MODIFICATIONS DE CRÉDITS
ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération deux amendements , présentés par le gouvernement, de majoration de crédits à titre non reconductible, portant sur les titres III et IV pour un total de 3.677.000 euros .
Le premier amendement tend à majorer les crédits de paiement du titre III de 418.500 euros , ainsi répartis :
- 80.000 euros sur l'article 20 « Moyens de fonctionnement des services » du chapitre 34-98 « Matériel et fonctionnement des services » ;
- 338.500 euros sur le chapitre 39-04 « Programme « Jeunesse et vie associative » - Expérimentation en administration centrale (direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative) », dont 94.000 euros sur l'article 10 « Développement de la vie associative », 220.500 euros sur l'article 20 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse », et 24.000 euros sur l'article 30 « Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire ».
Le second amendement tend à majorer les crédits de paiement du titre IV d'un montant global de 3.258.500 euros , ainsi répartis :
- 73.700 euros sur l'article 20 « Actions partenariales pour les initiatives, les loisirs, l'information, l'insertion et les échanges de jeunes : crédits déconcentrés » du chapitre 43-90 « Jeunesse et vie associative » ;
- 3.173.300 sur le chapitre 43-91 « Sport de haut niveau, développement de la pratique sportive et formation », dont 3.008.700 euros sur l'article 30 « Promotion et développement du sport : crédits non déconcentrés », 160.000 euros sur l'article 60 « Actions territoriales de promotion et de développement du sport : crédits déconcentrés (hors contrats de plan Etat-régions et hors contrats TOM) » et 4.600 euros sur l'article 80 « Formation des animateurs et accompagnement de l'emploi : crédits non déconcentrés » ;
- 11.500 euros sur l'article 60 « Economie sociale et solidaire : crédits non déconcentrés » du chapitre 46-36 « Développement social ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé le mardi 23 novembre 2004 à l'examen des crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour 2005, sur le rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial.
M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé que le ministère des sports avait changé d'appellation pour devenir le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, et incluait dorénavant les crédits des politiques de la jeunesse et de la vie associative, auparavant situés au sein du ministère de l'éducation nationale, retrouvant ainsi son périmètre d'avant mai 2002. Cette évolution lui semblait logique, compte tenu du périmètre des services déconcentrés, qui était demeuré inchangé, et faisait de la mission budgétaire « Sport, jeunesse et vie associative » une mission désormais ministérielle.
Il a indiqué que les crédits budgétaires du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative étaient de 527,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une baisse de près de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, à périmètre constant. Cette diminution faisait suite à celle déjà enregistrée en 2004 et témoignait, selon lui, des efforts consentis par le ministère pour contribuer à la réduction des dépenses publiques.
Il a précisé que les moyens du ministère étaient toutefois supérieurs aux seuls crédits budgétaires, puisqu'ils comprenaient également la dotation du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), dont les prévisions de recettes et de dépenses s'inscrivaient en hausse de près de 5 % avec 260 millions d'euros, et qui bénéficierait de 10 millions d'euros de reports sur l'exercice 2005. Il a rappelé que ce compte d'affectation spéciale disparaîtrait en 2006, et qu'un établissement public disposant de ressources affectées lui succéderait. Il a observé que le dynamisme des recettes du FNDS compensait la baisse du budget, puisque les moyens consolidés du ministère s'élevaient à 797,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une progression de 0,8 % à structure constante.
M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a souligné que la diminution des crédits budgétaires reposait largement sur les dépenses d'intervention, mais que les dépenses d'investissement étaient préservées et que plusieurs actions menées depuis deux ans se voyaient pérennisées. Il a ajouté que le ministère avait consenti certains efforts de réduction de ses effectifs, avec 80 suppressions nettes d'emplois budgétaires, ce qui constituait une réduction supérieure à la moyenne des autres ministères. Les créations brutes d'emplois concernaient, en revanche, des personnels spécialisés et à haute valeur ajoutée.
