sur la liste des médicaments remboursables, afin de calibrer la taxe sur sa cible première : les médicaments faisant l'objet d'un remboursement.

L'essence de cette réforme - la modification de l'assiette - n'a pas convaincu l'Assemblée nationale, qui a proposé le maintien de l'assiette antérieure contre une double compensation :

- une augmentation de l'abattement forfaitaire, porté de 500.000 euros à 1,5 million d'euros, afin de compenser aux petits laboratoires, favorisés par une taxation sur les seules dépenses et non sur le rapport dépenses/chiffre d'affaires, le coût du maintien de l'assiette en vigueur ;

- une diminution du seuil d'entrée dans la taxe de 2,5 % ainsi que la création d'une contribution exceptionnelle assise sur le chiffre d'affaires hors taxe des entreprises pour les seuls médicaments remboursables, en excluant les génériques, afin de rééquilibrer la perte de recettes occasionnée par l'ajournement de la réforme de l'assiette.

Le Gouvernement avait alors accepté cette modification mais, par la voix de Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, avait toutefois précisé qu' « il ne renoncerait pas pour autant à réguler la promotion du médicament et à remettre le sujet en discussion ultérieurement ».

L'amendement adopté à l'Assemblée nationale réduisant en réalité le produit initialement escompté, le Sénat a neutralisé cette perte de recettes en abaissant le seuil d'entrée dans la taxe et en augmentant les taux des deux premières tranches.

Le paragraphe III fixe à 2005 l'entrée en vigueur des modifications prévues aux paragraphes I et II.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 43
(art. L. 138-20 et L. 245-6-1 du code de la sécurité sociale)
Contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques
et maîtrise des dépenses de médicaments

Objet : Cet article pérennise la contribution acquittée par les entreprises et laboratoires pharmaceutiques, calculée sur leur chiffre d'affaires, introduite à titre exceptionnel par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article proposent de pérenniser la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques, créée à l'initiative de l'Assemblée nationale par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ^{27 ( * )} afin de compenser la perte de recettes produite par l'ajournement de la modification de l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques.

Le paragraphe I propose pour ce faire de rétablir la section 2 bis du chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, relative à l'ancienne taxe sur le chiffre d'affaires de ces mêmes entreprises, introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 mais abrogée par la loi de financement pour 2003.

Il est donc rétabli, au sein de ce chapitre, un article L. 245-6-1 qui reprend pour l'essentiel, en les précisant, les dispositions de l'article 12-VII qui n'avaient pas été codifiées en raison de leur caractère exceptionnel.

Le premier alinéa de cet article élargit le champ des entreprises assujetties à cette taxe. Le dispositif exceptionnel n'incluait que les entreprises redevables de la taxe perçue au profit de l'AFSSAPS (L. 5121-17 du code de la santé publique). Toutes les entreprises exploitant un médicament à usage humain et donnant lieu à remboursement devront désormais l'acquitter.

Le deuxième alinéa définit l'assiette de la contribution. Cette assiette est constituée du chiffre d'affaires hors taxe réalisé sur le territoire national sur les seuls médicaments bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, à l'exclusion des spécialités génériques. Contrairement à la contribution exceptionnelle, l'assiette prévoit désormais la déduction des remises accordées par les entreprises concernées.

Le troisième alinéa fixe le taux de la contribution, identique à celui en vigueur, qui s'élève à 0,525 %. Elle est recouvrée par l'ACOSS au bénéfice de la CNAMTS et demeure non déductible des résultats soumis à l'impôt sur les sociétés.

Le quatrième alinéa précise les modalités de versement de la contribution. Elle est acquittée de manière provisionnelle, le 15 avril, sur la base d'une assiette égale à 95 % du chiffre d'affaires de l'année précédente. Une régularisation est effectuée à la même date, l'année suivante.

Le paragraphe II prévoit les conditions de recouvrement de la taxe, par renvoi aux dispositions prévues par l'article L. 138-20 du code de la sécurité sociale. Cette précision paraît redondante dès lors que le troisième alinéa du paragraphe I formule déjà cette indication.

Le paragraphe III précise la date d'entrée en vigueur de cette réforme . La contribution sera due pour la première fois sur l'exercice 2005. Celle-ci sera versée de manière provisionnelle le 15 avril 2005, sur la base de 95 % du chiffre d'affaires réalisé en 2004, et régularisée le 15 avril 2006.

