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II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales
ARTICLE 29

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes

Commentaire : le présent article propose de réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Il s'agit :

- de remplacer la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier (I et II du présent article) ;

- de réformer l'architecture de la dotation forfaitaire (III du présent article) ;

- de fixer le taux de croissance de celle-ci en 2005 (III du présent article) ;

- d'abonder, en 2005, la DGF des communes et des EPCI par la dotation spéciale instituteurs (IV du présent article) ;

- de prendre en compte intégralement les variations de population pour l'attribution de la DGF (4° du III bis du présent article) ;

- de modifier à la marge la dotation nationale de péréquation, et de rendre la dotation de solidarité rurale plus favorable aux bourgs-centres (V du présent article).

I. LE REMPLACEMENT DE LA NOTION DE POTENTIEL FISCAL PAR CELLE DE POTENTIEL FINANCIER (I ET II DU PRÉSENT ARTICLE)

Le I du présent article définit le potentiel financier des communes.

A. LE DROIT EN VIGUEUR : LE POTENTIEL FISCAL

La notion de potentiel fiscal est définie par le code général des collectivités territoriales selon la catégorie de collectivités.

Dans le cas des communes, l'article L. 2334-4 prévoit que le potentiel fiscal « est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) », c'est-à-dire de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle.

Le potentiel fiscal des différentes catégories de collectivités

La notion de potentiel fiscal est définie par le code général des collectivités territoriales selon la catégorie de collectivités.

Les articles L. 2334-4 et L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, relatifs respectivement aux communes et aux départements, prévoient que le potentiel fiscal « est déterminé par application aux bases [communales ou départementales] des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) », c'est-à-dire de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle.

L'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales des trois taxes de la pénultième année du taux moyen national d'imposition de la même année à chacune de ces taxes. Il est majoré d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ».

L'article L. 2334-4 précité prévoit des modalités particulières de détermination du potentiel fiscal de chaque commune membre d'un EPCI à taxe professionnelle unique ou à taxe professionnelle de zone (cf. ci-après les développements consacrés à ces communes).

Comme le souligne le récent rapport du comité des finances locales (CFL) sur la réforme des dotations216(*), « les dégrèvements (...) sont déjà pris en compte dans le potentiel fiscal, puisqu'ils sont intégrés dans les bases brutes ».

B. LES PRÉCONISATIONS DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES DANS SON RAPPORT SUR LA RÉFORME DES DOTATIONS

1. La notion de potentiel financier

Dans son rapport précité sur la réforme des dotations, le CFL estime que, dans le cas des communes, le potentiel fiscal ne prend pas assez en compte les ressources des collectivités territoriales, et en particulier les allégements de fiscalité locale compensés par l'Etat.

Selon le CFL, la notion de potentiel financier devrait prendre en compte217(*) :

- « les dotations (hors péréquation) versées automatiquement aux collectivités locales », comme la dotation forfaitaire ;

- les compensations fiscales, comme celle de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Pour autant, ce ne sont pas toutes les ressources des collectivités qui auraient vocation à être intégrées dans le potentiel financier. Il conviendrait en effet d'exclure :

- les dotations explicitement dédiées à la péréquation ;

- les ressources exceptionnelles des collectivités ;

- les redevances pour services rendus.

2. La nécessité d'un mécanisme amortisseur sur 2 ou 3 ans

Dans son rapport précité, le CFL estime que le passage à la notion de potentiel financier devrait « faire l'objet d'un mécanisme d'amortisseur sur 2 ou 3 ans », et qu'« un mécanisme de garantie devrait donc être mis en place ».

Comme on le verra ci-après, le présent article ne prévoit de mécanisme de garantie que pour 2005 dans le cas de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP).

C. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE I DU PRÉSENT ARTICLE

1. Le remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier

Le I du présent article propose de mettre en oeuvre, dans leurs grandes lignes, les préconisations du comité des finances locales. Il tend à modifier à cette fin l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, relatif au potentiel fiscal, en y insérant un alinéa définissant le potentiel financier.

Le tableau ci-après permet de comparer les deux notions.

Communes : potentiel fiscal et potentiel financier (article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales)

 

Le potentiel fiscal

La définition proposée du potentiel financier

 

Définition actuelle

Définition proposée

Alinéa de l'article L. 2334-4

1er alinéa

2e alinéa

Paragraphe du présent article

-

1° du I

2° du I

Base

« Le potentiel fiscal d'une commune est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. »

« Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal,

Majoration

« Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). »

« Il est majoré du montant perçu l'année précédente au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue au sixième alinéa (3°) de l'article L. 2334-7. »

majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune l'année précédente, hors la part prévue au sixième alinéa (3°) de l'article  L. 2334-7. »

Minoration

-

« Il est minoré le cas échéant des prélèvements sur le produit des impôts directs locaux mentionnés au quatorzième alinéa de l'article  L. 2334-7 subis l'année précédente. Pour la commune de Paris, il est minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale constaté dans le dernier compte administratif. »

La notion de potentiel fiscal serait maintenue dans le code général des collectivités territoriales.

Le potentiel financier serait égal au potentiel fiscal, après les modifications suivantes.

a) La majoration par la dotation forfaitaire

Tout d'abord, il serait majoré du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune l'année précédente.

Cependant, le potentiel financier ne serait pas majoré de la part de la dotation forfaitaire que le A du III du présent article propose d'instaurer pour remplacer l'actuelle compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. En effet, cette part de la dotation forfaitaire serait prise en compte dans le potentiel fiscal, comme c'est actuellement le cas de l'actuelle compensation.

b) Deux minorations 

(1) Les prélèvements éventuels résultant de la suppression des contingents communaux d'aide sociale et de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom

Ensuite, le potentiel financier serait minoré, le cas échéant, des prélèvements sur le produit des impôts directs locaux « mentionnés au quatorzième alinéa de l'article L. 2334-7 » du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire à l'actuel onzième alinéa de l'article précité. Cet alinéa, qui résulte de la loi de finances initiale pour 2004, concerne le « prélèvement sur leur fiscalité » que certaines communes ont subi en 2003 en application :

- soit du III de l'article L. 2334-7-2 du même code, c'est-à-dire du prélèvement éventuel résultant de la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale du département (il s'agit d'une conséquence de la création de la cotisation maladie universelle par la loi du 27 juillet 1999, qui a supprimé, par son article 13, les contingents communaux d'aide sociale) ;

- soit du 2 du III de l'article 29 de la loi de finances pour 2003, relatif au prélèvement éventuel résultant de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

(2) Le cas de la commune de Paris

Dans le cas de la commune de Paris, le présent article prévoit que le potentiel financier est minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale constaté dans le dernier compte administratif.

En effet, l'article 13 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle prévoit que la suppression des contingents communaux d'aide sociale ne s'applique pas à la commune de Paris. Afin de ne pas majorer artificiellement le potentiel financier de cette commune, celui-ci serait donc minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale.

c) Le choix de la simplicité

Le présent article propose, on l'a vu, de prendre en compte une seule compensation de fiscalité locale : celle relative à la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Il pourrait être envisagé de tenir compte, dans le calcul du potentiel financier, de ressources complémentaires :

- celles provenant de casinos ;

- celles provenant des compensations fiscales autres que celle de la suppression de la part « salaires » de taxe professionnelle. Le tableau ci-après indique les montants des différentes compensations de fiscalité locale pour l'année 2002.

Les différentes compensations de fiscalité locale en 2002

(en milliards d'euros)

 

Compensations

Suppression de la part salaires de la taxe professionnelle

7,84

Taxe d'habitation

2,09

DCTP(1) hors REI (2)

1,54

Foncier non bâti

0,33

Foncier bâti

0,32

Corse

0,17

REI

0,06

(1) Dotation de compensation de la taxe professionnelle. (2) Réduction pour embauche et investissement.

Source : direction générale des collectivités locales

La prise en compte de certains de ces éléments pour le calcul du potentiel financier exigerait que des simulations soient préalablement effectuées.

Il faut par ailleurs garder à l'esprit qu'aucun mode de calcul ne permettra d'inclure, dans le potentiel financier de chaque commune, la totalité de ses ressources stables et non péréquatrices, qui auraient vocation à y figurer. La définition du potentiel financier doit nécessairement correspondre à un compromis entre souci d'exhaustivité et souci de lisibilité. De ce point de vue, la définition du potentiel financier proposée par le présent article semble tout à fait pertinente.

L'impact du passage du potentiel fiscal au potentiel financier sur la répartition des dotations de péréquation (DSU, DNP, DSR) est présenté dans les développements relatifs à ces dernières, au V du présent commentaire d'article.

2. Le cas des EPCI à TPU ou à TP de zone

Les paragraphes 4° à 7° du I du présent article concernent les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ou à taxe professionnelle de zone (TPZ).

Le tableau ci-après synthétise les modifications proposées.

Les EPCI à TPU ou à TP de zone (article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales) : dispositions modifiées

Paragraphe du I du présent article

Rédaction actuelle de l'article L. 2334-4

Rédaction proposée

Prise en compte des bases d'avant le passage à la TPU ou à la TPZ

A compter de l'année de promulgation de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, pour la détermination du potentiel fiscal

A compter de 2005, pour la détermination du potentiel financier

 

de chaque commune membre d'un établissement de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] ou du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du même code [TP de zone], il est procédé, en ce qui concerne la taxe professionnelle, à la ventilation entre les communes des bases de cette taxe selon les modalités suivantes sous réserve des dispositions du neuvième alinéa du présent article :

les bases de taxe professionnelle de l'établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] sont réparties entre les communes membres au prorata des bases constatées pour chaque commune l'année précédente ;

les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activités économiques de l'établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts [TP de zone] sont réparties entre les communes d'implantation de la zone au prorata des bases constatées pour chaque commune l'année précédente ;

1° Les bases de taxe professionnelle constatées dans chaque commune membre l'année précédant son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] sont prises en compte dans son potentiel financier, sous réserve des dispositions du dixième alinéa.

Sont également prises en compte les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activité économique constatées dans chaque commune membre l'année précédant son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C [TP de zone] du code général des impôts.

Prise en compte des variations de bases postérieures au passage à la TPU ou à la TPZ

Toutefois, en cas d'augmentation ou de diminution des bases de taxe professionnelle par rapport à celles de l'année précédente de chaque commune membre d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] ou des bases de taxe professionnelle situées dans la zone d'activités économiques d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts [TP de zone], la répartition des bases correspondant à cette augmentation ou à cette diminution s'effectue entre la totalité des communes membres de l'établissement au prorata de leur population.

2° La différence entre les bases de taxe professionnelle d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu à l'article  1609 nonies C du code général des impôts, ou les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activité économique d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts, d'une part, et la somme des bases de taxe professionnelle ventilées en application du 1, est répartie entre toutes les communes membres de l'établissement au prorata de leur population.

 

Cette disposition ne s'applique pas la première année d'application des dispositions de l'article 1609 nonies C [TPU] ou du II de l'article 1609 quinquies C [TP de zone] du code général des impôts.

Le potentiel fiscal visé au sixième alinéa est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 précitée [compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle]. Ce montant est réparti entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle dans chacune de ces communes qui donnent lieu à compensation.

Le potentiel financier mentionné au septième alinéa est majoré d'une partie de la dotation de compensation prévue au premier alinéa de l'article L. 5211-28-1 perçue par l'établissement public de coopération intercommunale l'année précédente. Il est minoré d'une partie du prélèvement sur la fiscalité subi par l'établissement public de coopération intercommunale en application du quinzième alinéa de l'article 29 de la loi de finances pour 2003. La dotation de compensation et le prélèvement sur la fiscalité de l'établissement sont répartis entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle, dans chacune de ces communes, ayant servi au calcul de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999.

a) Le droit actuel

Les modalités actuelles de calcul du potentiel fiscal des communes des EPCI à TPU ou à TPZ résultent de l'article 9 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999218(*), inséré à l'initiative de notre collègue Yves Fréville.

Le potentiel fiscal de ces communes est calculé, comme pour les autres communes, par l'application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes, majorée de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. Il convient donc de déterminer, notamment, leurs bases de taxe professionnelle.

Jusqu'à la loi précitée du 28 décembre 1999, chaque commune se voyait attribuer, pour le calcul de son potentiel fiscal, les bases de taxe professionnelle situées sur son territoire, alors même que celles-ci résultaient d'augmentations postérieures au passage à la TPU et à la TPZ, et étaient donc, selon les termes de notre collègue Yves Fréville, « cédées pour les besoins de la communauté ». En effet, les augmentations de bases se traduisent par une augmentation de services et d'équipements susceptibles de profiter à l'ensemble de la population regroupée. Les communes dont les bases augmentaient étaient donc en général pénalisées par rapport aux autres, puisqu'elles voyaient leur potentiel fiscal augmenter, alors même que cela ne se traduisait pas pour elles par des ressources supplémentaires, et qu'elles ne bénéficiaient pas davantage que les autres des services et des équipements de l'EPCI.

Depuis la réforme réalisée à l'initiative de notre collègue Yves Fréville, les bases de taxe professionnelle comprennent deux composantes, outre la compensation des exonérations de taxe professionnelle (répartie entre les communes membres au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle dans chacune de ces communes qui donnent lieu à compensation).

La première composante correspond aux « bases historiques » de taxe professionnelle, c'est-à-dire aux bases constatées pour chaque commune l'année précédant le passage de la commune à la TPU ou à la TPZ. Cette composante est censée correspondre financièrement pour la commune au cumul des recettes tirées de l'attribution de compensation et de l'économie tirée des charges transférées. En pratique cette correspondance est imparfaite, une commune aux bases faibles mais au taux élevé étant favorisée par rapport à une commune aux bases élevées mais à faible taux, comme on aura ci-après l'occasion de le souligner.

A ces bases historiques, s'ajoute une seconde composante, correspondant aux évolutions des bases de taxe professionnelle depuis le passage à la TPU ou à la TPZ. En cas d'augmentation ou de diminution des bases de taxe professionnelle par rapport à celles de l'année précédente de chaque commune membre d'un EPCI à TPU ou à TPZ, la répartition des bases correspondant à cette augmentation ou à cette diminution s'effectue entre la totalité des communes membres de l'établissement au prorata de leur population, comme l'avait préconisé notre collègue.

b) Des problèmes en cas de modification du périmètre de l'EPCI

Ce dispositif pose certains problèmes en cas de modification du périmètre de l'EPCI. En effet, chaque tranche annuelle d'évolution des bases de l'EPCI est ventilée uniquement entre les communes qui étaient membres de l'EPCI au moment où est intervenue cette évolution. Ainsi, chaque tranche annuelle d'évolution peut être répartie entre un nombre différent de communes.

Le système actuel présente donc un double inconvénient.

Tout d'abord, il est d'une gestion complexe.

Ensuite, il fait que, toutes choses égales par ailleurs, une commune se voit attribuer une part des bases de l'EPCI d'autant plus faible qu'elle appartient depuis peu à celui-ci, comme cela est indiqué dans l'étude de cas présentée dans l'encadré ci-après. Cela favorise les communes appartenant depuis peu à un EPCI à TPU ou à TPZ par rapport à celles appartenant depuis longtemps à un tel EPCI et par rapport aux communes isolées.

c) La solution proposée par le présent article

Le présent article propose de simplifier le système actuel et de le rendre plus équitable, dans le cadre du potentiel financier (la notion de potentiel fiscal disparaissant de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales).