Il a indiqué que le ministère entendait poursuivre en 2005 certains axes structurants de sa politique, tels que l'accès au sport pour certains publics ciblés, la lutte contre le dopage, dont le succès ne pouvait, selon lui, s'entendre que sur le long terme, la formation des personnels ou le soutien à l'encadrement des associations. Il a estimé que la plupart de ces actions étaient visibles et consensuelles, mais mobilisaient des moyens insuffisants au regard des enjeux. Il a ajouté que le projet de budget s'inscrivait également dans un schéma de modernisation, tant via l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) que par la concrétisation des orientations fixées dans la stratégie ministérielle de réforme (SMR).
Il a ensuite exposé ses principales observations, en commençant par les aspects qui lui apparaissaient positifs.
Il a précisé que le ministère poursuivrait ses efforts en faveur de l'accès des handicapés aux équipements sportifs, et que les crédits correspondants du FNDS devraient ainsi quintupler entre 2002 et 2005. Il a toutefois jugé que la dotation prévue, d'un montant de 900.000 euros, était encore éloignée de ce qui serait, selon lui, nécessaire pour rattraper le retard français en ce domaine. Il a ajouté que la place des femmes dans le sport ferait l'objet d'une attention particulière, avec notamment la promotion de leurs responsabilités dans les instances dirigeantes du mouvement sportif et la création dans chaque région d'un « trophée femmes et sport », et que les modalités du « coupon sport » seraient révisées afin de mettre fin à certaines dérives et de recentrer leur octroi sur les familles défavorisées.
M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a ensuite relevé que le bilan des Jeux olympiques d'Athènes était relativement satisfaisant avec une septième place au classement par pays, soit un rang toutefois inférieur à celui des Jeux de Sydney. Il a rappelé que l'année 2005 serait marquée par le choix de la ville qui accueillerait les Jeux olympiques de 2012, et a considéré que le dossier de Paris et de l'Ile-de-France figurait parmi les favoris, grâce à une préparation sans doute plus rigoureuse que lors de la précédente candidature.
Il a estimé que la recherche de l'excellence sportive impliquait un réseau territorial d'équipements bien structuré afin de diffuser la pratique du sport au sein de la population. Il s'est félicité, à cet égard, que le recensement national des installations sportives, qu'il jugeait indispensable, fût prévu en 2005, dans la continuité des préconisations du rapport de son collègue Pierre Martin, remis en 2003. Il a indiqué que la réussite des sportifs de haut niveau était également tributaire d'écoles et d'installations performantes, et a souligné qu'un plan ambitieux de rénovation et de réorganisation fonctionnelle de l'INSEP, portant sur 115 millions d'euros et incluant un partenariat public-privé estimé à 60 millions d'euros, était à présent engagé et constituait un atout important dans le cadre de la candidature de Paris.
Il a ensuite observé que la lutte contre le dopage constituait un des axes privilégiés de ce budget, avec des moyens en hausse de 7 % et une augmentation de la part des contrôles inopinés, et que le ministère avait pris conscience de la nécessaire dimension internationale de ce combat, nécessaire pour limiter les effets de contournement et harmoniser les contrôles. A ce titre, il a indiqué que le ministère militait en faveur de l'adoption d'un code mondial antidopage rédigé par l'Agence mondiale antidopage, et d'une convention sous l'égide de l'UNESCO. Evoquant le prochain dépôt d'un projet de loi au Parlement, il a émis le voeu que les futurs aménagements de la législation ne contribuent pas à une sorte de « nivellement par le bas » de la réglementation française en matière de dopage, dont il a rappelé qu'elle était souvent plus stricte que celle de nos partenaires européens.