Le paragraphe IV vise à fixer, pour les trois prochaines années, la valeur du « taux K » à 1 % afin de contraindre l'évolution des dépenses de médicaments. En raison des engagements pris par les laboratoires et les entreprises pharmaceutiques, notamment sur la diffusion de spécialités génériques, la fixation à 1 % du taux, c'est-à-dire de leur chiffre d'affaires annuel prévisionnel, est crédible et n'appelle pas de contestation des laboratoires eux-mêmes.

Votre commission rappelle ici, pour mémoire, la présentation des enjeux du « taux K » faite dans son rapport pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une contribution en cas de dépassement de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), due par les laboratoires pharmaceutiques n'ayant pas passé de convention avec le comité économique des produits de santé.

Ceux-ci y sont assujettis lorsque le taux de progression de leur chiffre d'affaires hors taxe , réalisé en France sur les médicaments remboursables, excède celui de l'ONDAM, dénommé taux K pour le calcul de la contribution.

L'article L. 138-10, qui prévoit ce taux K, crée ainsi un lien entre l'évolution du montant de l'ONDAM voté par le Parlement, d'une année sur l'autre, et celle du chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés pour la même période de référence. Si le taux de croissance de leur chiffre d'affaires est supérieur à celui de l'ONDAM, les entreprises sont alors redevables d'une contribution globale, progressive en fonction du dépassement de l'ONDAM :

- si le dépassement est de moins de 0,5 %, la contribution due est égale à 50 % du dépassement ;

- s'il est compris entre 0,5 % et 1 %, elle est de 60 % du dépassement ;

- s'il est supérieur à 1 %, elle est de 70 %.

Les entreprises ayant passé une convention avec le comité économique des produits de santé sont exonérées du paiement de cette contribution, à condition que cette convention :

- fixe le prix de tous les produits de la gamme de l'entreprise ;

- comporte des engagements de l'entreprise portant sur le chiffre d'affaires de chacun des produits dont le non-respect entraîne, soit un ajustement des prix, soit le versement d'une remise.

De fait, cette contribution rapporte très peu. Pour autant, la détermination du taux K est importante car elle fixe le cadre de la négociation des remises conventionnelles entre le comité économique des produits de santé et l'industrie pharmaceutique .

Pour les laboratoires exonérés de la clause de sauvegarde, le mécanisme de remise mis en place a conduit de fait à récupérer, en termes bruts, l'équivalent de ce qu'aurait rapporté la clause de sauvegarde si elle s'était appliquée à tous les laboratoires.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de coordination.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 44
(art. L. 245-13 du code de la sécurité sociale)
Contribution additionnelle à la contribution sociale
de solidarité des sociétés

Objet : Cet article crée une contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) dont le produit est affecté au régime général d'assurance maladie .

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de créer une contribution additionnelle à la CSSS au profit de l'assurance maladie.

Pour ce faire, le paragraphe I rétablit une section 4 dans le chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, comportant l'article unique L. 245-13 ^{28 ( * )} .

Cet article institue une contribution additionnelle à la CSSS, assise, recouvrée, exigible et contrôlée selon les mêmes modalités que cette taxe. Son taux est de 0,03 %, soit 20 % du taux plafond de la CSSS. Le Gouvernement fait valoir que cette cotisation pourrait produire jusqu'à 900 millions d'euros en 2005.

Le paragraphe II ajoute cette nouvelle contribution dans la liste des recettes de la caisse nationale d'assurance maladie.

Le paragraphe III fixe la date d'entrée en vigueur de la contribution au 1 ^er janvier 2005.

Le paragraphe IV prévoit un rapport d'évaluation, remis au Parlement avant le 31 décembre 2007, des dispositions du présent article et des dispositions de l'article 40. L'exposé des motifs affirmant que « ce rapport examinera notamment la possibilité de faire évoluer l'assiette des cotisations sociales » , votre commission en conclut que ledit rapport portera sur les dispositions du présent article et sur l'article 41 relatif à la contribution sociale généralisée (CSG).

La contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S)

Créée par la loi du 3 janvier 1970, la contribution sociale de solidarité  à la charge des sociétés a pour assiette leur chiffre d'affaires hors taxe. Cette contribution a été instituée au profit des régimes de sécurité sociale de certaines professions non salariées. Son régime juridique a été modifié à de nombreuses reprises.