Les variations de base seraient intégralement réparties au prorata de la population, quelles qu'aient été les communes membres au moment de cette variation. En effet, l'évolution prise en compte ne serait plus l'évolution annuelle commune par commune, comme c'est actuellement le cas, mais « la différence entre les bases de taxe professionnelle » totales de l'EPCI et « la somme des bases de taxe professionnelle » des différentes communes l'année précédant leur adhésion.

L'encadré ci-après permet d'illustrer la réforme proposée à travers un cas pratique. Il montre que si le système proposé serait plus simple et équitable que le système actuel, sa neutralité ne serait pas parfaite.

La modification de la répartition des bases de taxe professionnelle dans le cas des communes membres d'un EPCI à TPU : présentation d'un cas pratique

A titre d'exemple, on considère ici le cas de quatre communes, ayant chacune des bases correspondant à un indice 100 la première année, et une population identique, que l'on suppose stable. Deux de ces communes appartiennent à un EPCI à TPU. Une troisième commune adhère à l'EPCI, suivie, l'année suivante, de la quatrième commune.

1. La répartition des bases selon le système actuel

Avec le dispositif actuel, la répartition des bases se fait de manière complexe et inéquitable.

Abstraction faite de l'évolution des bases résultant de l'activité économique, quand la troisième commune adhère à l'EPCI, les bases de l'EPCI passent de 200 à 300. Cette augmentation de 100 est répartie également entre les trois communes, de sorte que chaque commune a des bases égales à 133. Quand la quatrième commune adhère à l'EPCI, cette nouvelle augmentation de 100 est également répartie entre les quatre communes, ce qui représente une augmentation de 25 par commune.

Les trois premières communes voient donc leur potentiel fiscal calculé en fonction de bases correspondant à un indice 158, et la quatrième en fonction de bases correspondant à un indice 125 (ce qui correspond à respectivement 26 % et 21 % des bases globales), alors même qu'en réalité leurs bases sont identiques.

2. La répartition des bases selon le système proposé

Le dispositif proposé tend à réduire ces inconvénients.

Toujours en raisonnant sans prendre en compte l'évolution des bases résultant de l'activité économique, après l'adhésion de la quatrième commune, les bases de l'EPCI sont de 400 et les bases « historiques » de chaque commune sont de 100. Les dates d'adhésion à l'EPCI ne créeraient donc pas de distorsion entre communes.

Cependant, le système proposé ne sera pas parfaitement neutre vis-à-vis de la date d'entrée dans l'EPCI, du fait de l'évolution des bases résultant de l'activité économique. Par exemple, si on suppose que les bases de taxe professionnelle augmentent de 4 % par an, et que les troisième et quatrième adhésions ont lieu respectivement un an et deux ans après la constitution de l'EPCI, les bases « historiques » sont de 100 pour chacune des deux premières communes membres, de 104 pour la troisième et de 108 pour la quatrième. La somme des bases « historiques » est donc de 412. Les bases de l'EPCI sont quant à elles de 432. L'écart entre ces deux montants, de 20, est réparti entre les quatre communes au prorata de leur population, c'est-à-dire, selon nos hypothèses, de manière égale, ce qui correspond à une augmentation de 5 par commune. Ainsi, les bases des deux premières communes seront de 105, celles de la troisième de 109 et celles de la quatrième de 113.

Il existe donc, dans le système proposé, une légère « prime » à l'adhésion à un EPCI à TPU. Cependant, cette « prime » serait bien plus faible que celle qui existe actuellement, et elle inciterait à une adhésion précoce, et non tardive, à l'EPCI.

d) Le passage à la notion de potentiel financier

Le passage de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier conduit à prendre en considération des éléments complémentaires.

Tout d'abord, le montant correspondant à l'ancien potentiel fiscal, modifié de la manière indiquée ci-avant, serait majoré de « la dotation de compensation prévue au premier alinéa de l'article L. 5211-28-1 », c'est-à-dire de la dotation de compensation des groupements, qui correspond à la compensation part salaires du groupement majorée le cas échéant de la compensation des baisses de DCTP.

Ensuite, il serait minoré « du prélèvement sur la fiscalité » subi par l'EPCI en application du quinzième alinéa de l'article 29 de la loi de finances initiale pour 2003, relatif à la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

En revanche, la dotation de solidarité communautaire (DSC) perçue par certaines communes ne serait pas prise en compte dans le potentiel financier. En effet, comme le souligne le CFL dans le rapport précité, la DSC n'est pas disponible avec une fiabilité suffisante et, surtout, elle poursuit un objectif de péréquation, ce qui rend inopportun son inclusion dans le potentiel financier, dont la fonction est de réunir les ressources qui doivent ensuite faire l'objet de la péréquation.

e) L'abandon à court terme de la proposition du CFL de prendre en compte l'attribution de compensation versée aux communes, actuellement techniquement impossible à mettre en oeuvre

(1) Le problème de la prise en compte des bases de taxe professionnelle dans la définition du potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU

Le présent article ne propose pas d'abandonner, dans la définition du potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU, la référence aux bases de taxe professionnelle.

Cela peut sembler paradoxal.

En effet, le potentiel financier a pour objet d'évaluer les recettes potentielles d'une collectivité, en neutralisant l'effet des choix politiques. Or, la référence aux bases de taxe professionnelle, qui relève de la logique du potentiel fiscal, n'a guère de sens dans le cas des communes membres d'un EPCI à TPU, en ce qui concerne leurs bases « historiques ». En effet, en adhérant à un EPCI à TPU, les communes perdent la possibilité de fixer leur taux de taxe professionnelle, de sorte que leurs bases de taxe professionnelle ne correspondent plus pour elles à un potentiel de ressources. Par ailleurs, l'attribution de compensation qu'elles perçoivent lors du passage à la TPU ne varie pas en fonction de l'importance de leurs bases de taxe professionnelle : celle-ci a en effet pour seule fonction d'assurer la neutralité financière immédiate de l'opération, en compensant les pertes de recettes en excès par rapport aux charges transférées219(*).

L'inclusion des bases « historiques » dans le potentiel financier peut donc se révéler inéquitable. Ainsi, une commune ayant des bases importantes et de faibles taux aura un potentiel financier supérieur à celui d'une commune ayant des recettes identiques, même si leurs charges transférées sont les mêmes, et si elles perçoivent une dotation de compensation de même montant, alors même que la première ne bénéficie d'aucun supplément potentiel de recettes.

(2) Le problème : l'absence de disponibilité des montants des attributions de compensation

La solution serait de prendre en compte, au lieu du potentiel fiscal, le montant des charges transférées, et de l'attribution de compensation versée par l'EPCI à la commune.

Cette solution n'est cependant pas réalisable à court terme, le montant des attributions de compensation n'étant pas disponible avec une fiabilité suffisante.

(3) La proposition du CFL : une trop grande approximation

Aussi, dans le rapport précité le CFL préconise de remplacer les bases historiques de taxe professionnelle par ce qu'il appelle une « attribution de compensation fiscale ».

Comme dans le cas précédent, cette dernière serait la somme de l'attribution de compensation et du montant des charges transférées, qui correspond à la réalité de ce que la commune reçoit de l'EPCI.

La différence est qu'elle serait calculée non en fonction du montant effectif de l'attribution de compensation, mais en fonction des données fiscales utilisées pour le calcul de celle-ci lors du passage à la TPU.

Cette solution ne semble cependant pouvoir être mise en oeuvre, du fait de la possibilité de réviser le montant de l'attribution de compensation.

La seule solution semble donc être de prendre en compte le montant effectif de l'attribution de compensation. Cela implique que la fiabilité de cette donnée soit améliorée à moyen terme.

f) Une possibilité d'amélioration rédactionnelle 

Le 7° du I du présent article propose d'inclure dans le potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU ou à TPZ « une partie » de la dotation de compensation des EPCI, et de le minorer, le cas échéant, d' « une partie » du prélèvement sur la fiscalité subi par l'EPCI du fait de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

Comme le montre la lecture de la suite du texte, cela fait référence au fait que la répartition de la dotation de compensation et du prélèvement « France Télécom » est effectuée au prorata des diminutions de bases pour chaque commune.

La formulation proposée étant peu claire, un amendement rédactionnel vous est proposé sur ce point.

3. Prorogation du dispositif dérogatoire existant dans le cas des EPCI issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle

Le 8° du I du présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2005 le dispositif dérogatoire prévu dans le cas des EPCI issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle (SAN ou CAN).

a) Le droit actuel

Le droit actuel résulte de l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 2003220(*), inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Jean-Michel Fourgous, Pierre Houillon et Georges Tron, avec l'avis favorable du gouvernement. La disposition concernée, inscrite à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, prévoit que, pour la seule année 2004, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle n'est pas prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de ces EPCI.

Il s'agissait de neutraliser en 2004 les conséquences de la transformation d'un SAN ou d'une CAN en EPCI.

En effet, la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 a décidé que le potentiel fiscal des communes et des EPCI serait majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation de la suppression de la part « salaires ». Toutefois, le potentiel fiscal des communes appartenant aux SAN et aux CAN, n'a pas été modifié par cette loi.

Il résulte de cette exception touchant au mode de calcul du potentiel fiscal des communes membres d'un SAN ou d'une CAN une difficulté, lorsque ceux-ci se transforment en une autre catégorie d'EPCI, puisque le potentiel fiscal est alors majoré du montant de compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, et augmente de manière brutale et importante.

b) La modification proposée par le présent article : proroger cette dérogation en 2005

Le 8° du I du présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2005 ce dispositif dérogatoire.

Il est à noter que le 1° du A du II du présent article propose de remplacer ici la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier.

c) Une mesure pertinente

Comme votre rapporteur général l'a souligné lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2003, il s'agissait, en pratique, de permettre la transformation, dans de bonnes conditions, des SAN de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines en communautés d'agglomération.

La dérogation proposée pour l'année 2005 a vocation à s'appliquer à ces deux SAN, ainsi qu'à la CAN d'Evry.

Compte tenu de la volonté affichée d'encourager la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération, votre commission exprime, comme il y a un an, un avis favorable à cet ajustement technique et ponctuel.

4. Dispositions de coordination

Le I du présent article propose des dispositions de coordination, indiquées par le tableau ci-après, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

La modification de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales par le I du présent article : dispositions de coordination

Paragraphe du présent article

Rédaction actuelle de l'article L. 2334-4

Rédaction proposée

Pour l'application de l'alinéa précédent :

Pour l'application du premier alinéa :

1° Les bases retenues sont les bases brutes de la dernière année dont les résultats sont connus servant à l'assiette des impositions communales, minorées, le cas échéant, du montant de celles correspondant à l'écrêtement opéré au titre du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle prévu par l'article 1648 A du code général des impôts ;

2° Le taux moyen national d'imposition est celui constaté lors de la dernière année dont les résultats sont connus.

Le potentiel fiscal par habitant est égal au potentiel fiscal de la commune divisé par le nombre d'habitants constituant la population de cette commune, tel que défini à l'article L. 2334-2.

Pour les établissements publics de coopération intercommunale issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle, le potentiel fiscal des communes qui étaient membres du syndicat ou de la communauté et qui font partie du nouvel établissement public de coopération intercommunale est calculé en 2004 (1) conformément aux premier à onzième alinéas.

Pour les établissements publics de coopération intercommunale issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle, le potentiel fiscal des communes qui étaient membres du syndicat ou de la communauté et qui font partie du nouvel établissement public de coopération intercommunale est calculé en 2005 (1) conformément aux premier à douzième alinéas.

(1) Le remplacement de la référence à l'année 2004 par une référence à l'année 2005 a été explicité ci-avant.

5. Le remplacement quasi-systématique de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier dans le code général des collectivités territoriales (II du présent article)

a) Synthèse des remplacements effectués

Le II du présent article remplace quasi-systématiquement, dans le code général des collectivités territoriales, les occurrences des mots « potentiel fiscal » par les mots « potentiel financier », dans le cas des communes.

Ces remplacements n'appellent pas de commentaire. Ils sont synthétisés par le tableau ci-après.

Le remplacement par le II du présent article de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier, dans le cas des communes

Alinéa du II du présent article

Article du code CGCT

Objet actuel de l'article

Observation

A. 1°

L. 2334-4

Définition du potentiel fiscal des communes

Les 2 occurrences autres que les 8 ici visées sont supprimées par le III du présent article.

L. 2334-14-1

Dotation nationale de péréquation

L'occurrence autre que celle ici visée est supprimée par le V du présent article

L. 2334-17

Indice synthétique de ressources et de charges pour l'attribution de la DSU

Le montant et la répartition de la DSU doivent par ailleurs être réformés par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

L. 2334-21

Première fraction de la dotation de solidarité rurale

-

L. 2334-22

Seconde fraction de la dotation de solidarité rurale

-

L. 2334-33

Répartition de la DGE des communes

-

L. 2334-34

Préciput constitué au profit des EPCI

-

L. 2334-40

Dotation de développement rural

-

L. 2335-1

Dotation élu local

-

10°

L. 2531-13

Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF)

L'article L. 2531-13 est également modifié par le B, qui remplace la notion de « potentiels fiscaux » (au pluriel)

11°

L. 2531-14

Indice synthétique de ressources et de charges permettant de bénéficier d'une attribution du FSRIF

-

12°

L. 5334-16

Potentiel fiscal des communes membres de syndicats d'agglomération nouvelle (SAN)

-

B.

L. 2531-13

Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF)

L'article L. 2531-13 est également modifié par le 10° du A, qui remplace la notion de « potentiel fiscal » (au singulier)

b) Une modification mineure apportée par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement n° 304, prévoyant que, pour la détermination de l'éligibilité à la part principale de la dotation nationale de péréquation (DNP), dans le cas du régime dérogatoire221(*), le potentiel financier doit être inférieure à 30 % (contre un tiers actuellement) du potentiel financier des communes de leur strate.

II. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES (III DU PRÉSENT ARTICLE)

Le III du présent article propose de réformer l'architecture de la dotation forfaitaire des communes.

A. LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

1. La dotation globale de fonctionnement des communes jusqu'à la loi de finances initiale pour 2004

La réforme de la DGF des communes mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 n'a pas remis en cause les principes du dispositif existant.

a) La réforme de 1993

Comme la réforme de 2004, celle mise en oeuvre par la loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF et modifiant le code des communes et le code général des impôts avait pour objectif de permettre la stabilité des dotations, tout en assurant une péréquation « verticale ».

Ainsi ont été mises en place :

- la dotation forfaitaire des communes, qui globalisait l'ensemble des dotations composant l'ancienne DGF des communes (dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation, dotation de garantie, concours particuliers aux communes touristiques et villes-centres) ;

- trois dotations à vocation péréquatrice, réunies dans une dotation dite d'aménagement : la dotation de solidarité urbaine (DSU), créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991222(*); son « pendant » pour les zones rurales, la dotation de solidarité rurale (DSR), créée par loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993223(*) et divisée entre une part « bourgs-centres »224(*) et une part « péréquation »225(*) ; la dotation d'intercommunalité.

