B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A titre liminaire, votre commission des finances rappelle que la mission interministérielle envisagée ne donnerait qu'un reflet imparfait des dépenses de l'Etat en faveur des formations de l'enseignement supérieur.
En effet, la charge des élèves des classes préparatoires aux grandes écoles ainsi que des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées demeurerait inscrite dans les crédits de la mission interministérielle « enseignement scolaire » . Le ministère justifie ce choix de la manière suivante : « le post bac est ainsi maintenu dans un programme scolaire dans la mesure où l'ensemble des moyens qui y concourent ressortissent au budget actuel de l'enseignement scolaire. Il eût été, en effet, particulièrement malaisé d'identifier les moyens d'enseignement dédiés au classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs dans la mesure où les enseignants effectuent souvent un service partagé entre ces classes et sections et celles des lycées. Difficile pour les enseignants, cette identification s'avère, de plus, quasi impossible pour les personnels non enseignants ».
Cette première option se justifie sans doute à court terme au nom du principe de réalité, mais elle ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur le positionnement et l'articulation des premiers cycles de l'enseignement supérieur.
En revanche, votre commission des finances ne trouve aucune autre justification que l'inertie des structures administratives existantes à ce que la plupart des formations supérieures sous tutelle d'autres ministères n'aient pas été rattachées à la mission interministérielle, à l'exception notable et bienvenue des formations supérieures relevant du ministère de l'agriculture et ce, contrairement au souhait exprimé conjointement par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires.
En particulier, on peut s'étonner de ce que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de la défense aient consenti à intégrer certains de leur programmes de recherche dans la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur, mais pas les écoles d'ingénieurs dans lesquelles s'effectue cette recherche.
Par exemple, la mission interministérielle regroupera la recherche dans le domaine des transports, des logements et de l'habitat conduite par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, notamment au sein du laboratoire des ponts et chaussées, mais pas l'école nationale des ponts et chaussées elle-même.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle qu'il serait opportun que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances s'accompagne d'une réflexion sur l'organisation et sur les finalités des différentes aides aux étudiants .
La Cour des comptes observait en effet dans son rapport particulier sur la gestion du système éducatif d'avril 2003 que « les aides versées sous conditions de ressources sont toutefois minoritaires au sein du dispositif d'aide sociale, même si les mesures du nouveau plan social étudiant vont dans le sens d'un accroissement sensible du volume des bourses. En effet, il n'existe pas un mais des dispositifs d'aide sociale aux étudiants, gérés par des acteurs divers, dont les préoccupations ne sont pas toujours convergentes. Seules les bourses et les oeuvres universitaires sont en effet exclusivement dédiées au public étudiant , les autres prestations relevant de la politique familiale, fiscale, ou sociale au sens large. Il en résulte une absence de connaissance précise et synthétique des masses financières consacrées au financement de ces dispositifs, des incohérences dans la réglementation des aides et une absence de coordination institutionnelle qui doivent d'autant plus être soulignées que l'enjeu financier global - de l'ordre de 6,4 milliards d'euros- est loin d'être négligeable. La principale difficulté à laquelle se heurte aujourd'hui tout projet de réforme est l'absence d'option claire en matière de finalités du système : s'agit-il d'assurer un rééquilibrage des situations au profit des familles défavorisées qui ont un potentiel d'investissement limité dans les études de leurs enfants ou de lier à la qualité d'étudiant le bénéfice d'une allocation égalitaire supposée garantir une autonomie suffisante ? ».
Les aides aux étudiants
Les aides sociales dont bénéficient les étudiants, soit au titre de politiques spécifiques, soit au titre de la protection sociale, forment un ensemble très composite de prestations dont le financement public constitue le seul dénominateur commun. Les chiffres présentés ci-après sont ceux de l'année 2000, afin d'en permettre l'agrégation.
« Les crédits de bourses inscrits au budget du ministère de l'éducation nationale ont été multipliés par 2,5 durant la dernière décennie. Ils atteignent 1,20 Md€ en 2000. Le système des bourses a été diversifié : aux bourses sur critères sociaux traditionnelles ont été ajoutées les allocations d'études, destinées aux étudiants non boursiers en situation de précarité ; des bourses sont en outre octroyées sur critères universitaires : bourses de troisième cycle, bourses d'agrégation, bourses de service public, bourses de mérite. D'autres ministères participent à l'aide sociale aux étudiants, notamment par l'allocation de bourses, pour un montant de 152,85 M€ en 2000.
« Le ministère de l'éducation nationale finance en outre les interventions des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaire (CROUS), principalement en matière d'hébergement et de restauration, à hauteur de 275 M€.
« Les aides au logement correspondent à deux prestations légales bénéficiant notamment aux étudiants à hauteur de 780 M€ pour l'allocation de logement social (ALS) et de 780 M€ pour l'allocation personnalisée de logement (APL), cette dernière étant financée à parts égales par l'Etat et par le fonds national des prestations familiales.
« Plusieurs aides fiscales concernent les étudiants. La poursuite d'études ouvre droit à une réduction d'impôt pour frais de scolarité dont le coût s'établit à 162,97 M€. La majoration du quotient familial jusqu'à 25 ans est également liée à la poursuite d'études (sinon l'âge limite du rattachement au foyer fiscal est 21 ans). Il existe également une majoration du quotient familial pour enfant majeur et des déductions pour pensions alimentaires qui peuvent concerner des étudiants. Le coût de la majoration de quotient familial concernant les étudiants est estimée à 1 Md€.
« En matière de protection sociale, le déficit du régime de sécurité sociale étudiant est pris en charge par le régime général qui finance ainsi le solde constaté entre les cotisations versées par les étudiants et les prestations qui leur sont versées, soit 370 M€ en 2000. Enfin, les prestations familiales peuvent concerner des enfants étudiants dès lors qu'ils ont moins de 21 ans. Elles peuvent être estimées à 1,83 Md€.
« Les collectivités locales contribuent au financement de certaines mesures, mais leur volume n'est pas connu. Les fonds d'aide à la vie étudiante (FAVE) dans les universités contribuent à des actions collectives, mais aussi à des aides individuelles d'urgence.
« Le volume total des aides versées aux étudiants est donc difficile à déterminer avec précision, faute d'individualisation de cette catégorie de population dans certains dispositifs, notamment d'aides à la famille. Il peut, sous ces réserves, être estimé à 6,4 Md€ pour l'année 2000 ».
Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif
Enfin, il convient de rappeler que le ministère n'a pas donné suite aux préconisations formulées conjointement au printemps 2004 par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires tendant à scinder le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » afin de faire davantage ressortir les crédits alloués à la recherche.
Le ministère indique que cette suggestion n'a pas été retenue pour les raisons suivantes :
« La première raison, de nature technique, a été avancée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui a relevé l'impossibilité d'imputer la rémunération des enseignants- chercheurs dans deux programmes distincts et soulevé le risque de contagion qu'aurait représenté ce mode de budgétisation, considéré comme de nature à remettre en cause le principe de limitativité des crédits des programmes, sur l'ensemble du budget de l'Etat.
La seconde raison, plus fondamentale, est de nature politique. En effet, cette scission risquait :
- d'affaiblir le lien consubstantiel entre recherche et enseignement supérieur ;
- de mettre en cause l'unité statutaire des établissements d'enseignement supérieur comme de leurs enseignants- chercheurs ;
- de limiter la fongibilité des crédits ouverts aux budgets des établissements par un éclatement des subventions de fonctionnement.
Enfin, même dans l'hypothèse où cette scission serait intervenue en rattachant l'intégralité des rémunérations des enseignants- chercheurs au programme « Formations supérieures », elle aurait conduit à minorer « optiquement » la place occupée par la recherche universitaire dans la recherche publique française ».
On peut toutefois relever que la création annoncée d'une agence de moyens, l'agence nationale pour la recherche, répond pour partie aux préoccupations exprimées par les commissions des finances des deux assemblées.