Projet de loi de finances pour 2005 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 74 (2004-2005), tome III, déposé le

B. - Autres mesures

ARTICLE 70

Conditions d'engagement de dépenses par anticipation

Commentaire : le présent article a pour objet de définir, à partir de 2006, les conditions d'engagement de dépenses par anticipation, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT ACTUELLEMENT APPLICABLE

1. Une dérogation au principe d'annualité

Le caractère limitatif des crédits et le principe d'annualité budgétaire donnent sa pleine portée à l'autorisation parlementaire de dépenser . Le principe d'annualité signifie que le budget de l'Etat doit être voté chaque année. En France, l'exercice budgétaire coïncide avec l'année civile : l'exécution des dépenses et des recettes doit s'effectuer entre le 1 er janvier et le 31 décembre de chaque année. Le vote annuel du budget a consacré le pouvoir du Parlement vis-à-vis du pouvoir exécutif, en permettant un contrôle régulier des finances de l'Etat.

Les besoins de gestion conduisent à apporter des tempéraments à la règle de l'annualité afin d'assurer la continuité budgétaire :

- en cours d'année, des lois de finances rectificatives peuvent modifier la loi de finances initiale ;

- la période complémentaire à l'exercice budgétaire permet de rattacher au début de l'exercice suivant certaines opérations de fin d'année accomplies dans le cadre de l'exercice qui vient de s'achever ;

- certains crédits non consommés peuvent être reportés sur l'exercice suivant ;

- les autorisations de programme peuvent donner lieu à un engagement pluriannuel des dépenses d'investissement ;

- il peut être autorisé, en fin d'exercice budgétaire, des engagements de dépenses pris par anticipation sur les crédits de l'année suivante .

2. Le régime des engagements de dépenses par anticipation

Concernant les engagements de dépenses par anticipation, les dispositions actuellement applicables relèvent de l'article 8 du décret n° 86-451 du 14 mars 1986, pris en application de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances 108 ( * ) :

« A partir du 1 er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours , les engagements de dépenses ordinaires, autres que de personnel , peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements stipulent que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le premier janvier ».

Les dérogations au principe d'annualité budgétaire sont ainsi encadrées, mais de manière souple : les engagements anticipés de dépenses ne peuvent être pris qu'en novembre et décembre ; ils sont limités à un quart des crédits de dépenses ordinaires de l'année en cours ; les dépenses de personnel sont exclues du champ d'application de la mesure ; il doit être stipulé que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le 1 er janvier.

En pratique , les engagements de dépenses par anticipation portent sur des montants annuels de l'ordre de 6 milliards d'euros. Ils concernent principalement :

- sur le titre III, certaines dépenses de fonctionnement des établissements publics, de manière à permettre le paiement des salaires dès le mois de janvier, ou des dépenses de fonctionnement des administrations telles que les marchés de gardiennage ou d'entretien ;

- sur le titre IV, certaines subventions de fonctionnement à des organismes ou des dispositifs aidés, ainsi que des dépenses dont l'exécution s'opère traditionnellement sur l'année scolaire, et non l'année civile.

En outre, jusqu'en 1998, des crédits étaient inscrits à l'état D annexé à la loi de finances, sur la base de « dispositions spéciales » 109 ( * ) , prises par voie réglementaire, autorisant les ministres à engager des dépenses par anticipation, nonobstant les conditions précitées de l'article 8 du décret du 14 mars 1986. Sans avoir été supprimé, l'état D n'est plus doté depuis 1999, suite à la réforme des procédures budgétaires dans les différents ministères qui étaient concernés par l'inscription de crédits à l'état D 110 ( * ) .

B. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Le deuxième alinéa de l'article 9 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose désormais que « les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante sont définies par une disposition de loi de finances », alors que le régime actuellement applicable se fonde sur l'article 8 du décret du 14 mars 1986 précité. La référence à des « dispositions spéciales » prises par voie réglementaire, à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, n'a pas été reprise dans la LOLF.

Comme l'ensemble des dispositions de la LOLF entrera en vigueur au 1 er janvier 2005, le présent article définit le régime des dépenses par anticipation pour l'exercice 2006, qui seront engagées en fin d'exercice 2005.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article reprend les dispositions de l'article 8 du décret du 14 mars 1986 précité :

« A partir du 1 er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours inscrits en lois de finances sur les titres correspondants de chaque programme, les engagements de crédits autres que de personnel et d'investissement peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements indiquent que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le 1 er janvier ».

Votre rapporteur général observe que, par rapport au décret du 14 mars 1986 précité, il a été apporté quelques aménagements rédactionnels ou de conséquence avec les nouvelles dispositions prévues par la LOLF :

- l'exclusion des crédits « autres que de personnel et d'investissement » correspond à celle, prévue à l'article 8 du décret précité, des dépenses « ordinaires » (ce qui excluait les dépenses en capital, pour lesquelles l'application du principe d'annualité est assouplie) « autres que de personnel » ;

- la limite d'un quart des crédits de l'année en cours s'apprécie « sur les titres correspondants de chaque programme », conformément à la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par l'article 7 de la LOLF et au principe de fongibilité asymétrique des crédits au sein d'un programme ;

- il est fait référence aux crédits « inscrits en lois de finances » initiale et rectificative(s), et non plus aux crédits « de l'année en cours » ; eu égard aux montants actuels des engagements de dépenses par anticipation, lesquels ne représentent au total que 2 % de l'ensemble des crédits inscrits en lois de finances initiale et rectificative(s) alors que le plafond d'engagement de dépenses par anticipation est fixé au quart des crédits de l'année en cours, les conséquences de cette précision devraient être limitées.

Le II du présent article prévoit des dispositions transitoires pour la période du 1 er novembre au 31 décembre 2005 , pour laquelle il serait fait référence à la nouvelle nomenclature budgétaire , selon les principes retenus par la LOLF, annexée au présent projet de loi de finances , visée au I de l'article 66 de la LOLF 111 ( * ) :

« Pour la période du 1 er novembre au 31 décembre 2005, la limite du quart des crédits est appréciée par titre des programmes figurant dans la présentation indicative prise en application du I de l'article 66 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de précision et rédactionnels au présent article :

- les possibilités d'engagement de dépenses par anticipation s'appliquent pour les crédits inscrits en lois de finances sur les titres correspondants de chaque programme « ou dotation », la limite du quart des crédits étant également appréciée par titre des programmes « ou dotations » 112 ( * ) ;

- les engagements de dépenses par anticipation s'opèrent dans la limite du quart des crédits de l'année en cours « ouverts par les »  lois de finances initiales, et non des crédits de l'année en cours « inscrits en » lois de finances initiale ;

- il est fait référence aux « engagements de dépenses », et non aux « engagements de crédits ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable aux nouvelles modalités de définition des conditions d'engagement de dépenses par anticipation, en application du deuxième alinéa de l'article 9 de la LOLF.

Il rappelle que, sur l'initiative de notre collègue Alain Lambert , rapporteur au nom de votre commission des finances de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, l'article 9 de la LOLF prévoit désormais un seul régime d'engagement de dépenses par anticipation, sur la base d'une loi de finances, et non plus par voie réglementaire . Lors de l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, notre collègue Alain Lambert avait justifié l'unicité de la procédure, ainsi que le support juridique d'une loi de finances, par la dérogation importante au principe d'annualité budgétaire que constitue l'engagement de dépenses par anticipation.

Votre rapporteur général rappelle toutefois l'opinion de notre collègue député Gilles Carrez , rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale selon lequel, dans le cadre de l'unification du régime d'engagement des dépenses par anticipation en loi de finances, deux modalités pourraient être envisagées :

- d'une part, la définition des conditions générales d'engagement de dépenses par anticipation dans un article de la loi de finances initiale : il s'agit de la procédure utilisée au présent article ;

- d'autre part, la satisfaction d'un besoin spécifique sur un programme déterminé , par inscription de ces crédits à un nouvel état D annexé à la loi de finances.

