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Projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique

 

Rapport n° 460 (2004-2005) de Mme Jacqueline GOURAULT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 juillet 2005

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N° 460

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 juillet 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique,

Par Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 172, 251 et T.A. 88 (2004-2005)

Deuxième lecture : 286 (2004-2005)

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2210, 2222 et T.A. 413

Fonction publique.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des Lois du Sénat, réunie le mercredi 6 juillet 2005 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Après avoir rappelé que le projet de loi tendait essentiellement à transposer des directives européennes et que plusieurs dispositions proposaient également des modifications découlant de l'application du droit communautaire au niveau national ou tendant à améliorer certains dispositifs, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a particulièrement insisté sur la transposition de la directive 99/70/CE du 28 juin 1999 sur le travail à durée déterminée.

Présentant ensuite les principales modifications apportées en première lecture par les deux assemblées au texte qui leur avait été soumis, le rapporteur s'est félicité du travail effectué, ayant contribué à enrichir et à améliorer le projet de loi.

La commission a adopté sans modification le projet de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Adopté en première lecture par le Sénat le mercredi 23 mars 2005 puis par l'Assemblée nationale le mercredi 6 avril, le présent texte vise essentiellement à transposer des directives européennes, en tenant compte de certaines évolutions récentes du droit et de la jurisprudence communautaires dans le domaine de l'emploi public.

Plusieurs dispositions proposent en outre des modifications qui, sans être directement dictées par le droit communautaire, découlent de l'application de ce droit au niveau national ou qui tendent à améliorer certains dispositifs1(*).

Ainsi, le présent projet de loi a pour principal objet de transposer la directive 99/70/CE du 28 juin 1999 concernant l'accord cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée2(*), en vertu de laquelle les contrats à durée indéterminée « sont et resteront la forme générale des relations d'emploi entre employeurs et travailleurs », les Etat membres devant « établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs ». Cette directive, qui aurait dû être en principe transposée avant le 10 juillet 2001, impose à la France de prendre de nouvelles dispositions afin de lutter contre la succession abusive des contrats à durée déterminée au sein de la fonction publique. Le présent projet de loi (articles 7 à 14) propose par conséquent que les agents contractuels ne puissent voir la durée de leurs contrats successifs excéder six ans, ces derniers ne pouvant ensuite être renouvelés que pour une durée indéterminée3(*). Un dispositif transitoire est également prévu pour régler la situation des agents non titulaires actuellement en fonction.

Le projet de loi propose également, à l'article 15, de déterminer les conditions de transfert des personnels d'une entité économique dont l'activité serait reprise par une personne publique dans l'exercice d'un service public administratif. Il procède ainsi à la transposition de la directive 2001/23/CE du Conseil du 12 mars 2001. Les salariés devraient se voir proposer un contrat de droit public qui, d'une part, serait à durée indéterminée ou déterminée selon la nature du contrat dont ils sont déjà titulaires et, d'autre part, reprendrait les clauses substantielles du contrat antérieur.

Enfin, le présent texte poursuit les efforts déjà engagés, tant en matière de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes et de lutte contre les discriminations, que dans l'amélioration des conditions d'accès aux emplois publics par les ressortissants communautaires.

Initialement, le projet de loi comptait vingt-deux articles. Il en contient désormais vingt-quatre à l'issue de la première lecture, dont treize adoptés en des termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale :

articles 1er à 4 relatifs à l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière de recrutement ;

articles 5 et 6 tendant à améliorer les conditions d'accès aux emplois publics pour les ressortissants communautaires ;

article 7 prévoyant que les agents contractuels recrutés en vertu de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 ne pourraient voir leurs contrats à durée déterminée successifs excéder six années, terme au-delà duquel lesdits contrats ne pourraient qu'être renouvelés pour une durée indéterminée. Il permet de transposer la directive 99/70/CE pour la fonction publique de l'Etat ;

article 8 prévoyant un dispositif transitoire permettant de régler la situation de certains agents non titulaires de l'Etat actuellement en fonction ;

articles 11 à 14, qui proposent pour les agents non titulaires de la fonction publique hospitalière, le même dispositif que les articles 7 à 9 pour les contractuels de l'Etat, ainsi que des coordinations ;

article 15 bis, créé par le Sénat, qui, reprenant une disposition initialement prévue à l'article 21, tend à abroger l'article 63 de la loi n° 99-156 du 12 juillet 1999 relative à la simplification intercommunale, en conséquence de l'adoption de l'article 15 du projet de loi.

En outre, l'Assemblée nationale a confirmé la suppression de l'article 21, décidée par le Sénat par coordination avec la création de l'article 15 bis.

En première lecture, le Sénat a adopté trente amendements qui, outre des améliorations techniques apportées à certaines dispositions du projet de loi, avaient principalement visé à assouplir le dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires actuellement âgés d'au moins cinquante ans, en réduisant la condition de services effectifs à une durée de six ans au cours des huit dernières années pour pouvoir bénéficier de la transformation de droit de leur contrat en contrat à durée indéterminée -au lieu des huit ans au cours des dix dernières années initialement prévus.

L'Assemblée nationale a quant à elle adopté vingt amendements qui ne modifient pas sur le fond les dispositions du projet de loi.

Elle a tout d'abord déplacé, des articles 16 à 20 vers de nouveaux articles 4 bis à 4 sexies créés au sein du chapitre premier, les dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes4(*). En conséquence, le titre du chapitre premier a été modifié afin de tenir compte de ces nouveaux articles et le chapitre IV, ne comprenant plus de dispositions, supprimé.

Elle a également assuré certaines coordinations devenues nécessaires au regard du contenu du projet de loi. Ainsi en est-il du nouvel article 15 ter qui modifie l'article L. 1424-67 du code général des collectivités territoriales afin de tenir compte de la création de l'article 15 du projet de loi et de l'abrogation, par coordination, de l'article 63 de la loi précitée du 12 juillet 1999. De même, le nouveau II de l'article 9 du projet de loi modifie l'article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, en conséquence des nouveaux alinéas créés par le I de cet article pour l'article 3 de la loi précitée.

Elle a également amélioré la rédaction de plusieurs articles (articles 10, 15 et 22) ainsi que de deux titres de chapitres (chapitres II et III).

Enfin, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des lois, l'Assemblée nationale a introduit un nouvel article 23, ayant pour objet de prévoir que les fonctions exécutives au sein de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son (ENSMIS) ne seraient plus exercées par le président de son conseil d'administration mais par son directeur. Il modifie en conséquence l'article 90 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.

Il s'agit ainsi d'aligner le statut de cette école sur celui des autres établissements d'enseignements relevant du ministère de la culture et de la communication. Comme l'a indiqué M. Renaud Dutreil, alors ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de l'examen de cet amendement par l'Assemblée nationale, cette nouvelle répartition permettrait également de confier la présidence du conseil d'administration à un professionnel du cinéma, susceptible d'apporter son expérience et de contribuer au rayonnement de l'établissement.

Il convient de rappeler que ce dispositif a déjà été adopté par le Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2005. Toutefois, il avait été supprimé par la commission mixte paritaire, considérant qu'il n'avait pas sa place dans la loi de finances.

Si votre commission ne pense pas que le présent projet de loi constituait le support idéal pour modifier l'organisation de l'ENSMIS, elle comprend toutefois la nécessité de cette modification opportune et attendue.

*

* *

Tout en souscrivant pleinement à cette démarche, les deux assemblées ont, par leurs travaux, utilement amélioré le texte qui leur était soumis. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale s'avérant de portée purement technique, votre commission des lois vous propose d'adopter sans modification le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

* 1 Voir le rapport de première lecture n° 251 Sénat (2004-2005).

* 2 La Confédération européenne des syndicats de salariés (CES), l'Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE) et le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général (CEEP) sont des organisations représentatives des travailleurs au niveau communautaire.

* 3 Ces aménagements ne sont prévus que pour les agents non titulaires dont les contrats sont susceptibles de faire l'objet de renouvellements successifs excédant six ans. Voir le rapport précité n° 251 Sénat (2004-2005).

* 4 Les dispositions des articles 16 à 19 ont respectivement été reprises aux articles 4 ter à 4 sexies, celles prévues à l'article 20 étant quant à elle reprises à l'article 4 bis.