TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 23 mars 2005, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. André Lardeux, sur le projet de loi n° 183 (2004-2005), adopté avec modification par l'Assemblée nationale, relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux.
Après avoir rappelé que le Sénat s'était attaché en première lecture à concilier l'intérêt des enfants, les besoins des familles et l'impératif d'améliorer des conditions de travail des assistants maternels et familiaux, M. André Lardeux, rapporteur , a considéré que cet équilibre délicat lui semblait avoir été affecté par les modifications votées à l'Assemblée nationale. Il a souhaité que la poursuite de la navette parlementaire permette aux deux assemblées de rapprocher leurs points de vue, dans un contexte juridique qui ne laisse que peu de place à l'initiative parlementaire.
Le premier volet du texte établit une distinction nette entre deux métiers, celui d'assistant maternel et celui d'assistant familial. Il a accordé à chacun d'eux une définition, une appellation propre et des critères d'agrément distincts et a renforcé leur formation pour accroître leur degré de professionnalisation. Sur ces points, le rapporteur a indiqué que les changements opérés par l'Assemblée nationale se rapportent à trois sujets : les missions des relais assistants maternels (RAM) qui ont été réduites, les conditions de délivrance de l'agrément des professionnels qui ont été modifiées, et les modalités de mise en oeuvre de leur formation qui a été transférée du département à la région.
S'agissant des RAM, le rapporteur a considéré qu'il serait utile de rétablir le texte du Sénat pour permettre aux assistants parentaux, qui gardent leurs enfants au domicile de leurs parents, d'avoir accès à cette structure.
Sur les procédures de délivrance de l'agrément, M. André Lardeux, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale a confié l'instruction des dossiers à une équipe pluridisciplinaire, comprenant éventuellement un ancien assistant maternel ou familial expérimenté. Elle a aussi renvoyé à un décret le soin de définir des critères d'agrément nationaux et a prévu la communication du bulletin n° 3 du casier judiciaire de chaque majeur vivant au domicile du candidat avant de l'agréer. Sur ces trois points, des propositions d'amendements devraient permettre d'aboutir à des rédactions de compromis satisfaisantes.
Pour ce qui concerne la formation, le rapporteur a signalé que c'est à la suite d'un concours de circonstances que l'Assemblée nationale a confié aux régions la formation des assistants maternels. Il a estimé que, compte tenu de l'organisation départementale des assistants maternels et du caractère spécifique de leur formation, la logique veut qu'on en revienne à la rédaction issue du Sénat.
M. André Lardeux, rapporteur , a ensuite abordé la seconde partie du projet de loi, consacrée au droit du travail. Il a regretté que la quasi-totalité des apports sénatoriaux sur ces articles, qui avaient pourtant fait l'objet d'un travail approfondi avec le Gouvernement, aient été remis en cause et aboutissent à modifier l'équilibre du texte dans un sens moins favorable aux familles.
M. André Lardeux, rapporteur, a, par ailleurs, indiqué que la seconde lecture du projet de loi intervient dans un contexte juridique totalement nouveau, en raison de la signature, le 1 er juillet 2004, de la convention collective nationale des assistants maternels. Cet accord entre les partenaires sociaux, premier du genre pour la profession, a fait l'objet d'un arrêté d'extension du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale publié au journal officiel le 28 décembre 2004 et est en vigueur depuis le 1 er janvier 2005. Il s'est dit surpris que cette procédure d'extension soit intervenue avant même la fin du processus parlementaire d'examen du présent projet de loi. Il aurait été préférable de procéder d'abord au vote de la loi, les partenaires sociaux se mettant ensuite d'accord pour en compléter et en adapter les termes. En effet, l'inversion des facteurs crée une contrainte orientant le débat parlementaire sur des questions importantes, comme la rémunération des assistants maternels, leurs vacances ou leurs horaires de travail, et l'application du principe de faveur peut se traduire par un amoindrissement de la hiérarchie classique des normes juridiques. En outre, le rapporteur s'est inquiété de la confusion qui peut résulter du fait que deux articles au moins du projet de loi ne correspondent pas, dans leur rédaction actuelle, aux termes de la convention, que la rédaction de ce texte peut susciter des problèmes d'interprétation et que certaines dispositions réglementaires relatives à la rémunération des assistants maternels n'ont pas encore été modifiées, alors même que la convention collective s'applique.