Votre rapporteur général estime pour sa part que la procédure prévue au présent article doit être celle normalement utilisée .

Dans l'attente de l'élaboration définitive de la nouvelle maquette budgétaire prévue par la LOLF pour le projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur général observe enfin qu'il est fait référence, pour 2005, à la maquette budgétaire simplement annexée au présent projet de loi de finances, laquelle opère une présentation des crédits « à titre indicatif », comme le prévoit le premier alinéa de l'article 66 de la LOLF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 bis (nouveau)

Abrogation de dispositions relatives aux documents joints aux projets de loi de finances, devenues inutiles ou obsolètes compte tenu de l'entrée au vigueur de la LOLF au 1er janvier 2005

Commentaire : le présent article simplifie la législation relative aux annexes générales devant être déposées en annexe aux projets de loi de finances, afin de tenir compte de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) au 1 er janvier 2005.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, qui résulte d'un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, propose d'abroger plusieurs dispositions relatives aux annexes générales devant être déposées en annexe aux projets de loi de finances, afin de tenir compte de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances à compter du 1 er janvier 2005 113 ( * ) .

Les dispositions dont l'abrogation est proposée sont les suivantes :


• L'article 163 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 , qui prévoit que le rapport définissant l'équilibre économique et financier produit chaque année à l'appui de la loi de finances comportera en annexe :

- les rapports de la commission des comptes économiques de la nation relatifs aux comptes économiques de la nation pour l'année précédente et aux comptes prévisionnels de la nation pour l'année en cours et pour l'année suivante ;

- un résumé des éléments essentiels de la situation économique et budgétaire dans les pays d'Europe, susceptibles d'être comparés à ceux de la France.

On rappellera que l'article 50 de la LOLF dispose qu'est « joint au projet de loi de finances de l'année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année. Il présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne.

« Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes ».

On constate donc que la disposition introduite par la LOLF est plus complète et exigeante, et tient compte de l'évolution du contexte européen. L'abrogation de la disposition visée est donc pleinement justifiée.


• L'article 54 de la loi de finances pour 1965 (n° 64-1279 du 23 décembre 1964) qui prévoit qu'un état récapitulatif des prestations d'assurances sociales et d'allocations familiales servies aux salariés du régime agricole, ainsi que des ressources destinées à la couverture de ces prestations, devra figurer, à titre indicatif, dans les annexes explicatives du budget annexe des prestations sociales agricoles.

Cette disposition n'a plus de sens, le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) devant disparaître au 1 er janvier 2005. En effet, l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2004 a créé le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA), appelé à se substituer définitivement au BAPSA à compter du 1 er janvier 2005. Il apparaît donc cohérent de supprimer la disposition susmentionnée.


• L'article 88 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-114 du 21 décembre 1967), qui prévoit qu'un état récapitulatif de l'ensemble des crédits affectés à la protection civile sera publié à l'appui du projet de loi de finances.

La protection civile devrait faire l'objet d'un document de politique transversale 114 ( * ) dans le cadre de la LOLF. La récapitulation des crédits affectés à la protection civile prévue par l'article susmentionné sera donc inutile.


• L'article 79 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), qui prévoit que le gouvernement présentera chaque année au Parlement, en annexe au projet de loi de finances et en même temps que ce projet, un document relatif à l'évaluation des voies et moyens et au montant attendu des recettes fiscales et non fiscales inscrites dans le projet de loi de finances 115 ( * ) .

L'article 50 de la LOLF susmentionné permet d'expliciter les données demandées par cet article, qu'il convient, par conséquent, d'abroger.


• L'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1974 (n° 74-1114 du 27 décembre 1974) prévoit que « les textes réglementaires pris en vertu de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 et qui, bien que n'étant pas soumis à la ratification du Parlement, ont modifié la répartition des crédits telle qu'elle résulte de la loi de finances initiale, doivent être annexés, sous forme de tableaux récapitulatifs, pour l'information des membres du Parlement, au texte du plus prochain projet de loi de finances suivant leur promulgation, ou, à défaut, au rapport déposé en vertu de l'article 38 de ladite ordonnance ».

L'article 53 de la LOLF dispose que « des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours » sont joints à tout projet de loi de finances rectificative. Par conséquent, l'abrogation de l'article précité est logique.


• L'article 81 de la loi de finances pour 1977 (n° 76-1232 du 29 décembre 1976) prévoit que « le gouvernement présentera chaque année, en annexe au projet de loi de finances, un rapport relatif au montant et à l'utilisation des fonds recueillis en vertu des taxes parafiscales dont la perception a été autorisée par le Parlement ».

Dès lors que les taxes parafiscales ont été supprimées par l'article 63 de la LOLF, cette disposition était devenue de facto caduque. Il convient donc de l'abroger.


• L'article 20 de la loi n° 79-590 du 12 juillet 1979 portant règlement définitif du budget de 1977 dispose que « le gouvernement indique, dans l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances, à la fin de la partie recettes fiscales, la répartition en pourcentage des principales recettes fiscales dans le total attendu des recettes fiscales. Ces indications doivent être complétées par celles afférentes aux projets de loi de finances initiaux des trois exercices précédents ».

Outre l'imprécision de cet article, il convient de souligner que plusieurs articles de la LOLF permettent d'obtenir les éléments d'information souhaités : le rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution prévu à l'article 52 et le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation prévu à l'article 50. Il convenait donc d'abroger la disposition susmentionnée.


• le IV de l'article 32 de la loi de finances pour 1980 (n° 80-30 du 18 janvier 1980) prévoit que « chaque année, dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances, le gouvernement retracera l'évolution des dépenses fiscales en faisant apparaître, de manière distincte, les évaluations initiales, les évaluations actualisées, ainsi que les résultats constatés. Les dépenses fiscales seront ventilées, de manière détaillée, par nature de mesures, par catégorie de bénéficiaires et par objectifs ».

Sur ce point, la LOLF est allée beaucoup plus loin que le droit existant, considérant que la transparence et la prise de conscience de l'impact des dépenses fiscales sur le solde budgétaire étaient insuffisantes. L'article 51 de la LOLF prévoit ainsi que sera joint au projet de loi de finances de l'année une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales, d'une part, et que le projet annuel de performances de chaque programme comportera notamment l'évaluation des dépenses fiscales, d'autre part. L'abrogation de la disposition précitée est donc logique.


• l'article 10 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification , qui prévoit que « au début de chaque session ordinaire, le gouvernement soumet au Parlement un rapport annexé au projet de loi de finances et préparé conjointement par les ministres chargés du Plan et du budget.

« Le rapport décrit les financements publics, et notamment les moyens budgétaires que le gouvernement propose d'affecter à la réalisation des programmes prioritaires du Plan au cours de l'exercice suivant ».

Cette disposition semblait être tombée en désuétude, dès lors qu'il n'y a plus aujourd'hui de ministre du Plan. Par ailleurs, la LOLF prévoit plusieurs rapports permettant d'éclairer les dispositions du projet de loi de finances (notamment, le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques prévu par l'article 48, le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation prévu par l'article 50 et le rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution prévu par l'article 52).

Il est donc logique d'abroger la disposition précitée.


• l'article 1 er de la loi de finances pour 1986 (n° 85-1403 du 30 décembre 1985) prévoit notamment que « à compter de 1986, le produit pour la dernière année connue, pour l'année en cours et l'année à venir de chacun des impôts autres que les taxes parafiscales visées par le 4° de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, affectés aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir fait l'objet d'une évaluation dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances de l'année.

