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4. Le programme « Jeunesse et vie associative »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, est prioritairement tourné vers la tranche d'âge des 6-28 ans, mais comprend aussi des activités s'inscrivant dans une démarche d'éducation populaire, c'est-à-dire d'éducation non formelle. Il traduit également la vocation transversale et intergénérationnelle du ministère, s'agissant notamment de la promotion des activités associatives et de maintien du lien social. L'avant-projet annuel de performances rappelle à ce titre que les ministères chargés de l'éducation, de la culture, des affaires sociales, de la justice, du tourisme ainsi que les collectivités territoriales et les caisses d'allocations familiales participent au financement et à la mise en oeuvre de la politique de la jeunesse et de la vie associative.

Près des trois quarts des crédits de ce programme ressortissent aux deux actions de promotion de la jeunesse et de l'éducation populaire. L'action de promotion des actions en faveur de la jeunesse vise à favoriser l'information des jeunes, à développer leur prise d'initiative et leur participation, à leur permettre d'accéder à des loisirs collectifs de qualité, et à encourager les échanges internationaux. L'action de promotion en faveur de l'éducation populaire a quant à elle pour objet de permettre aux associations agréées de disposer de structures pérennes et d'établir un partenariat durable avec les ces dernières (notamment via le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire - FONJEP). Le développement de la vie associative fait l'objet de deux actions (19,5 % des crédits), qui tendent à renforcer le secteur associatif au sein de la société française (rénovation du cadre institutionnel, amélioration des dispositifs juridiques et fiscaux, contrôle et évaluation de l'activité des associations), à développer la compétence et la professionnalisation des bénévoles et à promouvoir l'engagement et l'emploi associatifs. La cinquième action, relative à la protection et à la sécurité des jeunes, se traduit enfin par l'élaboration de la réglementation applicable en ce domaine et par le contrôle et le soutien à la rénovation des centres de vacances et de loisirs.

Les rémunérations de 683 agents techniques et pédagogiques sont logées dans ce programme, soit tous les emplois du chapitre 31-90 article 80 (jeunesse et vie associative).

5. Le programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »

Placé sous la responsabilité du directeur du personnel et de l'administration, ce programme regroupe essentiellement les dépenses qui ne peuvent être affectées à un unique programme, en particulier les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements. Il s'agit donc en quelque sorte d'un « programme support », notion qui fait l'objet des réserves de votre rapporteur spécial depuis que sa perspective a été évoquée en 2003. Votre rapporteur spécial considère en effet que ce type de programme n'est pas réellement conforme à l'esprit de la LOLF, qui suppose d'éviter les « boîtes noires » et de ventiler autant que possible les dépenses de personnel et d'équipement dans les programmes opérationnels, selon une logique de comptabilité analytique. Ce programme est finalement davantage dédié à la stratégie ministérielle de réforme, donc à la modernisation interne du ministère, qu'à une politique publique tournée vers les citoyens.

La version de ce programme présentée à votre rapporteur spécial en janvier 2004 n'était clairement pas acceptable en l'état : elle conduisait en effet à y loger plus de la moitié des crédits budgétaires (soit 36,8 % en incluant les crédits extra budgétaires du FNDS) de l'ancien ministère des sports, ce qui était d'autant moins admissible que le ministère avait accompli un gros travail de construction des clefs de répartition des ETP par activité, par expérimentation auprès d'un échantillon de 1.500 agents volontaires. Des efforts notables de ventilation ont néanmoins été accomplis puisque la maquette finale attribue à ce programme 28,5 % des crédits budgétaires du ministère (dans son nouveau périmètre), du fait du rattachement des crédits de rémunération des personnels techniques et pédagogiques aux deux programmes opérationnels. Figurent ainsi dans ce programme les crédits afférents à 2.972 emplois (42,4 % du total), dont 2.204 personnels d'administration, de maintenance et de santé, soit :

- tous les emplois budgétaires relevant du chapitre 31-90, article 20 (administration centrale et inspection générale) et article 30 (directions régionales et départementales), y compris les emplois de la DIES ;

- une partie des emplois du chapitre 31-90 article 70 (établissements publics) limitée à tous les emplois des centres d'éducation populaire et de sport ;

- deux emplois de contractuels analystes-informaticiens recrutés sur crédits du chapitre 31-96 article 20 (autres rémunérations administration centrale et inspection générale).

Le ministère justifie la constitution de ce programme de soutien par le fait que les services déconcentrés de la jeunesse et des sports ainsi que les établissements sous tutelle (CREPS) sont des services qui mettent en oeuvre à la fois la politique publique du sport et celle de la jeunesse et vie associative. Ils sont à ce titre polyvalents. Les personnels administratifs et d'encadrement participent de cette polyvalence en étant mobilisés de façon non spécifique à l'exécution de ces deux politiques. Dès lors, le ministère juge que ce programme, qui regroupe les crédits de rémunération de ces personnels polyvalents, ainsi que les crédits de fonctionnement non spécifiques à telle ou telle action des programmes opérationnels, contribue à la réussite de la politique ministérielle mise en oeuvre par les programmes opérationnels.

Ce programme de soutien doit donc permettre à l'administration du ministère d'exercer ses missions de la façon la plus efficace possible selon quatre axes, en :

- déterminant et conduisant la politique des ressources humaines ;

- développant les fonctions juridique, informatique, logistique et financière nécessaires au bon fonctionnement des services et à l'exercice de la tutelle administrative et financière sur les établissements publics ;

- pilotant le dialogue de gestion ;

- assurant la mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme.

Votre rapporteur spécial prend acte des avancées réalisées dans la ventilation des crédits de rémunération et de fonctionnement. Il semblait en effet difficile de scinder les crédits de rémunération et de fonctionnement d'une même entité administrative, voire de chaque agent, en fonction des missions qu'ils assurent et qui auraient été traduites dans les clefs de comptabilité analytique. La taille réduite du ministère est également un facteur déterminant de la polyvalence des agents. La mise en place de cette comptabilité analytique pourrait néanmoins révéler des marges de manoeuvre et rendre possible des spécialisations internes par pôles de compétence, en particulier au sein des services déconcentrés et des établissements, pour in fine aboutir à ce que les charges indirectes soient ventilées le mieux possible, et à un programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ne regroupant que les fonctions d'état-major ou réellement transversales.

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