4. Des progrès réels mais encore insuffisants en matière d'exécution
Les règles d'engagement automatique des programmes, de « dégagement d'office » 49 ( * ) et de réserve de performance ont pour objet de favoriser une gestion dynamique et l'exécution des fonds structurels (hors fonds de cohésion). La règle du dégagement d'office exerce un impact réellement positif (le dégagement a été évalué fin 2003 à 236,7 millions d'euros par la Commission européenne, dont 81,5 % au titre du Fonds social européen) et contraint les Etats membres à améliorer leurs procédures de gestion et de suivi. Le principe de l'octroi éventuel d'aides supplémentaires en fonction des performance des programmes (selon des critères déterminés par les Etats membres) apparaît en revanche complexe à mettre en oeuvre pour un enjeu financier assez limité (442 millions d'euros s'agissant de la France), ce qui conduit à s'interroger sur son impact réel et sur sa pertinence.
L'exécution des crédits de la politique de cohésion s'est encore améliorée en 2003 mais reste perfectible , après avoir oscillé entre 68 % et 89 % sur les quatre derniers exercices 50 ( * ) . Au total 26,2 milliards d'euros de fonds structurels ont été versés en 2003, soit une hausse de 29 % par rapport à 2002. Les paiements relatifs à la programmation 2000-2006 ont augmenté de 19 %, et le reste à liquider (RAL) correspondant a augmenté de 8,4 milliards d'euros pour atteindre 53,2 milliards d'euros. S'agissant des programmes de la période antérieure, les paiements ont certes fortement augmenté, mais la Commission n'est pas parvenue à réaliser son objectif de liquidation de la majeure partie du RAL de la période 1994-1999, qui était encore de 9 milliards d'euros fin 2003. Au total (donc toutes périodes de programmation confondues), le RAL en fin d'exercice 2003 s'élevait à 69,3 milliards d'euros, en hausse modérée de 3,8 % par rapport à 2002. Compte tenu de l'inévitable décalage entre engagements et paiements, la Commission a prévu que le RAL augmenterait jusqu'en 2006 et serait progressivement apuré sur la période ultérieure de programmation.
Les pays les mieux placés en termes d'absorption de la programmation 2000-2006 fin 2003 étaient le Portugal, l'Irlande, l'Espagne et l'Autriche, avec des taux de consommation de l'enveloppe globale de 39 % à 46 %, et les retardataires étaient les Pays-Bas, la Grèce, le Luxembourg et le Royaume-Uni. Avec 28,9 %, la France se situe en-deça de la moyenne communautaire (33,5 %).
Une accélération sensible de la consommation des fonds structurels a été observée au cours du premier semestre 2004 . Les crédits de paiement pour 2004 étaient ainsi exécutés à hauteur de 56 % début août, soit un niveau atteint deux à trois mois plus tôt que lors des derniers exercices. Il reste qu'au 15 juillet 2004, l'équivalent de 14,4 % des crédits engagés entre 2000 et 2002 devaient être consommés avant la fin 2004 pour éviter tout dégagement d'office. Cette accélération des décaissements s'est confirmée au trimestre suivant et rejoint un rythme d'exécution linéaire , puisque les crédits de paiement versés ont atteint 21 milliards d'euros au 30 septembre 2004 (contre seulement 14,3 milliards d'euros un an auparavant), soit 75 % des dépenses prévues. La Commission a dès lors adopté le 13 octobre 2004 une proposition de modification du budget 2004 tendant à inscrire 3,4 milliards d'euros supplémentaires au titre des fonds structurels . Mme Michaele Schreyer, commissaire au budget, a en outre appelé le Parlement et le Conseil à restaurer le niveau des crédits de paiement proposé dans l'APB pour 2005 51 ( * ) .
La Cour des comptes européennes, dans son rapport sur l'exécution des crédits sur l'exercice 2002, constate un taux global d'exécution de seulement 74,4 % et des écarts importants entre les différents instruments, le taux d'exécution des initiatives communautaires se révélant ainsi notoirement insuffisant avec 25 %. La Cour relève également l'insuffisante fiabilité des estimations de crédits de paiement nécessaires, du fait des surestimations des prévisions adressées par les Etats membres, et la persistance de déficiences dans les systèmes et contrôles de surveillance de la régularité des opérations. La Cour encourage enfin la Commission à se préoccuper davantage de l'efficacité des fonds plutôt que de leur consommation effective.
* 49 Les rebudgétisations sont limitées aux crédits non utilisés en 2000, et les engagements des programmes adoptés sont effectués automatiquement, en général le 30 avril de chaque année, sur la base des décisions de participation des fonds. Ce mécanisme permet de supprimer toute reprogrammation d'année en année, et d'éviter la concentration des engagements en fin de période, qui avait été constatée lors de la programmation 1994-1999.
La contrepartie de cette disposition réside dans la règle dite du « dégagement d'office », qui consiste en l'annulation automatique des engagements qui n'ont pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission à l'issue de la deuxième année (règle dite « n+2 ») suivant celle de l'engagement. Cette règle n'a pleinement joué son effet qu'au 31 décembre 2003.
Il convient également de rappeler que les engagements ne correspondent pas à un mouvement physique des fonds, mais font l'objet d'un « contrat financier » entre la Commission et l'Etat bénéficiaire pour l'allocation de fonds européens en cofinancement de programmes nationaux. La Commission effectue les paiements sous la forme de remboursements de dépenses effectives qui lui sont certifiées.
* 50 Le taux de 89 % en 2003 a cependant été obtenu par la restitution de près de 5 milliards d'euros à l'automne 2003, sans laquelle le taux d'exécution aurait été ramené à 82 %.
* 51 La Commission souhaite en particulier relever de 60 millions d'euros en 2005 et de 59 millions d'euros en 2006 le plafond des crédits d'engagement de la sous-rubrique des fonds structurels, afin de tenir compte des dépenses supplémentaires au titre du programme Peace en Irlande du nord. Les crédits d'engagement de la sous-rubrique du fonds de cohésion seraient toutefois réduits d'autant, compte tenu de la perte d'éligibilité de l'Irlande à ces programmes à compter de 2004.