(1) Une plus grande prévisibilité de la DGF de chaque commune

Avant la réforme de 1993, la DGF des communes évoluait d'une manière imprévisible pour chaque commune, parce qu'elle dépendait de la variation de données physiques ou financières propres à chaque collectivité. A partir de 1993, le taux de progression de la dotation forfaitaire (représentant environ la moitié des la DGF des communes), identique pour toutes les communes, a été fixé au niveau national.

(2) Une indexation favorable à la péréquation

La péréquation a quant à elle été renforcée par le fait que le taux d'augmentation de la dotation forfaitaire, qui n'a tout d'abord été compris qu'entre 50 % et 55 % de celui de la DGF, a été compris, à partir de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001), entre 45 % et 55 %.

Il était en outre prévu que si l'évolution de la DGF résultait pour moins d'un tiers de la croissance du PIB, c'est-à-dire en situation de croissance faible du PIB, l'augmentation était automatiquement de 50 % du taux d'augmentation de la DGF.

b) Deux problèmes

Deux problèmes se sont posés.

(1) Les conséquences du développement de l'intercommunalité

Tout d'abord, le développement de l'intercommunalité a remis en cause l'équilibre du dispositif.

En effet, la dotation d'intercommunalité étant une composante de la dotation d'aménagement (ce qui s'expliquait en partie par le fait que 85 % de son montant était réparti en fonction du potentiel fiscal des groupements), au même titre que la DSU et la DSR, son évolution très rapide a pesé sur le financement des dotations de péréquation communales.

Afin de limiter le « siphonage » de la DSU et de la DSR par la dotation d'intercommunalité, le Parlement a régulièrement voté des abondements exceptionnels en vue de soutenir la progression des dotations de péréquation communales.

(2) Une péréquation essentiellement assurée par la dotation forfaitaire

Ensuite, comme aujourd'hui, la péréquation était essentiellement assurée par la dotation forfaitaire.

Ce paradoxe, qui a été souligné par un récent rapport du commissariat général du plan226(*), s'explique par le fait qu'en 1994, ont été incluses dans la dotation forfaitaire diverses dotations, dont certaines étaient péréquatrices.

Le graphique ci-après, issu du rapport précité, permet de mettre en évidence l'impact péréquateur des différentes dotations aux communes :

- certes, la dotation ayant « l'indice de progressivité »227(*) le plus élevé, c'est-à-dire celle dont les modalités de répartition sont les plus favorables à la péréquation, est l'ex-fonds national de péréquation (devenu dotation nationale de péréquation en 2004) ;

- cependant, compte tenu de son volume, la dotation contribuant le plus à la péréquation est la dotation forfaitaire de la DGF (elle correspond à près de 50 % de la correction des inégalités de pouvoir d'achat).

L'efficacité des dotations aux communes et à leurs groupements en 2001

FNP : fonds national de péréquation (devenu dotation nationale de péréquation en 2004). DSU : dotation de solidarité urbaine. FSRIF : fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France. FDPTP : fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. DSR : dotation de solidarité rurale. CCAS : contingent communal d'aide sociale.

Source : Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004

2. La réforme de 2004

La loi de finances initiale pour 2004 a réformé la dotation globale de fonctionnement des communes et groupements.

a) La réforme de la structure de la DGF par la loi de finances initiale pour 2004

En ce qui concerne la structure de la DGF, la réforme a consisté à :

- abonder ce qui constituait alors la dotation forfaitaire des communes par certaines dotations comme la dotation de compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 ;

- intégrer le fonds national de péréquation (FNP), devenu dotation nationale de péréquation (DNP), à la dotation d'aménagement.

A l'initiative de notre collègue Yves Fréville, le Sénat a modifié l'article 50 relatif à l'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de diverses compensations perçues par les communes et leurs EPCI, afin, dans un souci de simplification, d'effectuer une contraction entre, d'une part, la dotation forfaitaire « élargie » des communes, et d'autre part, les deux prélèvements fiscaux mis en place suite aux réformes « couverture maladie universelle » et « fiscalité locale de France Télécom ».

Le graphique ci-après indique la structure de la DGF des communes avant et après la réforme.

La dotation globale de fonctionnement des communes et des EPCI

(en milliards d'euros)

Source : d'après le comité des finances locales

Ainsi, la DGF des communes et des EPCI est passée de 14 milliards d'euros à 20,5 milliards d'euros, les 6,5 milliards d'euros d'écart s'expliquant par l'intégration :

- de la dotation de compensation « part salaires » des EPCI (3,5 milliards d'euros) ;

- de la compensation « part salaires » des communes (2,2 milliards d'euros) ;

- du fonds national de péréquation, devenu dotation nationale de péréquation (600 millions d'euros) ;

- de la dotation de compensation des baisses de DCTP (200 millions d'euros).

b) Une réforme favorable, à long terme, à la péréquation

La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 a renforcé la péréquation.

Le taux de progression de la dotation forfaitaire est toujours fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble de la DGF (ce que le présent article propose de modifier, ainsi que ceci est indiqué ci-après). Cependant, grâce à un amendement adopté par l'Assemblée nationale, la marge de manoeuvre du CFL a été accrue, dans un sens favorable à la péréquation, par la suppression de la règle selon laquelle, en cas de croissance faible, la dotation forfaitaire bénéficiait automatiquement de 50 % de l'augmentation.

Surtout, du fait de l'augmentation du montant global de la dotation forfaitaire, ce sont des sommes plus considérables qui seront désormais disponibles pour la péréquation. En effet, la dotation forfaitaire augmente, par construction, moins vite que le reste de la DGF.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE III DU PRÉSENT ARTICLE

1. Une dotation forfaitaire formée de quatre composantes

a) Présentation générale

Conformément aux propositions du CFL, le A du III du présent article prévoit qu'à compter de 2005 la dotation forfaitaire comprend quatre composantes :

- une dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population ;

- une dotation proportionnelle à la superficie ;

- les montants antérieurement perçus au titre de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle et de l'ex-compensation des baisses de DCTP par l'ex-FNPTP (supprimé par la loi de finances pour 2004) ;

- une garantie, égale en 2005 à la différence entre le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2004228(*) et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie.

Le supplément de garantie a pour objet de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation diminuer à l'occasion de la réforme.

Le dispositif proposé est conforme aux orientations proposées par le CFL dans son rapport précité, synthétisées par le schéma ci-après.

La nouvelle structure de la dotation forfaitaire

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Le CFL propose que le taux d'évolution de la part « garantie » soit inférieur à celui des parts « population » et « superficie », afin que la dotation forfaitaire devienne de moins en moins péréquatrice. On a vu en effet que, selon le commissariat général du plan, la majeure partie de la péréquation effectuée par la DGF est effectuée par la dotation forfaitaire, ce qui ne contribue pas à la lisibilité du dispositif.

La nécessité que la part de la dotation forfaitaire correspondant à l'ancienne part salaires évolue au même taux que la dotation de compensation des EPCI vient du fait qu'une commune ne doit pas être financièrement perdante en cas d'adhésion à un EPCI à TPU.

Le tableau ci-après synthétise les modalités de détermination de la dotation forfaitaire proposées par le présent article.

La détermination du montant de la dotation forfaitaire (texte proposé par le A du III du présent article pour les premier et deuxième alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales)

Paragraphe du nouvel article L. 2334-7

Composante

Montant en 2005

Evolution annuelle à partir de 2006

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

« Dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de [la] population »

Produit de la population et d'« un montant de 50 euros par habitant à 125 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

Produit de la population et d'« un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

« Dotation proportionnelle à la superficie » (1)

3 euros par hectare

3 euros par hectare

5 euros par hectare dans les communes de montagne

« Taux d'indexation fixé par le comité des finances locales, dans les conditions prévues pour la dotation de base ».

« Taux d'indexation fixé par le comité des finances locales dans les conditions prévues pour la dotation de base ».

« Montants correspondant aux montants antérieurement perçus au titre [de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de l'ex-seconde part du FNPTP (2)]

[quasi-gel par rapport à 2004]

« En 2005, ces montants sont indexés pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % ».

« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».

« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».

« Garantie »

« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre :

a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004, hors montants des compensations mentionnées au 3°;

b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».

« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre :

a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004 et indexée selon un taux de 1 %, hors montants des compensations mentionnées au 3°;

b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».

« Taux égal à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».

« Taux égal à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».

(1) « A partir de 2005, le montant de cette dotation ne peut excéder le montant de la dotation de base ».

(2) La seconde part du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) compensait les pertes de base de taxe professionnelle et la compensation des baisses de DCTP. Lors de la suppression du FNPTP par la loi de finances initiale pour 2004, cette seconde part a été intégrée à la dotation forfaitaire des communes.

Pour l'année 2005, le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire serait fixé par le présent article, sans que le CFL ait le moindre rôle à jouer.

L'évolution de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI en 2005 ayant fait l'objet d'importants débats à l'Assemblée nationale, les développements correspondants ont été regroupés ci-après, dans le III du présent commentaire d'article.

b) Le montant des différentes parts

Afin de donner quelques ordres de grandeur, le graphique ci-après donne le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire, évalué par le CFL dans son rapport précité.

Les nouvelles composantes de la dotation forfaitaire en 2005 : quelques ordres de grandeur

(en milliards d'euros)

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Ainsi, la dotation forfaitaire comporterait deux composantes essentielles : la part « garantie » et la part « population ». La part « salaires » représenterait une faible part de la dotation forfaitaire, et la part « superficie » serait inférieure à 1,5 % de l'ensemble.

c) Les modifications proposées par l'Assemblée nationale

(1) L'écart des montants de dotation par habitant au titre de la part « population » : le retour aux propositions du CFL

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le présent article propose « une dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population », égale, pour 2005 pour chaque commune, « au produit de sa population par un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune ».

Cela correspond à la fourchette préconisée par le CFL. Ainsi que ceci est précisé dans le rapport du groupe de travail, « le Comité, lors de l'examen du rapport du groupe de travail le 28 avril 2004, a estimé qu'il serait souhaitable de réduire l'écart des montants de dotation par habitant au titre de la part « population » par rapport au scénario proposé, selon lequel les montants par habitant varient de 1 à 2,5. Le montant maximum par habitant pourrait être limité à 2,25 fois, voire 2 fois, le montant le plus faible ».

Cependant, dans sa rédaction initiale, le présent article proposait de retenir une fourchette de 50 à 125 euros par habitant. Si cela était conforme aux préconisations du groupe de travail du CFL, ça ne l'était pas à celles du CFL.

La fourchette de la dotation par habitant de la dotation de base

 

Groupe de travail du CFL

Comité des finances locales

Présent article

Rédaction initiale

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Fourchette

50-125 euros par habitants

(1)

50-125 euros par habitant

60-120 euros par habitant

Rapport entre les deux extrémités de la fourchette

2,5

2-2,25

2,5

2-2,25

(1) Par exemple : entre 50 euros et 100 euros, entre 50 euros et 112,5 euros, entre 60 euros et 120 euros, entre 60 euros et 135 euros.

On peut se réjouir de ce retour aux préconisations du CFL. En effet, les dépenses de fonctionnement par habitant des communes varient en fonction de leur strate démographique de 1 à 2, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses des communes selon leur strate démographique (2003)

(en euros par habitant)

Source : direction générale des collectivités locales, « Les budgets primitifs des communes en 2003 »

(2) Une prise en compte des spécificités des communes de montagne

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, le montant de la part superficiaire de la dotation forfaitaire a été accru dans le cas des communes de montagne.

Ainsi, dans leur cas il serait non de 3 euros par hectare, mais de 5 euros par hectare.

d) Une réforme dont bénéficieront surtout les communes de moins de 50.000 habitants

La réforme de la dotation forfaitaire proposée par le présent article sera surtout favorable aux communes de moins de 50.000 habitants, comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact en 2005 de la réforme de la dotation forfaitaire

(nombre de communes) (en euros par habitant)

Selon l'hypothèse d'une part population comprise entre 60 euros par habitant et 120 euros par habitant, conformément à la modification apportée par l'Assemblée nationale .

Source : direction générale des collectivités locales

(1) A court terme, une réforme qui bénéficierait surtout aux communes de plus de 50.000 habitants

A court terme, la réforme proposée bénéficierait surtout aux communes de 10.000 à 49.999 habitants, presque pas aux communes de 50.000 habitants à 199.999 habitants, et pas du tout aux communes de plus de 200.000 habitants.

En effet, le montant par habitant du rehaussement de la dotation forfaitaire serait de 37 euros pour les communes de 10.000 à 49.999 habitants, de 7 euros par habitant pour les communes de 50.000 à 199.999 habitants, et serait nul pour les communes de plus de 200.000 habitants.

(2) A long terme, une réforme qui réduira la péréquation « de fait » dont bénéficient surtout les communes à la population importante

Par ailleurs, la péréquation « de fait » effectuée par la dotation forfaitaire229(*) se réduira d'autant plus à long terme que la commune a une population importante.

En effet, le complément de garantie bénéficiera d'autant plus à une commune que celle-ci bénéficie actuellement de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire, qui va se réduire à long terme, du fait du faible taux d'indexation du complément de garantie.

Or, plus la population augmente, plus le complément de garantie par habitant est important. Ainsi, le complément de garantie, de 67 euros par habitant pour les communes de moins de 500 habitants, est de 107 euros par habitant pour les communes de plus de 200.000 habitants. Cela montre que ce sont actuellement surtout les « grandes » communes qui bénéficient de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire, et que ce seront donc surtout elles qui subiront, à long terme, les conséquences de la réduction de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire.

2. Une indexation des différentes composantes de dotation forfaitaire favorable à celle déterminée en fonction de la population

A partir de 2006, les taux d'évolution des différentes composantes de la dotation forfaitaire seraient fixés par le CFL, dans le respect de certains plafonds.

a) Le dilemme de l'indexation du complément de garantie

(1) L'objectif : se rapprocher d'une dotation forfaitaire déterminée en fonction de la population

Comme le souligne le rapport du CFL sur la réforme des dotations, « l'objectif de la mise en place d'une part « population » est que celle-ci devienne rapidement prépondérante au sein de l'ensemble ». En effet, la dotation forfaitaire n'a pas de vocation péréquatrice. Les charges des communes étant en grande partie liées à la population, il a semblé utile de faire de ce critère le critère essentiel de répartition de la dotation forfaitaire.

Ainsi, comme le CFL l'indique dans son rapport précité, « le groupe de travail [du CFL] a retenu une solution qui consisterait à indexer les parts « population » et « superficie » selon un taux égal ou légèrement inférieur à celui de la DGF, et à geler ou à indexer faiblement le complément de garantie ». En effet, la part « superficie » ne représentant qu'une part infime de la dotation forfaitaire, comme cela est indiqué ci-avant, un tel mode d'indexation serait particulièrement favorable à la part « population ».

(2) La question de l'indexation du supplément de garantie

Comme le souligne le CFL, la détermination des modalités d'indexation du supplément de garantie met le législateur face à un dilemme :

- d'un côté, un taux d'indexation élevé nuirait à l'objectif de la réforme, qui est de rendre la dotation forfaitaire moins péréquatrice afin d'améliorer la lisibilité de la DGF ;

- de l'autre, un faible taux d'indexation nuirait, toutes choses égales par ailleurs, aux communes les plus pauvres.

