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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 : Examen des articles

 

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2006

Article 9 - Approbation du rapport figurant en annexe B et décrivant pour 2006-2009 les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement

Objet : Cet article a pour objet de soumettre à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale pour la période allant de 2006 à 2009.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe B du projet de loi de financement a été établi en cohérence avec le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2006.

Il s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique présentées dans ce dernier rapport et retient un scénario intermédiaire entre le scénario bas et le scénario haut qui y sont décrits.

Ces hypothèses sont détaillées dans le tableau ci-après.

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2007-2009

PIB volume

+ 2,60 %

Masse salariale du secteur privé

+ 4,45 %

Ondam

+ 2,20 %

Inflation hors tabac

+ 1,80 %

Une première analyse de ces hypothèses fait apparaître un certain volontarisme, avec une masse salariale à la progression dynamique, + 4,45 % par an en moyenne, et un Ondam à la croissance contenue, + 2,2 % par an en moyenne. Cette dernière hypothèse suppose la poursuite énergique de l'effort de maîtrise des dépenses.

A partir de ce cadre général, le rapport prévoit un redressement régulier, au cours de la période, du solde global du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Toutes les branches verraient leur situation s'améliorer, à l'exception toutefois de la branche vieillesse qui s'enfoncerait progressivement dans le déficit.

Le tableau ci-après fournit le détail des évolutions prévues, à la fois pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et pour le régime général.

Prévisions d'équilibre par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et pour le régime général au cours de la période 2006-2009

(en milliards d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

 

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

Maladie

- 7,0

- 6,1

- 4,6

- 3,5

- 2,8

- 1,7

- 0,5

0,6

AT-MP

- 0,1

- 0,2

0,0

- 0,1

0,1

0,1

0,2

0,1

Famille

- 1,1

- 1,2

- 1,2

- 1,2

- 0,7

- 0,8

- 0,3

- 0,3

Vieillesse

- 1,8

- 1,4

- 2,1

- 1,7

- 2,4

- 1,8

- 2,9

- 2,2

Toutes branches consolidées

- 10,1

- 8,9

- 7,9

- 6,5

- 5,8

- 4,2

- 3,5

- 1,8

ROB = régimes obligatoires de base

RG = régime général

Ce tableau ne fait apparaître un retour à l'équilibre de la branche maladie du régime général qu'en toute fin de période.

Pour ce qui concerne les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, l'annexe B fournit deux tableaux, l'un pour le fonds de solidarité vieillesse, l'autre pour le fonds de financement des prestations sociales agricoles.

Pour le FSV, l'amélioration de la conjoncture prévue au cours de la période devrait permettre une accélération des recettes et un ralentissement des charges au titre notamment de la prise en charge des cotisations de retraite des chômeurs. Ce double mouvement se traduirait par une réduction du déficit qui s'établirait à 500 millions d'euros en 2009.

Le Ffipsa verrait à l'inverse son déficit s'accroître, jusqu'à 1,9 milliard d'euros en 2009, du fait de son déséquilibre structurel et de l'absence de subvention de l'Etat au cours de la période.

Au total, les déficits cumulés 2006-2009 de ces organismes atteindraient des niveaux élevés : 4,5 milliards d'euros pour le FSV et 7,2 milliards d'euros pour le Ffipsa.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite tout d'abord de la présence de cette annexe dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle apporte en effet un éclairage pluriannuel très utile pour le débat.

Ce rapport devra cependant être amélioré au cours des prochaines années. Les prévisions de résultats présentées par branche devront en particulier faire l'objet d'argumentations plus étayées. Le faible niveau de détail de l'annexe de cette année empêche votre commission de formuler, au-delà de propos très généraux, des observations précises et réellement pertinentes pour le débat.

Par ailleurs, à l'image de ce qui est fait dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, il pourrait être intéressant d'envisager plusieurs scénarios avec des hypothèses différentes. Cela enrichirait la discussion et permettrait de mieux mesurer l'effet des mesures envisagées.

De fait, dans le domaine des finances sociales, comme dans celui des finances de l'Etat, il n'est désormais plus possible de se contenter du cadre annuel pour la mise en perspective des réformes en cours ou à mettre en oeuvre.

Enfin, le texte du I de l'article L.O. 111-4 de la sécurité sociale prévoit explicitement qu'au nombre des données devant être décrites dans le rapport figure l'Ondam pour les quatre années à venir. Or, en dehors d'une moyenne annuelle de progression, le rapport de l'annexe B ne comporte aucune estimation chiffrée de l'Ondam pour la période allant jusqu'à 2009.

Votre commission souhaite vivement que le rapport annexé à la loi de financement de l'année prochaine corrige cette lacune.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Section 1
-
Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base
et des organismes concourant à leur financement

Article 10 - Conditions d'assujettissement des intérêts des plans d'épargne logement aux prélèvements sociaux

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions d'assujettissement pour les revenus tirés des plans d'épargne logement (PEL) à la contribution sociale généralisée (CSG) et aux autres prélèvements sociaux.

I - Le dispositif proposé

Cet article tend à modifier le code de la sécurité sociale et le code général des impôts pour changer les conditions d'assujettissement des revenus tirés des plans d'épargne logement (PEL) à la contribution sociale généralisée (CSG) et aux autres prélèvements sociaux (contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), contribution solidarité pour l'autonomie (CSA) et prélèvement social de 2 % sur les revenus de placement.

Il ne s'agit en aucun cas de créer un nouveau prélèvement mais de modifier les conditions de prélèvement de contributions existantes. Le présent article ne modifie donc ni le principe ni le quantum de cet assujettissement mais aménage simplement les conditions de ces prélèvements.

Le dispositif s'applique exclusivement aux PEL de plus de dix ans c'est-à-dire à leur échéance contractuelle normale. Au-delà de cette date, ils deviennent un produit d'épargne classique et les intérêts sont disponibles à tout moment. Le PEL se caractérise en effet par une indisponibilité de principe, pendant la phase d'épargne, des sommes déposées, avec en contrepartie, un plafond de dépôt (61.200 euros au maximum hors intérêts capitalisés) relativement élevé et des droits d'emprunt significatifs (92.000 euros) à taux bonifié.

Aujourd'hui, le PEL diffère du droit commun applicable aux autres prélèvements sur les produits d'épargne, qui repose sur le principe d'un prélèvement sur les revenus annuels.

Le paragraphe I a pour objet de modifier l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution sociale sur les produits de placement et qui prévoit que les intérêts et primes d'épargne des plans d'épargne logement sont assujettis lors du dénouement du contrat. Le Gouvernement souhaite remplacer ce mécanisme simple mais dérogatoire par des dispositions permettant une perception anticipée des prélèvements.

Le système proposé prévoit quatre cas de figure selon la date d'ouverture et d'échéance du PEL. Les contributions seront ainsi perçues :

- à la date du dixième anniversaire du plan ou, pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992, à la date d'échéance du plan ;

- à l'occasion du dénouement du plan s'il intervient antérieurement au dixième anniversaire ou antérieurement à leur date d'échéance pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992 ;

- dès leur date d'inscription en compte pour les intérêts courus à compter du 1er janvier 2006 sur des plans de plus de dix ans ou sur des plans ouverts avant le 1er avril 1992 dont la durée est échue ;

- le 1er janvier 2006 pour les intérêts des plans de plus de dix ans et ceux ouverts avant le 1er avril 1992 et dont la durée est échue avant cette date ; le premier cas de figure conduit à l'imposition précoce de tous les intérêts cumulés de ces plans jusqu'au 1er janvier 2006.

Le paragraphe II a pour objet de modifier dans les mêmes termes l'article 1600-0-J du code général des impôts qui constitue le miroir de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe III prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2006.

Il convient enfin d'observer que la coordination entre les différents prélèvements sociaux auxquels les PEL sont assujettis est assurée par les articles L. 245-15 du code de la sécurité sociale et L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte du fait que cette mesure ne constitue pas un prélèvement supplémentaire et contribuera à accroître sensiblement les recettes de l'assurance maladie. Le Gouvernement s'attend à percevoir 1,1 milliard d'euros de recettes supplémentaires de cette mesure. Ces produits supplémentaires pourraient être répartis de la façon suivante :

- Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM)

572 millions d'euros

- Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)

113 millions d'euros

- Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV)

32 millions d'euros

- Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

151 millions d'euros

- Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

146 millions d'euros

- Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)

65 millions d'euros

- Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

22 millions d'euros

Toutefois, l'impact de cette mesure ne sera que temporaire car elle ne produira réellement d'effets que sur la seule année 2006.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Article 11 (article 13 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail) -
Fin de l'abattement de cotisations patronales accordé au titre des salariés embauchés à temps partiel avant l'application des trente-cinq heures

Objet : Cet article prévoit de mettre fin à l'abattement de 30 % sur les cotisations patronales dues au titre des salariés embauchés à temps partiel.

I - Le dispositif proposé

La loi n° 92-1446 du 31 décembre 1992, relative à l'emploi, au développement du travail à temps partiel et à l'assurance chômage, a instauré un abattement, dont le taux est fixé par décret à 30 %, sur les cotisations sociales dues par l'employeur, en cas d'embauche d'un salarié sous contrat à durée indéterminée et à temps partiel.

La loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail dispose, dans son article 21-II, que cette mesure cesse d'être applicable un an après l'entrée en vigueur de l'abaissement de la durée légale du travail, soit à compter du 1er janvier 2001 dans les entreprises de plus de vingt salariés et à compter du 1er janvier 2003 dans les entreprises d'au plus vingt salariés. Ce même texte prévoit cependant que l'abattement reste acquis pour les contrats en cours au moment de l'entrée en vigueur de la loi.

Le présent article propose de mettre fin, à compter du 1er janvier 2006, à l'abattement applicable aux contrats en cours, qui étaient au nombre de 75.000 en juin 2005.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Cet article illustre les changements d'attitude qui se sont produits sur la question du développement du travail à temps partiel. Il a pu être vu, au début des années 1990, comme une modalité de réduction de la durée du travail, susceptible de favoriser l'emploi. Mais la montée du temps partiel « subi » a conduit à remettre en cause les mesures incitatives à l'embauche à temps partiel, qui perdaient, en outre, une part de leur justification dans le contexte d'une politique de réduction généralisée de la durée du travail.

