C. LE PROBLÈME PERMANENT DE L'ACCUMULATION DES REPORTS
1. Une consommation insuffisante des crédits d'équipement
Votre rapporteur demeure circonspect sur le réalisme des ouvertures de crédits dans le présent projet de loi de finances , dans la mesure où on assiste depuis 1999 à la conjonction de trois tendances corrélées : les crédits votés en loi de finances initiale et les reports ne cessent de croître, et le taux de consommation des dépenses d'équipement demeure faible.
Ces reports, et le faible taux de consommation qui lui est lié, sont particulièrement manifestes pour les dépenses d'investissement en équipement. D'après le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des crédits du ministère en 2003, le taux de consommation global du Fonds était ainsi de 58 %, soit une baisse de six points par rapport à l'exercice précédent, mais recouvrait une situation contrastée selon les dépenses puisqu'il s'établissait à près de 99 % pour les subventions et dépenses ordinaires, mais à seulement 21 % pour les dépenses d'équipement . Les reports constatés en fin d'exercice (hors plus-values sur recettes) n'ont quant à eux fait que croître au cours des dernières années : 120,9 millions d'euros en 2001, 133 millions d'euros en 2002 et 156 millions d'euros en 2003.
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Crédits disponibles et dépenses du FNDS en 2003 et 2004 (en millions d'euros) |
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Plafond d'autorisation LFI |
Plus-value sur recettes de l'exercice antérieur |
Reports de CP de l'exercice précédent hors plus-values |
Total théorique des autorisations budgétaires |
Dépenses ordonnancées |
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2003 |
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Dépenses ordinaires |
168 |
3,8 |
1,76 |
173,56 |
171,44 |
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Equipements |
50,37 |
11,2 |
133,26 |
194,83 |
40,74 |
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Total |
218,37 |
15 |
133,25 |
366,63 |
204,05 |
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2004 |
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(au 27/07) |
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Dépenses ordinaires |
187 |
9 |
2,12 |
198,1 |
138,96 |
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Equipements |
61 |
13,1 |
154,1 |
228,18 |
43,67 |
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Total |
248 |
22,1 |
156,2 |
426,3 |
182,63 |
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Source : ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative |
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2. Les facteurs d'explication
Ces reports sont en bonne partie imputable aux règles de gestion budgétaire propres aux comptes d'affectation spéciale , et en particulier au décalage entre la couverture obligatoire à 100 % des AP et le rythme constaté de réalisation des investissements. Le phénomène des reports massifs est commun à nombre de comptes d'affectation spéciale, mais en l'espèce la désynchronisation est également imputable à la nature du processus décisionnel , s'agissant des investissements faisant l'objet d'une cogestion. A cet égard, les réformes mises en oeuvre en 2001 par le ministère 36 ( * ) , suite aux recommandations émises par votre rapporteur spécial et notre ancien collègue Paul Loridant dans leur rapport d'information de 2000 37 ( * ) , n'ont pas apparemment pas suffi à redresser la situation. Le phénomène tend en tout cas à se cumuler et à entretenir un effet « boule de neige », dès lors que le rythme d'exécution n'est pas suffisamment rehaussé pour apurer le stock des AP reportées d'année en année.
La Cour des comptes, dans son rapport précité, rappelle que « l'ouverture en loi de finances initiale de crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme entraîne inéluctablement un affichage d'une sous-consommation de crédits de paiement puisque ceux-ci sont utilisés au fur et à mesure de la réalisation des équipements ».
Le ministère, dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, fait également valoir des contraintes spécifiques liées à la perception des recettes et au rythme de réalisation des investissements, et indique certaines mesures susceptibles d'améliorer la situation :
« L'article 23 (de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances) dispose que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte, sauf pendant les trois premiers mois de la création de celui-ci ». En particulier, les recettes encaissées et enregistrées au titre du prélèvement de 2,9 % sur les sommes misées aux jeux gérés par la Française des jeux du mois de novembre ne sont pas à la disposition du ministère au moment de la clôture des engagements fixée au 30 novembre : les crédits correspondants (soit 9 % du total annuel en moyenne) ne peuvent donc être consommés dans l'exercice et sont donc à reporter.