« Ce document présente également les conditions d'utilisation de chacun de ces produits ».

L'article 51 du projet de loi de finances prévoit que sera joint au projet de loi de finances de l'année « une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat » ainsi qu'« une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales ». Par ailleurs, l'article 50 prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs (...) ».

Par conséquent, il apparaît logique de procéder à l'abrogation de la disposition précitée.


• L'article 32 de la loi de finances rectificative pour 1987 (n° 87-1061 du 30 décembre 1987) prévoit que « les textes réglementaires pris en application du troisième alinéa de l'article 21 116 ( * ) et de la troisième phrase du deuxième alinéa de l'article 25 117 ( * ) de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, sont annexés, dans les conditions prévues pour les textes réglementaires visés à l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1974 (n° 74-1114 du 27 décembre 1974), au plus prochain projet de loi de finances suivant leur publication ou, à défaut, au rapport déposé en application de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée ».

La disposition susmentionnée ne trouvera plus à s'appliquer, compte tenu de l'abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances auquel elle fait référence à compter du 1 er janvier 2005. Par ailleurs, quant au fond, les articles 53 et 54 de la LOLF prévoient, d'une part, que sont joints à tout projet de loi de finances rectificative « des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours », et, d'autre part, que sont joints au projet de loi de règlement les rapports annuels de performances, qui comportent « la justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l'origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ».

L'abrogation de la disposition précitée est donc logique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est donc en plein accord avec les propositions de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a pris l'heureuse initiative de « nettoyer » le droit existant. Elle relève que la plupart des dispositions dont il s'agit étaient devenues caduques - ou allaient le devenir avec l'entrée en vigueur de la LOLF au 1 er janvier 2005 -.

Enfin, elle note qu'il conviendra, lorsque la LOLF sera pleinement appliquée, à l'occasion par exemple de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, d'examiner celles des autres annexes générales aux projets de loi de finances, et en particulier, les « jaunes » budgétaires, qui demeurent nécessaires. En effet, il est probable qu'une partie des informations demandées par le Parlement dans le cadre de rapports annuels et d'annexes aux projets de loi de finances seront rendues disponibles par la loi de finances et les annexes prévues par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 ter (nouveau)

Dispositions relatives à la présentation des comptes annuels de la Caisse des dépôts et consignations et à la nomination de ses commissaires aux comptes

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit, d'une part, que les comptes annuels de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sont présentés, chaque année, aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, et, d'autre part, que les commissaires aux comptes de la CDC sont nommés par sa commission de surveillance, sur proposition du directeur général.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'OBLIGATION DE NOMMER DES COMMISSAIRES AUX COMPTES

Avant la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 de sécurité financière, l'article 30 de la loi n° 84-148 du 1 er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises disposait que certains établissements publics de l'Etat étaient tenus de désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant. Les établissements visés étaient ceux qui n'étaient pas soumis aux règles de la comptabilité publique et :

- dont l'activité était industrielle et commerciale ;

- dont le nombre de salariés, le montant hors taxes du chiffre d'affaires ou le total du bilan dépassaient, pour deux de ces critères, des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat.

Or la référence aux seules activités industrielles et commerciales maintenait hors de l'obligation de désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant, c'est-à-dire hors du champ de la révision légale, certains établissements publics importants comme la Caisse des dépôts et consignations .

La loi précitée de sécurité financière a supprimé la référence aux activités industrielles et commerciales. L'article 30 de la loi précitée du 1 er mars 1984 dispose désormais que « les établissements publics de l'Etat non soumis aux règles de la comptabilité publique sont tenus de désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant. Toutefois, cette obligation ne s'impose pas lorsque le nombre de salariés, le montant hors taxes du chiffre d'affaires ou des ressources ainsi que le total du bilan ne dépassent pas, pour deux de ces critères, des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat ». Malheureusement, le décret précité n'a toujours pas été publié. L'article 30 de la loi précitée du 1 er mars 1984 dispose également que « les établissements publics de l'Etat, qu'ils soient ou non soumis aux règles de la comptabilité publique, sont tenus de nommer au moins deux commissaires aux comptes et deux suppléants lorsqu'ils établissent des comptes consolidés ».

Bien que son statut ne le prévoie pas, la Caisse des dépôts soumet ses comptes à la réglementation de droit commun en matière de révision comptable afin de répondre aux exigences de qualité et de transparence de l'information comptable et financière. Ainsi, au titre de l'année 2003, les états financiers de la Section générale ainsi que les comptes consolidés du groupe Caisse des dépôts font l'objet d'une certification par deux réviseurs externes.

La loi précitée de sécurité financière oblige toutefois la CDC, qui établit des comptes consolidés, à nommer deux commissaires aux comptes et deux suppléants .

B. UN MODE DE DÉSIGNATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES INADAPTÉ

L'article 30 de la loi précitée du 1 er mars 1984 précise que « les commissaires aux comptes des établissements publics de l'Etat sont nommés, sur proposition des organes dirigeants, par le ministre chargé de l'économie ».

Ce mode de désignation est inadapté aux spécificités de la Caisse des dépôts, placée par la loi du 28 avril 1816 qui l'a créée, « sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative ». Trois députés et un sénateur siègent d'ailleurs au sein de sa commission de surveillance, qui établit, chaque année, un rapport qu'elle adresse au Parlement avant le 2 juillet. On rappellera, par ailleurs, que la CDC est dirigée par un directeur général, nommé pour cinq ans par décret pris en Conseil des ministres.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par nos collègues Gilles Carrez et Philippe Auberger et adopté avec l'avis favorable du gouvernement 118 ( * ) . Cet amendement modifie l'article 30 de la loi précitée du 1 er mars 1984.

Le présent article prévoit, d'une part, que la Caisse des dépôts et consignations présente chaque année aux commissions des finances des deux assemblées ses comptes sociaux et consolidés certifiés par deux commissaires aux comptes .

Le présent article dispose, d'autre part, que les commissaires aux comptes de la Caisse des dépôts, ainsi que leurs suppléants, sont désignés par la commission de surveillance, sur proposition du directeur général .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est indéniablement une disposition de bonne gouvernance. Il dote la Caisse des dépôts et consignations d'un audit légal , tout en prenant en compte la nature particulière de cet établissement, placé sous le contrôle du Parlement , ce qui rendait inopportune une nomination des commissaires aux comptes, dans les conditions de droit commun, par le ministre chargé de l'économie.

S'agissant de la présentation annuelle des comptes de la CDC aux commissions des finances des deux assemblées, il convient de préciser que celle-ci a déjà lieu, dans la pratique . Votre commission des finances est néanmoins très favorable à l'inscription de cette pratique dans la loi .

En définitive, le présent article est cohérent avec le mouvement vers une plus grande « sécurité financière » , tout en étant conforme à l'esprit de la loi qui place la Caisse des dépôts sous le contrôle du Parlement .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 quater (nouveau)

Désendettement bancaire des agriculteurs de Corse

Commentaire : le présent article vise à instituer une prise en charge partielle par l'Etat des intérêts dus par les exploitants agricoles de Corse en activité au 1 er janvier 1994, au titre des échéances allant de 2002 à 2010 des prêts professionnels bancaires obtenus depuis le 1 er janvier 1994 au titre de leur activité agricole pour les besoins de leur exploitation. Les exploitants agricoles concernés sont ceux dont le niveau d'endettement compromet la pérennité de l'exploitation mais dont la capacité de redressement et la viabilité économique de l'exploitation, après retraitement de l'endettement, ont pu être appréciées de manière objective.

I. LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE DE DÉSENDETTEMENT DES AGRICULTEURS DE CORSE

A. LE MONTANT ACTUEL DE LA DETTE GLOBALE DES AGRICULTEURS DE CORSE

Deux rapports conjoints confidentiels, établis par l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale de l'agriculture, publiés en 2003, portent spécifiquement sur « le désendettement des agriculteurs en Corse », pour l'un, « les mesures dites « Balladur-Juppé » relatives au désendettement des agriculteurs corses », pour l'autre. Ces deux rapports ont été fournis, à sa demande, à votre commission des finances, dans le courant de l'année 2004. L'essentiel des éléments chiffrés contenus dans le commentaire du présent article provient de ces deux rapports d'inspection.

Ainsi, d'après les informations contenues dans les deux rapports d'inspection précités, sur 2.600 exploitants agricoles de Corse, environ un millier était, en 2003, en retard de paiement pour un montant global de l'ordre de 300 millions d'euros , montant qui se décompose en :

- une dette bancaire de l'ordre de 180 millions d'euros à la charge de la caisse régionale du Crédit agricole (CRCA) ;

- une dette sociale de l'ordre de 100 millions d'euros auprès de la Mutualité sociale agricole (MSA) ;

- une dette relative à la consommation d'eau, à hauteur de 10 millions d'euros, auprès de l'Office d'équipement hydraulique de la Corse (OEHC).

1. Une dette bancaire de l'ordre de 180 millions d'euros en 2003

La dette bancaire globale des agriculteurs de Corse était évaluée en 2003 à un encours de 183.336.043 euros, constitué de 126,5 millions d'euros de capital restant dû (CRD) et de 56,7 millions d'euros d'intérêts normaux et d'intérêt de retard dus. En outre, cette dette bancaire globale concernait 1.857 agriculteurs.

D'après les informations contenues dans les rapports d'inspection précités, les agriculteurs dont le montant de CRD était supérieur à 150.000 euros en 2003 représentaient 60,2 % du CRD total. Tous les agriculteurs n'étaient toutefois pas en retard de paiement et certains avaient un retard de paiement inférieur à trois mois.

Les exploitants agricoles « à jour » ou en retard de moins de trois mois représentaient donc 18 % du CRD global et 12,4 % de l'encours global. Ils représentaient néanmoins près de 40 % du nombre d'agriculteurs endettés auprès de la caisse régionale du Crédit agricole.

Enfin, l'encours moyen des 933 agriculteurs « en retard » de paiement, dont le CRD était inférieur à 150.000 euros, s'élevait, en 2003, à 65.000 euros alors que celui des 182 agriculteurs dont le CRD était supérieur à 150.000 euros s'élevait à 547.000 euros.

Synthèse par groupe

Nombre

CRD

Encours

% nombre

% CRD

À jour ou retard < 3 mois

742

22.853.754

22.853.754

40 %

18 %

En retard et inférieur à 150.000 euros de CRD

933

34.155.488

60.993.278

50,2 %

27 %

En retard et supérieur à 150.000 euros de CRD

182

69.585.346

99.489.011

9,8 %

55 %

Total

1.857

126.594.588

183.336.403

100 %

100 %

Source : rapport d'inspection sur le désendettement des agriculteurs en Corse, établi conjointement par l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale de l'agriculture et l'inspection générale des finances - 2003.

2. Une dette sociale de l'ordre de 100 millions d'euros en 2003

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la dette sociale des agriculteurs de Corse auprès de la Mutualité sociale agricole (MSA) s'élevait, en 2003, à 98,4 millions d'euros dont 11,7 millions d'euros de créances passives (règlement et liquidation judiciaires), soit un solde de créances actives de 86,7 millions d'euros.

Ce montant était en réduction par rapport à 2001, du fait, d'une part, de la remise des majorations de retard antérieures à 1999 pour les exploitants s'étant acquittés du principal, d'autre part, de l'annulation d'un montant substantiel de créances prescrites.

Ces créances actives recouvraient :

- des cotisations légales pour un montant de 66,3 millions d'euros ;

- des cotisations conventionnelles pour un montant de 20,4 millions d'euros , ces dernières étant perçues par la caisse de MSA pour le compte de tiers.

Dans le total des créances actives étaient comprises des pénalités et majorations s'élevant à 29,7 millions d'euros. Hors pénalités et majorations, les cotisations dues s'élevaient donc, en 2003, à 57 millions d'euros.

En outre, les chiffres communiqués à votre rapporteur général font apparaître une forte concentration de l'endettement sur un nombre relativement limité d'exploitants : en 2003, 7,22 % des exploitants individuels dont les dettes étaient supérieures à 20.000 euros représentaient 52 % de l'endettement ; de même, 6,33 % des employeurs dont la dette était supérieure à 100.000 euros représentaient 59 % de l'endettement.

B. LE DISPOSITIF ACTUEL DE DÉSENDETTEMENT

La mise en oeuvre de l'ensemble des mesures de désendettement des agriculteurs de Corse (désendettement bancaire, social et vis-à-vis de l'office d'équipement hydraulique de Corse) a été placée sous la responsabilité de la commission régionale de conciliation (CRC) mise en place au cours de l'année 2000 et présidée par le Trésorier payeur général de région .

1. Le désendettement social

S'agissant de la dette sociale des agriculteurs de Corse, le dispositif mis en place a porté principalement sur le désendettement des cotisations des actifs, antérieures au 1 er janvier 1999, à la fois pour les exploitants individuels et pour les employeurs de main d'oeuvre.

Actuellement, les dossiers des demandeurs sont examinés au cas par cas, après réalisation d'un audit sur la viabilité économique de l'exploitation et prise en compte de l'endettement global de l'exploitant. La proposition de règlement formulée par la CRC est ensuite transmise à la caisse de MSA qui établit une convention avec le débiteur.

a) La mesure « AGRIDIF » pour les cotisations individuelles

Cette mesure, qui repose sur des conditions fixées par le règlement intérieur de la CRC, permet la prise en charge partielle ou totale des cotisations légales individuelles antérieures au 1 er janvier 1999, à condition que l'exploitant soit à jour des cotisations des années suivantes, avec possibilité d'un plan de paiement sur deux à trois ans.

Les cotisations ciblées par la mesure, c'est-à-dire antérieures à 1999, s'élevaient à 7,2 millions d'euros sur un total dû au 30 octobre 2003 de 11,6 millions d'euros, soit 62 %.

Le financement de cette mesure était assuré par un abondement des crédits « AGRIDIF » du budget annexe des prestations sociales agricoles, provenant d'un reliquat, pour l'année 2000, de recettes issues de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA, égal à 15 millions d'euros. Un arrêté du 3 janvier 2001 avait en effet affecté cette recette au chapitre 46-05 du BAPSA « étalement et prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté ».

A la dernière date limite de saisine de la CRC, à savoir le 22 juillet 2002, 420 demandes de prise en charge avaient été déposées :

- 323 dossiers ont été retenus par la CRC pour un montant potentiel de prise en charge de 3,7 millions d'euros ;

- 247 conventions ont été établies, représentant un total de 3 millions d'euros ;

- 106 conventions ont été retournées par les débiteurs, dont 79 respectent les engagements et ont donc pu bénéficier d'une prise en charge des cotisations pour 590.000 euros.

b) La prise en charge des cotisations patronales dans le cadre de l'article 52 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse

Avant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2003 119 ( * ) , l'article 52 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse disposait que les employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse au moment de la promulgation de cette loi pouvaient, lorsqu'ils étaient redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1 er janvier 1999 , bénéficier d'une aide de l'Etat, dans la limite de 50 % du montant desdites cotisations dues.