L'adoption de cet article aura pour effet de simplifier notre dispositif d'allégement de charges sociales en supprimant, par anticipation, une disposition appelée à s'éteindre. Elle aura peu de conséquences financières négatives sur les employeurs, dans la mesure où l'allégement de droit commun « Fillon » qui s'appliquera désormais à ces contrats est plus avantageux que l'abattement actuel pour les rémunérations s'échelonnant jusqu'à 1,33 fois le SMIC. Comme une large majorité des salariés à temps partiel concernés par l'abattement sont rémunérés en deçà de ce seuil, la mesure proposée aura un impact financier favorable pour beaucoup d'entreprises, même si l'on ne dispose pas aujourd'hui d'éléments permettant d'en apprécier les effets de manière plus précise. Cette mesure, dont le coût en 2004 a été de 190 millions d'euros, ne fait, de plus, pas l'objet d'une compensation à la sécurité sociale, à la différence de l'allégement « Fillon » ; sa suppression devrait donc être positive pour les finances sociales.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 - Conditions d'assujettissement à l'impôt sur le revenu et aux cotisations sociales des indemnités versées aux salariés à l'occasion de la rupture du contrat de travail

Objet : Cet article propose de réduire les plafonds d'exonération du régime fiscal et social des indemnités de licenciement, de départ volontaire ou de départ à la retraite.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet de réduire sensiblement, tout en les maintenant à des niveaux élevés, les plafonds d'exonération des indemnités de rupture de contrat du travail. Il modifie en ce sens la rédaction des articles 80 duodecies du code général des impôts et L. 241-1 du code de la sécurité sociale.


Le droit actuel en matière d'indemnité de rupture du contrat de travail :
un dispositif complexe permettant de larges exonérations fiscales et sociales

1) Indemnités de licenciement

Les indemnités de licenciement sont exonérées de cotisations à concurrence de leur montant légal ou conventionnel. Lorsque les indemnités de licenciement perçues en exécution, d'un accord d'entreprise, du contrat de travail ou d'une transaction dépassent ce montant, elles sont exonérées :

- à hauteur de 50 % du montant total de l'indemnité versée ;

- ou, s'il est plus élevé, à hauteur de deux fois le montant du salaire brut perçu par le salarié l'année civile précédant la rupture du contrat ;

- et cela dans la limite d'un plafond égal à la moitié de la première tranche du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune de l'année de la rupture du contrat de travail (soit 360.000 €).

Les indemnités de licenciement versées dans le cadre d'un plan social ou en cas de licenciement irrégulier ou abusif sont totalement exonérées.

2) Indemnités pour cessation forcée du mandat des mandataires sociaux

Les indemnités pour cessation forcée (révocation notamment) du mandat social des dirigeants de société bénéficient d'une exonération dont les limites - hormis celle qui se réfère au montant légal ou conventionnel - sont les mêmes que pour les indemnités de licenciement.

3) Indemnités en cas de démission

Les sommes versées par l'employeur lors de la démission d'un salarié constituent en principe des éléments de rémunération soumis aux cotisations de sécurité sociale.

Mais l'Acoss admet par dérogation que les indemnités de départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi soient exclues en totalité de l'assiette des cotisations.

Les indemnités versées en dehors du plan de sauvegarde de l'emploi suivent le régime des indemnités de licenciement s'il est établi que la rupture du contrat de travail a été provoquée par l'employeur et que les sommes versées réparent le préjudice né de la perte de l'emploi.

4) Indemnités de départ à la retraite

Les indemnités de départ volontaire à la retraite, en dehors des cas d'un plan de sauvegarde de l'emploi ou d'un départ provoqué par l'employeur, sont assimilées à des salaires et assujetties aux cotisations de sécurité sociale.

Les indemnités de mise à la retraite par l'employeur sont exonérées de cotisations à hauteur du plus élevé des trois montants suivants :

- le montant légal ou conventionnel ;

- 50 % du montant total de l'indemnité versée ;

- deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail.

Dans tous les cas, la limite de cette exonération est celle du quart de la première tranche du tarif de l'impôt de solidarité sur la fortune (180.000 €).

Le paragraphe I tend à modifier intégralement la rédaction du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

 Après avoir retenu, dans un premier temps, une définition très large de la notion de rémunération imposable correspondant à « toute indemnité versée à l'occasion de la rupture du contrat de travail », le premier alinéa dudit article présente cinq exceptions majeures venant amoindrir ce principe :

- les indemnités versées en cas de licenciement irrégulier figurant à l'article L. 122-14-4 du code du travail. En l'état actuel du droit applicable, elles constituent déjà un cas d'exonération ;

- les indemnités de départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi (articles L. 321-4 et L. 321-4-1 du code du travail). Ce plan doit être mis en oeuvre dans les entreprises de moins de cinquante salariés lorsque le nombre de licenciements est au moins égal à dix dans une période de trente jours. Ces indemnités sont, elles aussi, déjà exonérées de l'impôt sur le revenu et de cotisations sociales ;

- les indemnités de licenciement pour le montant en deçà des montants conventionnels et légaux. Il convient de noter que cette disposition, d'une part, ne fait que confirmer ici aussi le droit existant, d'autre part, vise aussi bien les indemnités versées dans le cadre d'un plan social que celles perçues en dehors d'un tel dispositif ;

- la confirmation de l'exonération, dans la limite de 3.050 euros, des indemnités de départ volontaire en retraite (article L. 122-14-13 du code du travail) ;

- ainsi que la partie des indemnités de mise à la retraite, mais uniquement pour la partie qui ne dépasse pas les montants conventionnels (convention collective, accord professionnel ou interprofessionnel) ou légaux. En l'état actuel du droit, l'exonération est plus élevée puisqu'elle peut aller jusqu'à 180.000 euros.

 Le second alinéa de l'article définit de nouveaux plafonds et planchers d'exonérations applicables aussi bien aux indemnités de départ volontaire, qu'aux indemnités de licenciement ou de mise à la retraite. Une unification est proposée sur la base d'un mécanisme relativement complexe trouvant à s'appliquer lorsque les indemnités susvisées dépassent les montants légaux et conventionnels. Elles sont alors exonérées dans la limite d'un double plancher :

- de 50 % de leur montant ;

- et de deux fois le montant de rémunération annuel brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail.

Ce mécanisme est complété cette fois par un double plafond constitué :

- par une limite de six fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale2(*) ;

- ou, dans le cas particulier des indemnités de mise à la retraite, de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale.

Le paragraphe II a pour objet de modifier la rédaction du dernier alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. En l'état actuel du droit, seules deux catégories sont assujetties aux cotisations sociales à la hauteur de la fraction de ces indemnités imposable à l'impôt sur le revenu : les indemnités versées aux salariés en cas de rupture du contrat de travail à l'initiative de l'employeur et les indemnités versées aux mandataires sociaux à l'occasion de la cessation forcée de leurs fonctions. Il est proposé d'y ajouter les indemnités de départ volontaire versées en cas d'un plan de sauvegarde de l'emploi.

Le paragraphe III précise que ces nouvelles dispositions seront applicables aux indemnités perçues à compter du 1er janvier 2006.

En définitive, l'article 12 du projet de loi initial ne procède plus à la distinction entre les indemnités de licenciement versées dans le cadre d'un plan social et celles qui sont versées en dehors de celui-ci. Les plafonds d'exonérations en matière fiscale et sociale sont fixés à six fois le plafond de la sécurité sociale (181.152 euros sur la base de sa valeur du 31 juillet 2005). Cela revient à diviser par deux le plafond d'exonération appliqué jusqu'à présent (360.000 euros sur la base de la moitié de la première tranche de l'impôt de l'impôt de solidarité sur la fortune) aux indemnités versées en dehors d'un plan social. Et cela implique aussi d'assujettir les indemnités de licenciement versées lors d'un plan social, jusqu'ici totalement exonérées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à la réécriture de l'ensemble de l'article.

Cet amendement reprend la définition du revenu imposable proposé par le projet de loi initial. En revanche, le périmètre et le plafond des cas d'exonération sont sensiblement modifiés, notamment par la réintroduction de la distinction existant aujourd'hui au profit des plans de sauvegarde de l'emploi. Les nouvelles règles d'exonération proposées reposent sur le système de plafonds alternatifs exposés dans le tableau suivant :

 

Premier plafond alternatif

Deuxième plafond alternatif

Fraction des indemnités de licenciement ou de départ en retraite versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi

Deux fois et demie la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture du contrat de travail ou 60 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur

dans la limite de huit fois le plafond de la sécurité sociale

Montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, si ce montant est supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale

Fraction des indemnités de licenciement en dehors du cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi

Deux fois la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture du contrat de travail ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur

dans la limite de six fois le plafond de la sécurité sociale

Montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, si ce montant est supérieur à six fois le plafond de la sécurité sociale

Fraction des indemnités de mise à la retraite

Deux fois la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture du contrat de travail ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur

dans la limite de cinq fois le plafond de la sécurité sociale

Montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, si ce montant est supérieur à cinq fois le plafond de la sécurité sociale

Indemnités versées en cas
de licenciement irrégulier

Exonération totale

Il résulte de cette nouvelle rédaction un relèvement significatif des plafonds d'exonération par rapport au projet de loi initial.

En outre, le III modifié élargit également le champ d'application de la rédaction du dernier alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Il est proposé d'assujettir une nouvelle catégorie d'indemnités aux cotisations sociales, et ce à la hauteur de la fraction imposable à l'impôt sur le revenu : les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail.

Le paragraphe IV prévoit que les dispositions du présent article seront applicables aux indemnités perçues à compter du 1er janvier 2006. Il ajoute toutefois une dérogation pour les indemnités versées en application d'un plan de sauvegarde de l'emploi, qui demeureront soumis à la législation actuellement en vigueur, si l'information des représentants du personnel leur a été transmise avant le 12 octobre 2005.

III - La position de votre commission

Votre commission estime que cette nouvelle rédaction est effectivement plus simple, mais que les plafonds d'exonération demeureront très élevés. Elle partage avec le Gouvernement le souhait de limiter les dispositions incitant au retrait d'activité des personnes âgées de plus de cinquante ans et souhaite que la rédaction proposée pour le présent article ne fasse pas obstacle à la politique conduite en faveur de l'emploi des seniors.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Article 13 (art. L. 241-15 nouveau et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) -
Clarification de la définition de l'assiette des cotisations sociales

Objet : Cet article propose de lever des problèmes d'interprétation relatifs à l'assiette des cotisations sociales.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 241-1 du code de la sécurité sociale dispose que la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale (réduction « Fillon ») est calculée en multipliant la rémunération brute versée au cours du mois civil à chaque salarié par un coefficient, fixé par décret. Ce coefficient est lui-même fonction de la rémunération horaire du salarié concerné, calculée en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d'heures rémunérées au cours du mois considéré.

Or, la définition de la notion d'heures rémunérées est aujourd'hui à l'origine d'un important contentieux, qui oppose des entreprises aux organismes de recouvrement des cotisations sociales. Les Urssaf considèrent que les heures devant être prises en compte sont les heures de travail effectif, au sens de l'article L. 212-4 du code du travail (temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles). Certains employeurs demandent, à l'inverse, que soit retenue une définition plus large des heures rémunérées, qui inclut tous les temps de pause, d'astreinte, d'habillage ou de déshabillage, etc. qui peuvent faire l'objet d'une rémunération sans être des temps de travail effectif ; cette définition extensive leur permet de bénéficier d'allégements de cotisations plus importants, par l'effet de la formule de calcul.