M. André Lardeux, rapporteur, a indiqué que les amendements proposés ont pour objectif de répondre à ces objections, notamment en harmonisant les dispositions contradictoires de la convention collective et du projet de loi sur le régime de rémunération en cas d'absence de l'enfant gardé et sur les modalités de prise de congés des assistants maternels. Dans le même objectif, il a souhaité que soit privilégiée une approche souple des conditions de travail pour faciliter l'application des textes, d'abord en revenant sur le transfert du contentieux des contrats de travail des assistants maternels vers les conseils de prud'hommes, qui risque d'allonger encore les délais de jugement, ensuite en ne retenant pas l'idée d'une norme nationale en matière d'indemnités et de fourniture, qui contredit l'esprit des lois de décentralisation, enfin en maintenant la souplesse d'accès au dispositif de report de congés introduit par le Sénat en première lecture au bénéfice des assistants familiaux.
M. André Lardeux, rapporteur, a confirmé son souhait de veiller à l'équilibre entre les revendications légitimes des assistants maternels et les attentes tout aussi légitimes des familles. Sachant qu'en France, 81 % des femmes âgées de 25 à 49 ans ont une activité professionnelle, il a estimé que la réglementation des horaires des assistants maternels doit être suffisamment souple pour permettre aux familles de concilier vie familiale et vie professionnelle. Cela implique de pouvoir faire garder les enfants, non seulement pendant les propres horaires de travail des parents, mais également durant leur temps de trajet entre leur domicile et leur lieu de travail.
C'est la raison pour laquelle le rapporteur a indiqué qu'il proposait de rétablir le mécanisme du forfait annuel, adopté en première lecture au Sénat mais supprimé à l'Assemblée nationale, consistant à laisser aux familles et aux assistants maternels le soin de définir ensemble leurs horaires en respectant une moyenne hebdomadaire de quarante-huit heures et un plafond annuel de 2.250 heures travaillées. Ce dispositif, dans la mesure où il suppose l'accord du salarié, est parfaitement compatible avec la directive européenne du 23 novembre 1993 relative au temps de travail.
Après avoir observé que la situation réelle du marché de l'emploi et le déséquilibre entre l'offre et la demande en matière de garde de jeunes enfants placent la majorité des assistants maternels dans une position de force pour la négociation de leurs horaires de travail avec les familles, il a estimé que les débats à venir en séance publique devaient permettre d'obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur plusieurs points devenus ambigus en matière de rémunération et d'horaires de travail des assistants maternels.
Il a notamment souhaité obtenir l'assurance que les familles n'auront pas à payer chaque heure travaillée pour chaque enfant gardé au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) horaire, ce qui dépasserait les limites financières accordées par la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).
Sur la réglementation des horaires de travail des assistants maternels, M. André Lardeux, rapporteur, a souligné la complexité de l'exercice tendant à combiner les dispositions du présent texte, celles de la convention collective, celles de la directive européenne du 23 novembre 1993, auxquelles doit prochainement s'ajouter un décret sur les heures supplémentaires. Il a signalé l'existence d'une dérogation prévue par la directive européenne en faveur de la « main-d'oeuvre familiale », qui semble trouver à s'appliquer aux assistants maternels, mais peut-être pas aux assistants familiaux. Après avoir insisté sur la nécessité d'informer les familles sur le recours aux heures supplémentaires, il s'est interrogé sur la définition respective des notions « d'heures majorées », « d'heures complémentaires » et de « durée conventionnelle de l'accueil de 45 heures par semaine » figurant dans la convention collective.
En conclusion, M. André Lardeux, rapporteur, a souhaité qu'une campagne d'information des pouvoirs publics soit menée en direction des familles pour expliquer le cadre juridique, en pleine évolution, du droit du travail des assistants maternels. D'une façon générale, il a jugé que ce projet de loi comporte des avancées positives mais que sa rédaction doit tendre à un meilleur équilibre entre les besoins des familles et les aspirations des professionnels du secteur.