L'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2003 précitée a prorogé de trois ans le délai d'entrée dans le dispositif de prise en charge partielle des cotisations patronales des exploitants agricoles de Corse institué par l'article 52 de la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Désormais, le bénéfice de l'aide d'Etat s'applique aux employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse, redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1 er janvier 2003. En outre, il est précisé que ce dispositif est ouvert aux agriculteurs installés en Corse au 23 janvier 2002 .

Le bénéfice de cette aide est subordonné pour chaque demandeur aux conditions cumulatives suivantes :

- apporter la preuve, par un audit extérieur, de la viabilité de l'exploitation ;

- être à jour de ses cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 2002 ;

- s'être acquitté auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse : soit d'au moins 50 % de la dette relative aux cotisations patronales de sécurité sociale, antérieures au 1 er janvier 2003 ; soit, pour ces mêmes cotisations, des échéances correspondant au moins aux huit premières années du plan, dans le cas où la caisse a accordé l'étalement de la dette sur une période qui ne peut excéder quinze ans ;

- être à jour de la part salariale des cotisations de sécurité sociale visées par l'aide, ou s'engager à son paiement intégral par la conclusion d'un échéancier signé pour une durée maximale de deux ans entre l'exploitant et la caisse ;

- autoriser l'Etat à se subroger dans le paiement des cotisations sociales auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse.

En outre, la conclusion d'un échéancier de paiement de la dette avec la caisse de mutualité sociale agricole entraîne la suspension des poursuites.

Les cotisations ciblées par la mesure s'élevaient à 8,46 millions d'euros sur un total dû au 30 octobre 2003 de 26 millions d'euros, soit 32 %. Sur un nombre de débiteurs éligibles estimé à 350 environ, 285 avaient saisi la CRC dans le délai fixé (avant le 23 janvier 2003) représentant un potentiel de prise en charge par l'Etat de 3,15 millions d'euros .

2. Le désendettement bancaire

a) Les mécanismes de constitution de la dette

D'après les informations contenues dans les rapports d'inspection précitées, il existe plusieurs phénomènes à l'origine de la croissance exponentielle de la dette des agriculteurs de Corse, malgré les différentes mesures de désendettement qui ont pu être mises en oeuvre.

La raison principale de cette croissance de la dette tient à l'absence de paiement des échéances de prêt aux dates normales par les agriculteurs . Cette absence de paiement a des origines multiples : exploitations agricoles incapables de générer une trésorerie suffisante pour faire face aux échéances, surestimation des plans d'exploitation prévisionnels, aléas climatiques, évolution du marché. En outre, ponctuellement, certains emprunts dits agricoles ont pu servir à des finalités non agricoles (immobilier, placements financiers, etc.). Mécaniquement, le non remboursement d'une échéance a un effet inflationniste sur la dette puisque les échéances non payées génèrent de nouveaux intérêts ainsi que des pénalités de retard. Cette croissance est d'autant plus forte que les prêts initiaux, compte tenu des taux en vigueur dans les années 1985-1995, étaient élevés.

Enfin, il faut concéder que la mise en oeuvre ou l'annonce de plans de désendettement à des périodicités régulières a pu faire naître le sentiment chez certains exploitants qu'il n'était pas indispensable de rembourser directement les prêts contractés et que l'Etat se substituerait en cas de besoin .

b) Les différentes mesures historiques de désendettement bancaire

La combinaison des principaux mécanismes de désendettement bancaire sur une durée longue a pu conduire à un encours actuel de la dette sur certains dossiers représentant plus de quatre fois le montant des prêts initiaux contractés . En outre, l'examen individuel de certains dossiers montre un enchevêtrement de prêts qui rend difficile la compréhension de la situation actuelle de certains agriculteurs.

? Conçue dès 1989 par une circulaire du 24 juillet 1989, cosignée par les ministres chargés de l'agriculture et du budget, et mise en oeuvre entre 1991 et 1994, la mesure dite « Nallet » est la dernière mesure de désendettement direct de grande envergure à destination des agriculteurs de Corse . Elle a consisté dans la prise en charge du paiement, intégral ou partiel, de certaines échéances de prêts. Cette mesure, bien que d'un coût budgétaire élevé, de l'ordre de 67,3 millions d'euros d'après un rapport de la Cour des comptes de septembre 1996 sur « les aides financières aux agriculteurs de Corse en difficulté », n'a eu qu'un impact limité en terme de désendettement et a concerné 1.060 dossiers au total.

Les raisons de l'échec de cette mesure de désendettement tiennent :

- d'une part, à son mode d'action, c'est-à-dire la prise en charge d'échéances qui incluent une part de capital et une part d'intérêts : cette mesure aurait eu un effet plus important si elle avait permis un abattement sur le capital restant dû au lieu de prendre en charge des échéances ;

- d'autre part, à l'attitude des agriculteurs bénéficiaires de la mesure et à celle du Crédit agricole : la mise en place de la mesure « Nallet » prévoyait un dispositif de nouveaux prêts pour encourager la restructuration et le développement ainsi que des subventions d'accompagnement. Mais, dans la pratique, les échéances des nouveaux prêts sont venues se substituer à celles prises en charge dans le cadre du plan de désendettement.

? En conséquence, pour faire face à de nouveaux impayés, la caisse régionale du Crédit agricole a mis en place, en 1993, des systèmes de prêts de « sauvegarde » et de consolidation visant notamment à consolider les échéances impayées de 1993 et 1994. Concrètement, un nouveau prêt était proposé à l'agriculteur, prêt qui intégrait à la fois des échéances impayées et éventuellement un apport de trésorerie. Ce mécanisme a également permis à la banque d'annuler des créances douteuses et de réafficher des nouveaux prêts qui intégraient, dans le nouveau capital, des intérêts et éventuellement des pénalités provenant des échéances impayées antérieures.

? Les mesures dites « Balladur-Juppé » avaient pour but de consolider les dettes des agriculteurs à jour de paiement de leurs créances en globalisant des prêts d'origine diverses - prêts bonifiés, prêts de sauvegarde, prêts d'acquisition - qui résultaient de créances dont certaines pouvaient être très anciennes.

La procédure, mise en oeuvre en 1994-1995, consistait à fractionner la dette bancaire en deux parties, la première sous forme d'un prêt bonifié à 6,5 % couvrant la période 1994-2002, la seconde, dont la charge était différée pour entrer en paiement au 28 février 2003, capitalisait les intérêts cumulés pendant la période différé au taux de 7,3 %, sur treize à vingt ans. L'obtention des deux prêts était conditionnée à des règles d'éligibilité et de contrôle fixées dans une circulaire datée du 26 octobre 1994.

D'après les informations fournies à votre rapporteur général, la dette initiale de la procédure « Balladur-Juppé » représentait environ 15 millions d'euros .

L'originalité du montage associé à ces prêts a permis d'entraîner un coût limité pour l'Etat puisqu'il se cantonnait à la prise en charge de la bonification d'intérêts sur la première période et conduisait à avoir un niveau d'échéance à peu près constant sur toute la durée du prêt.

Ce montage présente toutefois deux inconvénients majeurs : d'une part, le différé de remboursement porte lui-même intérêts ce qui, au final, alourdit la charge de la dette pour l'agriculteur, d'autre part, le nouveau prêt étale sur une durée de 13 à 20 ans des remboursements sur des matériels éventuellement obsolètes depuis longtemps et incorpore des intérêts et frais issus de consolidations antérieures.

Le remboursement du premier prêt à 6,5 % s'est achevé en 2003. En outre, au moment de mettre en paiement le remboursement du second prêt à 7,3 %, il est apparu que la charge était difficile à supporter car la capitalisation des intérêts du prêt sur neuf ans (soit les sept ans initialement proposés, prorogés de deux ans) aurait entraîné une augmentation brutale des remboursements.