Le paragraphe I propose d'opter pour la définition la plus restrictive : il vise à compléter le chapitre premier du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale par un article L. 241-15 nouveau disposant que, pour l'ensemble des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations de sécurité sociale prévues par le même code ou par toute autre disposition législative ou règlementaire, les heures rémunérées s'entendent des heures de travail effectif.

La clarification proposée aurait donc un champ d'application très large : elle concernerait l'allégement « Fillon » mais également tous les autres dispositifs d'allégements de charges en vigueur.

Le paragraphe II vise à lever d'autres difficultés d'interprétation posées par certaines dispositions relatives à l'assiette des cotisations sociales.

Le du II précise que la compensation salariale d'une perte de rémunération résultant d'une mesure de réduction de la durée du travail est toujours considérée comme une rémunération, qu'elle prenne la forme d'un complément différentiel de salaire ou d'une hausse du taux de salaire horaire, notamment.

Cet ajout vise à lever les incertitudes découlant de certaines modalités d'application de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite loi « de Robien ». Cette loi a institué un allégement dégressif de cotisations patronales de sécurité sociale pour les entreprises qui réduisent leur durée collective de travail et qui s'engagent à créer ou préserver des emplois. Le bénéfice de l'allégement, appliqué pendant sept ans au titre des rémunérations versées au cours d'un mois civil, intervient dans le cadre d'une convention signée avec le ministère chargé de l'emploi ou avec le préfet. Il s'agit de préciser, dans ce cadre, que la compensation salariale de la réduction du temps de travail est un élément de rémunération, quelle que soit sa forme, et est donc assujettie à cotisations.

Le du II entend lever des ambiguïtés relatives aux contributions des employeurs aux régimes de retraite complémentaire.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié le régime social des contributions patronales destinées au financement des régimes de retraite et de prévoyance complémentaire. Elle a distingué :

les contributions aux régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires, qui sont exemptes de tout prélèvement social (les contributions visées sont celles versées aux régimes interprofessionnels de l'Arrco et de l'Agirc, à l'AGFF, au régime de l'Ircantec et au régime de la Caisse de retraite du personnel navigant de l'aviation civile) ; le même régime social s'applique aux contributions patronales versées en couverture d'engagements souscrits avant l'adhésion à l'un de ces régimes légalement obligatoires, ce qui vise les dispositifs de maintien de droits mis en place lors de l'intégration d'un secteur professionnel dans les régimes interprofessionnels de l'Arrco et de l'Agirc ;

les contributions destinées aux autres régimes de retraite et de prévoyance complémentaire, qui sont bien exclues de l'assiette des cotisations, mais sous conditions et dans certaines limites.

Cette modification du régime social ne visait initialement que la part patronale de la cotisation due à ces régimes. Elle a pourtant eu des conséquences directes sur le régime social applicable à la prise en charge par l'employeur de tout ou partie de la part salariale de la cotisation due à ces régimes.

D'abord, en application de la jurisprudence de la Cour de cassation, la prise en charge par l'employeur de la cotisation salariale à un régime de retraite complémentaire s'analyse en une contribution patronale au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Conformément à la rédaction en vigueur du cinquième alinéa, cette assimilation entraîne l'application du même régime social, en l'espèce l'exonération totale et sans limite de cotisations et contributions sociales.

En outre, les régimes Arrco et Agirc ont admis en septembre 2004 que les employeurs puissent modifier (exclusivement dans un sens plus favorable pour les salariés) la clé de répartition des cotisations de retraite à la charge des employeurs et des salariés telle qu'elle est fixée par les accords fondateurs. L'usage de cette faculté permet de modifier à la hausse le niveau de la contribution patronale ; or, en tant que contribution de l'employeur au sens du cinquième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, elle se trouve exclue en totalité de l'assiette des cotisations et contributions sociales.

L'effet combiné de ces deux mécanismes produit un effet d'aubaine pour les entreprises qui distribuent un élément de rémunération sans versement de charges sociales.

Le a) du 2° du paragraphe II du présent article a pour objet de neutraliser cet effet d'aubaine en recentrant l'exonération totale des cotisations de sécurité sociale, de la CSG et de la CRDS sur la seule part patronale des cotisations dues à ces régimes telle qu'elle résulte d'une disposition législative ou d'un accord interprofessionnel visé à l'article L. 921-4 du code de la sécurité sociale. Cette rédaction permet de figer l'exonération au niveau de la part patronale fixée par les accords fondateurs et de qualifier d'élément de rémunération la part de l'employeur qui excède ce niveau.

Une règle analogue est posée par le b) du 2° pour les contributions patronales versées en couverture d'engagements souscrits avant l'adhésion à un régime légalement obligatoire. L'exonération ne sera applicable qu'à la part patronale telle qu'elle est fixée par les textes organisant la couverture de ces engagements.

Le paragraphe III définit les conditions d'application dans le temps de ces dispositions, qui ont un caractère rétroactif.

Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date du 12 octobre 2005, date de présentation du présent projet de loi en conseil des ministres, les dispositions visées au I du présent article sont applicables aux cotisations dues au titre des gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 2003.

Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date du 12 octobre 2005, les dispositions du présent 1° du II s'appliquent aux compensations salariales versées dans le cadre d'accords collectifs réduisant la durée du travail conclus à compter du 1er octobre 1996.

Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date du 12 octobre 2005, les dispositions du présent 2° du II s'appliquent aux cotisations dues au titre des contributions versées à compter du 31 octobre 2000.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements qui ont profondément remanié les paragraphes I et III de cet article.

La rédaction du I retient la solution opposée à celle figurant dans le projet de loi initial. Il est en effet proposé que toutes les heures rémunérées soient retenues pour le calcul des allégements de cotisations sociales, et non plus les seules heures de travail effectif. Le Gouvernement ne s'est pas opposé à cette volte-face et s'en est remis sur ce point à la sagesse de l'Assemblée.

Au III, il n'a pas été admis que les modifications envisagées aient un effet rétroactif, estimant que cela pénaliserait les employeurs, qui avaient appliqué les textes de bonne foi. La disposition adoptée, avec l'accord du Gouvernement, propose que les modifications envisagées s'appliquent à compter du 1er janvier 2006, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date de publication de la présente loi de financement.

III - La position de votre commission

Le texte voté par l'Assemblée nationale est plus favorable aux employeurs que celui initialement envisagé par le Gouvernement. Il clarifie pour l'avenir les problèmes d'interprétations visés par cet article, mais sera de peu de secours pour les instances en cours, puisque l'éventualité d'une application rétroactive de ces nouvelles dispositions a été écartée.

Votre commission approuve cependant ces changements, considérant qu'il serait inopportun que les entreprises supportent, qui plus est rétroactivement, les conséquences d'un manque de précision dans la rédaction des textes législatifs.

Elle observe cependant que la modification intervenue au I aura un impact budgétaire significatif, probablement de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros, qui sera supporté in fine par le budget de l'Etat, puisque les allégements font l'objet d'une compensation. Votre commission demande donc que les allégements soient bien compensés intégralement en dépit de ce surcroît de dépenses imprévu.

Par ailleurs, elle souhaite compléter, par voie d'amendement, le texte du 2° du II de cet article, qui indique que les contributions versées par les employeurs aux régimes complémentaires de retraite sont exclues de l'assiette des cotisations sociales. Il vise, plus précisément, les contributions mises à la charge des employeurs en application de dispositions législatives ou réglementaires ou en application des accords interprofessionnels Agirc/Arrco. Mais il omet de mentionner les contributions mises à leur charge en application d'accords de branche ou d'entreprise. Or, tel est le cas de la cotisation Agirc due sur la tranche C des rémunérations, qui correspond aux rémunérations comprises entre quatre et huit fois le plafond de la sécurité sociale, et des cotisations Arrco dues par les entreprises couvertes par une convention ou un accord collectif de branche, antérieur du 25 avril 1996, prévoyant un niveau de contribution différent de celui de droit commun.

C'est pourquoi votre commission vous propose de compléter la rédaction de cet article afin de viser ces accords. A défaut, les contributions susvisées seraient soumises à cotisations, ce qui ne semble pas conforme à l'intention des auteurs du texte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 13 bis (nouveau) - Aménagement de la procédure du recours contre tiers

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, retouche la procédure du recours contre tiers.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article modifie les conditions dans lesquelles des frais de procédure peuvent être perçus par les caisses dans le cadre de la procédure du recours contre un tiers responsable d'un accident ayant justifié le versement à la victime de prestations ou d'indemnités par les caisses d'assurance maladie.

Les articles L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale précisent que ces caisses bénéficient, dans le cadre de cette procédure de recours, d'une indemnité en contrepartie des frais qu'elles engagent pour obtenir de l'assureur du tiers le remboursement des prestations servies à l'accidenté. Ces indemnités sont fixées au tiers des sommes remboursées, dans les limites d'un plafond et d'un plancher. Or, depuis leur création en 1996, aucune de ces deux limites n'a été réévaluée.

Le présent article relève respectivement ces deux limites de 760 à 910 euros pour le plafond et de 76 à 91 euros pour le plancher et instaure le principe de leur révision annuelle, par arrêté conjoint des ministres en charge de la sécurité sociale et en charge du budget, en fonction du taux de progression de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

L'article, par ailleurs, impose à l'assureur du responsable de l'accident d'informer l'organisme complémentaire de la victime, sous peine de devoir acquitter une indemnité. Celle-ci n'est toutefois due que dans l'hypothèse où cet organisme peut être identifié par l'assureur.

II - La position de votre commission

Ce dispositif reprend les termes exacts d'un article déjà introduit par l'Assemblée nationale dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Le Sénat avait alors émis plusieurs réserves portant sur :

- le montant élevé de la revalorisation, soit 20 %, en l'absence de toute concertation ;

- l'absence d'impact sur les comptes de l'année de la loi de financement du mécanisme de revalorisation prévu pour les années suivantes et donc le caractère irrecevable de l'article dans la loi de financement ;

- enfin, outre une mise en oeuvre difficile, l'irrecevabilité de l'institution de l'obligation d'information prévue au bénéfice des régimes complémentaires, en raison de son caractère étranger au domaine des lois de financement.

Pour tenir compte de ces réserves, le Sénat avait amendé le dispositif de l'Assemblée nationale, en ne conservant que la revalorisation annuelle des limites de l'indemnité par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, et cela dès l'année 2005.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-508 du 16 décembre 2004, a, en grande partie, donné raison au Sénat. Il a en effet censuré l'article au motif qu'il n'avait pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale en précisant que, du fait de sa « faible incidence financière sur les dépenses ou sur les recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale », il « n'affecterait pas de façon significative l'équilibre de ces régimes ».

