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B. L'AGRÉGAT 21 « ACTION SOCIALE »

Cet agrégat recouvre les actions sociales de la section budgétaire en faveur des étudiants, tout en ne représentant, selon les estimations de la Cour des comptes, qu'environ un quart du soutien financier apporté par l'Etat aux étudiants.

Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat connaît dans le projet de loi de finances pour 2005 une progression de 2,6 % pour atteindre 1,650 milliard d'euros de crédits.

Compte tenu du transfert précité de 12,7 millions d'euros de l'agrégat « Enseignement supérieur » vers l'agrégat « Action sociale » (dont 3,3 millions d'euros en provenance du titre III et 9,4 millions d'euros en provenance du titre VI24(*), l'augmentation des crédits demandés pour l'action sociale ressort toutefois à structure constante à 30 millions d'euros, ce qui correspond à une hausse de 1,9 % (après + 1,4 % en 2004, + 0,3 % en 2003 et + 1,3 % en 2002).

A prix et structure constants25(*), l'évolution des crédits demandés pour l'action sociale s'infléchirait ainsi légèrement par rapport à la baisse en volume observée depuis 2002 (- 2,2 % au total), après avoir progressé de 7 % en moyenne sur la période 1999-2001.

Evolution des moyens consacrés à l'aide sociale

(en millions d'euros)

LFI

2000

2001

2002

2003

2004

PLF 2005

Personnels

103

105

110

111

114

115

Moyens des oeuvres

172

172

172

183

184

201

Bourses

1.189

1.288

1.299

1.291

1.310

1.333

Total

Evolution

1.464

+ 8 %

1.565

+ 6,9 %

1.581

+ 1,0 %

1.586

+ 0,3 %

1.606

+ 1,3 %

1.649

+ 2,7 %

Evolution à structure et à prix constants

+ 6,4 %

+ 5,3 %

-0,2 %

-1,6 %

- 0,4 %

+ 0,1 %

L'agrégat « Action sociale » se compose de deux parties : les aides financières directes, à hauteur de 1.339 millions d'euros (titre IV de l'agrégat) d'une part, les aides indirectes, à hauteur de 310 millions d'euros (titre III de l'agrégat), d'autre part.

1. Les crédits d'aides indirectes

Les aides indirectes recouvrent l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie étudiante (OVE).

Ces aides recouvrent pour l'essentiel :

- la rémunération des personnels administratifs du CNOUS et des CROUS, la rémunération du personnel médico-social et les vacations de médecine préventive, à hauteur de 115,4 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 1,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ;

- les subventions de fonctionnement aux restaurants universitaires et aux résidences universitaires26(*), à hauteur de 138 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 3 %, qui s'explique pour l'essentiel par une mesure sans précédent d'amélioration de la situation indemnitaire des personnels pour un coût de 4,1 millions d'euros ;

- les subventions de fonctionnement allouées à la cité internationale de Paris (soit 3,58 millions d'euros, comme en 2004) et à l'Observatoire de la vie de l'étudiant (0,4 million d'euros, comme en 2004) ;

- enfin, les subventions du chapitre 36-14.20 prévues pour le « fonds de contractualisation » créé en 1996 pour la rénovation et l'entretien des restaurants et résidences universitaires. Ces subventions sont désormais globalisées sur le chapitre 39-11 où elles ont rejoint 12,6 millions d'euros également destinés à la réhabilitation du réseau des oeuvres en provenance du chapitre 66-72. Au total, les subventions destinées à l'entretien des cités universitaires s'élèvent ainsi à 58,9 millions d'euros dans le projet de budget pour 2005, contre 55,7 millions d'euros en 2004, soit une hausse de 6 %.

On peut rappeler à cet égard que le parc des résidences universitaires dites traditionnelles, construit pour l'essentiel dans les années 1960 selon des techniques légères et des normes phoniques, spatiales et sanitaires peu exigeantes, a atteint en matière de maintenance une période critique en raison du vieillissement des matériaux et des structures, et ne répond plus aux attentes légitimes de leurs locataires étudiants, qui sont souvent boursiers ou étrangers.