Y sont assujetties non seulement les différentes catégories de sociétés à forme commerciale, mais également les entreprises publiques et les sociétés nationales, indépendamment de leur statut juridique, qui se trouvent dans le secteur concurrentiel et fonctionnent selon les règles du droit privé. Sont donc visées les sociétés anonymes, SARL, EURL, sociétés en commandite, entreprises publiques, SNC, GIE, GEIE, banques, caisses d'épargne... La liste des entreprises exonérées est limitativement fixée à l'article L. 651-2 du code de la sécurité sociale.

Son taux est déterminé par décret dans la limite d'un plafond (0,13 %), et calculé sur le chiffre d'affaires hors taxe.

Son produit, de l'ordre de 3,4 milliards d'euros en 2003, est partagé entre la CANAM, la CANCAVA, l'ORGANIC, la CBREBTP et le FIPSA (ex BAPSA), à due concurrence de leurs besoins de financement. Le solde est versé au fonds de solidarité vieillesse et au fonds de réserve des retraites.

Cette contribution a fait l'objet d'une contestation devant les juridictions nationales et communautaires, en ce qu'elle aurait contredit l'article 33 de la sixième directive européenne ayant pour objet d'harmoniser les législations des Etats membres relatives aux taxes sur les chiffres d'affaires. La Cour de justice des Communautés européennes a alors jugé que la C3S revêtait, en raison de son affectation exclusive au financement de régimes de sécurité sociale, la nature d'une cotisation de sécurité sociale et ne constituait pas une imposition intérieure discriminatoire prohibée par l'article 95 du traité CE.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - La position de votre commission

Sur le fond, votre commission ne conteste pas la légitimité d'un prélèvement supplémentaire sur les entreprises visant à financer l'assurance maladie. Toutefois, au nom de la lisibilité du système de prélèvements sociaux et fiscaux, elle exprimera à nouveau les réserves que lui inspire la technique consistant à créer des contributions additionnelles à une taxe. Ainsi, la loi du 1 ^er juillet 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et handicapées a également créé une cotisation additionnelle à la taxe de 2 % sur les revenus du capital, portant de ce fait cette dernière à 2,3 %.

Cette méthode, qui tend à se généraliser, permet certes de ne pas partager entre différents organismes le produit d'un impôt et donner lieu ainsi à la modification du taux affecté à chacun d'entre eux (d'une année sur l'autre). Toutefois, l'incidence qu'elle comporte sur la lisibilité du système de prélèvement français mériterait, en raison de l'ampleur du phénomène, d'être évaluée.

Votre commission constate, en outre, que la modification du régime de la CSSS introduite par l'ordonnance du 18 décembre 2003 a introduit une confusion entre les dispositions des articles L. 651-5-1 et L. 651-5 du code de la sécurité sociale. Aussi, vous demande-t-elle de corriger cette erreur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 45
(articles premier, 2, 4, 7 et 14 à 18 de l'ordonnance n° 96-5
du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale)
Dette sociale

Objet : Cet article prévoit les modalités d'apurement de la dette de la CNAMTS.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de modifier les missions de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) pour lui confier la charge de l'apurement des déficits cumulés et prévisionnels de la branche maladie, au titre des exercices 1999-2007.

Historique des missions de la CADES

Sa mission initiale (ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)

- apurer, sur une durée de treize années et un mois, la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale, correspondant au financement des déficits des exercices 1994 et 1995 à hauteur de 18,3 milliards d'euros et au financement du déficit prévisionnel pour 1996 à hauteur de 2,6 milliards d'euros ;

- effectuer sur la même période un versement annuel de 1,9 milliard d'euros à l'État ;

- verser, au cours de la seule année 1996, 0,45 milliard d'euros à la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles.

Les évolutions ultérieures

Cette mission a été, par la suite, élargie ou modifiée comme suit :

- au 1 ^er janvier 1998, elle a été étendue au refinancement de la dette cumulée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) depuis le 1 ^er janvier 1996 (11,4 milliards d'euros au titre des exercices 1996 et 1997 s'ajoutant aux 2,6 milliards d'euros, déjà financés par la CADES en 1996) et au préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998 (1,8 milliard d'euros), soit un montant total de 13,2 milliards d'euros. En conséquence, la durée de vie de la CADES a été rallongée de cinq ans et la perception de la CRDS, dont le taux et l'assiette sont inchangés, prolongée de janvier 2009 à janvier 2014 ;

- à compter du 1 ^er janvier 2001, le versement annuel à l'État a été réduit à 1,85 milliard d'euros afin de compenser partiellement les mesures d'exonération de CRDS sur les indemnités des chômeurs et retraités non imposables dont le coût s'élevait à 485 millions d'euros (article 89 de la loi de finances pour 2001) ;

- la loi de finances pour 2002 a prévu, dans son article 38, de remplacer les sept derniers versements de 1,85 milliard d'euros de la caisse à l'État (soit 12,9 milliards d'euros) par quatre versements de 3 milliards (soit 12 milliards d'euros). La fin du versement à l'État a été ainsi ramenée au 31 décembre 2005 ;

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a confié à la caisse l'apurement de la moitié des créances des organismes de sécurité sociale entrant dans le champ du FOREC au titre de l'exercice 2000, à hauteur de 1,1 milliard d'euros ;

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a inscrit dans les missions de la caisse le remboursement de la seconde moitié de cette créance (1,1 milliard d'euros)

Ses ressources

Elles sont constituées essentiellement de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition de toute nature à assiette très large, puisque assise sur toutes les catégories de revenus d'activité, de remplacement et du capital.

Le rendement de la CRDS s'élève à environ 4,7 milliards d'euros en 2003. Il peut être estimé, en prévision, à 4,9 milliards d'euros en 2004.

L'assiette de la CRDS est constituée à hauteur de 88 % des revenus d'activité et de remplacement.

Depuis 1999, la branche maladie de la sécurité sociale est en déficit permanent.

Soldes des quatre branches du régime général

(en milliards d'euros et en droits constatés)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	Total
Maladie	- 0,7	- 1,6	- 2,1	- 6,1	- 11,1	- 12,9	- 34,5
Accidents du travail	0,2	0,4	0,0	0,0	- 0,5	- 0,5	- 0,4
Vieillesse	0,8	0,5	1,5	1,7	0,9	- 0,4	5,0
Famille	0,2	1,4	1,7	1,0	0,4	- 0,2	4,5
Total régime général	0,5	0,7	1,2	- 3,5	- 10,2	- 14,0	- 25,3

A la différence des reprises intervenues en 1996 et 1998, les dettes transférées par le présent projet de loi à la CADES ne concernent que l'assurance maladie, les autres branches affichant une capacité de financement sur la période 1999-2004.

Aussi le 1° de cet article tire-t-il les conséquences de la situation de la branche maladie : de manière pragmatique, il n'assigne plus une date de péremption à la CADES mais prévoit sa disparition à l'extinction de ses missions.

Cette modification revêt une importance symbolique considérable. Depuis son origine, il a été refusé à la sécurité sociale qu'elle puisse recourir aux mêmes facilités que l'État, à savoir une faculté d'emprunt indéterminée et l'absence de plan d'apurement de sa dette véritablement contraignant.

Désormais, la sécurité sociale est placée dans une zone intermédiaire ; il faudra toujours une disposition législative pour transférer à la CADES l'amortissement de déficits futurs, mais la loi ne fixe plus de date d'extinction de la dette.

Les 2° et 3° précisent les modalités de reprise de la dette par la CADES en modifiant l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. La mission de la caisse s'étend désormais :

- à la couverture des déficits de la branche maladie du régime général pour 2003 et 2004, soit environ 35 milliards d'euros. Cette reprise interviendra en deux temps. Une première fraction de 10 milliards sera transférée dès le 1 ^er septembre prochain. Le solde sera transféré au plus tard le 31 décembre suivant, dans la limite de 25 milliards d'euros. Cette intervention précoce permettra de limiter l'impact des dettes de l'assurance maladie sur la trésorerie du régime général. Il est en outre à noter que les autres régimes de base d'assurance maladie ne sont pas concernés par cette reprise ;

- à la couverture des déficits prévisionnels de la CNAMTS au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros. Ces versements interviendront à des dates et pour des montants fixés par décret après avis du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Les dispositions de cet article abrogent implicitement le VI de l'article 4 de l'ordonnance relatif au remboursement, par la CADES, de la dette du FOREC aux régimes de sécurité sociale. Le versement relatif à la seconde moitié ayant été effectué en avril 2004, ces dispositions étaient désormais inutiles.

Les 4° et 5° prévoient la pérennisation du prélèvement de la CRDS, sans coordination avec les dispositions du 1° et du 2°. Aussi peut-on en conclure que, même une fois la dette apurée, la CRDS continuerait d'être prélevée.

Les 6° à 11° coordonnent, au sein de l'ordonnance précitée, les conséquences de l'allongement, sans date d'extinction prévue, des missions de la CADES.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à affecter les excédents éventuels de la branche maladie à la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

III - La position de votre commission

Votre commission ne répétera pas ici les remarques précédemment formulées sur l'apurement de la dette. Elle se bornera à formuler une observation et deux propositions :

- elle s'interroge sur la portée de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Si la légitimité du principe qu'il pose n'est pas contestable - l'assurance maladie contribue à l'amortissement de sa dette en versant à la CADES ses excédents éventuels - sa mise en oeuvre concrète pourrait se révéler problématique.

La notion de « branche maladie » n'est pas définie en droit. Il aurait fallu faire référence aux régimes d'assurance maladie. Mais une telle initiative pourrait sembler en elle-même inéquitable dans la mesure où seuls les déficits de la CNAMTS sont transférés à la CADES. L'ensemble des régimes d'assurance maladie serait mis à contribution pour le remboursement d'une dette qu'ils n'ont pas creusée ;

- elle proposera de préserver le caractère provisoire de la CRDS, même si la perception de cette contribution est désormais prévue jusqu'à l'extinction - non datée - des missions assignées à la CADES ;

- enfin, elle proposera, par coordination avec les deux articles additionnels qu'elle propose d'introduire par amendement après le présent article de réduire de 25 à 16 milliards d'euros le plafond de dette susceptible d'être transféré au 31 décembre 2004.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 45
Indemnisation du préjudice financier subi par la sécurité sociale
et imputable au financement des trente-cinq heures

Objet : Cet article additionnel prévoit à l'horizon 2008 la rétrocession par le budget de l'État d'une fraction des droits de consommation sur les tabacs et sur les boissons alcoolisées au profit respectif de la CNAMTS et du FSV.

Les dispositions du présent article prévoient le transfert par l'État, dans des conditions prévues par la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 :

- à la CNAMTS d'une fraction du produit des droits de consommation sur les tabacs que détiendra encore l'État une fois le transfert d'un milliard effectué (soit 1,5 milliard d'euros) ;

- au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont la situation financière est durablement fragilisée, une fraction de 1,5 milliard d'euros du produit des droits de consommation sur les alcools prévus à l'article 403 du code général des impôts.

Depuis 1999, les finances sociales ont été victimes de ponctions répétées qui expliquent une portion significative des déficits actuels et de la dette cumulée de la CNAMTS.

Ces ponctions ont été réalisées dans le but de financer les 35 heures ou de mettre à la charge de la sécurité sociale des dépenses relevant du budget de l'État (débudgétisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, reprise par le fonds de solidarité vieillesse de la dette de l'État à l'égard des régimes AGIRC-ARRCO, plan BIOTOX, financement de diverses mesures par la CNAM relevant précédemment du budget de la santé).

La complexité des montages visant à assurer ces opérations rend difficile l'évaluation à « l'euro prêt » du montant du préjudice subi par les comptes sociaux. Aussi, par convention, votre commission retient l'hypothèse d'un « chiffrage raisonnable » pour ce préjudice à partir des recettes appartenant précédemment à la sécurité sociale et transférées progressivement et, sans contrepartie, au FOREC.

Ces recettes sont au nombre de trois :

- les droits sur les alcools qui constituaient une recette historique du champ de la protection sociale (affectés au FSV puis partagés entre la CNAMTS et le FSV) ;

- la taxe sur les véhicules terrestres à moteur bénéficiant à la CNAMTS jusqu'en 2002 ;

- la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance, attribuée au FSV jusqu'en 2002.

Estimation représentative du préjudice financier du champ de la protection sociale
(2000-2004)

(en millions d'euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	Total
Droits alcools et boissons	1.900	2.850	2.650	2.500	2.500	12.400
Véhicule terrestre à moteur	-	-	900	900	900	2.700
Protection complémentaire	-	-	550	550	500	1.650
Total	1.900	2.850	4.100	3.950	3.950	16.750

Le Gouvernement admet l'existence du préjudice financier - sous la forme d'une perte de recette annuelle - qu'il propose de compenser en 2005, à hauteur d'un milliard d'euros, par le transfert à la CNAMTS d'une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs ( cf. article 39 du présent projet de loi).