C'est pourquoi, la commission régionale de conciliation (CRC), instituée en 2000, chargée de résoudre le problème général de la dette agricole de Corse, a obtenu que l'Etat, la caisse régionale du Crédit agricole (CRCA) et la collectivité territoriale de Corse (CTC) prennent en charge par le biais d'une convention tripartite signée le 21 mars 2002, la bonification de ce prêt en assurant une prise en charge de taux d'intérêt pouvant aller jusqu'à 5,8 points afin d'entraîner une baisse de mensualités de 40 % environ. Le coût pour l'Etat, engendré par l'application de cette convention tripartite, a été estimé à 3,2 millions d'euros répartis sur une période de cinq ans, soit 610.000 euros par an .

Sur un total de 281 dossiers de demandes dont la CRC a été saisie, 260 dossiers ont été retenus parmi lesquels 233 dossiers ont finalement été acceptés et ont fait l'objet d'une proposition par la CRC aux exploitants agricoles concernés .

*

Le présent article vise à donner une base législative au dispositif mis en oeuvre par la convention tripartite précitée du 21 mars 2002.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, à titre personnel, la commission des finances n'ayant pu l'examiner auparavant, d'un amendement présenté par le gouvernement, qui propose, pour les échéances allant de 2002 à 2010, une prise en charge partielle par l'Etat des intérêts dus par les exploitants agricoles de Corse au titre des prêts professionnels bancaires obtenus depuis le 1 er janvier 1994 pour les besoins de leur exploitation .

M. Dominique Bussereau, alors secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué, lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale, qu'il s'agissait « d'honorer des engagements pris par le précédent gouvernement en faveur d'agriculteurs qui n'arriveraient pas à faire face à leurs échéances ».

A. L'OBJET DE LA MESURE PROPOSÉE

Le premier alinéa du présent article dispose que, en vue de consolider la relance de l'agriculture de Corse, les exploitants agricoles de Corse en activité au 1 er janvier 1994, dont le niveau d'endettement compromet la pérennité de l'exploitation, peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle par l'Etat des intérêts dus, hors intérêts de retard et capitalisés, au titre des échéances allant de 2002 à 2010 des prêts professionnels bancaires qu'ils ont obtenus depuis le 1 er janvier 1994 au titre de leur activité agricole pour les besoins de leur exploitation.

En outre, le deuxième alinéa du présent article précise que cette prise en charge a pour objet de ramener la charge de l'endettement à un niveau compatible avec les capacités de remboursement de l'exploitation .

Le montant de cette prise en charge, compte tenu du complément qui peut être apporté par l'établissement prêteur ainsi que par la collectivité territoriale de Corse, est proposé par la commission régionale de conciliation mise en place le 2 août 2000. Le montant de l'aide est ensuite arrêté par le préfet de Corse dans la limite des crédits qui lui sont alloués, sans que la somme des aides attribuées puisse dépasser 3,2 millions d'euros .

B. LES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ À LA MESURE PROPOSÉE

Le premier alinéa du présent article précise que les bénéficiaires potentiels du dispositif proposé sont les exploitants agricoles en activité au 1 er janvier 1994 dont le niveau d'endettement compromet la pérennité de l'exploitation.

En outre, le troisième alinéa du présent article dispose que, pour bénéficier de cette prise en charge, le demandeur doit :

- produire ses résultats comptables ou un audit extérieur permettant d'apprécier la capacité de redressement et la viabilité économique de son exploitation ;

- s'engager à respecter les échéances fixées par un plan individuel de traitement de l'endettement , l'aide de l'Etat étant subordonnée au respect par l'exploitant de ce plan individuel.

Enfin, le quatrième alinéa du présent article indique que la demande de prise en charge devra avoir été présentée à l'autorité administrative de l'Etat entre le 1 er janvier 2002 et le 31 mars 2006.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA BASE LÉGISLATIVE D'UN PROCESSUS CONVENTIONNEL ENGAGÉ DEPUIS PLUS DE DEUX ANS

Le dispositif proposé par le présent article concerne, de manière spécifique, les prêts professionnels bancaires obtenus par les exploitants agricoles de Corse depuis le 1 er janvier 1994 au titre de leur activité agricole pour les besoins de leur exploitation, c'est-à-dire les prêts « Balladur-Juppé » évoqués supra . Il permet de donner une base législative à la mise en oeuvre de la convention tripartite, à caractère financier, signé le 21 mars 2002 entre l'Etat, la collectivité territoriale de Corse (CTC) et la caisse régionale du Crédit agricole (CRCA), à savoir l'établissement bancaire prêteur.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cette convention prévoit en effet une procédure de bonification applicable aux prêts à 7,3 %, dits « Balladur-Juppé », dans le but d'alléger la charge des intérêts dus par les agriculteurs au titre de ces prêts bancaires, l'objectif étant d'abaisser le taux de ces prêts de 7,3 % à un taux de 1,5 à 2 %. La dépense totale engendrée par cette bonification, mentionnée par la convention, est de 9,6 millions d'euros sur cinq ans, partagée à part égale entre l'Etat, la CTC et la CRCA, soit un tiers de cette somme, 3,2 millions d'euros, à la charge de chaque entité signataire de la convention .

A cet égard, votre rapporteur général estime que le refinancement de prêts à 7,3 % alloués en 1994 n'est pas anormal compte tenu de la baisse généralisée des taux d'intérêt. En outre, d'après les informations qu'il a pu obtenir, étant donné l'ampleur de la bonification proposée, il aurait été difficile de compter sur une renégociation spontanée des prêts par la CRCA. C'est pourquoi une négociation conventionnelle entre l'Etat, la CTC et la CRCA a été nécessaire afin de prescrire de nouvelles modalités de remboursement des prêts contractés en 1994.

Afin d'assumer sa part de la bonification, l'Etat devait recourir aux crédits du Fonds d'allègement des charges financières (FAC) inscrits au budget du ministère chargé de l'agriculture. Or, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, une base législative était nécessaire à l'utilisation de ces crédits. C'est pourquoi, le deuxième alinéa du présent article rappelle, d'une part, que le montant de la prise en charge des intérêts proposé à l'exploitant est fixé, par le préfet de Corse, compte tenu du complément qui peut être apporté par l'établissement prêteur et la CTC, d'autre part que la somme des aides attribuées ne peut dépasser un montant total de 3,2 millions d'euros pour des demandes de prise en charge présentées entre le 1 er janvier 2002 et le 31 mars 2006, soit sur la période de cinq ans définie par la convention tripartite précitée.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, actuellement, 233 exploitants agricoles, ayant présenté une demande de prise en charge à la commission régionale de conciliation, sont susceptibles d'être concernés par ce dispositif de prise en charge .

B. LA NÉCESSITÉ DE « SOLDER » UNE FOIS POUR TOUTE LA QUESTION DE L'ENDETTEMENT DES AGRICULTEURS DE CORSE

1. La nécessité de limiter l'intervention de l'Etat au « cas par cas »

? Il convient de noter, dans un premier temps, que l'intervention directe de l'Etat dans le dossier du désendettement des agriculteurs de Corse, est encadrée par une réglementation européenne stricte en matière d'aides directes ou indirectes aux entreprises.

Le présent article propose de circonscrire la mesure de désendettement bancaire à l'accompagnement de la sortie, par certains exploitants agricoles, du dispositif dit « Balladur-Juppé » . Il s'agit donc d'apporter un appui ponctuel aux exploitations ayant fait la preuve de leur viabilité mais dont le niveau d'endettement compromettrait la pérennité. En outre, dans tous les cas, l'intervention de l'Etat est subordonnée, d'une part, à une analyse individuelle du dossier de chaque exploitant potentiellement concerné, analyse permettant de calculer la capacité de remboursement maximale de l'exploitant, d'autre part, au respect d'un plan individuel de traitement de l'endettement . Il ne s'agit donc, en aucun cas, d'une mesure de portée générale.

? En outre, il faut souligner que le dispositif de prise en charge partielle proposé est limité dans le temps , puisque les demandes de prise en charge devront avoir été présentées à l'autorité administrative de l'Etat entre le 1 er janvier 2002 et le 31 mars 2006, soit sur une période de cinq ans, et que la prise en charge concerne les intérêts dus au titre des échéances allant de 2002 à 2010 des prêts professionnels bancaires obtenus depuis le 1 er janvier 1994.

? Enfin, votre rapporteur général souhaite insister sur la nécessité impérieuse de conduire de manière scrupuleuse les contrôles nécessaires à l'application de la mesure proposée par le présent article .

Ces contrôles recouvrent trois types d'actions :

- le contrôle des conditions d'éligibilité au dispositif proposé 120 ( * ) ;

- le contrôle de conformité permettant de vérifier l'objet des prêts antérieurement contractés par les exploitants et intégrés aux consolidations « Balladur-Juppé » ;

- le contrôle a posteriori analogue à celui de l'emploi des fonds structurels européens consistant notamment dans des contrôles sur pièces, sur la base des dossiers fournis par la direction régionale de l'agriculture et de la forêt (DRAF) de Corse complétés par la CRCA, et des contrôles sur place destinés à s'assurer de la réalité des opérations, actions ou investissements financés. Ces contrôles relèvent de la responsabilité des services du ministère chargé de l'agriculture gestionnaire du Fonds d'allègement des charges financières (FAC) et de la Trésorerie générale.

2. La question de la constitutionnalité des dispositions du présent article

S'agissant de la constitutionnalité de cette disposition, il faut noter que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 17 janvier 2002 121 ( * ) , avait jugé les dispositions de l'article 52 de la loi relative à la Corse précitée conformes à la Constitution considérant, d'une part, que l'article 52 n'exonérait pas les employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse de leur dette à l'égard du régime de sécurité sociale des salariés agricoles, d'autre part, que la mesure était édictée dans la perspective d'un redressement de l'agriculture corse dont le législateur a pu estimer la situation dégradée au regard d'indicateurs objectifs, tels que le revenu moyen par exploitation.

Dès lors, le Conseil constitutionnel avait considéré que l'aide instituée par l'article 52 était fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but d'intérêt général poursuivi par le législateur et que devait être en conséquence rejeté le grief tiré d'une rupture d'égalité en faveur des employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse.

Un raisonnement identique peut être appliqué dans le cas présent .

En effet, la mesure proposée par le présent article n'exonère pas les exploitants agricoles concernés du remboursement de leur dette bancaire mais permet une aide partielle de l'Etat à la prise en charge des intérêts, hors intérêts de retard et capitalisés, au titre d'une catégorie spécifique de prêts bancaires obtenus pour les besoins de leur exploitation à compter du 1 er janvier 1994.

En outre, seuls les exploitants dont le niveau d'endettement compromet la pérennité de l'exploitation pourront bénéficier de cette aide, tandis que chaque demandeur devra produire ses résultats comptables ou un audit extérieur permettant d'apprécier la capacité de redressement et la viabilité économique de son exploitation après retraitement de l'endettement.

Enfin, chaque demandeur devra s'engager à respecter les échéances de remboursement fixées par un plan individuel de traitement de l'endettement qui prendra la forme d'un protocole signé entre l'exploitant et la caisse régionale du Crédit agricole. L'aide de l'Etat sera subordonnée au respect par l'exploitant de ce plan individuel. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, en cas de non respect de ce plan individuel, une procédure contentieuse pourra être engagée à l'encontre du bénéficiaire de l'aide.

Dès lors, les conditions associées au bénéfice, par les exploitants agricoles de Corse endettés, de cette aide de l'Etat, permettent de se prémunir de tout recours abusif au dispositif de prise en charge partielle instituée par le présent article .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 70 quater (nouveau)

Création du Conseil des prélèvements obligatoires

Commentaire : le présent article additionnel tend à instaurer un Conseil des prélèvements obligatoires qui reprendrait, en les élargissant, les compétences de l'actuel Conseil des impôts.

A l'occasion de la discussion du dernier rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution 122 ( * ) , le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis a suggéré qu'un tel débat puisse, à l'avenir, prendre appui sur un Conseil des impôts réformé et disposant d'une base légale, dont la composition serait plus diversifiée et dont l'objet d'étude porterait sur l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Il convient, en effet, afin d'avoir une vision complète du niveau préoccupant des prélèvements obligatoires en France, qui devrait atteindre 43,7 % du produit intérieur brut en 2005, et qu'une seule institution soit chargée d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire des impositions de toute nature, qu'il s'agisse des impôts ou des cotisations sociales.

La notion de prélèvements obligatoires

Selon l'OCDE , les prélèvements obligatoires se définissent par un triple critère :

- les flux doivent correspondre à des versements effectifs (ce qui conduit à ne pas comptabiliser les régimes de retraites directs d'employeurs, ne comprenant pas de circuit effectif de cotisations, comme dans la fonction publique et certaines grandes entreprises) ;

- les destinataires des versements doivent être des administrations publiques (ce qui conduit à exclure, notamment, les versements à des ordres professionnels, ou à des sociétés mutualistes) ;

- les versements doivent être non volontaires, c'est-à-dire en particulier être caractérisés par l'absence de contrepartie immédiate.

Au sein de l'Union européenne, la notion de prélèvement obligatoire ne figure pas dans le système européen de comptabilité nationale (SEC 95). Les impôts et les cotisations sociales y sont cependant définis selon des critères précis et contraignants.

Une telle approche globale est d'autant plus justifiée que la frontière entre ces deux catégories de prélèvements n'est pas toujours aisée à tracer tant sur le plan théorique que pratique, et que la montée de besoins sociaux, liée notamment au vieillissement de la population, se traduit par l'augmentation de la part relative des prélèvements effectués au profit des administrations de sécurité sociale par rapport aux prélèvements fiscaux proprement dits.

Evolution comparée du taux de prélèvements obligatoires affectés à l'Etat et aux administrations de sécurité sociale

(en points de PIB)

Source : rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2005.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des finances souhaite remplacer le Conseil des impôts par un Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) , dont le recrutement serait diversifié , au lieu de se limiter à la fonction publique, et qui pourrait être saisi par les commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées .

Le Conseil des prélèvements obligatoires serait créé à partir du 1 er octobre 2005 , afin de permettre au Conseil des impôts, auquel il se substituerait, de remettre son dernier rapport, prévu pour septembre 2005, et aux membres actuels du Conseil des impôts d'achever leur mandat de deux ans.

Les compétences du CPO, placé auprès de la Cour des comptes comme l'est aujourd'hui le Conseil des impôts, seraient donc élargies à l'ensemble des prélèvements obligatoires.

La composition du CPO serait diversifiée, au lieu de se limiter à la fonction publique : le président (le Premier président de la Cour des comptes , comme pour le Conseil des impôts), six fonctionnaires et magistrats, deux universitaires, mais aussi cinq personnalités qualifiées choisies à raison de leur expérience professionnelle. Quatre de ces personnalités qualifiées seraient nommées par les présidents des assemblées parlementaires sur proposition du président et du rapporteur général de leur commission des finances et du président de leur commission des affaires sociales. Une personnalité qualifiée serait nommée par le président du Conseil économique et social . Le Conseil des impôts est actuellement composé, outre son président, de neuf fonctionnaires et un universitaire.

Les personnalités qualifiées ne pourraient pas être membres de l'Assemblée nationale, du Sénat ou du Conseil économique et social.

Les membres (sauf le président) seraient nommés pour deux ans, leur mandat étant renouvelable une seule fois. Le nombre de membres du CPO serait ainsi de quatorze (contre onze pour le Conseil des impôts). Il convient de souligner que, même si la loi a créé nombre d'organismes ne disposant d'aucun pouvoir décisionnel, celle-ci prévoit rarement leur composition de manière aussi précise. Ceci apparaîtrait cependant utile pour garantir un élargissement effectif de la composition du CPO.

La pratique actuelle consistant à ce que le directeur de la prévision et le directeur de la législation fiscale (DLF) ou leurs représentants assistent aux réunions du Conseil serait formalisée et étendue au directeur de la sécurité sociale.

L'indépendance des membres et des rapporteurs du Conseil serait consacrée (interdiction de recevoir des instructions du gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée) et ils seraient soumis au secret professionnel, disposition incontestablement de nature législative. L'assujettissement des membres et rapporteurs du CPO au secret professionnel pourrait apparaître contradictoire avec la présence de représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi que du ministère des affaires sociales, qui ne peuvent, en pratique, être également soumis au secret professionnel. On retrouve toutefois cette situation dans le statut de l'autorité des marchés financiers (AMF) : le commissaire du gouvernement n'est pas soumis, contrairement aux membres, au secret professionnel.

En contrepartie, les membres ou rapporteurs non fonctionnaires du Conseil seraient rémunérés de manière « propre à assurer leur indépendance ».

Un droit de saisine serait reconnu aux commissions des finances et des affaires sociales des assemblées et, naturellement, au Premier ministre. Cette disposition contribuant au contrôle parlementaire, donc de nature législative, trouverait donc pleinement sa place au sein des articles de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les rapports au président de la République et au Parlement, dans lesquels les membres du Conseil des prélèvements obligatoires pourraient inclure une contribution personnelle, éventuellement dissidente, seraient rendus publics, ainsi que les débats auxquels ils auraient donné lieu au sein du Conseil.

Enfin, les membres et les rapporteurs du CPO disposeraient d'un droit d'accès à l'information similaire à celui reconnu par les textes aux grands corps d'inspection.

Ils auraient donc libre accès aux services, établissements, institutions, et organismes entrant dans le champ de leurs compétences.

Ceux-ci seraient tenus de leur prêter leur concours, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer, quel qu'en soit le support, tous documents, pièces, éléments et données nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Pour le reste, le statut du CPO serait similaire à celui du Conseil des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel

* 108 Décret n° 86-451 du 14 mars 1986 pris en application de l'article n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne la comptabilisation des recettes et des dépenses de l'Etat, modifié par le décret n° 96-1172 du 26 décembre 1996.

* 109 Selon les termes du deuxième alinéa de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, lequel dispose que « sauf dispositions spéciales prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante et sans préjudice des exceptions au principe de l'annualité qui pourront être apportées par le décret prévu à l'article 16, les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ».

* 110 De 1993 à 1998, les dépenses à l'état D ne concernaient plus que le ministère de la défense, dont le budget obéit par ailleurs à des règles spécifiques d'engagement des dépenses par anticipation.

* 111 Le I de l'article 66 dispose : « Est joint au projet de loi de finances pour 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique ».

* 112 Il est rappelé que, en application des dispositions de l'article 7 de la LOLF, les dotations constituent des unités budgétaires dérogatoires par rapport aux programmes, eu égard à leur nature : les dotations sont présentées par nature et non par objectif de dépense, et il ne leur est pas associé d'objectifs ni d'indicateurs de performance. Les dotations ne peuvent pas donner lieu à des reports, virements ou transferts de crédits, ni à des modifications par répartition de crédits pour dépenses accidentelles ou imprévisibles. Les dotations correspondent, d'une part, aux crédits des pouvoirs publics et, d'autre part, aux crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles, y compris ceux relatifs aux mesures générales en matière de rémunérations.

* 113 On rappellera que l'article 67 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « sous réserve des dispositions prévues aux articles 61 à 66, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée est abrogée le 1 er janvier 2005. Toutefois, ses dispositions demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures.

« Sous réserve des articles 61 à 66 et de la dernière phrase de l'alinéa précédent, la présente loi organique entre en vigueur le 1 er janvier 2005. »

* 114 Les documents de politique transversale (DPT) devraient permettre de coordonner des politiques interministérielles. Ces documents seront préparés, à l'initiative d'un chef de file préalablement désigné, en amont de la discussion budgétaire. Ils viseront à coordonner les objectifs et les indicateurs des programmes concernés par la politique publique retracée par le DPT. D'après les renseignements recueillis par votre commission des finances, la sécurité civile devrait faire l'objet d'un document de politique transversale.

* 115 Il est précisé que ce document devra présenter de manière détaillée :

- les hypothèses économiques sur lesquelles sont fondées les évaluations de chacune des recettes fiscales ou non fiscales ;

- l'évolution attendue des bases d'impositions relatives aux impôts directs et indirects, aux droits d'enregistrement et aux autres recettes ;

- les modalités de calcul des pertes de recettes ou des augmentations de recettes résultant des modifications proposées par le projet de loi de finances en ce qui concerne la législation fiscale ;

- le montant des plus et moins-values fiscales qui pourraient être enregistrées en cours d'année dans le cas où les hypothèses économiques de départ ne seraient pas respectées en ce qui concerne notamment le taux d'expansion, les prix, les salaires et les relations économiques extérieures ;

- les modalités détaillées de calcul des évaluations de recettes révisées pour l'année en cours et sur lesquelles sont fondées les évaluations de l'année suivante.

* 116 Cet alinéa dispose que « les crédits limitatifs se rapportant aux dépenses d'exploitation et les crédits se rapportant aux investissements peuvent être majorés (...) par arrêtés du ministre des finances, s'il est établi que l'équilibre financier du budget annexe tel qu'il est prévu par la dernière loi budgétaire n'est pas modifié et qu'il n'en résulte aucune charge supplémentaire pour les années suivantes ».

* 117 Cette phrase dispose que « si en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes ».

* 118 J.O Débats Assemblée nationale, troisième séance du vendredi 19 novembre 2004.

* 119 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

* 120 D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le dossier de base, destiné à prononcer l'éligibilité de l'agriculteur au bénéfice du protocole tripartite du 21 mars 2002 devrait contenir les informations suivantes : attestation d'affiliation à la mutualité sociale agricole précisant le caractère d'exploitant agricole, à titre principal, à la date de l'entrée en vigueur de la mesure « Balladur-Juppé » ; contrat de prêt « Balladur » et, dans la mesure du possible, le ou les contrats de prêts initiaux objets de la consolidation ; document de synthèse de la CRCA intitulé « Mesures 1994 relatives à l'endettement agricole » qui fournit les renseignements sur l'emprunteur, la situation de son endettement, l'application de la lettre interministérielle du 26 octobre 1994, les coordonnées de l'étude notariale ayant rédigé l'acte et l'engagement de l'agriculteur ; autorisation de financement visée par les services de l'Etat et confirmation de versement relatives aux prêts à 6,5 % bonifiés par l'Etat ; audits extérieurs ou résultats comptables permettant d'apprécier la capacité de remboursement et la viabilité de l'exploitation ; enfin attestation de la CRCA certifiant que l'agriculteur est à jour de ses échéances d'emprunt au 1 er janvier 2001, ou au 31 décembre 1998, et que, dans ce dernier cas, il a souscrit, avec la CRCA, un plan d'apurement respecté.

* 121 Décision n° 2001-454 DC - 17 janvier 2002 - Loi relative à la Corse.

* 122 Rapport d'information n° 52 (2004-2005), « Pour une fiscalité plus compétitive ».

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