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DEUXIÈME PARTIE - LOLF ET SMR : LA RÉFORME STRUCTURANTE

Votre rapporteur spécial attache une importance particulière à la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et a à cet égard rencontré à plusieurs reprises M. Michel Chauveau, directeur du projet LOLF au ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, dont il a pu apprécier la compétence, la disponibilité et le dynamisme. La mise en oeuvre de la LOLF et la stratégie ministérielle de réforme (SMR) constituent aujourd'hui deux chantiers majeurs de la réforme de l'Etat, répondant à des objectifs disjoints mais complémentaires. Ils exerceront des conséquences déterminantes sur la gestion du personnel comme sur le fonctionnement et l'organisation des services du ministère, et permettront d'inscrire son action dans une logique de performance et d'efficacité.

I. LA MISE EN PLACE DE LA LOLF

A. LA NOUVELLE MISSION : UN PÉRIMÈTRE SATISFAISANT MALGRÉ UNE CONCEPTION PRÉCIPITÉE

Le travail du ministère sur la LOLF a débuté dès avril 2002, dans son ancien périmètre dédié au sport, après qu'il se soit porté volontaire pour être un des premiers départements ministériels à expérimenter la LOLF et à faire l'objet de l'audit-test. Un directeur de projet a pris ses fonctions dès mai 2002, a reçu une lettre de mission du ministre en mai 2002, et une équipe de projet a été mise en place le 27 septembre 2002. Le ministère des sports était à cet égard en avance sur la plupart des autres départements ministériels.

Le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire ayant décidé de procéder selon une logique « bottom-up », la définition d'un programme « sport » a précédé celle de sa mission de rattachement. Les contours de cette mission ont connu plusieurs avatars et les arbitrages rendus fin 2003 se sont révélés quelque peu chaotiques. Cette mission a dans un premier temps été conçue comme interministérielle et trois options ont été avancées : une mission axée sur le « temps libre » qui aurait regroupé les crédits afférents au sport, au tourisme et à la culture ; une mission rassemblant extensivement les crédits consacrés au sport par l'ensemble des ministères (en particulier les rémunérations des professeurs d'éducation physique) ; et une mission « jeunesse et sport » correspondant en réalité à l'ancien périmètre du ministère.

C'est cette dernière solution qui a finalement été retenue en décembre 2003, et est conforme aux voeux de votre rapporteur spécial. Il exprimait ainsi, dans son rapport budgétaire pour l'exercice 2004, sa préférence pour « une solution médiane tenant à la reconstitution de l'ancien périmètre de la jeunesse et des sports ». Il ajoutait qu' « on pourrait considérer non sans ironie la création d'une telle mission, mais elle a finalement le mérite d'une certaine cohérence ». Cette solution paraissait également s'imposer pour le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (MJENR), en ce qu'elle contribuait à séparer, conformément aux préconisations de la commission des finances du Sénat, l'enseignement scolaire, qui constitue une mission à part entière, de la politique de soutien à la jeunesse et à la vie associative, qui occupe un volume de crédits relativement marginal au sein du ministère. Compte tenu également de ce que les services déconcentrés de la jeunesse et des sports demeurent communs, il s'agissait là d'un choix logique.

Les négociations relatives à la définition du périmètre de la mission se sont déroulées à haut niveau, entre les cabinets du Premier ministre, du MJENR) et du ministère des sports, mais sans que le responsable de la LOLF au sein du ministère des sports soit suffisamment impliqué dans le processus. Ceci est d'autant plus regrettable que la structure de pilotage mise en place par le ministère avait joué un rôle décisif dans l'impulsion de « l'esprit LOLF », dans lequel le ministère des sports se faisait fort de donner valeur d'exemple. Il en a résulté une certaine précipitation que votre rapporteur spécial déplore, l'essentiel de la négociation ayant pris place entre le 20 novembre et le 23 décembre 2003, sur la base de l'architecture proposée par le MJENR, et en particulier de son programme « jeunesse » et des fonctions support associées. Il apparaît également que ce programme « jeunesse » a été conçu sur une période plus réduite que le programme « sport ».

Les difficultés de communication entre le MJENR et le ministère des sports, ainsi que l'état d'avancement très inégal entre les composantes jeunesse et sports, en particulier s'agissant des indicateurs et de la ventilation des charges indirectes dans une perspective de coût complet, auraient donc pu laisser craindre un « mauvais départ » pour cette mission. La nouvelle nomenclature se révèle néanmoins plutôt satisfaisante, et le caractère originellement interministériel de la mission a disparu après que le ministère, de façon rationnelle et en cohérence avec l'organisation de ses services déconcentrés, a retrouvé ses contours antérieurs par le rattachement des politiques de la jeunesse et de la vie associative.

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