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C. LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET LE TAUX D'ENCADREMENT

1. L'évolution des emplois budgétaires

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'examen de l'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur est difficile.

Aux emplois budgétaires stricto sensu (c'est à dire aux emplois retracés dans le bleu budgétaire), s'ajoutent en effet les postes ou « supports budgétaires » du chapitre 31-96 « Rémunérations de personnels divers et vacations » (dont certains sont parfois ajoutés aux précédents pour obtenir le nombre de postes d'enseignants), ainsi que les emplois sur crédits du chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignants supérieur. Subventions de fonctionnement  » comme du nouveau chapitre globalisé 39-10, enfin les emplois gagés sur les ressources propres des établissements.

Par ailleurs, les subventions de fonctionnement allouées par la section budgétaire à l'établissement public du Quai Branly (le musée des arts premiers) et au conseil national de l'évaluation servent à financer des emplois qui sont retracés pour ordre respectivement sur le budget de la culture et sur le budget de l'enseignement scolaire.

Sous ces réserves, l'évolution de ces emplois et supports budgétaires est retracée dans le tableau ci-après18(*).

Ce tableau montre que le présent projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 prévoit d'augmenter le nombre total de supports budgétaires de 1.897, pour le porter à 156.862 en 2005 (soit une hausse de 1,22  %, contre +  2,3 % par an en moyenne entre 1994 et 2004).

Evolution des emplois et supports budgétaires inscrits au budget de l'enseignement supérieur

 

1995

1997

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Emplois de non enseignants (chapitre 31-05)

46.547

49.553

52.340

53.307

54.173

54.539

54.534

54.680

Emplois d'enseignants (chapitre 31-11)

67.956

75.817

75.107

75.391

76.123

76.600

76.595

77.447

Emplois de non titulaires (chapitre 31-96)

5.207

1.407

11.245

11.539

14.645

15.654

15.654

15.804

Emplois sur le chapitre 36-11

2.672

2.652

2.767

2.803

4.296

5.042

5.296

6.046

Emplois sur le chapitre 36-14

2.600

2.694

2.754

2.774

2.824

2.859

2.886

2.885

Total

124.982

132.123

144.213

145.814

152.061

154.694

154.965

156.862

Evolution du stock

1.737

2.639

5.441

1.601

6.247

2.633

271

1.897

Evolution en %

1,41 %

2,04 %

3,92 %

1,11 %

4,28 %

1,73 %

0,18 %

1,22 %

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Outre le solde des mesures de transfert (soit - 2 emplois) cette augmentation, qui concerne essentiellement les personnels enseignants, résulterait des mesures suivantes :

- la création de 700 emplois d'enseignants chercheurs à compter du 1er janvier 2005 ;

- la création de 150 emplois d'ingénieurs d'études à partir du 1er janvier 2005 ;

- la création au 1er janvier 2005 de 150 autorisations de recrutement d'attaché temporaire d'enseignement et de recherche (ATER) ;

- la création de 150 emplois de maîtres de conférence à la rentrée 2005 ;

- enfin, la création de 750 emplois de personnels non enseignants pour permettre la titularisation de non titulaires dans le cadre du plan de résorption de l'emploi précaire.

Ces chiffres ne donnent toutefois qu'un reflet flou de l'évolution des effectifs en personnels de l'enseignement supérieur. En effet, tous ces emplois ne sont pas consommés ou ne sont pas consommés conformément à leur nomenclature budgétaire.

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait ainsi déjà : « le recensement opéré en l'an 2000 montre que... 1421 emplois n'étaient pas utilisés au 1er janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations remontées des établissements, ils se répartissaient entre 737 emplois délégués mais utilisés pour gager des heures complémentaires et 684 emplois délégués et non utilisés pour des raisons diverses (attente de recrutement sur un poste libéré par un départ en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en détachement ou en mobilité, ...) ». La Cour des comptes a ensuite réitéré et précisé ses observations dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif (cf. l'encadré ci-après).