En effet, comme le souligne le CFL dans le rapport précité, « les communes qui disposeront après la réforme d'un complément de garantie sont majoritairement des communes défavorisées, qui bénéficient actuellement, au travers de la dotation forfaitaire, d'une péréquation « fossile » remontant à 1993, et qui pâtiraient d'un gel du complément de garantie ».

b) Le présent article a retenu la proposition du CFL la plus favorable au complément de garantie

Le présent article met en oeuvre les propositions du comité des finances locales, en retenant le scénario le plus favorable au complément de garantie, comme l'indique le tableau ci-après.

L'indexation, à partir de 2006, des différentes composantes de la dotation forfaitaire des communes

Composante de la dotation forfaitaire

Proposition du groupe de travail du CFL

Proposition du A du IV du présent article

Dotation de base (population)

Indexation selon un taux « égal ou légèrement inférieur à celui de la DGF »

Taux fixé par le CFL égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF (1)

Dotation superficiaire

Ex-compensation de la part salaires

-

Taux fixé par le CFL, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la DGF

Complément de garantie

Gel ou faible indexation

25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF.

(1) Il est en outre prévu qu'à partir de 2005, le montant de la dotation superficiaire ne peut excéder le montant de la dotation de base.

Sources : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004 ; présent article

Ainsi, le présent article prévoit qu'à compter de 2006, la garantie évoluera selon un taux égal à 25 % du taux de progression de la DGF.

c) L'impact à long terme de la réforme de la dotation forfaitaire proposée par le présent article

La réforme de la dotation forfaitaire proposée aurait à long terme un double impact.

(1) Une croissance de la dotation d'aménagement légèrement supérieure ?

La structure de la dotation forfaitaire sera telle que sa croissance maximale serait d'environ 50 % du taux de croissance de la DGF230(*), ce qui est peu différent du système actuel, où le CFL peut fixer ce taux entre 45 % et 55 % du taux de croissance de la DGF.

Cependant, à long terme, cet écart conduira vraisemblablement à une dotation d'aménagement légèrement supérieure à celle qui découlerait de l'absence de réforme. En effet, le présent article ne présente que des « plafonds » pour le taux de progression de la dotation forfaitaire, de sorte que le CFL serait libre, s'il le souhaitait, d'affecter la totalité de l'augmentation de la DGF à la péréquation (sauf dans le cas de la dotation forfaitaire, qui augmenterait à 25 % du taux de croissance de la DGF).

(2) Une dotation forfaitaire moins péréquatrice

Cependant, l'objet du présent article n'est pas de dégager des marges pour les dotations de péréquation - ce qui était celui de la loi de finances initiale pour 2004 -, mais, notamment, de rendre la DGF des communes et des EPCI plus péréquatrice.

La dotation forfaitaire sera pourtant, on l'a vu, moins péréquatrice. En effet, le présent article prévoit que la dotation de garantie augmentera moins vite que les autres composantes de la dotation forfaitaire.

Cela est normal, le présent article ayant en particulier pour objet d'améliorer la lisibilité du dispositif en concentrant, autant que possible, la péréquation sur les dotations explicitement prévues à ce sujet.

La réforme de la dotation forfaitaire rend donc d'autant plus indispensable de rendre la dotation d'aménagement davantage péréquatrice.

3. La prise en compte de cas particuliers

Les B, C et D du III du présent article prennent en compte certains cas particuliers :

- la modification des limites territoriales de communes ;

- la fusion de communes ;

- la division de communes.

Dans tous ces cas, les dotations de base et superficiaire sont calculées selon le droit commun, c'est-à-dire en prenant en compte les nouvelles populations et les nouvelles superficies.

En cas de fusion de communes, la garantie est calculée la première année par addition des montants correspondants versés aux anciennes communes l'année précédant la fusion, et indexés selon le taux d'évolution de la garantie fixé par le CFL.

4. Dispositions de coordination

Le III bis (E du III dans le texte initial) du présent article propose diverses dispositions de coordination.

Ses deux principales dispositions de coordination sont le 1° et le 7°.

Son 4°, relatif à la prise en compte intégrale des variations de population pour l'attribution de la DGF, est présenté dans le IV du présent commentaire, de mêmes que ses 5°, 6° et 9°, qui sont de coordination avec le 4°.

a) La suppression des modalités actuelles de fixation du taux d'évolution de la dotation forfaitaire

Le du III bis du présent article supprime, en particulier, le dernier alinéa de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit qu'à compter de 2004, la dotation forfaitaire de chaque commune évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. En effet, la dotation forfaitaire évoluera désormais en fonction des taux retenus pour ses différentes composantes.

b) La modification des règles d'indexation de la dotation de compensation des EPCI

Il est nécessaire que la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle évolue au même rythme pour les communes et pour les EPCI, afin de ne pas susciter d'iniquité.

Tel est ce que prévoit le droit actuel.

Le A du III du présent article modifiant les modalités de fixation de ce taux d'évolution dans le cas des communes, les 7° et 8° du III bis du présent article proposent, par coordination, de les modifier dans le cas des EPCI, conformément au tableau ci-après.

L'évolution de la dotation de compensation des EPCI : la disposition de coordination proposée par le présent article

 

Taux d'évolution de la dotation de compensation des communes

Taux d'évolution de la dotation de compensation des EPCI

Article concerné du code général des collectivités territoriales

L. 2334-7 (3°)

L. 5211-28-1

Paragraphes concernés du présent article

A du III

7° et 8° du III bis

Le droit actuel

Pas d'individualisation au sein de la dotation forfaitaire

« comme la dotation forfaitaire »

La modification proposée

« A compter de 2006, ces montants progressent selon un taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

« selon le taux fixé par le comité des finances locales en application du 3° de l'article L. 2334-7 »

Disposition de coordination proposée

Sources : présent article ; code général des collectivités territoriales

La disposition de coordination proposée pourrait être précisée, dans la mesure où elle se réfère au « taux » fixé par le CFL, alors qu'il n'est pas prévu que le CFL fixe de taux en 2005. Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à corriger cette imprécision.

En complément de la disposition indiquée ci-avant, le dernier alinéa du texte proposé par le A du III du présent article pour remplacer les deux premiers alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le taux de croissance de la dotation forfaitaire est égal au taux d'évolution de la somme des composantes de cette dotation par rapport à la somme des montants versés l'année précédente en application des alinéas précédents, hors les montants » relatifs à la compensation de la suppression de la part « salaires ».

Cette disposition vient du fait que la compensation de la suppression de la part « salaires » va diminuer au cours des prochaines années, pour des raisons structurelles, du fait de l'adhésion de communes à des EPCI à TPU. Cette diminution ne correspondra à aucune réalité financière, le présent article prévoyant, comme on l'a vu ci-avant, que l'attribution de compensation des EPCI évolue au même taux que celle des communes.

La disposition proposée obéit donc à un souci de lisibilité du taux de progression de la dotation forfaitaire, dont on ne peut que se féliciter.

c) Autres dispositions de coordination

Le III bis du présent article propose d'autres dispositions de coordination ou de suppression de disposition obsolète, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

Les dispositions de coordination « mineures » proposées par le III bis du présent article

Alinéa du III bis du présent article

Article concerné du code général des collectivités territoriales

Objet de l'article

Nature de la modification

Remarque

L. 2334-7-1

Intégration à la dotation forfaitaire des attributions versées en 1993 au titre de la dotation supplémentaire aux communes et groupements touristiques ou thermaux

Abrogation

Disposition obsolète

L. 2334-7-2

Conséquences de la suppression des contingents communaux d'aide sociale231(*)

Au deuxième alinéa du III, les mots : « de l'avant-dernier » sont remplacés par les mots : « du dernier ».

Coordination avec la modification de l'article L. 2334-7

III. L'ÉVOLUTION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI EN 2005

A. L'INDEXATION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI EN 2005 (III DU PRÉSENT ARTICLE)

Le A du III du présent article fixe, on l'a vu, le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI en 2005.

La détermination en 2005 du montant de la dotation forfaitaire
(texte proposé par le A du III du présent article pour les premier et deuxième alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales)

 

Composante

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

« Dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de [la] population »

Produit de la population et d'« un montant de 50 euros par habitant à 125 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

Produit de la population et d'« un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

« Dotation proportionnelle à la superficie » (1)

3 euros par hectare

3 euros par hectare

5 euros par hectare dans les communes de montagne

« Montants correspondant aux montants antérieurement perçus au titre [de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de l'ex-seconde part du FNPTP (2)]

[quasi-gel par rapport à 2004]

« En 2005, ces montants sont indexés pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % ».

« Garantie »

« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre :

a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004, hors montants des compensations mentionnées au 3°;

b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».

« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre :

a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004 et indexée selon un taux de 1%, hors montants des compensations mentionnées au 3°;

b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».

(1) « A partir de 2005, le montant de cette dotation ne peut excéder le montant de la dotation de base ».

(2) La seconde part du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) compensait les pertes de base de taxe professionnelle et la compensation des baisses de DCTP. Lors de la suppression du FNPTP par la loi de finances initiale pour 2004, cette seconde part a été intégrée à la dotation forfaitaire des communes.

1. La proposition initiale ne correspondait pas exactement à un « gel », mais à une croissance de l'ordre de 0,3 %

Contrairement à ce qui a souvent été affirmé, le présent article ne proposait pas, dans sa rédaction initiale, un « gel » de la dotation forfaitaire en 2005.

En effet, seule la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle aurait été « gelée » en 2005.

En revanche, les autres parts de la dotation de compensation auraient nécessairement eu un montant global supérieur au montant actuel de la dotation forfaitaire, réduite du montant de la compensation de la suppression de la part salaires. En effet, alors que cette réforme aurait accru la dotation de certaines communes, elle n'aurait réduit celle d'aucune, du fait de la clause de garantie.

Selon les estimations transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL), le coût de la réforme de la dotation forfaitaire, telle que la prévoyait le présent article dans sa rédaction initiale, était de 46 millions d'euros. Compte tenu du montant global de la dotation forfaitaire, cela correspondait à une augmentation légèrement supérieure à 0,3 %.

2. La modification proposée par l'Assemblée nationale : une progression d'au moins 1 % par commune

a) La modification proposée par l'Assemblée nationale

De même que le texte initial ne prévoyait pas véritablement de « gel » de la dotation forfaitaire, la modification proposée par l'Assemblée nationale ne conduirait pas à une croissance de 1 % de la dotation forfaitaire, ainsi que cela a été évoqué, mais à une croissance légèrement supérieure.

Certes, la compensation de la suppression de la part « salaires » serait « indexé[e] pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % », ce qui correspond bien, pour cette part, à une augmentation de 1 %.

Cependant, la garantie aurait pour fonction d'assurer une progression de la dotation forfaitaire, hors compensation de la suppression de la part « salaires », d'au moins 1 % par commune. Cela signifie que le montant global des trois autres composantes de la dotation forfaitaire augmenterait en 2005 de plus de 1 %, certaines communes bénéficiant d'une croissance de ces composantes supérieure à ce taux.

Selon les indications fournies par la DGCL, ce phénomène serait cependant marginal. La dotation forfaitaire augmenterait bien d'un taux de l'ordre de 1 % en 2005.

b) Il ne semble pas possible de prévoir une augmentation de la dotation forfaitaire supérieure à celle proposée par l'Assemblée nationale

Afin d'évaluer les sommes disponibles en 2005 pour l'augmentation éventuelle de la dotation forfaitaire, il convient de prendre en compte, outre l'augmentation de la DGF prévue pour 2005, le coût des différentes réformes de la dotation d'aménagement proposées pour 2005 :

- celui des réformes de la dotation nationale de péréquation (DNP) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), proposées par le V du présent article ;

- celui de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU), proposé par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en cours de discussion232(*).

La réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP est présentée au V du présent commentaire d'article, relatif à la dotation d'aménagement.

Ces sommes sont de l'ordre de 193 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.

A titre de comparaison, selon les évaluations du ministère de l'Intérieur, une croissance de 1 % de la dotation forfaitaire coûterait 171 millions d'euros233(*).

La répartition de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005, selon le ministère de l'intérieur (a)

(en millions d'euros)

(a)Données modifiées afin de prendre en compte la réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP.

Sources : ministère de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales ; commission des finances

(1) L'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005 : près de 700 millions d'euros

L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, depuis 1996, la DGF évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme de la prévision d'inflation234(*) de l'année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l'année en cours, sous réserve que celle-ci soit positive. Pour l'année 2005, il en résulte une croissance de 3,05 %.

En prenant en compte divers abondements, la DGF des communes, de l'ordre de 20 milliards d'euros, augmenterait donc de 692,2 millions d'euros en 2005 (contre 401 millions d'euros en 2004).

(2) Le coût des augmentations « programmées » pour 2005 : environ 500 millions d'euros

Si l'on s'appuie sur les données du ministère de l'intérieur, modifiées pour intégrer le coût de la réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP, le coût des différentes réformes de la dotation d'aménagement proposées pour 2005 serait de 242 millions d'euros, réparti entre :

- la DSU (120 millions d'euros) ;

- la DSR (80 millions d'euros) ;

- la DNP (20 millions d'euros) ;

- la dotation d'aménagement de l'outre-mer (12 millions d'euros) ;

- la DGF des EPCI (10 millions d'euros).

La réforme de la dotation forfaitaire proposée par le texte initial, qui prévoyait son quasi-« gel » en 2005, coûterait quant à elle, on l'a vu, 46 millions d'euros.

Les augmentations « automatiques » des différentes composantes de la DGF des communes et des EPCI seraient quant à elle de 229,6 millions d'euros.

Le solde « libre d'emploi » pour 2005 : de l'ordre de 200 millions d'euros

Si l'on fait abstraction des modifications proposées par l'Assemblée nationale, il en résulte, pour l'année 2005, des sommes « libres d'emploi » de 193 millions d'euros.

B. L'ABONDEMENT DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI PAR LA DOTATION SPÉCIALE INSTITUTEURS (IV DU PRÉSENT ARTICLE)

1. Rappel du droit existant

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

La spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) a été a été créée par l'article 94 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, dite « loi Defferre ».

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la DSI évolue, chaque année, comme la dotation globale de fonctionnement ». Cependant, son montant global est en diminution régulière depuis 1992. Ainsi, elle est passée de 517,5 millions d'euros en 1991 à 254,6 millions d'euros en 2003 et, en l'absence de mesure spécifique, à 196 millions d'euros en 2004. Cette diminution est normale. Elle vient du fait que, selon l'article L. 2334-26 précité, « la DSI est diminuée chaque année par la loi de finances initiale du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles »235(*).

La DSI est composée de deux parts (article L. 2334-27 du même code) :

- l'une est versée aux communes pour compenser les charges afférentes aux logements effectivement occupés par des instituteurs ;

- l'autre est destinée à verser l'indemnité communale prévue par l'article L. 921-2 du code de l'éducation, c'est-à-dire l'indemnité communale en faveur des instituteurs qui ne bénéficient pas d'un logement.

L'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que les sommes afférentes à la seconde part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui verse, au nom de la commune, l'indemnité communale aux instituteurs ayants droit.

b) L'obligation d'utiliser le reliquat comptable pour abonder la dotation d'aménagement ou la DSI

(1) Le droit commun

A l'initiative de notre collègue Michel Charasse, l'article 61 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit l'affectation du reliquat comptable du CNFPT.

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que le CFL peut majorer la DSI « de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu ». Ainsi, le CFL peut majorer la DSI de l'année n de tout ou partie du reliquat comptable du CNFPT de l'année n-1.

Le solde de ce reliquat non utilisé pour abonder la DSI majore, le cas échéant, la dotation d'aménagement de l'année n+1.