Les besoins à satisfaire sont ainsi considérables, comme soulignait le rapport de la mission confiée à notre collègue député Jean-Paul Anciaux publié en janvier 2004 sur le logement étudiant et les aides personnalisées. Ainsi :

- en matière de rénovation, environ 70.000 chambres en résidences traditionnelles resteraient à réhabiliter. Le coût de réhabilitation est estimé à environ 1,06 milliard d'euros, à raison de 15.000 euros par chambre. Ce montant correspond à une rénovation incluant dans les chambres l'implantation d'une « cabine 3 fonctions » (wc, douche, lavabo), le remplacement du mobilier d'origine par un mobilier neuf et les prises d'accès aux réseaux informatiques. Des rénovations sur ce modèle ont été réalisées ou sont en cours de réalisation dans de nombreux CROUS ;

- en matière de construction, les besoins quantitatifs sont évalués sur 10 ans à 50.000 logements (y compris les résidences internationales destinées à l'accueil des étudiants étrangers) : 15.000 logements compensant les pertes de chambres dues aux réhabilitations des résidences actuelles, 20.000 chambres pour améliorer l'offre dans les académies les plus déficitaires au regard de l'accueil des boursiers, en particulier en Île-de-France, et 15.000 chambres pour accueillir des étudiants étrangers. A ces besoins quantitatifs s'ajoutent en outre des besoins qualitatifs, car, les analyses du ministère retiennent le principe de nouveaux logements, d'une surface comprise entre 12 et 18 m², dotés d'équipements adaptés aux exigences du confort moderne (isolation phonique, sanitaires et kitchenette intégrés, connexions téléphoniques et informatiques...) et qui devraient être intégrés dans des bâtiments incluant des locaux de vie collective (salle de travail, de révisions, locaux pour les activités culturelles...), avec, en particulier, la création de foyers-logements réservés aux étudiants.

La rentrée 2003 s'est d'ailleurs caractérisée par de fortes tensions en matière d'accès au logement des étudiants, en raison de cette pénurie structurelle, mais aussi des fortes hausses conjoncturelles du nombre d'étudiants et des prix des loyers hors résidences universitaires.

En réponse, des cellules académiques d'aide au logement des étudiants ont été mises en place dans les académies. Associant autour des recteurs, en liaison avec les préfets, les présidents d'université, les CROUS, les CAF, les collectivités locales, les organismes HLM, les élus étudiants et plus largement tout autre interlocuteur susceptible d'intervenir dans ce domaine, elles ont pour objet selon le ministère, « d'identifier les situations locales difficiles et de proposer les solutions nécessaires ».

Le gouvernement a par ailleurs annoncé, le 18 mars 2004, une série de mesures en faveur du logement étudiant, comportant notamment des objectifs chiffrés : la rénovation de 70.000 chambres et 50.000 constructions en 10 ans.

Ce dispositif serait financé chaque année par 100 millions d'euros de subventions de l'Etat prévues dans les contrats de plan Etat-régions (CPER) et 165 millions d'euros de prêts aidés.

On ne peut que se féliciter de ce que le gouvernement se soit fixé pour objectif de multiplier le nombre annuel de chambres rénovées pour le porter à 7.000 par an au cours des prochaines années.

Il convient toutefois de relever que cet objectif n'est pas nouveau puisque la rénovation de 7.000 chambres par an figurait déjà parmi les engagements pris par M. Luc Ferry, alors ministre de la Jeunesse, de l'Education nationale et de la Recherche.

Votre commission des finances avait alors exprimé son scepticisme, en rappelant que seuls 2.140 rénovations par an avaient été effectuées en moyenne sur la période 1999-2001.

Avec le recul, ce scepticisme apparaît malheureusement fondé. En effet, selon les chiffres communiqués cette année par le ministère en réponse aux questions de votre commission des finances, seuls 3.174 logements on été rénovés en 2003 et seuls 3.700 devraient l'être en 2004.

A cet égard, il convient sans doute :

- d'une part, de rappeler que l'accélération des rénovations conduit à réduire l'offre de logement dans un contexte de pénurie (les logements en cours de travaux ne pouvant être habités) ;

- d'autre part, de s'interroger sur les capacités techniques des CROUS, dont ce n'est pas le métier, à conduire des chantiers immobiliers d'une certaine ampleur, contrairement, par exemple, aux offices d'HLM.

