E. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE RÉSULTATS DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
La loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances conduit à ne faire figurer dans les missions et les programmes que les crédits budgétaires, et n'exige donc pas que les prélèvements sur les recettes de l'Etat - dont son article 6 autorise désormais de manière explicite le recours au profit des collectivités territoriales - soient accompagnés d'objectifs et d'indicateurs de performance. Toutefois, il convient de rappeler que la frontière entre les crédits budgétaires et les prélèvements sur recettes est mouvante, s'agissant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, comme en témoigne d'ailleurs le passage en prélèvements sur recettes, via leur intégration dans la DGF, de nombreuses dotations budgétaires par la loi de finances initiale pour 2004. Il convient donc de saluer l'initiative consistant, sur ce point, à traiter de manière similaire les crédits budgétaires et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales.
En introduction, le ministère rappelle que « les trois quarts environ des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales sont constitués de prélèvements sur recettes. Si la loi organique relative aux lois de finances ne fait pas l'obligation de leur fixer des objectifs et des indicateurs dans des conditions identiques à celles qui s'appliquent aux crédits budgétaires, il aurait été d'autant plus regrettable de ne pas étendre le débat parlementaire à ces prélèvements qu'ils jouent un rôle essentiel dans les efforts menés par l'Etat pour assurer une péréquation accrue entre les collectivités territoriales et faciliter la mutualisation de leurs moyens par le développement de l'intercommunalité ».
De manière symétrique aux crédits budgétaires, la présentation des objectifs et des indicateurs fait l'objet de trois rubriques, correspondant aux trois programmes de la mission. Les objectifs et les indicateurs portant sur la péréquation des ressources entre les collectivités territoriales sont similaires pour les trois catégories de collectivités. Les commentaires suivants portant sur cet objectif, applicables aux communes et à leurs groupements, sont donc transposables aux prélèvements sur recettes concernant les départements et les régions.
1. Les concours financiers aux communes et aux groupements de communes
Outre les éléments relatifs à la péréquation des ressources entre les collectivités, les concours financiers aux communes et leurs groupements se voient assigner deux objectifs spécifiques, relatifs au développement de l'intercommunalité.
a) Accroître le degré d'intégration des groupements
Le premier objectif est d'« accroître le degré d'intégration des groupements », soit « achever la couverture du territoire des EPCI à fiscalité propre, tout en veillant à ce que les groupements soient un acteur central du développement local ».
Votre rapporteur spécial considère en effet que cet objectif anime, depuis la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, un pan important de la politique menée en direction des communes.
Les deux indicateurs concernent le niveau du coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui mesure le degré d'intégration ou l'importance des compétences transférées aux groupements, et le rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et la population totale regroupée en EPCI, qui permet de mesurer le développement de la TPU comme principale source de financement de l'intercommunalité.
Sur le premier indicateur, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de neutraliser l'impact des variations dans la définition du CIF, dont le niveau a varié de manière importante dans le passé, compte tenu, par exemple, du degré de prise en compte des dépenses de transfert.