« Il est à noter que les engagements de l'Etat sont pris en compte, en matière d'équipement, au niveau des AP et non des CP : lors de l'ouverture de l'AP est bloquée sa contrepartie en recettes. Dès lors, la totalité des crédits de paiement nécessaires à sa couverture est assurée. Cette contrainte particulière contribue à accroître les reports en CP. De surcroît, l'ouverture des crédits en capital en AP = CP correspond à un taux de 100 % de couverture des AP dans l'année qui n'est en pratique jamais constaté, s'agissant d'opérations d'investissement. Il en résulte par construction une inflation du « stock » de CP.
« La consommation de CP sur le chapitre des subventions d'équipement reste, en outre, tributaire de la réalisation effective des installations par les collectivités locales et les associations agréées bénéficiaires de subvention, postérieurement à l'affectation des AP. Il peut s'écouler donc un délai assez long entre la programmation prévisionnelle d'un équipement lors du conseil de gestion du FNDS, puis la mobilisation des recettes au moment de l'engagement de l'autorisation de programme et enfin la consommation effective des crédits de paiement après la réalisation de l'installation (en moyenne 3 ans).
« Il n'en demeure pas moins que la concrétisation des installations - donc le décaissement des CP - reste tributaire des aléas inhérents à la complexité de la réalisation des investissements et de leurs financements. Le conseil a donc entrepris de ne programmer que des équipements apparaissant comme susceptibles de se réaliser rapidement . Ainsi, en 2003 une amélioration sensible s'est dessinée : 60 % des crédits des équipements programmés sur le chapitre 9 (établissements d'Etat) et 87 % pour les crédits du chapitre 12 (subventions d'équipement aux collectivités locales) ont été engagés.
« L'analyse des comptes du FNDS sous le seul angle de la consommation des CP ouverts par la loi de finances initiale et les mouvements (reports et annulations) intervenant en cours d'exercice doit donc être nuancée par les conséquences des contraintes décrites ci-dessus en matière de recettes et d'AP ».
En 2003, à la suite des observations de la Cour des comptes, a été adopté un document clarifiant les critères d'éligibilité aux subventions d'équipement du chapitre 12 38 ( * ) . Une instruction d'application, en date du 8 juillet 2004, a également été adressée aux préfets et aux services déconcentrés du ministère pour rappeler les critères d'éligibilité des équipements sportifs aux subventions du FNDS et pour indiquer les modalités d'instruction et d'analyse des dossiers.
S'il est vrai que la nature même du processus décisionnel et les difficultés compréhensibles de montage des dossiers impliquent des délais prolongés entre programmation et consommation effective des crédits, et un « rattrapage » malaisé du niveau non escompté de croissance des recettes, il reste que la configuration budgétaire actuelle du FNDS a de quoi surprendre, au regard des fortes contraintes exercées par ailleurs sur le budget général . Il n'y a en tout état de cause guère de raison que la situation s'améliore sensiblement en 2005.
Les modalités de versement des subventions d'équipement du FNDS devraient sans doute faire l'objet d'un recentrage (les fédérations ne disposant d'autres subventions publiques), dans la mesure où la multiplicité des dossiers de petit montant tend à multiplier les délais d'étude et consacre une logique de saupoudrage. Le FNDS devrait donc sortir d'une logique de guichet pour mettre en oeuvre des projets plus structurants , ce qui supposerait au préalable des transferts de moyens aux collectivités locales.
* 36 En particulier la mise en place d'un groupe de travail mixte entre le ministère et le CNOSF, une meilleure concertation au niveau régional, la possibilité d'élaborer des conventions plurianuelles, et la pérennisation d'un bilan analytique détaillé de l'utilisation des crédits.
* 37 Rapport d'information n° 27 (1999-2000).
* 38 Ces critères sont :
- les installations requises pour l'organisation de grands évènements ;
- les plans de développement fédéraux comprenant les filières d'accès au sport de haut niveau ;
- la coopération intercommunale, l'interdisciplinarité ; une attention particulière sera apportée à la rationalisation de la dépense publique et aux cahiers des charges relatifs à la gestion des équipements ;
- l'accessibilité aux personnes handicapées ;
- les contraintes environnementales et les rénovations technologiques ;
- la pluralité des financements.