L'extension du champ de la loi de financement issu du nouveau cadre organique institué par la loi du 2 août 2005 et inscrit à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale permet néanmoins à l'Assemblée nationale de représenter cette disposition. Elle attend de cette mesure un réel accroissement des ressources collectées par l'assurance maladie au titre des recours contre tiers.

Votre commission veut espérer qu'il en sera bien ainsi. Elle réaffirme cependant son observation de l'an dernier sur la difficulté pratique de mise en oeuvre de l'obligation pour l'assureur du tiers responsable d'informer l'organisme d'assurance maladie complémentaire de la victime.

C'est pourquoi, outre une meilleure insertion de cette obligation dans les articles du code de la sécurité sociale concernés, elle vous propose d'amender le dispositif de l'Assemblée nationale en prévoyant que les organisations les plus représentatives des organismes d'assurance maladie complémentaire signent également, aux côtés des caisses d'assurance maladie et des assureurs, la convention définissant les modalités de mise en oeuvre de la procédure du recours contre tiers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 13 bis - Amélioration de l'évaluation du montant d'exonérations de cotisations sociales

Objet : Cet article additionnel a pour objet de permettre le calcul exact de la compensation des exonérations de cotisations sociales applicables dans le cadre de l'attribution gratuite d'actions aux salariés et mandataires sociaux.

L'article 83 de la loi de finances pour 2005 a aménagé un dispositif d'attribution gratuite d'actions aux salariés et aux mandataires sociaux, reposant sur une autorisation préalable de l'assemblée générale extraordinaire.

L'avantage en résultant pour le salarié ou le mandataire social est exonéré de cotisations et contributions sociales.

Or, en application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, toute mesure d'exonération de cotisations sociales doit être entièrement compensée par le budget de l'Etat.

Aussi, afin de permettre l'évaluation exacte du montant devant donner lieu à compensation, le présent article additionnel institue l'obligation, pour les employeurs, d'informer chaque année l'organisme de recouvrement de la valeur totale des actions gratuites attribuées définitivement à chacun de leurs salariés et mandataires sociaux. Il s'agit en effet de permettre la mise en oeuvre effective de la compensation d'exonérations de cotisations sociales.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 13 ter (nouveau) - Versement d'un bonus exceptionnel de 1.000 euros par salarié

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité pour les entreprises de verser à leurs salariés, à titre exceptionnel en 2006, un bonus individuel maximum de 1.000 euros.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel afin de permettre aux entreprises de verser en 2006 à leurs salariés un bonus d'un montant individuel maximum de 1.000 euros.

Cette mesure a été annoncée par le Premier ministre comme une mesure de soutien à la croissance et à la consommation des ménages, tout en favorisant le partage des résultats de l'activité des entreprises.

Toutefois, et dans le but de soutenir parallèlement la négociation salariale dans les branches, comme dans les entreprises, cette possibilité de versement exceptionnel est conditionnée à la conclusion préalable d'un accord salarial. Le Gouvernement souhaite en effet accélérer les négociations en cours dans les branches, comme dans les entreprises, et lier la possibilité de versement du bonus à l'aboutissement de ces négociations.

Ainsi, les entreprises qui, soit sont couvertes par un accord salarial de branche conclu entre le 1er janvier 2005 et le 15 juin 2006, soit auront elles-mêmes conclu un accord salarial au cours de cette même période pourront verser cette prime.

Mais cette prime exceptionnelle ne pourra en aucun cas se substituer aux augmentations et primes conventionnelles prévues par les accords salariaux.

En outre, pour ne pas pénaliser les salariés des très petites entreprises non couvertes par des accords de branches ou dans lesquelles il n'est pas possible de conclure un accord salarial en l'absence de délégués syndicaux, il est prévu d'autoriser, à titre exceptionnel, la conclusion d'un accord salarial dans les mêmes conditions qu'un accord d'intéressement.

Quelle que soit la situation, le versement du bonus doit respecter un calendrier impératif, à savoir :

- la décision de l'employeur sur le montant et les modalités de versement du bonus exceptionnel doit être prise avant le 30 juin 2006 ;

- le versement des sommes ainsi déterminées doit intervenir le 31 juillet 2006 au plus tard ;

- la décision de l'employeur mentionnant les sommes versées aux salariés fait l'objet d'une notification à l'Urssaf avant le 31 décembre 2006.

Ces trois conditions sont impératives pour pouvoir bénéficier des exonérations de cotisations et contributions sociales prévues par l'article, c'est-à-dire, comme pour l'intéressement, l'exonération des cotisations et contributions autres que la CSG et la CRDS.

Enfin, le texte de l'article prévoit explicitement la non-compensation par l'Etat de ces exonérations, par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

II - La position de votre commission

Votre commission observe, tout d'abord, que la seule raison de l'inscription de la mesure dans le présent projet de loi de financement est la non-compensation des exonérations de contributions sociales prévues pour le bonus. Elle prend acte de cette situation, constatant en effet qu'il ne s'agit pas à proprement parler d'une perte mais plutôt d'un manque à gagner pour la sécurité sociale. Si toutefois ce bonus avait pour effet de retarder des augmentations salariales à la fin de 2006 et au début de 2007, on assisterait alors à une véritable perte pour la sécurité sociale.

Afin d'améliorer le dispositif proposé et de le rendre plus opérant, votre commission vous propose, outre un amendement de clarification rédactionnelle, trois amendements tendant à :

- préciser la possibilité de moduler le bonus ;

- permettre d'inclure les modalités de versement du bonus dans l'accord salarial dès lors que le principe de non-substitution est respecté. En effet, comme cela a été précisé à votre commission, le bonus peut être mis en place non seulement par décision unilatérale de l'employeur mais également par le biais d'un accord ;

- prévoir une exonération fiscale du bonus, dans les mêmes conditions que l'intéressement, c'est-à-dire après blocage de la somme dans un plan d'épargne entreprise.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14 - Extension du champ d'application de la contribution sociale de solidarité des sociétés aux organismes publics exerçant leur activité dans un cadre concurrentiel

Objet : Cet article a pour objet de modifier le champ d'application de la contribution sociale de solidarité des sociétés en y assujettissant l'ensemble des organismes publics qui exercent leur activité de façon concurrentielle.

I - Le dispositif proposé

La contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) a été créée en 1970 pour compenser les pertes de ressources des régimes de protection sociale des non salariés des professions non agricoles.

Ses modalités ont évolué au cours des années. Son produit est aujourd'hui toujours attribué aux régimes des non-salariés non agricoles, mais il est également pour partie versé au FSV, ainsi qu'au FRR.

La liste des personnes morales devant acquitter la C3S est fixée à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale. Elle comprend les sociétés commerciales, certaines entreprises publiques et sociétés nationales, des groupements d'intérêt économique (GIE) et des groupements du secteur coopératif, lorsque le chiffre d'affaires annuel de ces sociétés et organismes dépasse 760.000 euros.

L'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a ajouté à cette liste les institutions financières, y compris les mutuelles et institutions de prévoyance.

Le paragraphe I du présent article propose une nouvelle extension du champ d'assujettissement à la C3S :

- le précise que toutes les sociétés « quelles que soient la nature et la répartition de leur capital » sont assujetties à la C3S, ce qui vise à inclure la totalité des filiales des entreprises publiques et des sociétés d'économie mixte ;

- le prévoit que l'assujettissement concerne toutes les personnes morales de droit public, dans la mesure où elles sont assujetties à la taxe à la valeur ajoutée, en application de l'article 256 B du code général des impôts, ce qui inclut notamment les établissements publics industriels et commerciaux, sauf pour une partie de leurs activités clairement définie (services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsqu'il n'y a pas de distorsion de concurrence) ;

- le ajoute à la liste les groupements d'intérêt public (Gip) assujettis à la taxe à la valeur ajoutée.

Le paragraphe II de l'article modifie l'article L. 651-3 du code de la sécurité sociale qui fixe les modalités du calcul de la contribution selon les organismes, de façon à prendre en compte le statut particulier des Gip assujettis à la TVA.

L'impact financier de cette mesure est évalué dans l'exposé des motifs du projet de loi à 70 millions d'euros, dont 14 millions au bénéfice de la CNAM.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14 bis (nouveau) - Aménagement des restrictions aux conditions de circulation et de détention des tabacs manufacturés

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet de réduire les quantités de tabacs manufacturés pouvant circuler après leur vente au détail ou pouvant être détenues par des particuliers.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article vise à restreindre la législation actuelle applicable à la circulation et à la détention de tabacs manufacturés.

Pour les initiateurs de cette disposition, il s'agit avant tout de limiter les achats transfrontaliers et de lutter contre la constitution d'un commerce parallèle frauduleux, les consommateurs comme les revendeurs cherchant à profiter des tarifs plus attractifs pratiqués au-delà des frontières de notre pays.

La perte de recettes fiscales pour l'Etat pourrait atteindre plusieurs centaines de millions d'euros, ce qui représente un montant non négligeable pour les finances de la sécurité sociale.

Afin de corriger cette situation, le présent article propose la modification de deux articles du code général des impôts :

- l'article 575 G

Il s'agirait de diminuer la quantité des tabacs manufacturés pouvant circuler après leur vente au détail, en faisant passer le seuil maximum actuel de 2 kg à 200 grammes, soit l'équivalent d'une cartouche ou de dix paquets de cigarettes.

- l'article 575 H

La quantité maximum de tabacs manufacturés détenus par les personnes autres que les fournisseurs dans les entrepôts, les débitants dans les points de vente ou certains acheteurs-revendeurs passerait de 10 kg à 2 kg, soit l'équivalent de dix cartouches de cigarettes.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le souci de l'Assemblée de lutter contre les trafics et les effets d'opportunité dans l'application de la législation sur les tabacs.

Elle rappelle en outre l'objectif de santé publique majeur que constitue la baisse de la consommation du tabac en France. Des résultats très significatifs ont déjà été enregistrés puisque, entre 2002 et 2004, la consommation a baissé de plus de 20 %. De nouveaux progrès doivent toutefois encore être faits et la vigilance nécessaire en matière d'éducation et de prévention doit être maintenue. Votre commission accueille donc favorablement l'annonce faite par le ministre à l'Assemblée nationale de nouvelles mesures pour le début de l'année 2006.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 - Spécialités pharmaceutiques inscrites sur la liste des médicaments rétrocédés - Taxe sur les dépenses de promotion - Contribution des laboratoires pharmaceutiques assise sur le chiffre d'affaires

Objet : Cet article a un triple objet : étendre les mécanismes de régulation applicables aux médicaments vendus en officine aux médicaments rétrocédables, inclure dans l'assiette de la taxe sur les dépenses de promotion certains dispositifs médicaux et augmenter à titre exceptionnel le taux de la taxe sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe  I est d'ordre strictement rédactionnel.