On peut par ailleurs noter que dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation, l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui en font la demande de prendre en charge la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations et l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants. A cette fin, les biens appartenant à l'Etat et affectés au logement des étudiants sont transférés aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale.

Quoi qu'il en soit, il convient également de rappeler que les besoins sont inégalement répartis en matière de logement étudiant.

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des comptes observait ainsi : « la pénurie de logements semble générale, même si cette situation est particulièrement critique en Île-de-France. Les étudiants du département de Seine-Saint-Denis ne disposent que de 430 lits. Compte-tenu d'une durée moyenne de séjour de trois ans, le CROUS n'est en mesure d'offrir chaque année que 60 à 70 places, alors que les demandes émanant d'étudiants dont les parents sont exonérés d'impôt sur le revenu sont de l'ordre de 3.000 ».

De même le rapport précité de notre collègue député Jean-Paul Anciaux observait que si le nombre de lits offerts par le CROUS pour 100 étudiants boursiers est en moyenne de 31,5, ce chiffre est de 8,1 dans l'académie de Paris et de 20,5 dans l'académie de Lille, mais de 41,9 dans l'académie d'Orléans-Tours et de 52,5 dans l'académie de Versailles.

2. Les crédits d'aides directes

Les aides financières directes recouvrent l'ensemble des bourses, secours d'études et prêts d'honneur. Elles sont réparties entre le chapitre 43-71 et, depuis cette année, le nouveau chapitre 39-11 regroupe les crédits de l'expérimentation du programme « Vie étudiante ».

Les aides directes regroupent des crédits d'inégale importance :

- les crédits de l'article 43-71.20 transférés sur le chapitre 39-11 au titre de l'expérimentation de la LOLF sont destinés au fonds de solidarité universitaire et s'élèvent dans le projet de budget 2005 à 4,6 millions d'euros, soit une hausse de 31,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

- l'article 43-71.40 regroupe les crédits destinés aux prêts d'honneur sans intérêt, remboursables au plus tard 10 ans avant la fin des études et accordés par un comité académique spécialisé. Les crédits demandés pour cette action s'élèvent dans le projet de budget 2005 à 7 millions d'euros, en hausse de 131 % par rapport à 2004.

Cette hausse s'explique par une mesure nouvelle de 4 millions d'euros destinée à la rénovation du dispositif des prêts d'honneur qui devraient constituer, à terme, selon le ministère, « un véritable financement du cursus de l'étudiant et non pas seulement un complément de financement ».

En cours de gestion, ces crédits sont traditionnellement abondés par les fonds de concours résultant des remboursements effectués par les étudiants (à hauteur de 3,4 millions d'euros prévus en 2004 comme en en 2003). En 2003-2004, 2.704 prêts d'honneur ont été ainsi attribués pour un montant moyen de 2.166 euros ;

- l'article 43-71.70 regroupe l'ensemble des « bourses spéciales pour l'étranger », dont les crédits restent stables à hauteur de 6,5 millions d'euros. On peut distinguer les bourses associées aux stages industriels et commerciaux (à hauteur de 1,83 million d'euros en 2004, comme en 2003 et en 2002), les « bourses d'enseignement supérieur et frais de voyage à l'étranger » (à hauteur de 99.275 euros depuis 2002), les autres secours exceptionnels aux enfants de familles françaises résidant à l'étranger (à hauteur de 2.623 euros seulement depuis l'an 2002), enfin et surtout les aides complémentaires aux bourses ERASMUS (à hauteur de 4,57 millions d'euros depuis 2002, soit en moyenne trois euros par an par étudiant des universités, ce qui permet d'allouer aux étudiants concernés une aide très modeste - de l'ordre d'une quarantaine d'euros par mois durant un semestre -) ;

- enfin, l'article 43-71.10 comprend près de 99 % des crédits de ce chapitre, c'est dire 1,326 milliard d'euros.