(2) En 2004, cet abondement a porté sur le solde de la dotation d'aménagement

En 2004, l'abondement de la dotation d'aménagement a été de15 millions d'euros.

Conformément à l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2004, il a été affecté non à la dotation d'aménagement, comme le prévoyait l'article L. 2334-29 précité, mais au solde de la dotation d'aménagement, soit à la DSU, à la DSR, et à la DNP.

c) La réduction de la dotation au CNFPT

Par ailleurs, l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'à compter de 2003, la dotation versée au CNFPT « est minorée du montant du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième exercice ».

2. La modification proposée par le présent article : l'affectation du reliquat comptable 2003 du CNFPT à la dotation d'aménagement de 2005

Le IV du présent article prévoit que la dotation versée en 2005 au CNFPT en application de l'article L. 2334-29 précité est minorée de « l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'exercice 2003 ».

On rappelle que, selon l'article L. 2334-29 précité, la dotation versée au CNFPT en 2005 serait minorée du montant du reliquat comptable de l'exercice 2003 de la seule DSI.

Surtout, contrairement à ce que prévoit le droit actuel, le CNFPT ne pourrait pas décider d'affecter en 2005 une partie de ce reliquat à la DSI. En effet, celui-ci serait intégralement affecté à l'augmentation de la dotation d'aménagement.

L'affectation du reliquat du CNFPT à la dotation d'aménagement en 2005

Dispositions actuellement en vigueur

Dispositions proposées par le IV du présent article pour l'année 2005

Article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales

Article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales

 

(...) Le Comité des finances locales peut majorer [la DSI] de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu. (...)

A compter de 2003, la dotation versée au Centre national de la fonction publique territoriale est minorée

La dotation versée en 2005 au Centre national de la fonction publique territoriale en application de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est minorée

 

du montant du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième exercice.

de l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'exercice 2003.

 

La dotation d'aménagement définie à l'article L. 2334-13 est abondée, au titre de la même année, à hauteur de la différence entre le reliquat comptable du pénultième exercice et la fraction de ce reliquat majorant, le cas échéant, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-26.

La dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du même code est majorée à due concurrence.

3. La position de votre commission : affecter le reliquat comptable 2003 du CNFPT à la DSI de 2004

Lors de sa réunion du 26 octobre 2004, le CFL a examiné la répartition de la DSI pour 2004.

Pour la première fois, le montant unitaire serait en diminution par rapport à celui de l'année précédente, comme l'indique le graphique ci-après.

Montants de la dotation spéciale instituteurs

(en millions d'euros) (en euros)

Comme ceci a été indiqué ci-avant, la diminution du montant total depuis 1991 s'explique par le fait que les instituteurs intégrés au corps des professeurs des écoles n'ont pas droit au logement ou à l'indemnité en tenant lieu. Le nombre de bénéficiaires de la DSI diminue donc chaque année.

Source : comité des finances locales, 26 octobre 2004

Ainsi, en l'absence de mesure, le montant unitaire de la dotation serait de 2.313 euros en 2004, contre 2.425 euros en 2003, ce qui représenterait une diminution de 112 euros, soit 4,6 %.

Selon les informations communiquées au CFL, « cette baisse s'explique par le fait que l'indexation de la DSI inscrite en loi de finances initiale pour 2004 (+ 1,93 %) n'est pas assez forte pour assurer une progression suffisante de la masse à répartir pour 2004 par rapport au montant mis en répartition au titre de la DSI 2003 (254,615 millions d'euros), lequel avait été majoré d'un montant de 6,5 millions d'euros provenant des excédents de gestion du CNFPT ».

Le reliquat comptable du CNFPT était à la fin de l'année 2003 de 9,512 millions d'euros.

Pour mémoire, ces reliquats ont été affectés à la péréquation l'an passé, mais en 2000 et en 2001, ils ont abondé la DSI à hauteur de, respectivement, 20,12 millions d'euros et 17,5 millions d'euros, pour compenser des montants unitaires en baisse.

Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à permettre au CFL d'affecter le reliquat comptable 2003 du CNFPT à la DSI de 2004, comme le prévoit le droit actuel.

C. UNE MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'AFFECTATION DE LA RÉGULARISATION POSITIVE DE LA DGF EN 2004 À LA DGF DE 2005 (IV DU PRÉSENT ARTICLE)

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement prévoyant que la part revenant aux communes et aux EPCI au titre de la régularisation de la DGF pour 2003 vient majorer le montant de la DGF des communes et de leurs groupements mise en répartition en 2005.

Selon les indications fournies par ce gouvernement, cette régularisation est de 56 millions d'euros.

Le présent article ne laissant aucune marge au CFL pour déterminer l'augmentation de la dotation forfaitaire en 2005, cette majoration bénéficiera automatiquement à la dotation d'aménagement.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a présenté cet amendement comme la contrepartie de la disposition, adoptée à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, selon laquelle la dotation forfaitaire augmente d'au moins 1 % en 2005 pour chaque commune.

IV. LA PRISE EN COMPTE INTÉGRALE DES VARIATIONS DE POPULATION (4° DU III BIS DU PRÉSENT ARTICLE)

Le 4° du E du présent article propose de prendre intégralement en compte les variations de population pour l'attribution de la DGF des communes.

A. LE DROIT ACTUEL

1. Le droit commun : la prise en compte de l'intégralité des variations de population

a) Le « droit commun » du « droit commun »

Le « droit commun » en matière de prise en compte des variations de population dans la détermination de la DGF des communes résulte de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. Ce principe est celui d'une prise en compte de l'intégralité des variations de population.

L'article L. 2334-2 précité prévoit en effet que « la population à prendre en compte pour l'application de la présente section [celle relative à la DGF des communes] est celle qui résulte des recensements généraux ou complémentaires, majorée chaque année des accroissements de population dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

b) La prise en compte du recensement de 1999 en 2000 et 2001

La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999236(*) a complété cet article par deux alinéas limitant en 2000 et 2001 la prise en compte des variations de population, à la hausse comme à la baisse, apparues lors du recensement général de population de 1999. Cette variation a ainsi été prise en compte pour un tiers en 2000 et pour deux tiers en 2001.

2. Le cas particulier de la dotation forfaitaire

L'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales prévoit un régime particulier dans le cas de la dotation forfaitaire. Il résulte de la loi du 28 décembre 1999 précitée.

a) Le « droit commun » du régime dérogatoire de la dotation forfaitaire

Selon l'article L. 2334-9 précité, « en cas d'augmentation de la population d'une commune constatée à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée ».

Ainsi, seule la moitié des augmentations de population est prise en compte pour la dotation forfaitaire.

b) Une dérogation provenant du souci de favoriser la péréquation

Cette prise en compte partielle des augmentations de population provenait du souci de favoriser la péréquation.

Comme l'expliquait notre collègue Michel Mercier, dans le rapport237(*) présenté au nom de votre commission sur le projet de loi relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999, « la DGF est une enveloppe fermée. Par conséquent, l'application des mécanismes de répartition des crédits entre ses différentes composantes produit les effets suivants : toute augmentation du montant de la dotation forfaitaire réduit les crédits de la dotation d'aménagement ; au sein de la dotation d'aménagement, toute augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité et de la quote-part versée aux communes d'outre-mer réduit le montant des crédits disponibles pour la DSU et la DSR ».

c) Une dérogation inéquitable, dont le CFL recommande la suppression

Cependant, ce régime dérogatoire a conduit à des situations inéquitables, la dotation par habitant d'une commune étant d'autant plus faible que sa population était en augmentation.

Ainsi, dans son rapport précité, le CFL recommande que « l'évolution de la dotation forfaitaire prenne intégralement en compte les variations de population ».

d) Le « régime dérogatoire du régime dérogatoire » : la prise en compte du recensement de 1999 en 2000, 2001 et 2002 dans le cas de la dotation forfaitaire

Pour la prise en compte du recensement de 1999, l'article L. 2334-9 précité prévoit pour les années 2000, 2001 (et, dans le cas des diminutions, 2002) des dispositions dérogatoires :

- en cas d'augmentation de la population, les dispositions dérogatoires « de droit commun », définies par l'article L. 2334-2, s'appliquent : cette variation est prise en compte pour un tiers en 2000 et pour deux tiers en 2001 ;

- en contrepartie, en cas de diminution de la population, seulement 50 % de cette évolution est prise en compte pour 2000, 2001 et 2002.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE 

1. La prise en compte intégrale des variations de population dans le cas de la dotation forfaitaire

Le 4° du III du présent article propose de supprimer le premier alinéa de l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales.

Avec ce nouveau dispositif, le droit commun de l'article L.2334-2 s'appliquerait dans le cas de la dotation forfaitaire. En conséquence, les variations de population seraient intégralement prises en compte, conformément au droit commun de la DGF.

Le détail des modifications proposées est indiqué par le tableau ci-après.

La prise en compte intégrale des variations de population (article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales)

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

En cas d'augmentation de la population d'une commune constatée à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée.

Par dérogation à l'alinéa précédent,

-

Lorsque le recensement général de population de 1999 fait apparaître une augmentation de la population d'une commune, seule une part de cette augmentation est prise en compte en 2000 et en 2001 dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 2334-2.

Lorsque le recensement général de population de 1999 fait apparaître une diminution de la population d'une commune, la dotation forfaitaire revenant à cette commune en 2000, en 2001 et en 2002 est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux égal à 50 % du taux d'évolution de la population résultant des dispositions de l'article L. 2334-2. Toutefois, si le montant de la dotation forfaitaire ainsi calculé est inférieur au montant de l'attribution due à la commune au titre de 1999, la dotation forfaitaire lui revenant demeure égale à celle due à la commune au titre de 1999. Lorsqu'un recensement complémentaire est organisé en 1999, en 2000 ou en 2001 dans cette commune, les dispositions du premier alinéa ne sont applicables que si le recensement complémentaire fait apparaître une population supérieure à celle qui était prise en compte avant le recensement général de 1999. Dans ce cas, seule est retenue l'augmentation entre la population prise en compte avant le recensement général de 1999 et celle constatée par le recensement complémentaire.

2. Les dispositions de coordination

Le III du présent article prévoit plusieurs dispositions de coordination, comme l'indique le tableau ci-après.

La prise en compte intégrale des variations de population : dispositions de coordination
(III du présent article)

Alinéa du III bis du présent article

Article concerné du code général des collectivités territoriales

Objet de l'article

Nature de la modification

L. 2334-13

Dotation d'aménagement

Suppression du troisième alinéa (selon lequel avant la répartition de la dotation, il est procédé au prélèvement des sommes dues en cas d'augmentation de la population de communes, prévues par l'article L. 2334-9)

L. 2574-12

DGF de Mayotte

Au I, suppression des mots : « le premier alinéa de l'article L. 2334-9 »

L. 5211-35

Dissolution volontaire de toutes les communes précédemment regroupées au sein d'un EPCI à fiscalité propre

Au deuxième alinéa, les mots : « et L. 2334-9 » sont supprimés.

V. LA RÉFORME DE LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT DES COMMUNES (V DU PRÉSENT ARTICLE)

Le V du présent article tend à modifier la sous-section du code général des collectivités territoriales relative à la dotation d'aménagement des communes.

A. LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT : QUELQUES RAPPELS

1. Le montant de la dotation d'aménagement

L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire.

2. La répartition de la dotation d'aménagement

a) Les règles

Après plusieurs prélèvements, dont celui de la dotation d'intercommunalité238(*), dont le montant total « est fixé chaque année par le comité des finances locales » (article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales), le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre :

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- la dotation nationale de péréquation (DNP).

Les modalités de cette répartition ont été profondément modifiées par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004, comme l'indique le tableau ci-après.

La répartition de la dotation d'aménagement
(article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales)

Répartition antérieure à la loi de finances initiale pour 2004

Répartition actuellement prévue

 
 
 
 
 

Dotation d'intercommunalité

 

Dotation d'intercommunalité

 

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer

 

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer

DSU*

DSR*

 

DSU
**

DSR
**

DNP
**

 

* L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 45 % au moins et 55 % au plus de cette augmentation.

** L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est librement répartie par le CFL entre la DSU, la DSR et la DNP.

(1) La situation avant la loi de finances initiale pour 2004

Avant la loi de finances initiale pour 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 45 % au moins et 55 % au plus de cette augmentation.

Le comité des finances locales a toujours privilégié la progression maximale pour la DSU (55 %, et donc 45 % pour la DSR).

Afin de permettre à la DSU de progresser de manière satisfaisante, le gouvernement a régulièrement abondé les crédits de cette dotation. Ainsi, la DSU a bénéficié en 1999 et en 2000 d'une majoration exceptionnelle de 75 millions d'euros (500 millions de francs). De même, la loi de finances initiale pour 2003 a accordé 141 millions d'euros supplémentaires à la DSU (dont 25 millions d'euros résultant d'un amendement adopté à l'initiative de votre commission des finances).

(2) La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004

Depuis la loi de finances initiale pour 2004, les pouvoirs du CFL en matière de répartition de la dotation d'aménagement ont été accrus.

En effet, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est désormais librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et une troisième dotation de péréquation, la dotation nationale de péréquation (DNP), qui jusqu'à la loi de finances initiale pour 2004 était le fonds national de péréquation (FNP), qui faisait partie du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), supprimé à cette occasion.

Lors de la répartition de la DGF pour l'année 2004, le CFL a décidé d'affecter 66 % de l'augmentation à la DSU.

b) Une augmentation qui a surtout bénéficié ces dernières années aux EPCI

En pratique, l'augmentation de la dotation d'aménagement a, ces dernières années, été affectée principalement au développement de l'intercommunalité, comme l'indique le graphique ci-après. Celle-ci a été multipliée par trois depuis 1995.

La répartition de la dotation d'aménagement (1)

(en millions d'euros)

(1) Au périmètre antérieur à la loi de finances initiale pour 2004 (hors dotation nationale de péréquation, de 568,9 millions d'euros en 2004).

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

3. Des dotations insuffisamment concentrées, selon votre commission des finances

Comme votre rapporteur général a eu l'occasion de le souligner lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, les trois dotations de péréquation (DSU, DSR, DNP) sont insuffisamment concentrées, ce qui se traduit par de faibles montants moyens par habitant.

Montant moyen par habitant des dotations de péréquation

(en euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Ainsi, en 2004 la dotation moyenne par habitant variait entre 5 euros pour la « DNP majoration » et 26 euros pour la DSU, ce qui semble peu significatif.

La DSU, la DSR et la DNP sont concernées par le passage du potentiel fiscal au potentiel financier, proposé par le I du présent article. Cependant, le V de celui-ci ne fait de proposition de réforme spécifique que dans le cas de la DSR et de la DNP. La réforme de la DSU fait en effet l'objet de l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004.

B. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE

1. Le droit existant

La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991239(*).

La DSU s'élève à environ 600 millions d'euros par an, soit 3 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de leurs groupements, comme l'indique le graphique ci-après.

La dotation de solidarité urbaine

(en millions d'euros) (en % de la DGF des communes et EPCI)

Source : Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que les critères d'éligibilité à la DSU, résultent des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996240(*).

