B. LA MISE EN PLACE AU TITRE DE LA LOLF DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
Les avant-projets annuels de performances proposés en annexe au présent projet de loi de finances pour les missions « gestion et contrôle des finances publiques », « stratégie économique et pilotage des finances publiques », « développement et régulation économiques » réemploient donc, en grande partie, et de manière justifiée, les indicateurs déjà disponibles dans un autre cadre.
Ils permettent aux directions des services financiers de confronter leurs indicateurs à l'esprit de la LOLF, de les comparer avec ceux des autres ministères et de les soumettre à l'examen critique du Parlement.
Pour beaucoup, ces indicateurs sont satisfaisants . Ils présentent l'avantage d'avoir déjà été « testés », utilisés par les gestionnaires, et pour certains améliorés sur le plan technique au fil des mois.
Compte tenu néanmoins des avantages comparatifs du Minéfi, la première version des projets annuels de performances reste quelque peu décevante. Le guide méthodologique pour l'application de la LOLF a visiblement été négligé.
1. Le choix d'un bon indicateur
Aux termes du guide méthodologique pour l'application de la LOLF, un bon indicateur doit être « pertinent pour apprécier les résultats obtenus, utile, solde, vérifiable » . Il doit être évidemment cohérent avec l'objectif, que celui vise l'efficacité socio-économique, la qualité de service ou l'efficience de la gestion.
Le guide conseille de ne pas retenir les indicateurs « en valeur absolue » 23 ( * ) comme, par exemple, le nombre de déclarations de revenus par internet. Cet indicateur figure pourtant dans le projet annuel de performance du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « gestion et contrôle des finances publiques »...
Pour garantir l'utilité des indicateurs, ceux-ci doivent pouvoir être disponibles à intervalles réguliers, immédiatement compréhensibles et exploitables par les administrations concernées .
Enfin, l'indicateur doit évidemment être indépendant des aléas extérieurs. De ce point de vue, le taux d'intervention sur les recettes, qui figure dans le projet annuel de performance du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « gestion et contrôle des finances publiques », dépend évidemment de la structure d'imposition, de la complexité de l'impôt, de l'évolution « spontanée » des recettes également, toutes choses qui ne dépendent pas directement des administrations fiscales. Si le taux d'intervention constitue une information utile au Parlement, il ne peut être utilisé comme indicateur pour rendre compte de la gestion des administrations fiscales, sauf précision méthodologique approfondie.
2. La nécessité d'harmoniser les indicateurs
Le projet annuel de performance du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « gestion et contrôle des finances publiques » laisse cohabiter au sein d'un même objectif des indicateurs liés à la direction générale des impôts et d'autres concernant la DGCP.
Il n'est dès lors pas possible, pour l'indicateur « réalisation de gains de productivité » de laisser cohabiter deux tableaux de bord bâtis selon des méthodologies différents et pour lesquels la comparaison est dès lors impossible. Etait-ce là l'objectif ?
A contrario, la définition d'un indice synthétique commun à la DGI et à la DGCP relatif au niveau de mise en oeuvre des engagements « pour vous faciliter l'impôt » constitue un axe de travail très pertinent.
3. Des éléments à préciser en ce qui concerne « les indicateurs de satisfaction »
Au sein du programme « stratégie économique et financière » de la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques » figure un indicateur « taux de satisfaction des membres des commission des finances, de l'économie générale et du plan des deux assemblées parlementaires ». De même, le programme « soutien des politiques économique, financière et industrielle » au sein de la mission « gestion et contrôle des finances publiques » fait figurer un indicateur relatif au taux de satisfaction des commanditaires des missions d'inspection ou un autre intitulé « mesure de la satisfaction des structures clientes notamment sur les délais de traitement des consultations juridiques ».
Dans le principe, ces indicateurs sont très pertinents. Il reste néanmoins à définir avec davantage de précision ce que doit recouvrir le taux de satisfaction pour pouvoir émettre un jugement avisé sur l'activité des services concernés.
4. Les insuffisances
Sur beaucoup d'indicateurs, votre rapporteur spécial émet des craintes liées aux délais qui seront nécessaires pour présenter les premières données chiffrées . Ainsi, les premières données seront pour beaucoup jointes au projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007. Elles seront sans doute encore partielles à ce stade
Dans certains cas, les indicateurs ont visiblement été conçus avec rapidité, sans imagination. Il en est ainsi de l'indicateur « respect des étapes de la mise en oeuvre de la LOLF » qui n'est peut être pas un élément suffisamment ambitieux pour juger des performances de la direction de la réforme budgétaire. De même, certains indicateurs sont par trop quantitatifs, sans prise en compte de la qualité de la gestion . Il en est ainsi de l'indicateur « nombre de télé procédures ».
Votre rapporteur spécial préfère ainsi des indicateurs synthétiques comme « au téléphone, une réponse précise à chacun des appels », certes plus ambitieux dans sa construction, mais qui permet de mieux rendre compte des efforts de performances des agents. Les gestionnaires du Minéfi n'ont-ils pas, dans leurs documents internes, voulu rebaptiser Bercy en « ministère de la performance » ?
* 23 Hors champ des services financiers, mais au sein de la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques » figurent aussi des indicateurs comme « nombre de directives dont la date limite de transposition a été dépassée en cours d'année » ou nombre de directives restant à transposer et dont la date de transposition est dépassée » sur lesquels le SGCI n'a, par ailleurs, pas une complète maîtrise.