Mme Isabelle Debré a demandé quelle place peut avoir la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans la modernisation du statut des assistants familiaux.
Mme Janine Rozier a approuvé le retour au texte du Sénat pour confier aux conseils généraux la responsabilité de la formation professionnelle des assistants maternels.
Après avoir relevé l'ampleur des changements apportés au texte voté par le Sénat, M. Guy Fischer a souligné que l'équilibre du projet de loi a bien été modifié et il a observé que le Gouvernement avait émis, devant les deux assemblées, des avis divergents sur des dispositions identiques. Il a regretté que l'extension de la convention collective soit intervenue avant même l'adoption du présent projet de loi et estimé justifiée la définition de critères nationaux d'agrément pour les assistants maternels et familiaux. Il s'est prononcé en faveur de la VAE et s'est interrogé sur la question des horaires de travail des assistants maternels, tout en considérant que la référence de 48 heures hebdomadaires préconisée par le rapporteur semblait trop élevée. Il a indiqué qu'il souhaitait voir renforcé le statut de ces professionnels et annoncé que le groupe CRC s'abstiendrait sur l'ensemble du projet de loi.
Après avoir souligné les améliorations envisagées pour les assistants familiaux et les assistants maternels, comme l'instauration de normes nationales d'agrément, Mme Gisèle Printz s'est félicitée que certains amendements socialistes aient été adoptés par l'Assemblée nationale. Elle a, en revanche, regretté l'absence d'étude d'impact sur le texte, l'extension prématurée de la convention collective avant le vote de la loi qui se traduit par des rédactions incompatibles, ainsi que le trop grand nombre de renvois à des dispositions réglementaires.
M. Alain Gournac a déclaré partager l'analyse du rapporteur, notamment sur les conséquences de l'extension immédiate de la convention collective des assistants maternels. Il a considéré que le texte voté par l'Assemblée nationale paraissait à la fois complexe, peu lisible et susceptible de créer des problèmes d'application. Il a souligné qu'avant toute autre chose, les professionnels du secteur manifestaient un très fort besoin de reconnaissance.
M. Louis Souvet s'est étonné du grand nombre d'articles encore en navette à l'issue de cette première lecture et a regretté que les deux assemblées n'aient pas pu davantage rapprocher leurs points de vue respectifs.
M. Nicolas About, président, a fait valoir que la deuxième lecture du projet de loi fournirait précisément l'occasion d'y parvenir.
Après avoir déploré le travers français consistant à vouloir toujours renforcer des réglementations pourtant excessives, M. Paul Blanc a fait observer les très grandes difficultés que rencontrent les familles pour faire garder leurs enfants. L'expérience de sa propre commune le confronte régulièrement à une réalité de terrain quasi désespérante.
Soulignant à son tour les attentes des familles, Mme Esther Sittler a regretté la remise en cause de l'amendement voté par le Sénat en première lecture prévoyant le remplacement de la règle des onze heures consécutives de repos quotidien par une limitation inverse à treize heures de la durée du travail.
S'agissant de la question de la demande d'agrément par le conseil général, Mme Gisèle Printz a regretté l'abandon, par l'Assemblée nationale, de la règle prévoyant que l'absence de réponse dans les délais vaut acceptation.
M. Nicolas About, président, a également considéré qu'il est regrettable de prévoir le principe du refus implicite d'agrément.
Après avoir souscrit aux déclarations de M. Paul Blanc, Mme Isabelle Debré a insisté sur le problème des logements des assistants maternels qui sont souvent d'une taille insuffisante pour leur permettre de garder autant d'enfants qu'ils le souhaiteraient.
Mme Catherine Procaccia a indiqué que les mêmes problèmes de garde se rencontrent dans les zones rurales et souligné le risque représenté par le développement du travail clandestin. Elle a regretté par ailleurs que le projet de loi ne fasse pas mention de la pratique des gardes partagées par plusieurs familles.
M. Alain Vasselle a souhaité savoir ce qu'il était advenu de l'article additionnel adopté à son initiative en première lecture pour dispenser les communes rurales qui ne disposent pas d'une cantine ou d'une halte-garderie, mais d'un service d'assistants maternels, de contribuer financièrement à l'accueil des enfants dans une autre commune que celle de leur résidence.