Les paragraphes II et III visent à étendre les mécanismes de régulation applicables aux médicaments vendus en officine aux médicaments rétrocédables.

En effet, actuellement, les spécialités pharmaceutiques inscrites pour des raisons de santé publique sur la liste des médicaments rétrocédés par les établissements de santé et vendues aux patients non hospitalisés ne sont pas prises en compte pour la mise en oeuvre de la régulation des dépenses de médicaments, celle-ci ne portant que sur les médicaments vendus en officine.

Or, selon l'exposé des motifs du projet de loi, « rien ne justifie du point de vue de la régulation de la dépense un traitement différent selon le circuit de distribution des médicaments ».

La rétrocession concernant, de fait, le plus souvent des médicaments innovants dont les prix peuvent être particulièrement élevés, elle contribue pour une large part à la dérive des dépenses de médicaments.

Compte tenu de cette situation, le Gouvernement estime qu'il convient de traiter de la même manière les dépenses de médicaments vendus en officine de ville et celles des médicaments inscrits sur la liste de la rétrocession, de façon à permettre à l'assurance maladie, à travers la clause de sauvegarde, de récupérer une fraction de la progression des dépenses de médicaments remboursés.

Le mécanisme de régulation qu'il est proposé d'étendre repose sur les principes suivants : sont assujetties à une contribution les entreprises pharmaceutiques qui n'ont pas conclu de convention avec le COEPS et dont le chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France s'est accru, par rapport à l'année précédente, plus rapidement que l'Ondam.

Les paragraphes IV et V aménagent sur deux points le dispositif de la taxe sur les dépenses de promotion des entreprises assurant la fabrication, l'importation ou la distribution en France de dispositifs médicaux : en étendant la liste des dispositifs médicaux concernés aux dispositifs médicaux implantables du titre III de la liste de l'article figurant à l'article L. 165-1 et en réduisant de moitié le seuil d'abattement forfaitaire qui passerait de 100.000 à 50.000 euros.

Le paragraphe VI vise à augmenter le taux de la contribution sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques, en le portant de 0,6 % à 1,96 %. Le projet de loi précise que cette augmentation concerne le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année 2006, ce qui signifie qu'elle a un caractère exceptionnel.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette mesure permettrait un rendement supplémentaire en 2006 de 300 millions d'euros au bénéfice de la CNAM.

Le paragraphe VII précise les modalités d'application dans le temps des dispositions de l'article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications principales :

- elle a réduit l'augmentation du taux de la taxe sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques, qui ne serait plus que de 1,5 % en 2006 ;

- à l'initiative du Gouvernement, elle a exclu les médicaments orphelins de l'assiette de la taxe, mais sous réserve que l'autorisation de mise sur le marché dont bénéficie ces médicaments soit postérieure au 1er janvier 2006.

III - La position de votre commission

Votre commission comprend le souci du Gouvernement de vouloir mieux maîtriser la croissance des dépenses de médicaments et de dispositifs médicaux dans le contexte actuel des difficultés de financement de l'assurance maladie. Mais elle constate aussi que l'industrie pharmaceutique est fortement mise à contribution par ce texte et les diverses mesures du « plan médicament » du Gouvernement.

Afin de rendre plus aisée l'application de cet article, votre commission propose un amendement ayant pour objet de prévoir des modalités particulières d'application pour la première année de mise en oeuvre du dispositif.

Par ailleurs, elle souhaite que l'exclusion des médicaments orphelins de l'assiette de la contribution soit totale, quelle que soit la date de l'autorisation de mise sur le marché de ces médicaments.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 15 - Transfert du recouvrement de la contribution sur les contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Objet : Cet article additionnel a pour objet de transférer de l'Acoss aux Urssaf le recouvrement de la contribution sur les contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

L'article 41 du projet de loi de finances pour 2006 prévoit le transfert d'un « panier » de neuf recettes fiscales à la sécurité sociale au titre du financement de la compensation des allégements généraux de cotisations sociales patronales.

Parmi ces recettes figure la contribution sur les contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

Son régime est fixé à l'article L. 137-6 du code de la sécurité sociale qui dispose : « Une contribution est due par toute personne physique ou morale qui est soumise à l'obligation d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur instituée par l'article L. 211-1 du code des assurances. Le taux de la contribution est fixé à 15 % du montant des primes, cotisations ou fractions de prime ou de cotisation afférentes à l'assurance obligatoire susmentionnée. »

Actuellement, son recouvrement est assuré par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), conformément à l'article L. 225-1-1 du code.

En accord avec cet organisme, le présent article additionnel propose de transférer le recouvrement de cette contribution de l'Acoss aux Urssaf.

Ce transfert permettra de recouvrer la contribution selon les modalités applicables aux cotisations sociales, d'homogénéiser ainsi les procédures et de garantir la qualité des contrôles réalisés par des inspecteurs spécialisés.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 15 - Conséquences de la modification de la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs

Objet : Cet article additionnel a pour objet de tirer les conséquences de l'article 42 du projet de loi de finances pour 2006 qui modifie la répartition de l'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs.

Cet amendement modifie le code de la sécurité sociale ainsi que le code de la construction et de l'habitation pour tenir compte du III de l'article 42 du projet de loi de finances pour 2006 relatif à l'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs.

Des nouvelles clés de répartition définies dans cet article 42 découlent les mesures suivantes :

- une fraction égale à 1,48 %, soit 140 millions d'euros, antérieurement perçue au profit de l'Etat, est affectée, à compter du 1er janvier 2006, à l'Acoss en compensation des pertes de recettes supportées par le Fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation, en application de l'article 2 de l'ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005 relevant certains seuils de prélèvements obligatoires ;

- le Fonds-CMU devient affectataire de 1,88 % des droits, soit de 178 millions d'euros. En effet, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert des instituts de formation en soins infirmiers de l'assurance maladie aux régions à compter du 1er janvier 2005. Les dépenses correspondantes sont compensées par l'Etat aux régions. Pour que l'opération soit neutre pour l'Etat, les régions et la CNAM, une fraction des droits tabacs (1,88 %) perçue antérieurement par la CNAM, est affectée en contrepartie à compter du 1er janvier 2006 au Fonds-CMU ;

- la CNAM bénéficie de 174 millions d'euros de droits tabacs supplémentaires au titre de la compensation financière liée à l'adossement financier de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) au régime général d'assurance maladie.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 16 - Approbation du montant des exonérations, des réductions ou des abattements d'assiette de cotisations ou de contributions de sécurité sociale

Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales, celles-ci étant détaillées à l'annexe 5 du projet de loi de financement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article LO 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

(extraits du III)

III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :

5° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;

Ces dispositions de la loi organique revêtent une très grande importance pour votre commission. Dans le cadre de la discussion sur ce nouveau cadre juridique, elle aurait même souhaité voir élevé au niveau organique le principe de la compensation.

L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2006, en le fixant à 21,6 milliards d'euros. Ce chiffre correspond à la somme des allégements généraux, soit 18,9 milliards d'euros, et des dispositifs ciblés pour un montant de 2,7 milliards d'euros.

L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonérations existants qui sont au nombre de 46.


Présentation des dispositifs d'exonération de cotisations ou contributions sociales

 Exonérations de cotisations de sécurité sociale applicables aux salariés :

- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ;

- réduction du temps de travail (lois Robien, Aubry) ;

- insertion des publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux ;

- exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Corse, DOM) ;

- exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (emplois familiaux, emplois occasionnels agricoles).

 Exonérations de cotisations de sécurité sociale applicables aux travailleurs non salariés non agricoles

 Mesure de réductions ou d'abattement de l'assiette des cotisations ou contributions de sécurité sociale (exploitation de l'image collective des sportifs, attribution gratuite d'actions, contrat de volontariat pour l'insertion).

Le montant de la compensation de l'ensemble de ces mesures d'exonérations est non seulement élevé, mais il progresse fortement, d'environ 2 milliards d'euros entre 2005 et 2006.

Le poids budgétaire de cette dépense est la cause, depuis plusieurs mois, d'une réflexion sur la meilleure manière de la financer. De nombreuses hypothèses ont donc été avancées : le maintien de la dotation budgétaire, un prélèvement sur recettes, l'affectation de recettes de l'Etat, voire même l'attribution de points de TVA.

Dans le projet de loi de finances pour 2006, à l'article 41, le Gouvernement a opté pour l'affectation d'un « panier » de neuf recettes fiscales destiné à compenser les allégements généraux de charges, les allégements ciblés faisant toujours l'objet d'inscriptions budgétaires au sein des différentes missions.

Le rendement de ces recettes doit permettre de couvrir les besoins des régimes en 2006. Si ce n'est pas le cas, une régularisation est prévue. Pour les années suivantes, un mécanisme complexe est mis en place avec l'intervention d'un rapport du Gouvernement au Parlement et d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes.


La réforme du financement des allégements généraux de cotisations sociales

Elle concerne l'ensemble du champ des allégements généraux (réduction Fillon essentiellement ainsi que les reliquats des dispositifs Aubry I, de Robien et exonérations d'allocations familiales).

Le coût prévisionnel de ces allégements, estimé par le gouvernement, est de 18,9 milliards d'euros.

Ces recettes affectées et leur rendement prévisionnel pour 2006 sont les suivants :

- 95% de la taxe sur les salaires (95 % du produit) 9.405 millions

- le produit du droit de consommation sur les alcools 1.908 millions

- le produit du droit sur les bières et les boissons non alcoolisées 378 millions

- le produit du droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels 125 millions

- le produit du droit de consommation sur les produits intermédiaires 26 millions

- le produit de la taxe sur les contributions patronales au financement

de la prévoyance complémentaire 520 millions

- la produit de la taxe sur les primes d'assurance automobile 1.030 millions

- le produit de la TVA brute sur les produits pharmaceutiques

(commerce de gros) 2.880 millions

- le produit de la TVA brute sur les tabacs 2.525 millions

Tous les régimes concernés par ces allégements (CNAMTS, CNAVTS, CNAF, CCMSA, ENIM, caisse des mines, caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires régime de la RATP, régime de la SNCF) seront bénéficiaires d'une quote-part de l'ensemble de ces recettes. L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale assurera la centralisation de toutes les recettes et sera chargée de leur répartition entre les branches du régime général et les autres régimes, sur la base d'un arrêté interministériel fixant les clés de répartition.

Cette nouvelle modalité de financement par affectation de recettes fiscales nécessite de prévoir un dispositif spécifique distinct de la compensation intégrale prévue à l'article L.131-7 du code de la sécurité sociale. Afin de sécuriser financièrement le point de départ de la réforme, le montant des recettes fiscales sera réajusté, une fois les données définitives connues, au montant réel du coût des allégements généraux pour 2006.