La DSU est attribuée à certaines communes de plus de 5.000 habitants, dont la liste découle de l'application des critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'éligibilité à la DSU

1. L'indice synthétique des charges et des ressources

Un indice synthétique des charges et des ressources permet de déterminer l'éligibilité des communes à la DSU. Cet indice prend en compte le rapport des charges et des ressources d'une commune par rapport à la moyenne nationale, d'une part pour les communes de plus de 10.000 habitants, d'autre part, pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants (article  L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales).

L'indice synthétique des charges et des ressources est composé de la manière suivante :

- 45 % du rapport entre le potentiel fiscal moyen des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

- 15 % du rapport entre la proportion des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la proportion des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;

- 30 % du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements, y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer, dans la commune, et cette même proportion dans les communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;

- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants de la commune.

2. Le classement des communes urbaines en fonction de cet indice

Pour l'attribution de la DSU, les communes urbaines sont classées en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. Selon l'article L. 2334-16 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DSU, les communes qui sont classées dans :

- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus ;

- le premier dixième des communes de 5.000 à 9.999 habitants.

Les crédits réservés aux communes de plus de 10.000 habitants et aux communes de 5.000 à 9.999 habitants sont répartis entre ces deux catégories de communes au prorata de la population DGF qu'elles représentent.

3. La détermination de l'attribution individuelle de la dotation

L'attribution individuelle de DSU est fonction du produit de la population par la valeur de l'indice synthétique, pondéré par l'effort fiscal, dans la limite de 1,3. Pour les communes de plus de 10.000 habitants, un coefficient multiplicateur permet de moduler l'attribution de la DSU en faveur des communes les plus défavorisées.

Le calcul de la DSU, défini par l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, est le suivant :

a) pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants :

DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF)

b) pour les communes de plus de 10.000 habitants :

DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF) x (coefficient multiplicateur)**

* dans la limite de 1,3

** soit : 2 - 2 x (rang de la commune / nombre de communes de métropole de plus de 10.000 habitants)

2. La réforme proposée par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

a) Une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an jusqu'en 2009

L'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale propose d'accroître la DSU de 120 millions d'euros, chaque année de 2005 à 2009.

Le CFL ne pourrait pas décider de l'affectation de cet abondement, comme l'indique le schéma ci-après.

L'augmentation de la DSU de 2005 à 2009, selon l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

NOUVEAU PRELEVEMENT DE 120 MILLIONS D'EUROS

DGF DES COMMUNES ET DES EPCI

 

DOTATION D'AMENAGEMENT

DOTATION FORFAITAIRE

 
 
 
 

Dotation d'intercommunalité

 
 

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer

 

CFL : répartition de la variation de la dotation d'aménagement *

 
 
 
 
 
 

Dotation de solidarité urbaine

Dotation de solidarité rurale

Dotation nationale de péréquation

 
 

Si 120 millions d'euros étaient affectés chaque année à l'augmentation de la DSU, il s'agirait d'une accélération considérable de l'augmentation de cette dotation.

L'impact d'une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an

(montant de la DSU, en millions d'euros)

Sources : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004 ; calculs de votre rapporteur général

Ainsi, le montant de la DSU doublerait presque en cinq ans, passant, en chiffres arrondis, de 600 millions d'euros à 1.200 millions d'euros.

b) Des modalités de répartition de la DSU plus favorables aux communes situées en zone urbaine sensible ou en zone franche urbaine

L'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale propose également de modifier les mécanismes d'attribution de la dotation pour rendre la répartition de la DSU plus favorable aux communes situées dans une zone urbaine sensible (ZUS), et, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine (ZFU).

ZUS, ZRU, ZFU : quelques rappels

Les zones franches urbaines (ZFU), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones urbaines sensibles (ZUS) constituent les trois cercles concentriques du zonage de la politique de la ville, conformément au schéma ci-après.

ZFU ZRU ZUS

Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU), aujourd'hui au nombre de 85, qui en font partie, ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des 751 zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.

En 1999, les ZUS comprenaient près de 4,7 millions de personnes. 86 % des logements appartenaient à un immeuble collectif, et les deux tiers avaient été construits entre 1949 et 1974. Le taux de chômage y était de 25 %.

c) Les modifications apportées par le Sénat à l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

A l'initiative de votre commission des finances, et de son rapporteur pour avis, notre collègue Paul Girod, l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004, a fait l'objet de plusieurs amendements importants :

- correction d'une erreur rédactionnelle qui aurait eu pour effet de supprimer le bénéfice de la DSU pour les communes ne disposant pas d'une ZFU ;

- adoption d'un amendement du gouvernement, consécutif à un amendement d'appel de votre commission des finances, selon lequel le prélèvement annuel de 120 millions d'euros serait égal à seulement 24 % de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI si celle-ci est inférieure à 500 millions d'euros ;

- adoption d'un amendement du gouvernement, consécutif à un amendement d'appel de votre commission, prévoyant que la DSU des communes éligibles augmente d'au moins 5 % par an de 2005 à 2009 ;

- instauration, avec l'avis défavorable du gouvernement, d'une disposition selon laquelle en cas de régularisation négative de la DGF, celle-ci ne s'applique pas aux communes ayant bénéficié de la majoration de la DSU.

3. L'impact de la réforme de la DSU

Il convient de bien distinguer l'impact de l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, et celui du passage au potentiel financier, proposé par le présent article.

a) L'impact de l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

Dans le cas de l'article 59 précité, la progressivité de la DSU serait considérablement accrue, comme l'indique le graphique ci-après.

Dotation DSU par habitant, en fonction du rang de classement DSU

(en euros par habitant)

Montant de la dotation par habitant

Rang DSU

Après prise en compte de la clause de progression minimale de 5 %.

Source : secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances

b) Les conséquences du passage au potentiel financier

L'article 59 précité ne suscite aucune « entrée » ou « sortie » du dispositif DSU. Tel est en revanche le cas du présent article, du fait du passage du potentiel fiscal au potentiel financier.

Selon les informations fournies par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, les communes gagnantes et perdantes se répartiraient de la manière indiquée par le tableau ci-après.

L'impact du passage au potentiel financier sur l'éligibilité à la DSU

 

Communes de moins de 10.000 habitants

Communes de plus de 10.000 habitants

Communes entrantes

10

23

Communes « gagnantes » (hors entrantes)

26

130

Communes sortantes

10

23

Remarque : avec garantie de non-baisse, mais sans l'augmentation minimale de 5 % adoptée par le Sénat.

Source : direction générale des collectivités locales

C. L'ADAPTATION DE LA DOTATION NATIONALE DE PÉRÉQUATION AU PASSAGE AU POTENTIEL FINANCIER

Le A du V du présent article propose de modifier l'article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation nationale de péréquation (DNP), dotée de 568,6 millions d'euros en 2004.

1. Le droit actuel

a) Présentation générale

(1) La DNP est l'ancien fonds national de péréquation

La DNP est l'ancien fonds national de péréquation (FNP), intégré à la DGF des communes et des EPCI par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004.

A l'initiative de votre commission des finances, les dispositions correspondantes ont été déplacées de l'article 1648 B bis du code général des impôts vers l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales. En effet, il n'était pas justifié de maintenir ces dispositions dans le code général des impôts, alors que l'on créait une dotation, d'autant plus que, les dispositions relatives au FNP n'ayant aucun caractère fiscal, leur présence dans le code général des impôts était contestable.

Le mode de répartition de la DNP est identique à celui de l'ancien FNP.

(2) Une répartition entre une part principale et une part majoration

Les crédits de la DNP font l'objet d'un prélèvement, destiné à la « quote-part outre-mer » (18,6 millions d'euros en 2004).

Les ressources restantes sont réparties entre :

- la part principale, destinée aux communes au faible potentiel fiscal pour les quatre taxes directes locales (427,4 millions d'euros en 2004) ;

- la part majoration, destinée aux communes à faibles bases de taxe professionnelle (122,5 millions d'euros en 2004).

b) La part principale de la DNP

(1) Eligibilité à la part principale de la DNP

(a) Eligibilité de droit commun

Pour être éligibles à la part principale de la DNP, les communes doivent, selon le droit commun, remplir les deux conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal inférieur de 5 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

- avoir un effort fiscal supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

(b) Les régimes dérogatoires

Sont également éligibles :

- les communes ne satisfaisant pas à la condition d'effort fiscal, mais dont le taux d'imposition à la taxe professionnelle est égal au taux plafond ;

- les communes de 10.000 habitants au moins répondant aux deux conditions suivantes : leur potentiel fiscal doit être inférieur du tiers au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ; et leur effort fiscal doit être supérieur à 80 % de l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique, ou ne pas être inférieur à 90 % de l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

(2) La répartition des ressources entre les strates et les communes

Le montant total des crédits destinés aux communes de 200.000 habitants et plus a été « gelé » en 1995 au niveau de 1994 : depuis cette date, il est égal au produit de leur population par le montant moyen de l'attribution perçue l'année précédente.

Au sein de chaque strate, les attributions sont calculées, selon la situation de la commune, selon trois modalités :

- attribution de droit commun ;

- attribution minorée (pour les communes bénéficiant du régime dérogatoire) ;

- attribution de garantie (empêchant l'attribution d'une commune de baisser de plus de moitié par rapport à celle de l'année précédente, y compris en cas d'inéligibilité).

c) La part majoration de la DNP

Dans le cas de la part majoration de la DNP, sont éligibles les communes qui répondent cumulativement aux trois conditions suivantes :

- être éligibles à la part principale du FNP ;

- compter moins de 200.000 habitants ;

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 20 % à la moyenne de la strate démographique à laquelle elles appartiennent.

2. L'adaptation de la DNP au potentiel financier

Le présent article propose d'adapter les critères d'attribution de cette dotation au passage à la notion de potentiel financier.

a) L'atténuation de l'impact du passage au potentiel financier

En l'absence de modification, le passage du potentiel fiscal au potentiel financier susciterait, dans le cas de la DNP, la « sortie » d'un nombre important de communes.

C'est pourquoi le présent article propose de fixer, pour l'éligibilité à cette dotation, un seuil de potentiel financier supérieur à celui actuellement retenu dans le cas du potentiel fiscal :

- dans le cas de la part principale, le seuil retenu serait de 110 % du potentiel financier moyen (contre actuellement 95 % du potentiel fiscal moyen) ;

- dans celui de la part majoration, le seuil retenu serait de 85 % du potentiel financier moyen (contre actuellement 80 % du potentiel fiscal moyen).

Le tableau ci-après synthétise les modifications proposées.

Adaptation de la dotation nationale de péréquation au passage à la notion de potentiel financier (article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas concernés de l'article L. 2334-124-1

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

III

III. - Bénéficient de la part principale de la dotation les communes de métropole qui remplissent les deux conditions suivantes :

1° Le potentiel fiscal est inférieur de 5 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

2° L'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

III. - Bénéficient de la part principale de la dotation les communes de métropole qui remplissent les deux conditions suivantes :

1° Le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant majoré de 10 % de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

2° L'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

2e alinéa du V

Seules sont éligibles [à la majoration de la DNP] les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant du même groupe démographique.

Seules sont éligibles [à la majoration de la DNP] les communes dont le potentiel [financier] (1) par habitant est inférieur de 15 % au potentiel [financier] (1) par habitant du même groupe démographique.

(1) Modification résultant du II du présent article.

b) La mise en place d'un mécanisme transitoire d'amortissement, que votre commission vous propose d'étendre à l'année 2006

Un mécanisme transitoire d'amortissement serait mis en place. Contrairement à ce que demandait le groupe de travail du CFL241(*), cet amortissement concernerait la seule année 2005.

La garantie serait de deux tiers de chacune des dotations (part principale ou majoration de la DNP) perçue par la commune en 2004. Cela est plus favorable que le droit commun, qui prévoit une garantie de seulement 50 %, attribuée pour la seule part principale de la DNP.

Elle concernerait :

- les communes cessant d'être éligibles à la part principale ou à la majoration de la DNP ;

- celles dont le cumul des attributions au titre de la part principale et de la majoration de la DNP diminuerait de plus d'un tiers.

Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à étendre ce mécanisme d'amortissement à l'année 2006.

Le mécanisme d'amortissement proposé dans le cas de la DNP
(article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales)

Le droit commun : les 4e et 5e alinéas du IV, relatifs à la part principale

Le mécanisme dérogatoire proposé par le présent article

Lorsqu'une attribution revenant à une commune diminue de plus de moitié par rapport à celle de l'année précédente, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.

Pour 2005, lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la part principale ou à la majoration de la dotation nationale de péréquation, elle perçoit, à titre de garantie, une dotation égale aux deux tiers du montant perçu l'année précédente au titre de la dotation dont elle a perdu l'éligibilité.

Lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la part principale de la dotation, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.

Pour 2005, lorsque le cumul des attributions au titre de la part principale et de la majoration de la dotation nationale de péréquation revenant à une commune éligible diminue de plus d'un tiers par rapport à l'année précédente, cette commune perçoit une garantie lui permettant de bénéficier des deux tiers du montant perçu l'année précédente.

c) Un nombre de communes « gagnantes » analogue à celui des communes « perdantes »

La réforme de la DNP proposée par le présent article susciterait un nombre analogue de communes « gagnantes » et de communes « perdantes », comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact de la réforme de la DNP

(en euros)

 

Nombre de communes

Communes entrantes

1.750

Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)

7.496

Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %

3.500

Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %

1.063

Total des communes « gagnantes »

9.246

Communes sortantes

774

Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)

10.476

Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %

4.844

Total des communes « perdantes »

11.250

Source : d'après la direction générale des collectivités locales

La garantie de baisse limitée coûterait 2,5 millions d'euros et la garantie de perte d'éligibilité 5,9 millions d'euros, ce qui représente un coût total de 8,4 millions d'euros.

Au total, la DNP serait accrue de 20 millions d'euros.

3. Une modification rédactionnelle mineure

Le présent article propose également d'apporter à l'article L. 2334-124-1 précité du code général des collectivités territoriales une modification rédactionnelle, indiquée par le tableau ci-après.

Modification rédactionnelle proposée pour le 1er alinéa du III bis de l'article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le 2° du A du V du présent article

III bis. - Bénéficient également de la part principale de la dotation les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle visés à l'article 1648 A du code général des impôts qui, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises visées à l'article 1471 du même code, enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement.

III bis. - Bénéficient également de la part principale de la dotation les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle mentionnés à l'article 1648 A du code général des impôts qui, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises visées à l'article 1471 du même code, enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement.

D. LA RÉFORME DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

Le B du V du présent article propose de réformer la dotation de solidarité rurale (DSR). La DSR s'est élevée à 420,5 millions d'euros en 2004.

1. Le droit actuel

La dotation de solidarité rurale (DSR) est régie par les articles L. 2334-20 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Elle est attribuée aux communes de moins de 10.000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20.000 habitants « pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales ».

Elle comporte deux fractions.

a) La première fraction de la DSR, dite « bourgs-centres »

L'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoit que la première fraction de la DSR, dite « bourgs-centres », est attribuée « aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de canton ».

Elle s'est élevée à 130 millions d'euros en 2004.

Diverses dispositions visent à exclure du bénéfice de cette fraction diverses catégories de communes, comme les communes urbaines et celles ayant un potentiel fiscal deux fois supérieur à la moyenne242(*).

Bénéficient également de cette fraction les chefs-lieux d'arrondissement, dont la population est comprise entre 10.000 et 20.000 habitants, qui ne font pas partie d'une zone urbaine et qui n'ont pas perçu en 1993 la dotation villes-centres de la DGF.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

- de la population prise en compte dans la limite de 10.000 habitants ;

- de l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

- de l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2.