Il regroupe tout d'abord des crédits destinés à des actions sociales diverses : « Voyages de port à port », frais de transport des étudiants handicapés vers les établissements universitaires et « Bourses d'équipement ».

S'y ajoute la contribution de l'Etat au financement de la carte « Imagine R » permettant aux étudiants franciliens de voyager avec 40 % de réduction dans les transports collectifs parisiens.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales a prévu de transférer les crédits liés aux transports des étudiants au Syndicat des transports d'Ile-de-France. Concrètement ces crédits seront transférés en gestion 2005 dès la parution des textes d'application de la loi.

Enfin, il comprend surtout, à hauteur de 1,311 milliard d'euros pour 2005, les bourses proprement dites.

Ces bourses proprement dites sont accordées par le recteur, après instruction des dossiers par les CROUS, aux étudiants suivant des formations habilitées (soit 1,7 million d'étudiants). Elles se partagent entre :

- pour l'essentiel, les bourses sur critères sociaux (environ 487.000 en 2003-2004) attribuées en fonction des ressources et des charges des parents ou du tuteur légal appréciées en fonction du barème national. Leur montant maximum était de 3.554 euros par an en 2003-2004, et leur montant moyen de 2.679 euros (contre 2.691 euros en 2002-2003, soit une baisse de 0,4 %) ;

- les bourses sur critères universitaires (environ 12.600 en 2003-2004, comme en 2002-2003 et 2001-2002, contre 14.550 en 2000-2001) accordées par les recteurs sur proposition des présidents d'université en fonction de critères universitaires et sociaux à des étudiants suivant des formations particulières : DEA (6.172 en 2003-2004), DESS (4.068 en 2003-2004), agrégation (1.633 en 2003-2004) et bourses de services public pour des étudiants préparant des concours de la haute fonction publique, au nombre de 732 en 2003-2004. Leur montant annuel, qui dépend de la formation suivie, ce dont on peut d'ailleurs s'étonner, s'étage pour l'année 2003-2004 entre 3.456 euros pour les bourses de service public et 4.077 euros pour les bourses d'agrégation ;

- les « allocations d'études » allouées par les recteurs et destinées à aider les étudiants confrontées à des situations personnelles difficiles (par exemple la rupture des liens familiaux) mais ne répondant pas aux critères sociaux (notamment lorsque les ressources de leurs parents sont au dessus des plafonds prévus). Le contingent de ces allocations d'études fut porté de 7.000 à la rentrée 1999 à 11.000 depuis la rentrée 2001. Cependant, comme votre rapporteur spécial le souligne chaque année, ce contingent n'est pas intégralement consommé, et le taux de consommation (77 % en 1999-2000 ; 89 % en 2000-2001 ; 92 % en 2002-2003 ; 90,3 % en 2003-2004) a même baissé cette année Cela résulte notamment d'un défaut d'information des étudiants et des difficultés de gestion d'un dispositif parcimonieux et par essence relativement discrétionnaire ;

- les bourses de mérite d'un montant maximum de 6.102 euros par an en 2003-2004, destinées aux étudiants bacheliers avec mention très bien issus de familles modestes et se destinant aux études de médecine ou aux études menant vers les concours d'entrée à l'ENA, à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) ou aux grandes écoles scientifiques. Le nombre de ces bourses a été progressivement porté de 200 à la rentrée 1998 à 800 à la rentrée 2001 et le projet de budget pour 2005 prévoit d'augmenter ce nombre de 300. Cependant, on peut s'interroger sur l'opportunité de cette mesure, puisque, là encore, le contingent prévu n'est pas intégralement consommé (le taux de consommation de ces bourses a ainsi baissé de 95 % en 1998-1999 à 91 % en 1999-2000 puis à 78 % en 2002-2003, avant de remonter à 83 % en 2003-2004 ).