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite de l'existence de cet article qui permet à la représentation nationale de se prononcer en toute clarté sur un chiffre important, touchant à la fois à la politique de l'emploi et au financement de la sécurité sociale.

Pour votre commission, il n'y a toutefois pas d'alternative possible à la compensation intégrale à la sécurité sociale des mesures d'exonérations. Car la sécurité sociale n'a pas pour vocation de financer la politique de l'emploi décidée par le Gouvernement.

Votre commission se félicite également du contenu de l'annexe 5 sur la présentation des mesures d'exonération de cotisations et de contributions sociales et de leur compensation. C'est en effet l'un des documents joints au projet de loi de financement de cette année qui est le plus complet et le plus informatif.

Pour autant, elle ne peut se satisfaire des modalités mises en place dans le projet de loi de finances pour assurer la compensation des allégements généraux. Elle émet donc les plus grandes réserves sur l'article 41 de ce projet de loi, considérant en particulier que la clause de rendez-vous est totalement insuffisante, en ne garantissant en aucune manière la compensation à l'euro près qui doit pourtant être la règle.

Dans ces conditions, elle serait tout à fait favorable à l'attribution de points de TVA pour financer ces compensations.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Section 2
-
Dispositions relatives à la lutte contre le travail dissimulé

Article 17 (art. L. 133-4-2 nouveau, L. 242-1-1 nouveau, L. 243-11, L. 243-12-1 nouveau, L. 243-12-2 nouveau du code de la sécurité sociale, L. 123-11 du code de commerce, art. L. 341-6-4 du code du travail)
Dispositions relatives à la lutte contre le travail dissimulé

Objet : Cet article renforce les dispositions destinées à lutter contre le travail illégal.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose une série de mesures nouvelles de nature à améliorer les instruments de lutte contre le travail clandestin.

Le paragraphe I vise à compléter le chapitre III du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale par un article L. 133-4-2 nouveau.

L'article L. 324-13-2 du code du travail permet déjà à l'administration de refuser à un employeur qui a eu recours au travail clandestin le bénéfice, pendant cinq ans, des aides publiques à l'emploi et à la formation professionnelle. Mais aucune disposition n'autorise l'administration à priver un employeur des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations sociales. Il est proposé de combler cette lacune en inscrivant dans le code de la sécurité sociale cette nouvelle possibilité de sanction.

Le premier alinéa du texte proposé pour le nouvel article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale pose, à titre de principe général, que le bénéfice de toute mesure d'exonération ou de réduction des cotisations sociales, ou d'autres contributions acquittées auprès des organismes de sécurité sociale, est subordonné au respect par l'employeur de l'interdiction du travail dissimulé visée à l'article L. 324-9 du code de la sécurité sociale.

Le deuxième alinéa indique que, lorsque l'infraction de dissimulation d'emploi, visée au quatrième alinéa de l'article L. 324-10 du code du travail, est constatée par procès-verbal, l'organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale procède à l'annulation des exonérations ou réductions de cotisations ou contributions visées à l'alinéa précédent, dans la limite de la prescription applicable en matière de travail dissimulé, qui est de cinq ans.

Le troisième alinéa précise que cette annulation est plafonnée à un montant fixé par décret. Elle est égale au montant des réductions ou exonérations pratiquées, au cours du mois où l'infraction a été commise, dans l'établissement au profit duquel le travail dissimulé a été accompli, affecté d'un coefficient égal au rapport entre le nombre de journées de travail dissimulé au cours de ce mois et le nombre de jours ouvrés du même mois. Si ce rapport est supérieur à un, le reliquat de l'annulation est imputé sur les mois précédents, dans la limite du montant total des réductions ou exonérations obtenues au titre de l'établissement.

Le paragraphe II propose d'insérer un nouvel article L. 242-1-1 dans le chapitre II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale.

Le constat d'infraction de travail dissimulé s'accompagne généralement d'un redressement portant sur les rémunérations dues aux salariés dont l'emploi (quatrième alinéa de l'article L. 324-10) ou les heures travaillées (cinquième alinéa du même article) ont été dissimulés. Or, rien ne s'oppose aujourd'hui à ce qu'il soit fait application, dans ces situations, des mesures d'exonérations ou de réductions de cotisations sociales en vigueur.

La modification proposée consiste à prévoir que les rémunérations versées à la suite du constat d'une infraction ne puissent faire l'objet d'aucune mesure de réduction ou d'exonération de cotisations sociales ni de minoration de l'assiette de ces cotisations.

Le paragraphe III propose de supprimer la dernière phrase de l'article L. 243-11 du code de la sécurité sociale.

Cette phrase indique que les oppositions ou obstacles aux visites ou aux inspections des inspecteurs du recouvrement et des agents de contrôle des caisses primaires, des caisses d'allocations familiales et les caisses régionales d'assurance maladie sont passibles des mêmes peines que celles prévues par le code du travail en ce qui concerne l'inspection du travail.

Cette rédaction apparaît peu satisfaisante, parce qu'elle ne garantit pas une lisibilité suffisante des sanctions applicables aux oppositions à contrôles diligentés par les agents de contrôle des organismes de sécurité sociale, et surtout parce qu'elle ne prévoit de sanction qu'en cas d'opposition au droit de visite ou d'inspection de ces agents.

Le paragraphe IV propose, en conséquence, d'insérer dans la section 4 du chapitre III du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale deux nouveaux articles L. 243-12-1 et L. 243-12-2, relatifs aux sanctions applicables en cas d'opposition à l'accomplissement des fonctions des agents de contrôle des organismes de sécurité sociale.

L'article L. 243-12-1 prévoit que le fait de faire obstacle à l'accomplissement des fonctions des agents susmentionnés, quel que soit leur cadre d'action, est puni de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende.

L'article L. 243-12-2 dispose que les personnes morales peuvent être tenues pénalement responsables de la même infraction. La peine encourue est alors une amende dont le taux maximum est, en application de l'article 131-38 du code pénal, le quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, soit 37.500 euros.

Le paragraphe V propose de compléter l'article L. 123-11 du code de commerce, relatif à la domiciliation des entreprises.

Le code de commerce impose à toutes les personnes morales qui demandent leur inscription au registre du commerce et des sociétés de justifier de la jouissance des locaux où elles s'installent. Il autorise cependant aussi la domiciliation d'une entreprise dans des locaux occupés en commun par plusieurs entreprises, ce qui a permis l'apparition d'entreprises de domiciliation, dont l'activité consiste à proposer une adresse commerciale à des personnes morales.

La pratique de la domiciliation n'est cependant pas exempte d'abus et favorise fréquemment la dissimulation d'activité. L'entreprise domiciliataire peut en effet se contenter de proposer à ses clients une simple adresse postale, à partir de laquelle il est difficile de localiser les activités réellement pratiquées par les entreprises domiciliées.

Pour mieux lutter contre les abus de la domiciliation, il est proposé d'interdire que l'activité de domiciliataire puisse être exercée dans des locaux à usage d'habitation principale ou à usage mixte, car les règles de protection de la vie privée empêchent de pénétrer dans un domicile privé sans l'autorisation de son occupant, ce qui rend les contrôles impossibles.

Il est également proposé d'habiliter les inspecteurs du recouvrement, les agents de contrôle des mutualités agricoles, ainsi que les inspecteurs et contrôleurs du travail à constater le non-respect des obligations des entreprises en matière de domiciliation. Ils pourront constater les infractions dans des procès-verbaux transmis au parquet et qui feront foi jusqu'à ce que la preuve contraire soit apportée.

Le paragraphe VI vise enfin à mieux lutter contre l'emploi d'étrangers ne disposant pas d'un titre les autorisant à exercer une activité salariée en France.

L'article L. 341-6-4 du code du travail prévoit déjà, en la matière, une obligation de vigilance des donneurs d'ordre vis-à-vis des entreprises sous-traitantes : le donneur d'ordre doit s'assurer, pour tout contrat portant sur un montant au moins égal à 3.000 euros, que son cocontractant respecte les dispositions de l'article L. 341-6 du code du travail, qui interdit d'employer un étranger ne disposant pas des titres l'autorisant à exercer une activité salariée en France. A défaut, il sera tenu solidairement responsable avec son cocontractant du versement de la contribution spéciale due à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations en cas d'infraction.

Il est proposé que le donneur d'ordre ait l'obligation de vérifier tous les six mois, jusqu'à la fin de l'exécution du contrat, que son cocontractant n'emploie pas d'étranger dans des conditions irrégulières.

Il est également proposé de supprimer le deuxième alinéa de l'article L. 341-6-4, qui exonère de l'obligation susmentionnée les particuliers qui concluent un contrat pour leur usage personnel, celui de leur conjoint, ascendants ou descendants. Les particuliers seraient donc désormais soumis à la même obligation de vigilance que les autres employeurs.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par la commission des Finances, saisie pour avis du texte.

Le premier revient sur les modalités de calcul, passablement complexes, de l'annulation d'exonération de cotisations sociales visée au I. La formule proposée dans la rédaction initiale du projet de loi supposait d'effectuer le décompte des journées de travail dissimulé accomplies dans le mois, ce qui est une opération délicate qui ouvre la possibilité de multiples contestations. La formule retenue par l'Assemblée nationale fait reposer le calcul de l'annulation de la mesure d'exonération sur la base des rémunérations dissimulées rapportées au montant total des rémunérations soumises à cotisations.

Le second insère un nouvel article L. 243-12-3 dans le code de la sécurité sociale. Il prévoit que les dispositions du code pénal relatives à la répression des actes de résistance, outrage et violence contre les officiers de police judiciaire sont également applicables à ceux qui se rendent coupables de faits de même nature à l'encontre des agents de contrôle des organismes de sécurité sociale.

III - La position de votre commission

Le travail clandestin fausse la concurrence entre acteurs économiques, prive la sécurité sociale de ressources et empêche les salariés de bénéficier de leurs droits. Votre commission se réjouit donc que le Gouvernement donne, par cet ensemble de mesures techniques, une impulsion supplémentaire à la lutte qu'il mène activement contre le travail dissimulé.

La suppression du bénéfice des exonérations de cotisations sociales devrait, en particulier, exercer un effet fortement dissuasif à l'encontre des employeurs irrespectueux des règles d'embauche.

Votre commission approuve la simplification apportée par l'Assemblée nationale aux modalités de calcul de l'annulation d'exonération de cotisations sociales prononcée en cas de travail dissimulé. Elle observe cependant que la formule retenue fait dépendre le montant de l'annulation d'un coefficient égal au « rapport existant entre le montant des rémunérations dissimulées et le montant total des rémunérations soumises à cotisations ou contributions sur la même période », ce qui conduit à pénaliser plus fortement les petites entreprises dont la masse salariale est réduite (le dénominateur étant plus faible, le coefficient est d'un niveau plus élevé de même que le montant de l'annulation).

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement pour supprimer la référence à ce coefficient, de manière à ce que le montant de l'annulation soit simplement égal au montant des réductions ou exonérations pratiquées dans l'établissement sur la période où a été constatée l'infraction. La sanction devient proportionnée à l'importance de la masse salariale de l'entreprise, tout en conservant alors son caractère dissuasif.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Section 3
-
Prévisions de recettes et tableaux d'équilibre

Article 18 - Prévisions pour 2006 des recettes des régimes obligatoires de base et du régime général

Objet : Cet article a pour objet de fixer, par branche, les prévisions de recettes pour 2006 de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que du régime général.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

a) Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes. L'évaluation de ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;

Les recettes attendues pour 2006 s'élèvent à 363,6 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 4,1 % par rapport à 2005. Pour le régime général, ce montant est de 263,7 milliards d'euros, en augmentation de 4,4 % par rapport à 2005.

L'annexe C incluse dans le projet de loi de financement fournit le détail de ces recettes par catégorie et par branche. D'autres précisions sont données par les documents annexés au projet de loi : l'annexe 4 « Recettes des régimes de sécurité sociale par catégorie et par branche » et, pour partie, l'annexe 9 « Impact sur les comptes des mesures nouvelles ».

Les recettes de la sécurité sociale se divisent en quatre grands ensembles :

1°) Les cotisations

En 2006, les cotisations s'élèveraient à 234,9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en baisse de 2,85 % par rapport à 2005 et à 160,8 milliards d'euros pour le régime général, en recul de 4,85 %.

Cette baisse est due pour l'essentiel à la diminution des cotisations prises en charge par l'Etat. En effet, selon les dispositions de l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006, les allégements généraux de charges sociales sur les bas salaires ne seront plus financés par crédits budgétaires mais par le transfert d'un panier de neuf recettes fiscales à la sécurité sociale. Par conséquent, la contrepartie de cette diminution se retrouve dans une augmentation de l'ensemble « impôts et taxes affectées ».

Pour ce qui est des cotisations effectives, on note en revanche une progression, de 3,7 % pour les cotisations des régimes de base et de 3,98 % pour les cotisations du régime général qui atteindraient 156,7 milliards d'euros en 2006.

2°) Les impôts et taxes affectées

En contrepartie de la baisse de l'ensemble « cotisations » du fait du changement du mode de financement des exonérations de charges sur les bas salaires, la catégorie « impôts et taxes affectées » progresse fortement, de 26,8 % pour les régimes de base et de 31,4 % pour le régime général.

Au sein de cet ensemble, on note la progression dynamique du rendement attendu de la CSG, de plus de 4 %. Les régimes de base percevraient 63,2 milliards de CSG en 2006 et le régime général 56,5.

3°) Les contributions publiques

La catégorie « contributions publiques » progresse également. Elle représenterait 12,4 milliards d'euros pour les régimes de base et 6,9 milliards pour le régime général, en hausse respective de 3,3 et de 4,5 %.

Ces dépenses concernent, d'une part, la branche vieillesse au titre des subventions d'équilibre aux régimes spéciaux (essentiellement de la SNCF, du régime des marins et du régime minier) pour 4,7 milliards d'euros, d'autre part, la branche famille pour le remboursement de prestations (notamment l'allocation adulte handicapé et l'allocation parent isolé) pour 6,6 milliards d'euros.

4°) Les transferts

Les transferts reçus par les régimes de sécurité sociale seraient globalement stables en 2006. Ils atteindraient 15,1 milliards pour les régimes de base et 13 milliards d'euros pour le régime général.

Le tableau ci-après détaille l'impact attendu par le Gouvernement des mesures nouvelles 2006 sur les recettes.

Mesures nouvelles 2006 sur les recettes

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures législatives

1.011

1.011

Taxe sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques

300

300

Prélèvement sur les plans épargne logement

717

717

Réaffectation des droits tabacs vers le fonds CMU

- 178

- 178

Autres recettes

172

172

Autres mesures

1.380

1.380

Augmentation de 0,2 point du taux des cotisations vieillesse (assiette plafonnée)

740

740

Augmentation de 0,1 point du taux des cotisations AT-MP (assiette déplafonnée)

400

400

Effet de la hausse de 0,2 point des cotisations retraite sur le transfert de la CNAF à la CNAV au titre de l'AVPF

50

50

Effet de la hausse de 0,2 point des cotisations retraite sur la prise en charge des cotisations des chômeurs par le FSV

90

90

Contrôles

100

100

Clause de sauvegarde pharmaceutique

336

400

TOTAL

2.727

2.791

Au titre du présent projet de loi de financement, les mesures nouvelles ayant le plus fort impact sont le prélèvement par anticipation des contributions sociales sur les intérêts des plans d'épargne logement, prévu à l'article 10, pour un peu plus de 700 millions d'euros et l'augmentation de la taxe sur le chiffre d'affaires des industries pharmaceutiques, prévue à l'article 15, pour 300 millions d'euros.

Parmi les autres mesures, il faut noter l'augmentation de 0,2 point du taux des cotisations vieillesse sur l'assiette plafonnée, qui a été prévue par la loi portant réforme des retraites et qui pourrait rapporter 740 millions d'euros, et l'accroissement de 0,1 point du taux des cotisations AT-MP sur l'assiette déplafonnée - en principe seulement en 2006 - pour un gain attendu de 400 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a voté un amendement visant à intégrer le contenu de l'article 19 dans la rédaction du présent article, afin de pouvoir procéder à un vote unique sur les prévisions de recettes, conformément aux termes de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, issu du nouveau cadre organique de la loi du 2 août 2005.

Au troisième alinéa de son III, cet article dispose en effet : « Dans la partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général ou des organismes concourant au financement de ces régimes font l'objet d'un vote unique. »

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements rédactionnels.

III - La position de votre commission

Votre commission regrette que ces prévisions de recettes ne soient pas mieux justifiées. Certes les diverses annexes qui accompagnent le projet de loi de financement fournissent des tableaux et des chiffres, mais sans explication autre que l'affichage d'une cohérence avec le cadrage pluriannuel de l'annexe B, lui-même extrêmement succinct, et de la prise en compte des mesures nouvelles avec effet 2006.

L'obligation de « sincérité » inscrite dans la nouvelle loi organique pour la définition des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale s'impose au Gouvernement mais également au Parlement lorsqu'il doit approuver les prévisions qui lui sont transmises. Or, votre commission estime qu'elle ne dispose pas de tous les éléments lui permettant d'apprécier parfaitement la juste prévision de l'équilibre.

Cette première application du nouveau cadre des lois de financement, deux mois seulement après le vote de la loi organique, explique sans doute encore ces lacunes. Votre commission souhaite néanmoins qu'à l'avenir ces insuffisances soient corrigées.

Sous réserve de ces observations, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19 - Prévisions pour 2006 des recettes des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de fixer les prévisions de recettes pour 2006 du fonds de solidarité vieillesse et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées au précédent article 18.

Pour 2006, le périmètre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base est modifié. La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) n'en fait en effet plus partie. A compter de 2006, elle ne versera plus de dotation à l'assurance maladie mais aura pour mission de gérer, par délégation, une partie des dépenses comprises dans l'Ondam médico-social.

De ce fait, le présent article ne concerne que le FSV et le Ffipsa.

- Les recettes du FSV

Les prévisions de recettes du FSV pour 2006 inscrites dans cet article atteignent 13,1 milliards, au lieu de 12,5 milliards d'euros en 2005, soit une progression de 4,8 %.

L'annexe C du projet de loi fournit le détail par catégorie des recettes qui lui sont affectées.

Celles-ci comprennent pour l'essentiel des impôts et taxe affectées, pour un montant de 10,9 milliards d'euros, dont 10,2 au titre de la CSG, 377 millions au titre du prélèvement social de 2 % et 100 millions de C3S. La mesure de l'article 10, relative au mode de prélèvement des contributions sociales sur les intérêts des plans d'épargne logement, procurerait, selon les chiffrages du Gouvernement, 151 millions supplémentaires au FSV.

L'autre source de recettes pour le FSV est constituée d'un transfert de la CNAF au titre des majorations de pensions pour enfants à charge. Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et fixé initialement à 15 % du montant de ces majorations, le taux de ce transfert a été porté à 30 % en 2002, puis à 60 % pour 2003, 2004 et 2005. L'article 55 du présent projet de loi fige ce taux à 60 % pour les années à venir. Pour 2006, 2,2 milliards d'euros sont attendus de ce transfert.

- Les recettes du Ffipsa

Les recettes attendues pour le Ffipsa en 2006 s'élèvent à 13,9 milliards d'euros, en augmentation de 1,5 % par rapport à 2005. L'annexe C en fournit le détail.

Les cotisations ne représenteraient que 1,7 milliard d'euros, soit à peu près le même montant qu'en 2005. Les impôts et taxes affectées atteindraient 6,1 milliards d'euros, dont l'essentiel au titre de la taxe sur les tabacs, à hauteur de 4,95 milliards d'euros, et 945 millions d'euros de CSG. Enfin, 6 milliards d'euros proviendraient de transferts, principalement au titre des transferts de compensation inter-régimes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Par coordination avec l'amendement adopté à l'article 18, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, afin de respecter les modalités de vote définies par le nouvel article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

Article 20 - Approbation pour 2006 du tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2006 de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Ce tableau fait apparaître un déficit global pour l'ensemble des régimes obligatoires en 2006 de 10,1 milliards d'euros au lieu de 12,9 milliards pour l'année en cours.

Comme en 2005, toutes les branches seraient déficitaires, l'essentiel étant imputable à la branche maladie, pour 7 milliards d'euros, les déficits des branches vieillesse, famille et AT-MP s'établissant respectivement à 1,8 milliard, 1,1 milliard et 0,1 milliard d'euros.

La majeure partie du déficit des régimes de base est due au régime général pour lequel un déficit de 8,9 milliards d'euros est prévu en 2006. Ce déficit est en baisse par rapport à 2005, d'environ 3 milliards d'euros.

Le tableau d'équilibre, qui est présenté dans cet article, est issu du rapprochement entre les prévisions de recettes pour 2006, examinées à l'article 18, et les objectifs de dépenses commentés aux articles 42 pour la branche maladie, 48 pour la branche vieillesse, 51 pour la branche accidents du travail et 56 pour la branche famille.

S'agissant des dépenses, le tableau ci-après présente une synthèse des mesures nouvelles pour 2006 en précisant leur impact financier.