Mme Gisèle Printz a relevé que de nombreux assistants maternels refusent d'accueillir des enfants de moins de trois mois, âge qu'ils atteignent lorsque le congé maternité de leur mère prend fin.
M. André Lardeux, rapporteur, a indiqué que l'amendement déposé par M. Alain Vasselle avait finalement été intégré à l'article 113 de la loi relative au développement des territoires ruraux définitivement adoptée. Après avoir pris acte de l'abstention annoncée du groupe communiste républicain et citoyen sur le projet de loi, il a réaffirmé l'importance du rôle et de l'action de proximité des départements et son opposition à l'instauration de normes nationales d'agrément incompatibles avec l'esprit des lois de décentralisation. En réponse à Mme Gisèle Printz qui s'est inquiétée de la place insuffisante accordée au droit syndical, d'une part, et de la réalité de la compensation des dépenses transférées aux collectivités locales, d'autre part, il a précisé que les articles 22 et 29 bis du projet de loi visent précisément à répondre à cette double préoccupation.
Sur la question du temps de travail, il a souligné le caractère inadapté de la directive du 23 novembre 1993 par rapport aux spécificités des assistants maternels et des assistants familiaux et précisé, à ce titre, qu'il n'avait renoncé qu'à regret à proposer le rétablissement du texte du Sénat sur la règle des onze heures de repos quotidien. Il a estimé que pour autant, la responsabilité de cette situation incombait non pas aux instances européennes, mais aux pouvoirs publics français qui ont omis de négocier en temps utile une dérogation pour ces professions et qui se sont contentés de retarder le plus longtemps possible la transposition de la directive en droit interne plutôt que de rechercher à en renégocier les termes. Il a fait valoir qu'en revanche, il souhaitait utiliser pleinement les marges d'adaptation autorisées par le droit communautaire, en rétablissant le mécanisme du forfait annualisant le temps de travail avec un plafond de 2.250 heures.
M. Nicolas About, président, a rappelé que les décisions européennes résultent toujours de la volonté des différents gouvernements des États membres.
M. Paul Blanc a souhaité que la mise en oeuvre de la limitation du temps de travail des assistants maternels intervienne sur la base de règles de bon sens.
M. André Lardeux, rapporteur, a précisé que le projet de loi n'aborde pas la question de la garde partagée car elle est assurée par des employés de maison et non par des assistants maternels. Par ailleurs, le fait que l'accueil d'enfants âgés de moins de trois mois soit refusé ne relève que d'un simple usage.
Sur la question des divergences d'approche entre les deux assemblées, il a rappelé que le texte voté au Sénat l'an passé avait fait l'objet d'une concertation approfondie entre M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur en première lecture, et le ministre délégué à la famille et à l'enfance d'alors, Mme Marie-Josée Roig.
M. Louis Souvet a souhaité connaître la portée de l'amendement proposé sur le dispositif du compte épargne-temps.
M. André Lardeux, rapporteur, a rappelé que ce dispositif, introduit au Sénat en première lecture, s'appelle désormais, à la demande du Gouvernement, un « report de congé ». Il vise à prendre en compte, dans une limite de cinq jours par an, la situation des assistants familiaux qui ne peuvent partir en congés en dehors de la présence des enfants qui leur sont confiés.
M. Alain Vasselle a souligné que l'inadaptation de la directive européenne aux réalités du marché du travail ne se limite pas au seul cas des assistants maternels, mais concerne également le secteur des emplois agricoles.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier B (reconnaissance d'un statut législatif aux relais assistants maternels), la commission a adopté un amendement autorisant l'accès des assistants parentaux dans les relais assistants maternels.
A l'article 5 (définition du métier d'assistant familial et dispositions relatives à l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux), elle a adopté trois amendements visant à supprimer respectivement l'existence de critères nationaux d'agrément, l'intervention d'une équipe pluridisciplinaire dans l'instruction des demandes d'agrément et une disposition réglementaire devenue inutile. La commission a également adopté un amendement tendant à encadrer l'utilisation qui sera faite par les services de PMI du bulletin n° 3 du casier judiciaire des majeurs vivant au domicile du candidat à la profession d'assistant maternel ou familial, pour n'interdire la délivrance de l'agrément que s'il révèle des atteintes aux personnes.