L'utilisation des emplois d'enseignants d'après la Cour des comptes

« Le ministère ne maîtrise pas l'utilisation des emplois dans les établissements. Chaque établissement est en effet libre d'utiliser comme il l'entend sa dotation en emplois et en crédits. Ainsi l'ouverture d'un emploi de titulaire ne signifie aucunement que le recrutement sera effectif. Le recrutement sur les postes déclarés vacants n'aboutit en effet pas toujours, pour des raisons diverses dont les établissements sont totalement maîtres. Bien qu'en légère régression ces dernières années, le nombre de postes ouverts mais non pourvus est important : 15,8 % en 2001. Les résultats sont très divers selon les corps et surtout selon les disciplines : 6,8 % seulement de postes non pourvus pour les maîtres de conférence, 21 % environ pour les professeurs des disciplines littéraires et scientifiques, mais 53 % pour les professeurs des disciplines juridiques et économiques.

Choix délibéré ou conséquence de l'absence de candidats, les établissements utilisent une partie des emplois non pourvus pour rémunérer des ATER (alors que ceux-ci sont désormais rémunérés sur crédits à partir d'un chapitre particulier) et des enseignants invités. D'autres emplois servent de gage pour des heures supplémentaires. Restent en outre chaque année environ 500 emplois (569 en 2001) non utilisés. Le ministère explique ce solde par la lenteur des procédures de recrutement au niveau local. Cependant, malgré les rappels de l'administration centrale, certains postes sont délibérément laissés vacants et ne sont pas déclarés comme tels par les établissements. Il s'agit soit de permettre le retour sur son emploi d'un enseignant détaché ou placé en mobilité, soit de bloquer un poste en attendant que son titulaire « pressenti » remplisse les conditions de candidature. Chaque établissement, chaque discipline recourt en outre à des enseignants vacataires rémunérés sur heures complémentaires, dans des proportions très variables ».

Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

Or votre commission des finances soulignait l'an passé que cette situation perdurait et tendait même à s'aggraver. Ainsi, en janvier 2003 :

- le taux de consommation des emplois de personnels IATOS était de 98,6 % (contre 98,5 % en janvier 2002) dont 8,70 % par des non-titulaires (dont le nombre s'est accru de plus de 20 % entre 2001 et 2002 et encore de 0,6 % entre 2002 et 2003 pour atteindre 4.652 en janvier 2003), 780 emplois demeurant vacants en raison notamment, selon le ministère, d'une utilisation imparfaite des « rompus de temps partiel », ainsi que des délais dus aux procédures de recrutement et des difficultés issues de la double gestion (culture et éducation nationale) des personnels des bibliothèques ;

Le contrôle national des emplois

Le Contrôle National des Emplois (CNE) consiste à recueillir auprès de 200 établissements d'enseignement supérieur des données relatives à leur consommation des emplois délégués.

Comme le relevait la Cour des comptes en 2001 dans son rapport sur la fonction publique de l'Etat « ce contrôle est effectué sur la base des déclarations des établissements universitaires et les résultats ne peuvent être considérés comme totalement fiables ».

Interrogé à cet égard par votre commission des finances, et invité à exposer les avancées et les enseignements de la procédure, le ministère de l'éducation nationale formule pour la seconde année consécutive une réponse quasi-identique à celle de l'année passé, sans même modifier l'intitulé du ministère (qui n'est plus le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche) :

« En premier lieu, il convient de noter, comme le relève également la Cour des comptes, que d'indéniables progrès ont été accomplis pour fiabiliser ces données et que la pertinence des informations qui remontent à l'administration centrale du MJENR est telle que les tendances relatives à la consommation des emplois, au niveau de chacun des établissements comme au niveau national, peuvent être dégagées sans difficulté. Ainsi, l'informatisation croissante de la gestion des ressources humaines dans les établissements d'enseignement supérieur, avec notamment le développement d'HARPEGE (Harmonisation de la Gestion des Personnels), permet de fiabiliser la gestion des emplois et d'organiser entre les établissements et le ministère un dialogue rigoureux fondé sur un système d'informations partagées ».

Cela étant «  le CNE, en tant qu'outil de pilotage, ne prend son sens que si l'état des lieux réalisé permet d'influer de façon significative sur la gestion des emplois par l'établissement et l'administration centrale, et s'il est intégré au sein d'un dispositif d'ensemble permettant d'améliorer la connaissance du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur. De plus, pour être vraiment opérationnel, le niveau déconcentré, en l'occurrence le niveau de responsabilité adéquat, doit s'approprier cet outil... Dans ces conditions, il est prévu que le CNE s'inscrive dans le dispositif de contractualisation articulant objectifs, moyens et analyse des résultats obtenus. Dans ce cadre contractuel renouvelé, il s'agira d'apprécier l'adéquation entre les moyens en emplois mis à disposition des établissements et les objectifs fixés (financiers, pédagogiques, recherche). Ainsi, au-delà de la vérification du seul respect de l'autorisation budgétaire, qui est nécessaire mais non suffisante, le CNE devrait permettre une optimisation de l'utilisation du potentiel en enseignants et IATOS par rapport aux objectifs fixés (formation initiale, formation continue, recherche,...) et aux résultats attendus ».

- le taux de consommation des emplois d'enseignants inscrits au budget (chapitre 31-11), était de 98,4 %, le nombre d'emplois vacants s'établissant à 1.255 (contre 721 en janvier 2002).

En outre, parmi les emplois « consommés », 2.250 emplois étaient utilisés pour « asseoir » le recrutement d'attachés temporaires et de recherche (ATER) en sus de ceux prévus au chapitre 31-96 ; 523 emplois étaient utilisés pour asseoir le recrutement d'enseignants invités (enseignants étrangers) dont le nombre a progressé d'un quart depuis 1998 ; enfin, 803 emplois étaient utilisés pour « gager » des heures complémentaires (le nombre d'heures complémentaires sur emplois vacants de titulaires, en diminution depuis l'année universitaire 1998-1999, où elles s'élevaient à 886 équivalent-temps plein, repartant ainsi à la hausse par rapport au niveau de 756 emplois atteint en 2002.

Au total, près de 5.000 emplois d'enseignants n'étaient donc pas pourvus selon leur destination budgétaire en janvier 2003.

Et votre rapporteur spécial regrette que le ministère n'ait pas transmis cette année, en réponse aux questions de votre commission des finances, les informations relatives à l'évolution des différents taux de consommation des emplois.

Il convient en outre de souligner que le ministère s'était engagé l'an passé, en réponse aux questions de votre commission des finances, à interdire à partir de la rentrée 2004 le paiement de cours complémentaires sur des emplois vacants de titulaires enseignants du chapitre 31-11, afin de permettre le recrutement de jeunes enseignants sur les emplois ainsi libérés.

Or, il ne semble pas que cet engagement ait été tenu, puisque le ministère observe cette année, en réponse aux questions de votre commission des finances, que « des emplois d'enseignants-chercheurs et assimilés sont notamment utilisés pour assurer le paiement de cours complémentaires » et qu'il « semble opportun de faire évoluer cette pratique, conforme aux règles actuelles en la matière, pour permettre le recrutement d'enseignants supplémentaires ».

Cette évolution est pourtant d'autant plus nécessaire que plusieurs rapports des inspections générales ont souligné le caractère déficient de la gestion des heures complémentaires et ses dérives financières.

Ainsi l'IGAENR observait dans son rapport de juillet 2003 sur l'université d'Evry  que les heures complémentaires pouvaient être source de difficultés, et notamment peser sur l'équilibre financier des universités, dès lors que leur charge financière était mal évaluée : «  au début de l'année 2003, la mission d'inspection avait noté que le montant des heures complémentaires qui restaient à payer fin 2002, au titre de l'année 2001-2002, s'élevait à une somme estimée par l'université à environ 880.000 euros, dont plus de la moitié devant grever le budget 2003, sans pour autant qu'une somme spécifique soit actuellement prévue, sauf par prélèvement sur les crédits destinés à couvrir la charge des heures effectuée en 2002-2003. A la date de rédaction du présent rapport, il n'est toujours pas possible à l'université de connaître précisément le montant de cette charge ».

De même l'IGAENR observait, dans son rapport de décembre 2003 sur l'université de Bordeaux 1, que « le système ne prévoit pas d'enveloppe prévisionnelle annuelle par UFR. Les propositions émanant des UFR peuvent donc dépasser largement le budget alloué globalement si elles ne sont pas refusées par la vice-présidence du CEVU ». Ces dépassements entraînent nécessairement des difficultés lors du paiement.

Enfin, après avoir constaté que les dépenses d'heures complémentaires « sont supérieures aux dotations théoriques SANREMO et insuffisamment maîtrisées », le rapport conjoint du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC), de l'IGAENR et de l'Inspection générale des finances concluait à cet égard :

« La croissance des heures complémentaires résulte principalement du développement des filières de formation, sans considération du potentiel enseignant réellement disponible, de l'amputation de ce potentiel par des décharges de services illégales ou par des attributions illégitimes de primes. L'absence de contrôle de l'administration centrale sur la conformité des formations aux maquettes habilitées, du rectorat sur la légalité de l'attribution des décharges et de l'université sur l'effectivité du service des enseignants rend inopérants les rares verrous institués par les textes ou le conseil d'administration de l'université. A Orléans les heures complémentaires représentent 47 % de la charge de formation de l'UFR de droit, économie et gestion en 2001-2002 ».

On peut toutefois relever une première évolution favorable, puisque le ministère a demandé aux établissements d'adapter leur nomenclature comptable afin d'identifier les dépenses liées aux heures complémentaires, ce qui permet la réalisation du tableau ci-après.

Cours complémentaires réalisés sur emplois vacants du chapitre 31-11

 

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

heures

E.T.P

heures

E.T.P

heures

E.T.P

heures

E.T.P

Professeurs des universités

33.875

176

37.549

196

33.844

176

34.560

180

Maîtres de conférence

53.190

277

66.559

347

67.955

354

73.265

382

Assistants

6.138

32

11.253

59

11.741

61

9.024

47

Enseignants du second degré

112.888

294

59.466

155

81.350

212

74.277

193

Total

206.091

779

174.828

756

194.890

803

191.126

802

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Compte tenu des observations précédentes, votre commission des finances souhaite toutefois que le ministère fasse enfin réellement de l'amélioration de la gestion des heures complémentaires une priorité de son action.

2. Les prévisions de départs en retraite des personnels

Le ministère prévoit une forte accélération des départs en retraite dans les prochaines années, le nombre de départs passant, en ce qui concerne les professeurs d'université et les maîtres de conférence, de 1.558 départs en 2005 à 1.991 en 2009, avant de diminuer progressivement sans toutefois retrouver le niveau de 2005 (1.980 départs prévus en 2011, puis 1.777 en 2014).

Entre 2005 et 2014, 35,7 % des professeurs d'université et des maîtres de conférence devraient ainsi partir en retraite, certaines spécialités étant d'ailleurs plus affectées que d'autres (cf. le tableau ci-après).