Il a précisé que plusieurs opérations, dans le domaine de la jeunesse et de la vie associative, seraient reconduites afin de donner aux jeunes le goût de l'initiative, telles que « Solidar'été » pour les jeunes qui ne partaient pas en vacances, le concours « Envie d'agir » et les bourses « Défis jeunes », ou l'opération « Jobs d'été » pour une première expérience professionnelle. Il a ajouté qu'un soutien au bénévolat et à la professionnalisation des associations serait apporté, avec la création de trois nouveaux centres de ressources et d'information des bénévoles, l'affectation de nouveaux postes FONJEP et la création d'un passeport du bénévole. Un projet de loi sur le volontariat serait, en outre, présenté en 2005. Il a néanmoins considéré que le bénévolat devait conserver son caractère spontané et désintéressé, et qu'un statut du bénévole serait donc sans doute inopportun.
M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a ensuite évoqué les aspects contestables et les incertitudes que comportait, selon lui, le projet de budget pour 2005.
Il a tout d'abord indiqué que les crédits d'intervention du ministère constituaient la variable budgétaire d'ajustement avec une diminution de plus de 15 %, à périmètre constant. Cette évolution lui semblait peu compatible avec les orientations affichées, en particulier s'agissant du soutien aux associations et de la promotion de la pratique du sport, et il a formulé le voeu que la régulation budgétaire, le cas échéant, ne se montrât pas aussi sévère qu'elle l'avait été en 2003 et 2004 sur ces crédits.
Il a également jugé que les dispositifs de soutien à l'emploi ne remplissaient pas toutes leurs promesses et prenaient insuffisamment le relais des emplois jeunes. Il a rappelé que le plan « sport emploi » avait certes permis la création de plus de 7.000 postes de 1996 à 2003, mais que les nouveaux contrats CIVIS « sport » affichaient un bilan médiocre en 2004, avec 110 emplois créés.
Abordant la question des relations entre l'Etat et les fédérations sportives, il a estimé qu'elles avaient été clarifiées au cours des dernières années, avec les conventions d'objectifs et la généralisation des outils de contrôle de gestion, mais que le caractère parfois opaque de la gestion des fédérations n'avait pas complètement disparu. Il a ainsi rappelé que certaines fédérations, telles que celles de ski, de tennis, ou des sports de glace, connaissaient de grandes difficultés, que l'on pouvait souvent attribuer à des négligences ou des dissensions internes. Il a considéré que les conventions d'objectifs conclues entre l'Etat et les fédérations étaient encore trop peu incitatives, et a précisé que la Cour des comptes avait émis des critiques sur les critères d'octroi des subventions du ministère. La responsabilisation des fédérations passait encore, selon lui, par une plus grande professionnalisation de leur encadrement, le renforcement du rôle de conseil et d'assistance technique du Comité national olympique, la mutualisation de certaines fonctions support et la diversification de leurs ressources.
Il a ensuite considéré que le soutien au sport professionnel était soumis à des exigences contradictoires, mais que les dispositions de la loi du 1 er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives étaient équilibrées. Il a indiqué que le renforcement du contrôle de la gestion des clubs devait à présent être réalisé au niveau européen, et que des aménagements pouvaient encore être apportés en matière de droit à l'image des sportifs ou de taxe sur les spectacles. Il s'est également interrogé sur la capacité des différents ministères concernés à prévenir et enrayer la montée de la violence dans les stades, et a estimé qu'il importait de médiatiser davantage les sanctions prises, que les agissements eux-mêmes.
M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a clôturé son propos par quelques observations sur la mise en oeuvre de la LOLF et de la SMR.
Il a jugé que la maquette finale de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » était plutôt satisfaisante, et a rappelé qu'il avait, au début de l'année 2004, émis de fortes réserves sur l'ampleur du programme de soutien, dont les crédits représentaient près de la moitié de la mission. Suite aux recommandations du Parlement et de la commission des finances du Sénat en particulier, le volume de ce programme avait été réduit de près de moitié, de telle sorte qu'il était désormais davantage centré sur les fonctions réellement polyvalentes et transversales.
Il a souligné que les objectifs et indicateurs associés à ce programme de soutien en reflétaient toutefois les ambiguïtés, en ce qu'ils étaient en effet davantage tournés vers le fonctionnement interne et l'efficience de l'administration que vers la qualité du service rendu aux usagers, quand ils n'étaient pas simplement anecdotiques ou temporellement circonscrits. Les objectifs et indicateurs des deux programmes opérationnels « Sport » et « Jeunesse et vie associative » lui apparaissaient en revanche plus pertinents, en particulier ceux relatifs au sport.
Il a enfin indiqué que le ministère poursuivait sa stratégie ministérielle de réforme et avait identifié six axes, qui témoignaient d'une réelle volonté de modernisation du fonctionnement du ministère et portaient par exemple sur la gestion des ressources humaines, l'externalisation de certaines fonctions logistiques dans les CREPS ou le développement de démarches qualité. Il a cependant considéré que cette SMR se situait encore à mi-chemin de la gestion interne et du véritable projet stratégique, et formalisait des projets qui étaient pour la plupart prévus depuis plus de deux ans. Il a précisé qu'elle ne comprenait aucune remise en cause de l'organisation du ministère ni des procédures internes, manquait d'objectifs chiffrés, et qu'il eût été, selon lui, souhaitable que la SMR intégrât mieux les conclusions des Etats généraux du sport qui s'étaient tenus fin 2002.
C'est sous le bénéfice de ces observations que M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a proposé que la commission émette un avis favorable à ce projet de budget, qui participait, selon lui, à l'effort global de maîtrise budgétaire, respectait certaines des priorités du ministère, et témoignait d'un certain esprit d'innovation et de modernisation en dépit de moyens modestes.
Cet exposé a été suivi d'un débat.
M. Jean Arthuis, président , après avoir félicité le rapporteur spécial pour la maîtrise dont il avait fait preuve dans la présentation de son budget, a considéré que la France pouvait s'affirmer comme une grande nation sportive sans pour autant disposer de crédits budgétaires d'un montant élevé.
Se référant au FNDS, M. Adrien Gouteyron s'est demandé si les opérations qu'il finançait se voyaient attribuer un taux moyen d'intervention, et a estimé qu'il était souvent difficile, au plan local, d'intégrer des prévisions de dotation de ce Fonds dans les plans de financement des équipements. Il en résultait, selon lui, ainsi que selon M. Joël Bourdin, une impression d' « arbitraire » dans les choix opérés par le Fonds.
M. Jean Arthuis, président , a admis que la gestion paritaire avec le mouvement sportif, qui caractérisait le processus décisionnel du FNDS, donnait parfois lieu à des résultats qu'il a qualifiés d' « étonnants ».
En réponse, M. Michel Sergent, rapporteur spécial , a indiqué que le principe de la cogestion pouvait conduire à des reports et à un certain « saupoudrage », qu'il avait relevés dans le rapport d'information qu'il avait rédigé en 2000 avec son ancien collègue, M. Paul Loridant, alors rapporteur des comptes spéciaux du Trésor. Il a rappelé que la consommation des crédits d'équipement était encore insuffisante, et que le taux global d'exécution du Fonds était de 58 % en 2003. Il a souligné qu'à la suite des observations formulées par la Cour des comptes, un document clarifiant les règles d'éligibilité aux subventions d'équipement avait été adopté, et qu'une instruction d'application avait également été adressée aux préfets et aux services déconcentrés du ministère en juillet 2004. Il a enfin précisé que la grande diversité des opérations financées ne permettait pas de distinguer une norme de taux d'intervention, et que l'établissement public qui succéderait en 2006 au FNDS devrait veiller à une plus juste répartition des subventions. Il a fait part de son souhait de poursuivre son travail de contrôle de ladite structure.
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour 2005.
Lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 2004, la commission a confirmé cette position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Réunie le mardi 23 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé, sur le rapport de M. Michel Sergent , rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative.
Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour 2005 .
Elle a confirmé sa position lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 2004, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.