3. Les objectifs et les indicateurs
a) La méthode employée par le ministère pour définir ses objectifs et ses indicateurs
S'agissant de la mesure de la performance, le ministère de l'écologie et du développement durable a souhaité recevoir l'appui d'un cabinet de conseil, qui a reçu pour mission : d'une part, d'assister le ministère dans le recensement des indicateurs existants et qui pourraient être utilisés pour assurer le suivi de la mise en oeuvre de ses politiques ; d'autre part, de fournir une aide méthodologique et pratique sur la définition des objectifs et la construction d'indicateurs et notamment d'indicateurs de performance.
Avec l'appui de ce cabinet, les différentes directions se sont efforcées de dégager, pour chaque action, un objectif et un indicateur de chaque type, à savoir un indicateur d'efficacité socio-économique, un indicateur d'efficience de gestion et un indicateur de qualité de service. Le ministère précise que le travail réalisé a conduit à cette définition d'indicateurs mais également à un changement progressif des mentalités pour les agents.
Les indicateurs des actions ont été validés par le comité de pilotage des projets, instance qui réunit les cinq directeurs d'administration centrale, le chef du service de l'Inspection générale de l'environnement, le contrôleur financier central du MEDD, un représentant des directions régionales de l'environnement et un représentant du directeur de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre des activités exercées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement au profit du ministère. Le ministère indique que « l'élaboration des indicateurs des sous-actions est en cours et fera l'objet de la même validation ».
b) Première appréciation
Les objectifs et indicateurs doivent :
- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;
- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.
Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :
- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;
- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;
- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.
A ce stade, votre rapporteur spécial ne se livrera pas à un examen détaillé des différents objectifs et indicateurs, mais attirera l'attention sur certains points .
(1) Les objectifs
De manière générale, on peut regretter que certains objectifs, en particulier ceux des deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », soient une paraphrase de l'intitulé de l'action, par exemple :
- limiter l'évolution l'exposition des personnes, des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques pour l'action « prévention des risques technologiques et des pollutions »
- réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l'environnement aux risques naturels majeurs pour l'action « prévention des risques naturels » ;
- inciter, par le biais d'actions partenariales, de nombreux acteurs à contribuer à la conservation favorable des espèces et des habitats pour l'action « incitation à la gestion durable du patrimoine naturel ».
L'objectif assigné à l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » peut quant à lui sembler lointain, puisqu'il s'agit de « construire et mettre en place les outils méthodologiques et les référentiels nécessaires pour atteindre le bon état écologique de l'eau d'ici à 2015 ».
Les objectifs du programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions », qui demandent aux organismes concernés par les différentes actions de produire une expertise de qualité nationale ou internationale, paraissent en revanche plus satisfaisants.
(2) Les indicateurs
Un travail important a été fourni par le ministère, ce qui doit être d'autant plus salué que les indicateurs actuels figurant au bleu ont pu être l'objet de critiques nombreuses 4 ( * ) . Ainsi, l'indicateur mesurant l'efficacité de la police de l'eau par le pourcentage de jours d'activité des personnels consacrés aux contrôles et par le nombre d'actes d'autorisation délivré par agent paraît pertinent.
Tous les indicateurs souhaités par le ministère ne sont toutefois pas renseignés à ce stade et ils doivent encore faire l'objet d'approfondissements.
En effet, tous les indicateurs ne permettent pas une réelle mesure de la performance, certains se rattachant plutôt à des indicateurs d'activité ou de moyens. Il en va ainsi du taux de la surface des ZNIEFF 5 ( * ) couverts par un dispositif protecteur (parcs naturels, opérations grands sites...), du nombre de plans de prévention des risques approuvés par rapport aux plans de prévention des risques prévus ou du nombre de schémas d'aménagements de gestion des eaux en cours d'élaboration.
Certains indicateurs ne permettent pas de juger de l'efficacité de l'action du ministère, tant ils dépendent d'autres facteurs ou sont larges : il en va ainsi de l'évolution de la production d'ordures ménagères par habitant ou des émissions françaises de gaz à effet de serre.
D'autres peuvent paraître curieux dans leur formulation, comme la moyenne des mois de retard des directives pour lesquelles le délai de transposition est échu ou le taux de contentieux communautaire gagné par grief relevant du MEDD, pour l'action « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ».
* 4 Se reporter notamment aux rapports de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial, sur les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2003 et 2004.
* 5 Zones nationales d'intérêt écologique, faunistique ou floristique.