Les crédits destinés à ces aides sociales s'accroissent au total de 22,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 en raison des effets conjugués :

- à hauteur de + 12,5 millions d'euros, de l'effet en année pleine des mesures inscrites dans la loi de finances initiale pour 2004 ;

- à hauteur de - 1,6 million d'euros, d'une mesure d'ajustement des crédits ;

- à hauteur de + 6,3 millions d'euros, de l'effet en tiers d'année de la revalorisation de 1,5 % du taux des bourses de l'enseignement supérieur, ainsi que des plafonds de ressources ouvrant droit à l'attribution de ces aides à la rentrée 2005, ce qui compte tenu de l'inflation attendue, ne devrait pas entièrement prévenir l'érosion de leur pouvoir d'achat ;

- à hauteur de + 1,1 million d'euros, de l'incidence de la création d'une allocation unique d'aide d'urgence ;

- à hauteur de + 4 millions d'euros, de l'effet de l'augmentation des crédits destinés aux prêts d'honneur

- enfin, à hauteur de + 0,3 million d'euros, de l'incidence de la création de 300 bourses de mérite supplémentaire.

On peut par ailleurs rappeler :

- d'une part, que la loi du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation prévoit que les étudiants boursiers recrutés comme assistants d'éducation (ce dispositif leur étant d'ailleurs destiné en priorité) conservent le bénéfice d'une bourse au moins au niveau du deuxième échelon et peuvent cumuler leur rémunération et leur bourse ou allocation d'étude dès lors qu'ils sont employés à mi-temps ;

- d'autre part que la loi de finances pour 2004 a augmenté de 2.000, pour le porter à 6.000, le nombre des bourses de mobilité internationale. Il s'agit là d'un dispositif créé à la rentrée 2001 et géré depuis la rentrée universitaire 2002 directement par les établissements (de sorte que les crédits sont inscrits dans leurs subventions de fonctionnement). Ces bourses sont destinées à aider des étudiants boursiers sur critères sociaux ou bénéficiaires d'une allocation d'études à effectuer un séjour de formation à l'étranger. Ces bourses représentent une aise mensuelle de 389 euros pendant trois mois, cumulable avec leurs bourses ou allocations d'études, les bourses ERASMUS et les aides apportées par les collectivités territoriales (cf. l'encadré ci-après).

Les aides à la mobilité des étudiants apportées par les collectivités territoriales

« Les régions offrent souvent des aides complémentaires aux programmes communautaires SOCRATES- ERASMUS et LEONARDO (régions Alsace, Bourgogne, Limousin, Bretagne, Île-de-France, Nord Pas de Calais, Provence Côte d'Azur). Elles prennent également en charge le programme FACE (les stages doivent avoir lieu dans les services commerciaux d'entreprises étrangères à l'étranger, dans les pays industrialisés non francophones) ou proposent des programmes spécifiques propres ; par exemple la région Rhône Alpes subventionne des séjours de formation à l'étranger pour les étudiants de la région et a créé à cet effet des « bourses régionales de formation à l'étranger» (BRFE). La région Rhône Alpes a ainsi consacré 85 millions de francs à la mobilité des étudiants en 2000, la région Pays de la Loire, 21 millions de francs, la région Provence Alpes Côte d'Azur, 15 millions de francs.

En outre, des départements (Bouches du Rhône, Charente-Maritime, Côtes d'Armor, Dordogne, Gironde, Ille-et-Vilaine, Loire, Orne, Vaucluse..) offrent des aides complémentaires à Socrates- Erasmus et Leonardo ou ont créé leurs propres systèmes de bourses (Bouches du Rhône, Finistère, Loire, Loire Atlantique). Certains départements proposent également des aides pour tous types d'études et de stages et toutes destinations sous forme de prêts d'honneur remboursables (Calvados, côtes d'Armor, Finistère, Haute Savoie).

Enfin, des villes (Grenoble, Nantes, Montpellier, Strasbourg, La Rochelle, Paris...) proposent aussi des aides à la mobilité pour renforcer les programmes communautaires de l'Union européenne ou des programmes liés au jumelage avec différentes villes du monde ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (2003)

* 24 Ces crédits connaissant une forte hausse (de 9,2 à 12,6 millions d'euros) parallèlement à leur transfert.

* 25 Déflatés de l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

* 26 Ces subventions tendaient à se réduire au cours des dix dernières années, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence universitaires traditionnelles (- 9 % entre 1990 et 2000), d'une part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat, au profit d'une hausse des redevances versées par les étudiants, d'autre part.

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