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2. Consacrer la pratique actuelle d'organisation de la discussion du projet de loi de finances de l'année par la Conférence des présidents sur proposition de la commission des Finances

Le troisième et dernier paragraphe (III) de l'article 3 de la proposition de résolution tend à abroger le troisième alinéa de l'article 46 du Règlement du Sénat aux termes duquel : « en dehors de la discussion des amendements, les crédits budgétaires ne peuvent être l'objet que d'un débat sommaire. Chaque orateur ne peut parler qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux ministres et aux rapporteurs et sous réserve des explications de vote ; la durée de chaque intervention ou explication de vote ne peut excéder cinq minutes. »

Ces dispositions donnaient aux sénateurs la possibilité de prendre la parole sur un titre avant l'adoption des crédits d'un fascicule budgétaire. 23 orateurs ont ainsi pu s'exprimer par ce moyen lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, en particulier lors de l'examen des crédits du budget de la culture dont la durée a, de ce fait, été supérieure aux prévisions.

Pour autant, comme le montre le tableau ci-dessous, les temps de parole alloués aux groupes politiques lors de la discussion des fascicules budgétaires leur permettaient de s'exprimer pleinement.

Utilisation des temps de parole alloués aux groupes politiques
lors de la discussion des fascicules budgétaires dans le PLF 2005

Groupe

Temps possible

Temps utilisé

% de sous-consommation

UMP

16h30

10h33

34,06 %

SOC

11h20

10h36

6,47 %

UC-UDF

5h56

2h57

50,28 %

CRC

4h57

4h18

13,13 %

RDSE

4h30

2h34

42,96 %

NI

3h32

0h03

98,58 %

Total

46h35

31h01

33,42 %

Source : service de la Séance du Sénat.

L'exposé des motifs de la proposition de résolution indique que : « dans la mesure où la mission sera en même temps l'unité de vote et de discussion budgétaire (alors qu'auparavant ces unités étaient distinctes, le vote étant effectué par titre et par ministère et la discussion étant organisée par fascicule ministériel), il semble préférable de ne pas figer dans le Règlement les règles relatives aux prises de parole sur les crédits afin de laisser toute latitude à la Conférence des présidents d'organiser la discussion et le vote des différentes missions dans le respect de l'équilibre entre les groupes de la majorité et de l'opposition. »

Tel est l'objet de l'article 5 de la proposition de résolution qui tend à insérer un article 47 bis-1 dans le Règlement du Sénat aux termes duquel : « pour l'application des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, la Conférence des présidents fixe, sur proposition de la commission des finances les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances de l'année. »

Cette rédaction consacre la pratique retenue par le Sénat, dont le Règlement, en ses articles 29 et 29 bis, ne donne expressément compétence à la Conférence des présidents que pour organiser la discussion générale, un vote sans débat ou un vote après débat restreint.

Elle s'inspire de celle de l'article 120 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui confie à la Conférence des présidents, pour la discussion des crédits inscrits dans la seconde partie de la loi de finances, le soin de fixer les temps de parole attribués aux groupes et aux commissions et les modalités de leur répartition entre les discussions des différents fascicules ministériels.

Le champ de compétence de la Conférence des présidents du Sénat est à la fois plus large, puisqu'il recouvre l'ensemble des dispositions de la loi de finances, et plus restreint, puisqu'il ne concerne que la loi de finances de l'année et non la loi de finances rectificative ou la loi de règlement.

Cette dernière restriction peut sembler curieuse d'un point de vue juridique puisque la loi de finances rectificative et la loi de règlement revêtent également le caractère d'une loi de finances. Elle s'explique par le fait que les crédits de la seconde partie de ces textes ne font pas l'objet d'un examen aussi détaillé que ceux de la seconde partie de la loi de finances de l'année.

Le pouvoir de décision ainsi reconnu à la Conférence des présidents s'exerce sur proposition de la commission des Finances5(*), ce que ne prévoit pas non plus le Règlement de l'Assemblée nationale.

Il ne concerne que les « modalités particulières » d'organisation de la discussion de la loi de finances et n'a donc ni pour objet ni pour effet de remettre en cause les prérogatives dévolues au Gouvernement et au Sénat.

En application du premier alinéa de l'article 48 de la Constitution, il revient au Gouvernement de déterminer la liste et l'ordre des textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire des assemblées. Ainsi, à la demande du Gouvernement, l'ordre de discussion des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2005 au ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer a été modifié pour des raisons liées aux contraintes d'emploi du temps des ministres concernés.

C'est au Sénat et à lui seul de décider s'il doit siéger en séance plénière les autres jours que les mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine6(*) ou s'il soit prolonger ses horaires au-delà des heures prévues par l'article 42 de son Règlement : les mardi et jeudi matin à partir de 9 heures 30 jusqu'à 13 heures, l'après-midi à partir de 16 heures le mardi et de 15 heures les mercredi et jeudi, jusqu'à 20 heures.

La compétence reconnue à la Conférence des présidents pour arrêter les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances lui permet non seulement de fixer les délais limite pour le dépôt des amendements, la répartition des temps de parole entre les groupes politiques et l'ordre des interventions mais également d'introduire certaines innovations pour rendre les débats plus vivants.

Ainsi, le Sénat organise depuis quelques années, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, un débat sur les recettes des collectivités territoriales qui permet aux sénateurs de prendre part à une discussion générale avant la discussion des articles concernés.

Lors de l'examen des crédits de la seconde partie, le temps de parole des rapporteurs est strictement réglementé et les ministres n'interviennent qu'à la fin de chaque débat, en réponse aux rapporteurs des commissions et aux orateurs des groupes.

Le Sénat expérimente depuis quelques années une procédure plus dynamique d'examen des crédits, dans laquelle les ministres répondent à chaque orateur immédiatement après son intervention. Lors du projet de loi de finances pour 2005, cette procédure de « questions-réponses » a été appliquée à 9 fascicules ministériels : sécurité ; culture ; santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale ; défense ; enseignement scolaire ; emploi et travail ; écologie et développement durable ; transports terrestres, intermodalité, routes et sécurité routière ; justice.

La disposition proposée par l'article 5 de la proposition de résolution semble d'autant plus nécessaire que la présentation et les conditions d'examen du projet de loi de finances pour 2006 ne sont pas encore connues.

Il importe donc de laisser à la Conférence des présidents, qui réunit autour du président du Sénat les vice-présidents, les présidents des groupes politiques, les présidents des commissions permanentes, les présidents des commissions spéciales intéressées, le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne et le rapporteur général de la commission des Finances, toute latitude pour adapter les modalités de la discussion budgétaire à la nouvelle structure des projets de loi de finances.

* 5 Pour des raisons rédactionnelles, le Règlement du Sénat mentionne fréquemment la « commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation » sous la dénomination abrégée : « commission des Finances ».

* 6 L'article 28 de la Constitution permet au Premier ministre, après consultation du président de l'assemblée concernée, de décider la tenue de jours supplémentaires de séance au delà du contingent de 120 jours prévu pour chaque session ordinaire. Ce droit n'a encore jamais été exercé.