A l'article 6 (dispositions relatives à la notification et à la motivation des décisions d'agréments, aux conditions de logement et à l'assurance des assistants maternels et familiaux), M. Alain Vasselle s'est interrogé sur le choix de l'Assemblée nationale qui, à l'inverse du Sénat, s'est prononcée en faveur du refus tacite d'agrément lorsque la notification n'est pas adressée dans un délai de trois mois. Mme Isabelle Debré et M. Alain Gournac ont estimé que les professionnels du secteur étaient en droit d'attendre une réponse à leur demande. M. Nicolas About, président , a estimé cette disposition doublement restrictive car elle ramène à trois mois le délai d'instruction de tous les dossiers, d'une part, et elle pousse au refus tacite en cas d'engorgement des services départementaux, d'autre part. MM. André Lardeux et Gérard Dériot ont considéré qu'il convenait de prendre en compte tout à la fois la réalité du terrain et la sociologie administrative qui font que les dossiers sont souvent examinés en fin de période.
Considérant que l'offre de garde des jeunes enfants était insuffisante et qu'il serait dommage que des délais trop longs et des règles trop strictes conduisent à refuser des agréments par manque de temps pour les instruire, la commission a adopté un amendement visant à rétablir la règle selon laquelle l'absence de réponse dans les délais vaut acceptation de l'agrément et à maintenir des délais distincts, trois mois pour les assistants maternels et quatre mois pour les assistants familiaux, pour bien marquer que ces métiers sont différents et que l'instruction de l'agrément d'un assistant familial exige plus de temps.
A l'article 7 (formation des assistants maternels et des assistants familiaux), la commission a adopté un amendement visant à supprimer le transfert, des départements aux régions, de la compétence de la formation obligatoire des assistants maternels.
A l'article 9 bis (modalités du suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et familiaux), elle a adopté un amendement ayant pour objet de supprimer l'intervention d'une équipe pluridisciplinaire dans le suivi des pratiques professionnelles, tout en conservant la possibilité pour un assistant maternel ou familial en retraite d'apporter son concours, à titre bénévole, à ce suivi.
A l'article 12 bis (compétence des conseils de prud'hommes), la commission a adopté un amendement visant à supprimer le transfert du contentieux des contrats des assistants maternels des tribunaux d'instance aux conseils de prud'hommes.
A l'article 14 (décret relatif aux indemnités d'entretien et aux fournitures et rémunération des assistants maternels ou des assistants familiaux pendant leur période de formation), elle a adopté deux amendements tendant respectivement à supprimer la définition, par voie réglementaire, d'une norme nationale en matière d'indemnités et de fourniture et à définir les contours de cette même notion en fonction de la dépense effective qu'entraîne, pour l'assistant maternel, la présence de l'enfant gardé.
A l'article 15 (définition par voie réglementaire des mentions du contrat de travail), la commission a adopté un amendement prévoyant que le contrat de travail de l'assistant maternel fait référence à la décision d'agrément délivrée par le président du conseil général et à la garantie d'assurance souscrite par les intéressés.
A l'article 17 (rémunération de l'assistant maternel en cas d'absence de l'enfant), elle adopté un amendement harmonisant le texte de loi avec celui de la convention collective nationale des assistants maternels.
A l'article 18 (limitation du temps de travail des assistants maternels), la commission a adopté un amendement proposant de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture consistant à laisser aux familles et aux assistants maternels le soin de définir ensemble les horaires de travail en respectant une moyenne hebdomadaire de quarante-huit heures et un plafond annuel de 2.250 heures travaillées.
A l'article 20 (fixation des congés des assistants maternels employés par des particuliers), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prendre en compte les dispositions de la convention nationale en matière de détermination des congés des assistants maternels.
A l'article 28 (droit aux congés des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé), la commission a adopté un amendement rétablissant dans la version du Sénat le report de congés institué au bénéfice des assistants familiaux.
Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé.