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B. PRÉSERVER UNE CAPACITÉ DE PILOTAGE « MANUEL » DU SOLDE BUDGÉTAIRE

Il reviendra chaque année au législateur de fixer la part des surplus de recettes fiscales pouvant donner lieu à des ouvertures de crédits : le projet de loi organique ne fixe pas de règle particulière en la matière, ce qui favorise le débat au Parlement sur les évaluations de recettes fiscales et sur l'affectation des éventuels surplus constatés au cours de l'exercice.

On rappellera toutefois, s'agissant des prévisions de recettes, que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose, dans son article 32, que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

La capacité du gouvernement à fixer le solde budgétaire ne sera pas limitée par les dispositions du projet de loi organique. En effet, la qualité de la prévision des recettes fiscales détermine pour partie l'ampleur des éventuels surplus de recettes fiscales. Selon que l'on aura été optimiste ou prudent dans le choix d'un taux de croissance de référence, indépendamment des questions plus techniques liées à des hypothèses d'élasticité28(*), l'on se retrouvera avec un surplus plus ou moins substantiel. Une prévision trop optimiste rend ainsi très improbable l'apparition de surplus de recettes. On notera ainsi que, pour l'exercice budgétaire en cours, des surplus de recettes importants pourraient être constatés par rapport aux prévisions, car le budget 2004 a été assis sur une prévision de croissance « pessimiste » de 1,7 %, alors que la croissance constatée pourrait être proche de 2,5 %. Pour l'année 2005, le gouvernement semble en revanche plutôt « optimiste » aux yeux des économistes, avec une prévision de croissance de 2,5 %. On relève d'ailleurs que ce taux de croissance prévisionnel est déjà contesté, compte tenu de l'impact escompté de la hausse des cours du pétrole29(*).

Le gouvernement, s'il tient compte des prévisions de croissance du « consensus des économistes », a aujourd'hui une latitude complète pour estimer le taux de croissance de référence, et donc, pour favoriser l'apparition d'un éventuel surplus ou l'éviter. Seule la fixation d'une règle objective de détermination de ce taux de croissance, par exemple en le faisant relever d'un collège d'économistes ad hoc, ou en le fixant au niveau de celui du consensus à la fin du premier semestre de l'année N-1, permettrait d'éviter cet arbitraire et d'éliminer toute possibilité de manipulation.

Le projet de loi organique ne conduira pas le gouvernement à affecter ex ante les excédents au niveau de la loi de finances initiale, comme le prévoyait la « norme Zalm » appliquée par les Pays-Bas jusqu'à la fin des années 199030(*).

On notera toutefois que le choix d'un taux de croissance systématiquement inférieur à celui du consensus des économistes ainsi que la fixation de règles strictes pour l'utilisation des surplus de recettes reviendrait toutefois à appliquer une sorte de principe de précaution budgétaire comme c'était le cas aux Pays-Bas dans le cadre de l'application de la « norme Zalm » précitée. Il est regrettable que l'on s'en écarte dans la présente loi de finances.

Enfin, le projet de loi organique présenté par le gouvernement ne traite que des recettes fiscales, et ne prend pas en compte les recettes non fiscales, dont votre commission soulignait dans son rapport précité que leurs règles de perception « sont pour le moins « fantaisistes » (...). Le caractère volatil des recettes non fiscales n'est dû qu'à la volonté politique d'en faire une variable d'ajustement du budget de l'Etat. (...) Conséquence de règles de perception à géométrie variable, les prévisions de recettes non fiscales n'ont cessé de fluctuer au cours de l'année 1999 »31(*).

Votre commission des finances constate donc que seule une partie des surplus de recettes est concernée par les dispositions du projet de loi précité, qui n'empêcheront pas le gouvernement de piloter le solde budgétaire de fin d'année. Toutefois, ce texte est un outil pédagogique utile, quelles que soient ses ambiguïtés ou ses insuffisances. Une telle norme ne saurait se substituer à une volonté politique insuffisante. Mais elle peut servir un gouvernement courageux.

* 28 L'écart peut résulter d'une mauvaise évaluation de l'impact de la croissance sur chaque catégorie de recettes et sur des hypothèses d'élasticité erronées, étant noté que le sérieux de celles-ci est fréquemment mis en doute à l'occasion de l'examen des lois de finances.

* 29 On rappellera que le gouvernement a retenu l'hypothèse d'un prix moyen du baril de 36,5 dollars sur l'ensemble de l'année 2005, alors que ce prix est actuellement supérieur à 50 dollars.

* 30 Selon celle-ci, si le déficit budgétaire est supérieur à 0,75 % du PIB, les trois-quarts des recettes budgétaires complémentaires seront affectées à la réduction du déficit budgétaire et le solde à un allégement de charges. Si le déficit est inférieur à 0,75 % du PIB, alors les recettes supplémentaires seront affectées pour moitié à la réduction du déficit et pour moitié à un allégement de charges.

* 31 In rapport d'information précité, page 99.

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