2. Des écueils à surmonter
Le bilan de la COG 2001-2004 n'est toutefois pas exempt de toute critique, comme le montre le dernier rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale. Deux difficultés y ont été particulièrement mises en exergue : le choix des indicateurs et les limites des orientations stratégiques dégagées par la Caisse nationale.
S'agissant tout d'abord des indicateurs , il est ainsi indiqué : « La COG de la branche famille comporte 53 indicateurs, mais une partie d'entre eux ne visent pas de valeur cible, notamment les indicateurs de productivité et ceux portant sur les coûts de gestion.
« (...) Les indicateurs relatifs aux paiements indus peuvent être critiqués : ils se dégradent, en effet, quand le nombre d'indus identifiés augmente ; or l'augmentation des indus peut trouver son origine dans un resserrement de l'action de contrôle menée par la caisse.
« Dans ce dernier cas, l'indicateur peut avoir un effet pervers. De même, le conseil donné aux agents des plateformes téléphoniques de ne pas dépasser un temps moyen de communication de trois minutes peut dégrader, dans certains cas, la qualité de l'accueil. »
Concernant ensuite les orientations stratégiques , la Cour note que : « Par nature, les caisses nationales devraient normalement être les mieux placées pour dégager les orientations stratégiques de leur branche. Force est cependant de constater qu'il n'en a pas toujours été ainsi dans tous les domaines stratégiques pour l'évolution des caisses.
« Dans les préoccupations des caisses et notamment de leurs conseils d'administration, les questions les plus présentes sont la relation avec l'usager et donc principalement la qualité de service et les délais de traitement des prestations. Les autres questions, comme la productivité ou la maîtrise des coûts, ne viennent qu'au second plan, ce qui induit un déséquilibre dans la perception des choix stratégiques.
« (...) Dans la branche famille, le constat qu'en 2002 le coût par allocataire des vingt-deux caisses d'allocations familiales gérant plus de 100.000 allocataires (hors région parisienne) est d'environ 20 % inférieur à celui des vingt-deux caisses d'allocations familiales gérant moins de 30.000 allocataires n'a conduit la CNAF ni à promouvoir une évolution du nombre de caisses, en renforçant l'échelon départemental pour tenir compte du rôle désormais majeur des conseils généraux en matière d'action sociale, ni même à engager résolument une forte mutualisation. De même, c'est en 2002 que la CNAF a engagé ses premières réflexions sur les besoins à moyen terme de la branche en ce qui concerne tant le nombre d'emplois que les qualifications recherchées. Le postulat de base semble être le maintien du niveau actuel des effectifs. »
Le bilan de l'exécution de la COG établi par la CNAF au 30 juin 2004 fait également état de plusieurs insuffisances dans sa mise en oeuvre.
a) Un processus d'implantation de la réglementation insuffisamment maîtrisé
Si l'association de la CNAF à la préparation des mesures de politique familiale décidées par les pouvoirs publics a été renforcée, les processus de décision au sein de l'État n'ont pas toujours permis d'assurer leur mise en oeuvre de façon optimale . Les administrateurs de la CNAF ont été également conduits à déplorer les saisines tardives pour donner leur avis sur les projets des pouvoirs publics. La mise en place, prévue par la convention, d'un processus formalisé depuis la conception des textes par l'État jusqu'à leur mise en oeuvre par les CAF, n'a pas été réalisée malgré les propositions faites par la CNAF. Cette maîtrise insuffisante de l'implantation des nouvelles réglementations n'a pas toujours permis d'assurer, dans des conditions satisfaisantes, leur intégration dans le système d'information, la formation des personnels et la communication vers les allocataires.
b) Un programme de simplification et d'aménagement de la réglementation incomplètement réalisé
Si des avancées importantes ont été effectuées en matière de simplification, l'ensemble du programme prévu n'a toutefois pas été réalisé. C'est le cas de la simplification des bases ressources pour le calcul des prestations légales qui, malgré les travaux de réflexion conduits, n'a pas été concrétisée à l'échéance prévue par la COG. Il en est de même en ce qui concerne l'établissement de propositions de simplification des prestations de service , des progrès étant toutefois acquis avec la création d'une prestation de service unique pour l'accueil des jeunes enfants, même ci celle-ci nécessiterait certains aménagements.
Par ailleurs, le plan d'action visant à prévenir et à réduire les indus et l'étude sur l'amélioration de leur recouvrement et leur fongibilité, que devaient élaborer conjointement l'État et la CNAF, n'a pas été réalisé.
Une offre de service qui reste hétérogène malgré les progrès réalisés
L'objectif d'une offre de service plus homogène sur l'ensemble du territoire n'est que partiellement atteint. Si l'amélioration de la qualité de service (taux d'efficacité téléphonique, temps d'attente à l'accueil physique, délai de traitement des dossiers) est allée de pair avec un mouvement de convergence entre les différentes CAF, celle-ci n'est encore que partielle. Par ailleurs, l'atteinte des objectifs de façon constante n'est pas complètement acquise comme le montrent les résultats obtenus certains mois de l'année et la légère détérioration des délais de traitement des courriers en 2002.
Une grande diversité peut être observée dans l'offre de service développée localement . A titre d'exemples :
- l'amplitude de l'accueil téléphonique varie, selon les organismes, de façon importante par rapport à la cible de 25 heures par semaine fixée par la COG : elle peut aller de 21 heures à 45 heures par semaine ;
- la procédure (dite « Oheix ») de maintien des droits au 1 er juillet en cas de non-fourniture de la déclaration de ressources n'est pas mise en oeuvre par une trentaine d'organismes ;
- une vingtaine d'organismes n'a pas institué la fonction de médiation.
c) Des écarts dans les délais de mise en oeuvre de l'action institutionnelle
Si les avancées dans la réalisation de l'action institutionnelle sont importantes, des écarts par rapport aux échéances prévues par la COG doivent être constatés pour plusieurs projets dont certains sont essentiels au regard des priorités stratégiques de la branche. C'est notamment le cas pour :
- l'amélioration de la lisibilité des notifications informatiques qui était prévue à l'échéance de fin 2003 ;
- la définition d'une politique de maîtrise globale des risques prévue initialement pour fin 2002 ;
- le développement d'un système de gestion de la relation avec les allocataires assurant la mémorisation des contacts et des actes de gestion prévue en 2002.
Des raisons ponctuelles expliquent les écarts dans la réalisation du plan d'action institutionnel, notamment l'installation parfois tardive des instances de travail en raison des délais intervenus dans la signature de la convention et la volonté d'associer largement une représentation des caisses.
Plus fondamentalement, il convient de souligner la complexité de certains projets pour lesquels les ressources nécessaires ont été parfois sous-estimées ou qui ont nécessité des études préalables et des expérimentations, non prévues au moment de l'établissement des échéances de la convention.
Enfin, la période a été marquée par une production législative et réglementaire particulièrement dense dont les conditions de mise en oeuvre n'ont pas été optimales. La priorité donnée à son intégration a donc obligé à repousser les échéances de certaines améliorations.