4. Les expérimentations
a) L'expérimentation menée en 2004
(1) L'objet de l'expérimentation
Une expérimentation de préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF est menée en 2004 dans la région Midi-Pyrénées. La préfiguration porte sur l'ensemble des crédits de cette région, c'est-à-dire ceux attribués à l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués participant à la mise en oeuvre des politiques du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD). Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) participent à la préfiguration pour l'ensemble de leurs crédits à l'exception des crédits de fonctionnement des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) qui sont, en 2004 comme en 2005, transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
L'expérience concerne la globalisation des crédits des chapitres 31-95 (vacations), 33-90 (charges sociales liées aux vacations), 33-91 (prestations sociales), 33-92 (action sociale), 34-98 (moyens de fonctionnement des services) et 44-10 (encouragements et interventions) pour les dépenses ordinaires et des autorisations de programme et des crédits à l'intérieur du titre V (hors immobilier) et du titre VI pour les dépenses en capital. Elle a pour objet également de tester les conditions de la programmation et de la réalisation de la gestion au sein d'un budget opérationnel de programme (BOP) à l'échelle d'une région. Au sein de l'action support, les crédits de personnel ont été distingués des autres crédits.
(2) Les premiers enseignements
Le protocole de préfiguration, document de base définissant la mise en place de la préfiguration en région Midi-Pyrénées, prévoit un point d'étape afin de rendre compte de cette expérience et d'en retirer les principaux enseignements. Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que, au 15 juin 2004, quatre enseignements pouvaient être dégagés.
Une des grandes réussites de la préfiguration est, selon le ministère, la mise en place d'un dialogue de gestion interne à la région entre les services chargés de la mise en oeuvre des politiques du ministère : la préfiguration s'est caractérisée par un réel dialogue entre les différents acteurs engagés dans l'expérience, dialogue établi tant sur l'information en direction des ordonnateurs secondaires délégués que pour l'élaboration et la mise en oeuvre du budget opérationnel de programme 2004 et la nouvelle architecture des programmes budgétaires. Il s'est traduit par le renforcement des rôles du comité de coordination de l'environnement et du comité de pilotage.
La globalisation des crédits , même si elle demeure incomplète dans la mesure où elle conserve le clivage entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, a permis une première utilisation de la capacité de fongibilité qui semble avoir été appréciée .
Des outils de suivi de l'expérimentation doivent été élaborés : une charte de bonne gestion a ainsi été définie et validée par les huit préfets concernés en février 2004. Cette charte précise les engagements des partenaires afin de se doter d'une organisation et de règles permettant d'optimiser la gestion des crédits et de conduire et de renseigner les tableaux de suivi. De même, un travail doit être mené autour de l'élaboration des indicateurs : le ministère indique que des indicateurs spécifiques aux objectifs de la région Midi-Pyrénées et conformes aux exigences de la LOLF doivent être dégagés afin de pouvoir mesurer correctement la performance.
Un besoin de formation s'est fait ressentir : les échanges de la direction régionale de l'environnement (DIREN), en tant que responsable du BOP, avec les 24 unités opérationnelles ont révélé un niveau d'appropriation de la LOLF très hétérogène. La nécessité d'un dispositif de formation est apparue afin que la mobilisation pour le suivi des crédits et des actions soit suffisante.
Ces premiers enseignements ont débouché sur l'élaboration d'un plan d'action partagé , qui devrait permettre d'optimiser la gestion des crédits, d'achever le travail sur les indicateurs de performance régionaux et d'élaborer les trois BOP 2005 (un pour chacun des trois programmes).
b) Les expérimentations envisagées en 2005
En 2005, la préfiguration sera être étendue aux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne et Rhône-Alpes. La région Rhône-Alpes a été choisie en raison de son statut de DIREN de bassin hydrographique qui l'amène à programmer et gérer des actions au-delà des limites territoriales de sa circonscription administrative.
Les crédits seront regroupés au sein de trois chapitres en fonction des programmes : le 59-01 (programme 1), le 59-02 (programme 2) et le 59-03 (programme 3). Les crédits seront délégués globalement au niveau du programme à chaque responsable de BOP.
En matière de mesure de la performance, les régions concernées sont tenues de décliner des objectifs au plan local, de se conformer aux indicateurs retenus et de respecter les échéances fixées.
Elles participent à la définition des objectifs et des indicateurs de performance au sein du groupe de travail administration centrale-DIREN-DRIRE constitué comme instrument de dialogue avec les services déconcentrés.
Cette préfiguration de la LOLF devrait permettre de tester le rapprochement entre DRIRE et DIREN.
Par ailleurs, une autre préfiguration sera mise en place afin d'appréhender l'intervention des établissements publics dans le nouveau cadre budgétaire. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), établissement sous co-tutelle du MEDD et des ministères chargés de l'industrie et de la recherche, s'est portée candidate pour mener cette expérimentation et voit ses crédits globalisés au sein d'un nouveau chapitre 69-01. Votre rapporteur spécial relève toutefois qu'elle ne mène cette expérimentation qu'au titre de ses crédits reçus du ministère de l'écologie et du développement durable et ressortissant de la mission « Ecologie et développement durable », ce qui paraître surprenant.
La préfiguration est pilotée, au sein du ministère, par la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR), direction de tutelle, et par la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales (DGAFAI).
Le ministère précise que cette préfiguration poursuit trois objectifs principaux : établir la manière dont l'ADEME s'inscrit dans la maquette de la mission « Ecologie et développement durable », tester les circuits de mise à disposition à l'ADEME des crédits et définir les conditions du compte rendu par l'ADEME de la mise en oeuvre des objectifs correspondant aux actions auxquelles elle participe. Elle doit en outre permettre de vérifier les conditions de la compatibilité du mode de financement de l'ADEME avec son régime budgétaire et comptable.