Prévisions de départs en retraite des enseignants chercheurs de 2005 à 2014

(ensemble des professeurs d'université et des maîtres de conférence)

 

Effectifs de référence (2003)

Total de départs entre 2005 et 2014

%

DROIT

6.732

1.992

29,6

LETTRES

13.888

5.581

40,2

SCIENCES

23.936

8.000

33,4

PHARMACIE

1.801

750

41, 6

MEDECINE

5.356

2.130

39,8

ODONTOLOGIE

525

174

33,1

TOTAL

52.238

18.627

35,7

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En ce qui concerne les enseignants chercheurs, on peut toutefois observer que le départ à la retraite peut être repoussé, en application de la réglementation applicable aux enseignants chercheurs surnuméraires. La loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'Etat précise en effet que « Les professeurs de l'enseignement supérieur lorsqu'ils atteignent la limite d'âge résultant de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 [...] peuvent demander à être maintenus en activité, en surnombre, jusqu'à la fin de l'année universitaire au cours de laquelle ils atteignent la limite d'âge qui était en vigueur avant l'intervention de ladite loi ».

L'application de cette législation entraîne un surcoût, que l'accélération des départs à la retraite est susceptible d'accroître, et qui a été estimé par le ministère à 50,2 millions d'euros pour 2004 (sans prise en compte de l'économie afférente en matière de pensions, et en calculant ce coût sur la base des effectifs de professeurs d'universités de classe exceptionnelle, de 2ème classe et de 1ère classe).

Coût budgétaire du maintien en surnombre d'enseignants chercheurs

(en millions d'euros)

Année

Effectifs

Coût budgétaire (1)

2004

771

50,2

2003

669

44,4

2002

715

47,4

2001

641

41,0

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

De même, 36,4 % des personnels IATOSS, de bibliothèques et des musées atteindront également l'âge de la retraite entre 2004 et 2012, le nombre prévisible de départ à la retraite devant ainsi augmenter selon le ministère de 1.761 en 2004 à 2.309 en 2009, avant de baisser à 2.152 en 2012.

Projection des départs en retraite des personnels IATOSS et de bibliothèques et des musées

 

Effectifs de référence (2003)

Total de départs entre 2004 et 2012

%

ATOSS

17.331

6.690

38,6

ITARF

30.223

10.711

35,4

BIB

4.386

1.507

34,4

TOTAL

51.940

18.908

36,4

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En réponse aux questions de votre commission des finances, le ministère a indiqué à cet égard que « le gouvernement entend remplacer globalement les départs à la retraite, mais tout en adaptant les recrutements aux besoins du système éducatifs et notamment à la démographie des élèves », c'est-à-dire en prenant en compte les besoins d'encadrement des futurs étudiants.

3. L'évolution des taux d'encadrement

Sous les réserves récurrentes de votre commission des finances relatives à la consommation des emplois et à la fiabilité des statistiques d'étudiants, qui ne pourraient toutefois modifier le diagnostic d'ensemble que de manière marginale, le tableau ci-après détaille l'évolution des taux d'encadrement de l'enseignement supérieur.

Ce tableau montre que les quinze dernières années auront été caractérisées par des fluctuations de grande amplitude des taux d'encadrement.

En effet, entre 1987 et 1995, la progression du nombre des étudiants des établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois budgétaires du département ministériel, conduisant à une forte dégradation des taux d'encadrement, notamment en personnel administratif et technique.

Evolution des taux d'encadrement dans l'enseignement supérieur 19(*)

 

1989

1990

1995

1996

1999

2000

2000

2001

2001

2002

2002

2003

2003

2004

2004

2005 (1)

2005

2006 (1)

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Universités

1 028 501

1 358 323

1 273 206

1 276 892

1 254 255

1 274 548

1 311 033

1 325 900

1342

600

I.U.T.

69 927

103 092

117 407

119 246

118 060

115 465

113 722

113 400

113 700

Filières univ. d'ingénieurs

16 358

24 186

29 378

30 795

31 699

34 920

35 365

35 365

36 600

Autres formations d'ingénieurs

15 040

19 650

20 962

21 742

22 697

20 985

21 945

21 945

22 100

I.U.F.M.