Généreuse au regard de la situation actuelle du budget général, cette avancée ne constitue toutefois qu'une première étape indemnisant la perte annuelle des organismes sociaux pour un quart (1 milliard sur 4 milliards).

Votre commission estime que la situation du budget général n'autorise sans doute pas d'accroître ce transfert dès 2005. Aussi propose-t-elle d'inscrire cet objectif à échéance 2008, permettant dans le cadre du programme pluriannuel des finances publiques de la France, d'assurer la juste indemnisation de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 45
Transfert à l'État de la charge d'amortir la dette sociale

Objet : Cet article confie à l'État la charge d'amortir une fraction de la dette sociale à hauteur de 9 milliards d'euros.

Le présent article additionnel transfère à l'État la charge d'amortir les déficits cumulés de la CNAMTS à hauteur de 9 milliards d'euros.

Les modalités de cette reprise de dette seront prévues par la prochaine loi de finances.

Le précédent article additionnel prévoit la restitution à la sécurité sociale des recettes ayant été détournées, notamment au bénéfice du FOREC.

Cette restitution ne devant intervenir qu'à compter de l'année 2008, le présent article propose de compenser ce manque à gagner en transférant à l'État la charge d'amortir les dettes de la sécurité sociale à hauteur de 3 milliards par année, jusqu'à cette date.

Les pertes de recettes dues au titre des années 2005 et 2006
pourraient être compensés par une reprise de dette

(en milliards d'euros)

	2005	2006	2007	Total
Préjudice financier annuel	4	4	4	12
Droits tabac affectés à la CNAMTS par le projet de loi sur l'assurance maladie	- 1	- 1	- 1	- 3
Total	3	3	3	9

Cette somme compense intégralement ce préjudice financier.

- Cette proposition est sans effet sur le déficit du budget de l'État , puisque les opérations de dettes n'aggravent pas ce déficit (hormis le coût des intérêts) et elle est neutre en termes maastrichtiens (la dette de la CADES figurant dans la dette publique globale française, il est indifférent qu'elle soit prise en charge par l'État ou par un établissement public) ;

- elle permet de réaliser une économie d'amortissement (le coût de refinancement de la dette de l'État étant inférieur à celui de la dette de la CADES) ;

- elle permet de réduire le montant de dette transféré à cette caisse et ainsi sa durée de vie ;

- elle satisfait les partenaires sociaux - ceux-ci dénonçant régulièrement les « charges indues » ou les « ponctions » dont est l'objet la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

*

Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

* 20 Réduction dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé » ; allégement en faveur de l'incitation à la réduction collective du temps de travail institué par la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite « exonération de Robien » ; aide incitative créée par l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, dite « Aubry I » (ces dispositifs ayant été fusionnés dans le « dispositif Fillon » entré en vigueur au 1 ^er juillet 2003) ; exonérations de cotisations d'allocations familiales pour les salariés des exploitants agricoles et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale.

* ²¹ Il a d'ailleurs laissé une dette de 2,3 milliards d'euros que le gouvernement de Lionel Jospin a tenté d'annuler en loi de financement pour 2002, mais le Conseil constitutionnel a censuré cette opération. Le Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a procédé au remboursement de cette dette auprès de la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

* ²² Cf. Exposé des motifs du présent texte : « Cette mesure permet de réaffecter à l'assurance maladie une partie des recettes qui lui avaient été retirées au profit du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) afin de financer les allégements de cotisations sociales liées à la réduction du temps de travail. »

* ²³ La CADES est un organisme divers d'administration centrale.

* ²⁴ Il n'est en réalité pas techniquement possible d'affecter la totalité du produit de l'accroissement d'assiette prévu par le I du présent article, en raison de la nécessité de l'indivisibilité de certains taux. Ainsi, le produit de l'élargissement de l'assiette de CSG appliqué aux indemnités chômage ne fait pas l'objet d'une redistribution au profit exclusif de l'assurance maladie.

* ²⁵ Caisse nationale d'allocation familiale, Fonds de solidarité vieillesse, Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie - Se substitue depuis le 1 ^er juillet au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

* ²⁶ Décision n° 2003-486 du 11 décembre 2003.

* ²⁷ Article 12-VII.

* ²⁸ On observera que cet article figurait auparavant au sein de la section III bis et qu'il contenait précédemment les dispositions relatives à la taxe sur les bières fortes, dispositions abrogées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.