Lorsqu'une commune cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de cette fraction de la DSR, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.

b) La seconde fraction de la DSR, dite « péréquation »

L'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que la seconde fraction de la DSR, dite « péréquation », est attribuée aux communes « dont le potentiel fiscal par habitant (...) est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ».

Cette fraction « péréquation » s'est élevée à 273 millions d'euros en 2004.

Cette fraction est répartie :

- pour 30 % de son montant, en fonction de la population pondérée par l'écart entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et le potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ainsi que par l'effort fiscal plafonné à 1,2 ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montagne, la longueur de la voirie est doublée ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune ;

- Pour 10 % de son montant au maximum, en fonction de l'écart entre le potentiel fiscal par hectare de la commune et le potentiel fiscal moyen par hectare des communes de moins de 10.000 habitants.

Toutefois, sauf dans ce dernier cas, chacun des pourcentages de pondération peut être majoré ou minoré pour l'ensemble des communes bénéficiaires d'au plus cinq points dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, après avis du comité des finances locales.

2. Une dotation insuffisamment concentrée

Comme cela a été indiqué ci-avant, la fraction « bourgs-centres » de la DSR est insuffisamment concentrée pour atteindre des montants significatifs.

Ainsi, en 2004 son montant moyen était de 12 euros par habitant.

3. La réforme de la fraction « bourgs-centres »

Le B du V du présent article propose de réformer la fraction « bourgs-centres » de la DSR, afin :

- de la concentrer davantage sur certaines communes ;

- de l'adapter au passage au potentiel financier.

a) La majoration de la fraction « bourgs-centres » pour les communes en zone de revitalisation rurale : revenir en partie au texte initial

Tout d'abord, les montants des attributions versées au titre de la fraction « bourgs-centres » seraient accrus dans le cas des communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Le CFL s'est opposé à un resserrement de l'éligibilité à la fraction « bourgs-centres »

Cette éventualité, qui n'avait pas été évoquée par le rapport précité du CFL sur la réforme des dotations, fait suite à l'opposition du CFL à un resserrement de l'éligibilité à la fraction « bourgs-centres ». En effet, le nombre de communes qui auraient perdu leur éligibilité a été jugé excessif.

Extrait du rapport du CFL sur la réforme des dotations

« Le remplacement du potentiel fiscal par le potentiel financier conduirait à une légère augmentation du nombre de communes éligibles (+ 89 communes, soit + 2,2%), dans la mesure où elles auraient un potentiel financier inférieur à deux fois la moyenne des communes de plus de 10.000 habitants, alors qu'elles ont actuellement un potentiel fiscal les excluant de l'éligibilité. Les attributions individuelles apparaissent relativement stables en moyenne, puisque seulement environ 15 % des communes enregistrent une variation de leur dotation allant au delà de 20%.

« En retenant un seuil d'éligibilité à 1,5 fois le potentiel financier moyen des communes de moins de 10 000 habitants, 106 communes perdraient l'éligibilité et 19 deviendraient éligibles, soit 87 communes éligibles en moins. Compte tenu de ce mouvement, 396 des communes demeurant éligibles verraient leurs attributions augmenter de plus de 20 %, et seulement 163 communes enregistreraient un recul de leur attribution supérieur à 20%.

« Avec un seuil d'éligibilité à une fois la moyenne, ce sont 1.062 communes qui perdraient leur éligibilité, et seulement 4 qui deviendraient éligibles.

« Le groupe de travail a estimé que des mouvements d'une telle ampleur n'étaient pas souhaitables pour cette fraction de la DSR. Il est apparu nécessaire de préserver les attributions des communes assurant le rôle de « bourgs-centres » et bénéficiant à ce titre de la première fraction de la DSR dans le cadre actuel. Dès lors, le groupe de travail s'est montré défavorable à un resserrement de l'éligibilité de cette composante de la DSR ».

Source : Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

(1) La réforme proposée par le présent article

Du fait de l'opposition du CFL à une réforme des règles d'éligibilité à la DSR, le présent article propose de renforcer la progressivité de la DSR « bourgs-centres » en réformant les règles de répartition.

Il s'agit de majorer la DSR « bourgs-centres » pour les communes situées en ZRR.

Les zones de revitalisation rurale : quelques rappels

Le droit actuel

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire distingue deux zonages pour les zones rurales (articles 42 et 52) :

- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ;

- les zones de revitalisation rurale (ZRR), qui font partie des premiers.

Les ZRR comprennent 4,4 millions d'habitants, contre 12,9 millions d'habitants pour l'ensemble des TRDP.

Les exonérations fiscales et sociales en faveur des zones rurales en vigueur dans les ZRR, spécifiques ou non à ces dernières, constituent un dispositif complexe, comprenant 17 exonérations fiscales et 2 exonérations de cotisations sociales.

Le coût des ZRR est mal connu. Seuls les montants des principales exonérations sont connus. Surtout, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin dans son rapport pour avis sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux243(*), il varie selon la méthodologie utilisée :

- si l'on fait la somme des exonérations fiscales et sociales en ZRR, qu'elles soient ou non spécifiques à ces dernières, le coût des ZRR serait de l'ordre de 220 millions d'euros ;

- en revanche, si l'on raisonne en « avantage relatif », c'est-à-dire si l'on ne prend en compte que les exonérations fiscales et sociales propres aux ZRR, le coût des ZRR est considérablement plus faible, voire peu significatif (quelques dizaines de millions d'euros), du fait en particulier de l'exonération quasi totale de cotisations sociales employeurs au niveau du SMIC existant au niveau national.

La modification du zonage proposée par le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux

L'article 1er du projet de loi précité relatif au développement des territoires ruraux, actuellement en cours de discussion244(*), propose de modifier le zonage des ZRR.

Les ZRR comprendraient les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, incluses dans un arrondissement ou un canton répondant, pour l'essentiel, aux critères actuels de définition des ZRR. Les communes actuellement classées en ZRR et qui ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre resteraient classées en zones de revitalisation rurale jusqu'au 31 décembre 2006.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé, avec un avis de « sagesse défavorable » du gouvernement, de réduire la majoration de la DSR bourgs-centres pour les communes situées en ZRR.

Alors que le texte initial prévoyait de multiplier la DSR bourgs-centres par un coefficient de 1,5 dans le cas des communes situées en ZRR, le texte adopté par l'Assemblée nationale ramène ce coefficient à 1,15.

Modification des règles de répartition de la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas modifiés

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le texte initial

Rédaction proposée par le texte adopté par l'Assemblée nationale

Insertion d'un nouvel alinéa après le 14e

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10.000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10 000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2 ;

d) D'un coefficient multiplicateur égal à 1,5 pour les communes situées en zones de revitalisation rurale telles que définies à l'article 1465 A du code général des impôts.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10 000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2 ;

d) D'un coefficient multiplicateur égal à 1,15 pour les communes situées en zones de revitalisation rurale telles que définies à l'article 1465 A du code général des impôts.

(2) La position de votre commission

Le passage au potentiel financier devrait accroître la DSR bourgs-centres de 30 %. Si on l'accroissait d'encore 50 % pour les communes en ZRR, comme le prévoyait le texte initial, il en résulterait un quasi-doublement de cette dotation pour ces communes.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale, prévoyant une majoration de seulement 15 % pour les communes en ZRR, correspond, si on y ajoute l'effet du passage au potentiel financier, à une augmentation de l'ordre de 50 % pour les communes en ZRR, ce qui est déjà beaucoup.

b) Le passage au potentiel financier

(1) Un mécanisme de garantie pour l'année 2005, analogue à celui proposé pour la DNP

Afin de prendre en compte l'impact pour certaines communes de la prise en compte du potentiel financier au lieu du potentiel fiscal, le b) du 1° du B du V du présent article proposent d'instaurer un mécanisme transitoire de garantie analogue à celui prévu dans le cas de la DNP.

La garantie, qui concernerait la seule année 2005, serait de deux tiers de la fraction « bourgs-centres » perçue par la commune en 2004.

Elle concernerait :

- les communes cessant d'être éligibles à la fraction « bourgs-centres » ;

- celles dont l'attribution diminuerait de plus d'un tiers.

Comme dans le cas de la DNP, votre commission des finances vous propose d'étendre cette garantie à l'année 2006.

(2) L'impact du passage au potentiel financier pour la DSR « bourgs-centres »

Le passage de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier serait bénéfique à 4.050 communes et défavorable à 58.

Par ailleurs, son coût serait de l'ordre de 40 millions d'euros, ce qui correspond globalement aux dotations qui augmenteraient du fait du passage au potentiel financier.

Les mécanismes de garantie coûteraient 24.577 euros pour les communes sortantes, et 73.681 euros pour les communes dont la dotation baisserait de plus de 33 %, soit un coût total de 98.258 euros.

L'impact du passage au potentiel financier sur la DSR « bourgs-centres »

(en euros)

 

Nombre de communes

Coût sauf (1)

Communes « gagnantes »

Communes entrantes

62

460.227

Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)

3.988

39.658.749

Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %

2.995

115.458.768 (1)

Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %

1.682

56.313.951 (1)

Total

4.050

40.118.976

Communes « perdantes »

Communes sortantes

1

+ 24.577 (a)

Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)

57

- 227.681

Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %

14

319.980 (1)

Communes dont la dotation baisse de plus de 33 %

4

73.681 (b)

Total

58

-129.423

Coût net

-

39.786.449

(a) Coût de la garantie de sortie. (b) Coût de la garantie de perte.

(1) Total des attributions simulées.

Ces simulations ne prennent pas en compte les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Source : d'après la direction générale des collectivités locales

4. La réforme de la seconde fraction de la DSR

a) L'impact du passage au potentiel financier pour la fraction « péréquation » de la DSR

Le passage au potentiel financier coûterait environ 35 millions d'euros. Il y aurait 33.575 communes « gagnantes » et 963 communes « perdantes », comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact du passage au potentiel financier sur la DSR « péréquation »

(en euros)

 

Nombre de communes

Coût sauf (1)

Communes « gagnantes »

Communes entrantes

712

4.102.055

Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)

32.863

31.231.036

Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %

8.386

68.379.980 (1)

Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %

39

232.451 (1)

Total

33.575

35.333.091

Communes « perdantes »

Communes sortantes

55

0 (2)

Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)

908

- 343.207

Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %

67

454.419 (1)

Total

963

- 343.207 (3)

Coût net

-

34.989.884 (3)

(1) Total des attributions simulées.

(2) 202.451 euros ont été perçus par ces 55 communes en 2004.

(3) Hors prise en compte des communes sortantes.

Source : d'après la direction général des collectivités locales

Contrairement à ce qui est le cas pour la DSR « bourgs-centres », le présent article ne prévoit aucun mécanisme de garantie dans le cas des communes cessant de bénéficier de la DSR « péréquation », ou connaissant une forte diminution de cette part de la DSR.

Votre commission vous propose de corriger cette anomalie.

b) Le remplacement, pour des raisons purement techniques, du critère du nombre d'élèves par un critère démographique

Le 2° du B du V du présent article propose réformer à la marge les modalités de répartition de la seconde fraction de la DSR, dite « péréquation », définie par l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales, en modifiant le critère du nombre d'élèves.

Le nombre d'élèves pris en compte ne serait plus le « nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune », mais le « nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune établi lors du dernier recensement ».

Réforme de la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale (article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas modifiés

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

5e alinéa

Cette fraction est répartie : (...)

3° Pour 30 p. 100 de son montant, proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune ;

Cette fraction est répartie : (...)

3° Pour 30 p. 100 de son montant, proportionnellement au nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune établi lors du dernier recensement ;

(1) Modification résultant du II du présent article.

Cette réforme a été proposée par le CFL dans son rapport précité sur la réforme des dotations.

Il s'agit d'une simplification technique. L'objectif de cette mesure est de se référer à des données immédiatement disponibles auprès de l'Insee, plutôt qu'à des données exigeant un recensement spécifique réalisé par les préfectures, en liaison avec les communes et les services d'inspection académique245(*).

E. DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMMUNES D'OUTRE-MER

Le C du V du présent article propose d'augmenter la majoration de DGF dont bénéficient les communes d'outre-mer.

1. Le droit actuel

a) Des dotations de péréquation majorées de 10 %

Actuellement, les communes des départements d'outre-mer voient leurs dotations de péréquation (DSU, DSR et DNP) majorées de 10 %, grâce à un double mécanisme, comme l'indique le schéma ci-après.

La dotation d'aménagement en faveur des communes d'outre-mer

(montants 2004, en millions d'euros)

 
 
 

Dotation d'intercommunalité

 

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer*

DNP

DSU

DSR

 
 
 
 
 

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer*

 
 
 

TOTAL

18,6

26,2

17,4

62,2

* Ces quotes-parts sont supérieures de 10 % à celles qui résulterait de la prise en compte de la population effective.

Tout d'abord, la quote-part de la dotation d'aménagement destinée à financer la DSU et la DSR est supérieure de 10 % à ce qui résulterait d'un rapport de la dotation d'aménagement au prorata de la population (article L. 2563-4 du même code), les communes de la collectivité départementale de Mayotte étant visées par un article au principe identique (article L. 2574-12 du code précité).

Ensuite, les communes d'outre-mer bénéficient, au sein de la DNP, d'une seconde quote-part, « destinée aux communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte », également supérieure de 10 % à ce qui résulterait de la prise en compte de la population (article L. 2563-14-1 du même code).

b) Une quote-part DNP qui ne bénéficie qu'à certaines communes d'outre-mer

Dans le cas de la quote-part destinée à la DSU et à la DSR, la totalité des communes d'outre-mer sont concernées.

En revanche, dans celui de la quote-part destinée à la DNP, seules sont concernées les communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte. Ainsi, contrairement à ce qui est le cas pour la quote-part relative à la DSU et à la DSR, certains territoires d'outre-mer ne sont pas concernés : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. La modification proposée par le texte initial

Dans sa rédaction initiale, le C du V du présent article proposait d'augmenter la majoration de la DSU, de la DSR et de la DNP dont bénéficient les communes d'outre-mer, celle-ci passant de 10 % à 20 %. Il en aurait résulté, pour les communes d'outre-mer, un gain structurel de 7,2 millions d'euros.

En revanche, il n'était pas proposé d'étendre le bénéfice de la quote-part DNP aux communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna.

3. Un système rendu par l'Assemblée nationale encore plus favorable aux communes d'outre-mer

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté deux amendements, rendant le dispositif proposé encore plus favorable aux communes d'outre-mer :

- la majoration de la DSU, de la DSR et de la DNP serait portée de 20 % selon le texte initial à 33 % ;

- le bénéfice de la quote-part de la DNP serait étendu aux communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna.

Le tableau ci-après indique le détail des modifications proposées.

La majoration de la dotation d'aménagement pour les communes d'outre-mer

Disposition

Objet des dispositions modifiées

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le texte initial

Rédaction proposée par le texte adopté par l'Assemblée nationale

Quote-part de DSU et de DSR pour les DOM et Mayotte

L. 2563-4 du CGCT

Quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes des départements d'outre-mer

La quote-part du produit mentionné à l'article L. 2563-3 [la quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes des départements d'outre-mer] est déterminée par application à ce produit du rapport existant, d'après le dernier recensement général effectué, entre la population des départements d'outre-mer et la population totale nationale. Le quantum de la population des départements d'outre-mer, tel qu'il résulte du dernier recensement général,

est majoré de 10 p. 100.

est majoré de 20 p. 100.

est majoré de 33 p. 100.