 

86 068

82 184

80 373

84 009

89 062

85 808

85 808

85 808

Total étudiants

1 129 826

1 591 319

1 523 137

1 529 048

1 510 720

1 534 980

1 567 873

1 583 208

1 600 808

accroissement

77 713

37 189

-3 149

5 911

-18 328

24 620

32 893

15 335

17 600

% accroissement

7,4%

2,4%

-0,2%

0,4%

-1,2%

1,6 %

2,1 %

1,0 %

1,1 %

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Enseignants chercheurs+ + associés (y-c. à temps partiel) + ATER+ enseignants contractuels

43 340

51 260

55 230

58 656

59 688

60 836

61 621

61 899

-

Ens. Du second degré

5 583

12 193

15 135

14 964

14 853

14 901

14 983

15 015

-

Assistants

1 324

1 549

5 326

1 573

1 592

1 350

948

638

-

Personnels contractuels

3 987

5 207

2 912

4 585

4 118

4 157

4 169

4 169

-

Total enseignants (2)

54 234

70 209

78 603

79 778

80 251

81 244

81 721

81 721

82 723

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Encadrement Etudiants/Enseignants

20,83

22,67

19,38

19,17

18,82

18,89

19,19

19,37

19,35

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Nombre d'I.A.T.O.S. (3)

40 515

47 037

52 160

52 830

53 797

54 663

55 029

55 079

55 225

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Encadrement Etudiants/IATOS

27,89

33,83

29,20

28,94

28,08

28,08

28,49

28,74

28,99

[1] : Prévisions pour 2004-2005 et 2005-2006.

[2] : Chapitres 31-11 et 31-96, non compris élèves E.N.S. et Ecole des Chartes, y compris 575 emplois en surnombre en 1994 et 525 en 1995.

[3] : Chapitres 31-05. Y compris 50 emplois I.T.A. en surnombre en 1994 et 1995 ; y compris 490 ATOS supplémentaires autorisés à compter de la rentrée 1995.

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En revanche, les emplois budgétaires du département ministériel ont poursuivi leur progression entre 1995 et 2001 (+ 14,3 %), alors que les effectifs étudiants pourraient s'être repliés de 4,3 % entre les rentrées 1995 et 2001, ce qui s'est traduit par une nette amélioration des taux d'encadrement.

Inversement, la progression des emplois se ralentirait sur la période 2001-2004 (+ 0,6 % au total), alors que les effectifs étudiants s'infléchiraient à la hausse (+ 3,5 %), conduisant à nouveau à une dégradation des taux d'encadrement.

Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois d'enseignants-chercheurs/étudiants) se sera ainsi dégradé de 19,25 en 1987 à 22,67 en 1995, avant de redescendre à 18,82 à la rentrée 2001, puis de remonter a priori à 19,37 à la rentrée 2004 et à 19,35 à la rentrée 2005.

On peut toutefois observer que le taux d'encadrement en enseignants chercheurs atteint aujourd'hui un niveau inférieur aux niveaux atteints au début des années 1980 (c'est à dire d'avant l'accélération du nombre des étudiants).

Cependant, ce taux d'encadrement demeure relativement faible par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, comme le montre le tableau ci-après :

Nombre d'étudiants par enseignant

en équivalent temps plein en 2001

Suède

9,3

Japon

11,3

Allemagne

12,3

Pays-Bas

12,6

Espagne

13,4

Etats Unis

13,7

Moyenne OCDE

16,5

Royaume Uni

17,6

Belgique

18,1

France

18,120(*)

Italie

22,4

Source : OCDE, Regards sur l'éducation

* 18 Ce tableau ne retrace pas, pour 1994, 575 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G., 50 P.A.S.T.) ; ni de 1995 à 2000, 525 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G.), ni, pour 2003, les 31 emplois de l'EPCJ.

* 19 Comme de coutume, les effectifs d'étudiants retracés par le ministère dans ce tableau diffèrent de quelques milliers de ceux précisés en réponse à d'autres questions de votre commission des finances sans qu'aucune précision méthodologique ne permette d'expliquer ces écarts.

* 20 Les chiffres retenus par l'OCDE diffèrent légèrement des chiffres nationaux.

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