L. 2574-12 du CGCT

Quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes d'outre-mer, dans le cas particulier de Mayotte

II. - Pour l'application des quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 2334-13 [la quote-part destinée aux communes d'outre-mer], la quote-part destinée aux communes de Mayotte est calculée par application au produit prévu par ces alinéas du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes de Mayotte et la population totale nationale. Le quantum de la population des communes de Mayotte, tel qu'il résulte du dernier recensement général,

est majoré de 10 %.

est majoré de 20 %.

est majoré de 33 %.

Quote-part de DNP pour les DOM et Mayotte (et, désormais, les TOM)

L. 2334-14-1 du CGCT

Quote-part de la dotation nationale de péréquation destinée aux communes des départements d'outre-mer et à la collectivité départementale de Mayotte

II.- (...) la quote-part destinée aux communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte (...) est calculée en appliquant au montant de la part communale le rapport,

II.- (...) la quote-part destinée aux communes des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte (...) est calculée en appliquant au montant de la part communale le rapport,

majoré de 10 %,

majoré de 20 %,

majoré de 33 %,

existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte.

existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna, et de la collectivité départementale de Mayotte et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte.

Quotes-parts des TOM : ajout, à la quote-part DSU/DSR, d'une quote-part DNP

Article 29 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la DGF

Communes d'outre-mer bénéficiant des quotes-parts

Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Mayotte et les circonscriptions administratives des îles Wallis et Futuna (...) reçoivent dans les conditions fixées à l'article L. 234-9 du [code des communes] une quote-part de la dotation d'aménagement instituée par cet article.

Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et les circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna (...) reçoivent dans les conditions fixées aux articles L. 2334-13 et L. 2334-14-1 du [CGCT] une quote-part de la dotation d'aménagement.

Cette quote-part est calculée par application au montant de la dotation d'aménagement du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population de chaque

territoire ou de chaque collectivité territoriale,

collectivité d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie,

majorée de 10 p. 100,

majorée de 20 p. 100,

majorée de 33 p. 100,

et l'ensemble de la population nationale.

Un décret en Conseil d'Etat fixe les règles particulières de répartition entre les communes et les circonscriptions administratives

Un décret en Conseil d'Etat fixe les règles particulières de répartition entre les communes et les circonscriptions territoriales

de cette quote-part.

Article 18 de l'ordonnance 2002-1450 du 12 décembre 2002 : Cet article est abrogé en tant qu'il est applicable à Mayotte.

VI. SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont été indiquées ci-avant dans le présent commentaire.

Les principales modifications sont :

- la réduction de la « fourchette » de la dotation de base par habitant, dont le montant, compris entre 50 euros et 125 euros dans le texte initial, est désormais compris entre 60 euros et 120 euros ;

- la majoration de la part superficiaire pour les communes de montagne, qui bénéficieraient d'une dotation de 5 euros par habitant, contre 3 euros par habitant selon le droit commun ;

- l'insertion d'une disposition selon laquelle la dotation forfaitaire de chaque commune augmente d'au moins 1 % en 2005 ;

- l'affectation de la régularisation positive de 2004 de la DGF des communes et des EPCI à la DGF des communes et des EPCI de 2005 ;

- la réduction de la majoration de la DSR pour les bourgs-centres en ZRR, qui, de 50 % dans le texte initial, n'est plus que de 15 % dans le texte proposé par l'Assemblée nationale ;

- diverses dispositions favorables aux communes d'outre-mer.

Votre commission des finances juge ces modifications pertinentes.

Le tableau ci-après présente la synthèse des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale

Amendement

Auteur

Objet

Alinéa du présent article

Avis de la commission des finances

Avis du gouvernement

358

Commission des finances

Rédactionnel

(2°) du 6° du I

-

Favorable

353

Commission des finances

Rédactionnel

premier alinéa du II

-

Favorable

9 rectifié (1)

Commission des finances

Réduction de la fourchette de la dotation de base

deuxième alinéa du 1° du A du III

-

Favorable

106 rectifié (1)

M. Philippe Auberger

Favorable

246

M. Michel Bouvard

Majoration de la part superficiaire pour les communes de montagne

première phrase du 2° du A du III

Sagesse

Favorable

359

Commission des finances

Rédactionnel

deuxième phrase du sixième alinéa (2°) du A du III

-

Favorable

10 rectifié

Commission des finances

Progression des attributions de la forfaitaire d'au moins 1 % en 2005

après la première phrase du 3° du A du III

-

Favorable

354

Commission des finances

Rédactionnel

III bis

-

Favorable

355

Commission des finances

Rédactionnel

7° du III bis

-

Favorable

356

Commission des finances

Rédactionnel

9° du III bis

-

Favorable

12

Commission des finances

Affectation de la régularisation positive de 2004 de la DGF des communes et des EPCI à la DGF des communes et des EPCI de 2005

IV

-

Favorable

304

M. Charles de Courson

Eligibilité à la part principale de la DNP, dans le cas du régime dérogatoire.

1° du A du V

Avis du gouvernement

Favorable

11

Commission des finances

Réduction de la majoration de la DSR pour les bourgs-centres en ZRR

dernier alinéa du a du 1° du B du V

-

« Sagesse défavorable »

14 rectifié

Commission des finances

Extension du bénéfice de la quote-part de la DNP destinée aux communes d'outre-mer

 

-

Favorable

13 rectifié

Commission des finances

Augmentation du coefficient de majoration en faveur des communes d'outre-mer

 

-

Favorable

(1) Amendements identiques

VII. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE RÉFORME ATTENDUE ET RÉALISÉE DANS LA CONCERTATION

1. Une réforme attendue

La réforme proposée par le présent article était attendue.

En effet, la loi de finances initiale pour 2004246(*) a seulement modifié la structure de la DGF des communes et des EPCI, en y intégrant plusieurs dotations, portant ainsi son montant de 14 millions d'euros à plus de 20 millions d'euros.

La réforme de la répartition de la DGF des communes et des EPCI devait quant à elle être effectuée en 2004. C'est ce que propose le présent article.

2. Une réforme réalisée dans la concertation

Votre commission des finances se félicite de ce que la réforme proposée par le présent article ait été élaborée dans la concertation avec le Parlement et avec les élus locaux.

En effet, les dispositions du présent article sont, dans leur quasi-totalité, le résultat des réflexions menée au cours de l'année 2004 par le groupe de travail du CFL sur la réforme des dotations, qui a présenté, en mai 2004, son rapport précité sur La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

B LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA RÉPARTITION DE DOTATIONS EN LOI DE FINANCES

1. La censure de certains articles de la loi de finances initiale pour 2003

Dans sa décision (n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002) sur la loi de finances initiale pour 2003, le Conseil constitutionnel a censuré six articles portant sur la répartition de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, considérant qu'ils étaient étrangers au domaine de la loi de finances.

Ces articles concernaient :

- la répartition entre collectivités territoriales de la dotation globale de fonctionnement (articles 91 à 95) ;

- la répartition d'une partie des produits du fonds national de péréquation (article 99).

En effet, le Conseil constitutionnel a estimé que ces articles ne modifiaient pas le montant global des dotations concernées et ne concernaient donc pas les ressources et les charges de l'Etat.

2. Une jurisprudence peu claire

La jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales est cependant peu claire.

Tout d'abord, la décision précitée du Conseil constitutionnel marquait une évolution par rapport à sa jurisprudence antérieure. La logique voudrait que toutes les initiatives ne modifiant que la répartition, et non le montant global des prélèvements sur recettes, soient considérées comme des cavaliers budgétaires. Or, seules l'étaient, jusqu'à présent, et de moins en moins, celles concernant la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre les collectivités territoriales.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a, au cours des dernières années, accepté de nombreux articles relatifs à la répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris de la DGF, comme l'indique l'encadré ci-après.

Exemples de dispositions relatives à la répartition de dotations, non censurées par le Conseil constitutionnel


· Dans la loi de finances rectificative pour 2001, plusieurs articles semblent avoir « échappé » à la vigilance du Conseil constitutionnel, bien que n'ayant aucun impact sur les ressources et les charges de l'Etat :

- l'article 14 (modalités de répartition de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement) ;

- l'article 42 (majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle) ;

- l'article 43 (neutralisation des conséquences sur la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie) ;

- l'article 45 (conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement).


· Dans la loi de finances pour 2001, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » :

- l'article 41 (date du vote de l'arrêté des comptes par les collectivités territoriales) ;

- l'article 73 (réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle).


· Dans la loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » :

- l'article 28 (garantie de dotation globale de fonctionnement pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo dès leur deuxième année d'existence) ;

- l'article 56 (modification du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique) ;

- l'article 57 (extension du mécanisme de garantie de la dotation globale de fonctionnement pour les établissements de coopération intercommunale qui font suite à un ou plusieurs établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre) ;

- l'article 55 (potentiel fiscal des communes membres d'un syndicat d'agglomération nouvelle).


· Dans la loi de finances rectificative pour 1999, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » l'article 39 (modification des modalités de calcul du potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique).


· Enfin, dans la loi de finances pour 1999, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » l'article 118 (dotation forfaitaire des communes - dispositions relatives aux communes bénéficiaires et contributrices de la dotation de solidarité urbaine).

3. La LOLF autorisera la répartition de dotations en loi de finances à partir du 1er janvier 2005

Par ailleurs, une censure du présent article irait à l'encontre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

En effet, le c) du 7° de l'article 34 de la LOLF prévoit que « dans la seconde partie, la loi de finances de l'année (...) peut définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ».

On rappellera que le Conseil constitutionnel n'a émis aucune observation sur cet article lorsque le projet de loi organique relative aux lois de finances lui a été soumis.

C. SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Les amendements proposés par votre commission ont été présentés dans les développements qui précèdent.

Les principaux d'entre eux tendent à :

- étendre à l'année 2006 le mécanisme de garantie relatif aux communes cessant d'être éligibles à la DNP ou à la DSR « bourgs-centres », conformément aux préconisations du CFL ;

- instaurer, dans le cas de la DSR « péréquation », une garantie analogue à celle existant dans les cas précités ;

- prévoir que le reliquat comptable du CNFPT relatif à l'année 2003 est affecté non à la dotation d'aménagement, mais à la DSI.

Votre commission vous propose en outre plusieurs amendements techniques ou rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 216 Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004.

* 217 Dans le cas des départements, il faudrait également prendre en compte, selon le comité des finances locales, les DMTO (droits de mutation à titre onéreux).

* 218 Loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

* 219 On rappelle que les « attributions de compensation », au sens V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, sont définies de la manière suivante : Attribution de compensation = Produit de TP communal avant passage à la TPU + comp. Part salaires - Produit 3 taxes EPCI avant passage à la TPU - Charges transférées.

* 220 N ° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

* 221 Comme cela est indiqué dans les développements ci-après relatifs à la DNP, l'article  L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que sont éligibles à la DNP les communes de plus de 10.000 habitants qui, sans satisfaire aux conditions d'éligibilité de droit commun, ont un potentiel fiscal inférieur du tiers au potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate et dont l'effort fiscal est supérieur à 80 % de l'effort fiscal moyen des communes de leur strate.

* 222 Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* 223 Loi portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le code des communes et le code général des impôts.

* 224 La part « bourgs-centres » visait à aider les communes rurales assurant un rôle structurant et ayant de faibles ressources.

* 225 La part « péréquation » comprenait 4 fractions, attribuées en fonction de la longueur de voirie, du nombre d'élèves, du potentiel fiscal et du potentiel fiscal superficiaire.

* 226 Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004.

* 227 L'indice de progressivité mesure l'effet péréquateur intrinsèque d'un euro, indépendamment du montant de la dotation. Il traduit le degré d'adéquation du barème de répartition à la correction des inégalités de pouvoir d'achat avant versement des dotations. Un indice de 1 traduit une modulation parfaite en proportion inverse des inégalités. Un indice de 0 traduit l'absence d'effet péréquateur. Un indice négatif illustre l'existence d'un effet contre-péréquateur.

* 228 Hors la compensation des montants antérieurement perçus au titre de la DCTP et de l'ex-compensation des baisses de DCTP.

* 229 Comme on l'a indiqué ci-avant, l'inclusion en 1993 dans la DGF des communes de certaines dotations à vocation péréquatrice a pour effet qu'aujourd'hui la péréquation est essentiellement assurée par la dotation forfaitaire.

* 230 Ce taux maximum est égal à la moyenne de celui de ses deux principales composantes - la part « population » (au maximum 75 % du taux de croissance de la DGF) et la part « garantie » (25 % du taux de croissance de la DGF) -, ainsi qu'au taux maximum prévu dans le cas de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (50 % du taux de croissance de la DGF).

* 231 L'article 13 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, portant création d'une couverture maladie universelle prévoit la suppression des contingents communaux d'aide sociale. En contrepartie de cette suppression, et afin d'assurer la neutralité financière du dispositif, il est procédé à un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes. Dans l'hypothèse où ce prélèvement est insuffisant, l'article L. 2334-7-2 du code général des collectivités territoriales a posé le principe d'un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale.

* 232 Le projet de loi a été adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004. Il doit être prochainement examiné par l'Assemblée nationale en première lecture.

* 233 Y compris l'indexation de la dotation de compensation.

* 234 Moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac).

* 235 Il est procédé, au plus tard au 31 juillet de l'année suivante, à la régularisation de la diminution réalisée, en fonction de l'effectif réel des personnels sortis du corps des instituteurs et de leurs droits au logement au regard de la DSI.

* 236 Loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

* 237 Rapport n°110 (1999-2000).

* 238 Les autres prélèvements sont la dotation de compensation et la quote-part destinée aux communes d'outre-mer.

* 239 Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* 240 Loi portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.

* 241 « Le groupe de travail souligne que, tout en étant le fruit d'une prise en compte plus équitable des ressources des communes, [les variations consécutives à la réforme des dotations de péréquation] doivent faire l'objet d'un mécanisme d'amortisseur sur 2 ou 3 ans ».

* 242 Ne peuvent être éligibles les communes :

1° Situées dans une agglomération :

a) Représentant au moins 10 % de la population du département ou comptant plus de 250.000 habitants ;

b) Comptant une commune soit de plus de 100.000 habitants, soit chef-lieu de département ;

2° Situées dans un canton dont la commune chef-lieu compte plus de 10.000 habitants ;

3° Bénéficiaires d'une attribution du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France ;

4° Dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants.

* 243 Rapport pour avis n° 264 (2003-2004).

* 244 Adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2004, et transmis au Sénat le 15 octobre 2004, où son examen est envisagé en janvier 2005.

* 245 « Le groupe de travail souligne (...) que la définition des élèves retenue pour l'attribution de la fraction péréquation de la DSR ne répond pas aux exigences d'une gestion efficiente des dotations. En effet, elle nécessite un recensement spécifique réalisé par les préfectures, en liaison avec les communes et les services d'inspection académique. Le groupe de travail préconise en conséquence de se reporter à la définition de l'INSEE pour la répartition de la part « élèves » de la fraction péréquation de la DSR ».

* 246 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

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