Mesures nouvelles 2006 sur les dépenses

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures d'économies sur les dépenses d'assurance maladie

3.968

4.708

Mesures sur les produits de santé

1.751

2.085

Mesures sur les établissements de santé

958

1.140

Revalorisation du forfait journalier hospitalier

84

100

Maîtrise médicalisée

748

890

Lutte contre les fraudes

126

150

Maintien d'un ticket modérateur plafonné sur les actes au-delà de 91 €

84

100

Autres mesures
(dont solde net sur les indemnités journalières : 20 M€ tous régimes)

80

95

Revalorisation du forfait CMU

138

148

Mesures nouvelles sur les dépenses des autres branches

129

116

Réforme des conditions d'octroi de l'allocation de présence parentale

21

21

Nouveau complément de libre choix d'activité

35

35

Mesures non législatives

50

50

Intégration du régime de retraite des cultes au régime général

23

10

L'analyse de ce tableau montre que l'essentiel des évolutions attendues en termes de dépenses proviendra en 2006 de l'assurance maladie, les économies atteignant un total de 4,7 milliards d'euros, dont 2,1 milliards au titre des produits de santé, 1,1 milliard au titre des établissements de santé et 890 millions de maîtrise médicalisée.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'existence de ce tableau d'équilibre. En effet, grâce aux nouvelles modalités de présentation de la loi de financement, il est enfin possible de rapprocher recettes et dépenses et d'obtenir des soldes par branche. Le Parlement est ainsi désormais à même de se prononcer sur un montant de déficit explicite, ce qui n'était pas le cas les années précédentes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Approbation pour 2006 du tableau d'équilibre du régime général

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2006 du régime général.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées à l'article 20 ci-dessus.

Le tableau d'équilibre du régime général pour 2006, dont l'approbation est demandée à cet article, fait apparaître un déficit de 8,9 milliards d'euros décomposé comme suit :

- 6,1 milliards pour l'assurance maladie ;

- 1,4 milliard pour la branche vieillesse ;

- 1,2 milliard pour la branche famille ;

- 0,2 milliard pour la branche accidents du travail - maladies professionnelles.

Ce déficit est en baisse de 3 milliards d'euros par rapport au déficit du régime général de 2005. Il est également en recul par rapport aux prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale faites en septembre dernier qui évaluait le déficit pour 2006 à 11,5 milliards d'euros.

De fait, les mesures du présent projet de loi de financement permettent de gagner encore 2,6 milliards d'euros. Elles comprennent :

- pour l'assurance maladie, 1,2 milliard de recettes supplémentaires, notamment au titre du prélèvement sur les PEL et de la taxe sur les laboratoires pharmaceutiques ;

- pour la branche vieillesse, 1 milliard de recettes supplémentaires, principalement dû à la hausse du taux des cotisations ;

- pour la branche AT-MP, 400 millions du fait de la hausse de 0,1 point du taux des cotisations en 2006 ;

- les charges et les produits supplémentaires de la branche famille s'équilibrant autour de 100 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Comme elle l'a fait à l'article précédent, votre commission se félicite de l'existence de ce tableau d'équilibre. Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Approbation pour 2006 du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de déterminer le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées précédemment à l'article 20.

Le tableau d'équilibre qu'il présente fait apparaître un déficit de 1,5 milliard d'euros pour le FSV et de 1,7 milliard pour le Ffipsa.

Il est le résultat du rapprochement entre les prévisions de recettes, examinées à l'article 19, et les prévisions de charges, commentées à l'article 58, prévues pour chacun de ces deux organismes.

- Le fonds de solidarité vieillesse

Le FSV afficherait un solde négatif en 2006, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, mais en diminution par rapport à 2005, exercice au cours duquel il devrait s'établir au niveau record de 2 milliards d'euros.

- Le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles

Le Ffipsa connaîtrait un déficit de 1,7 milliard d'euros en 2006, soit un solde identique à celui de 2005.

A ce stade, il n'est pas prévu de versement par l'Etat de subvention d'équilibre au Ffipsa, ce que la loi rend pourtant possible, à défaut d'être obligatoire comme dans le système antérieur du Bapsa.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Outre la constatation très préoccupante de la persistance de soldes négatifs pour ces deux fonds, votre commission prend acte, pour le regretter, du fait qu'aucune mesure n'est prévue pour le traitement de ces déficits, aussi bien pour l'année 2005 que pour l'année 2006. Elle s'étonne de cette situation, compte tenu notamment des observations faites par la Cour des comptes à ce sujet dans son dernier rapport sur la situation de la sécurité sociale.

Toutefois, comme elle l'a fait pour les deux articles précédents, votre commission se félicite de l'existence de ce tableau d'équilibre.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 22 - Rapport du Gouvernement sur les modalités de couverture du déficit du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

Objet : Cet article additionnel a pour objet de demander un rapport au Gouvernement sur les modalités de couverture du déficit cumulé du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa).

Le Ffipsa, qui a pris la suite du Bapsa le 1er janvier 2005, a intégré dans son bilan d'ouverture une dette de 3,2 milliards d'euros. Il affiche en outre un déficit de 1,7 milliard d'euros en 2005 et un déficit prévisionnel du même montant pour 2006.

Or, l'article L. 731-4 du code rural prévoit très clairement que les recettes du Ffipsa sont constituées « d'une dotation budgétaire destinée, le cas échéant, à équilibrer le Ffipsa ». Mais aucune dotation n'est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2006.

Le ministre du budget a fait quelques annonces à l'Assemblée nationale mais celles-ci n'ont pas encore été traduites concrètement dans le projet de loi de finances. Par ailleurs, elles n'apportent qu'une réponse extrêmement partielle au problème.

Votre commission souhaite donc obtenir des précisions du Gouvernement sur la façon dont il entend résoudre cette difficulté et, devant l'urgence de la situation, demande que soit fourni au Parlement, avant le 31 janvier 2006, un rapport écrit sur les modalités de couverture du déficit cumulé du Ffipsa.

Il faut que l'Etat cesse de reporter la résolution du problème - et donc d'en transférer la charge sur les générations futures - et prenne dès à présent les mesures permettant un retour du fonds à l'équilibre.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 22 - Rapport du Gouvernement sur les modalités de couverture du déficit du fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article additionnel a pour objet de demander un rapport au Gouvernement sur les modalités de couverture du déficit cumulé du fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le FSV affiche un déficit de 600 millions d'euros en 2004, 2 milliards en 2005 et 1,5 milliard en 2006. Au 31 décembre 2006, son déficit cumulé devrait atteindre près de 5 milliards d'euros, soit environ 40 % du total de ses ressources.

Au-delà du FSV lui-même, cette situation déficitaire est fortement dommageable pour le fonds de réserve pour les retraites (FRR) qui ne bénéficie plus du versement initialement prévu d'un excédent du FSV.

Or, aucune disposition ne figure dans le projet de loi de financement pour traiter ces déficits.

Pourtant, dans son dernier rapport, la Cour des comptes indique clairement que, conformément à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, « les recettes et les dépenses (du FSV) doivent être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale ». Depuis 2002, cette règle n'est plus respectée alors que, comme le dit la Cour, « la loi n'autorise pas le cumul de déficits récurrents, qui plus est croissants ».

Examinant l'ensemble des possibilités susceptibles de remédier à cette situation qui « demande une solution rapide et durable », la Cour, après avoir écarté un transfert de dette à la Cades et le recours à l'emprunt, estime que seules sont possibles l'augmentation de la CSG affectée au FSV ou l'attribution au FSV d'une dotation budgétaire d'équilibre.

Afin d'obtenir des précisions du Gouvernement sur la façon dont il entend résoudre cette difficulté et devant l'urgence de la situation, votre commission demande que soit fourni au Parlement, avant le 31 janvier 2006, un rapport écrit sur les modalités de couverture du déficit cumulé du FSV.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 23 - Objectif pour l'année 2006 d'amortissement de la dette sociale par la Caisse d'amortissement de la dette sociale - Prévisions pour 2006 des recettes affectées au Fonds de réserve des retraites

Objet : Cet article a pour objet de fixer pour 2006 l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que le montant des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

Cet article a deux objets :

- l'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le présent article fixe à 2,4 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2006, soit à peu près au même montant qu'en 2005.

Au cours des années antérieures, ce montant était supérieur à 3 milliards, mais la reprise par la Cades de la dette de l'assurance maladie, à hauteur de 35 milliards d'euros en 2004, a entraîné une augmentation des charges d'intérêts et consécutivement une baisse de l'amortissement possible.

Au 31 décembre 2006, la dette cumulée reprise par la Cades devrait s'être encore accrue, en application de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui a prévu par avance une reprise des déficits de l'assurance maladie pour 2005 et 2006 dans la limite de 15 milliards d'euros. Ainsi, le montant de cette dette cumulée atteindrait 108,68 milliards d'euros, dont 77,28 resteraient à rembourser, l'amortissement cumulé s'établissant à cette date à 31,34 milliards d'euros.

- l'affectation de recettes au FRR

Pour 2006, il est seulement prévu d'affecter 1,4 milliard d'euros au F2R, soit le montant exact de la fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement qui lui revient.

Aucun versement d'excédent n'est prévu. De fait, tant la CNAV que le FSV affichent des déficits en 2005, ce qui rend évidemment impossible tout versement d'excédent au F2R.

Par ailleurs, aucun revenu exceptionnel n'est davantage envisagé, en particulier aucune recette de privatisation, ce que votre commission regrette. En effet, plusieurs ouvertures du capital d'entreprises dans lesquelles l'Etat possède une part sont prévues au cours des mois qui viennent. Il serait de bonne gestion de prélever une partie de leur produit pour le FRR, créé pour assurer sur une longue période la pérennité des régimes de retraite.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 4
-
Dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité

Article 24 - Procédure de certification des comptes des régimes autres que le régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une procédure de certification des comptes, d'une part, pour les régimes autres que le régime général, d'autre part, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

A. La certification des comptes du régime général

La loi organique du 2 août 2005 a institué le principe de la certification des comptes du régime général par la Cour des comptes. Elle a, à cet effet, inséré un nouvel article dans le code des juridictions financières, l'article L.O. 132-2-1, qui dispose :

« Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport présentant le compte rendu des vérifications qu'elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce rapport est remis au Parlement et au Gouvernement sitôt son arrêt par la Cour des comptes, et au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle afférente aux comptes concernés. »

Cette nouvelle mission confiée à la Cour des comptes s'appliquera pour la première fois en 2007 sur les comptes de l'année 2006. Il en sera rendu compte au Parlement au moment de la préparation de l'examen de la loi de financement pour 2008.

Cette évolution s'inscrit dans le mouvement général de certification des comptes publics engagé avec la réforme de la loi organique relative aux lois de finances. De ce fait, les relations multiples qui existent entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale rendaient nécessaire d'étendre les opérations de certification à l'ensemble du champ de la sécurité sociale. Par ailleurs, les enjeux financiers exigent de disposer de données comptables et d'états de synthèse qui reflètent avec rigueur et clarté la réalité de la situation financière des organismes de sécurité sociale dans des regroupements pertinents pour le pilotage du système.

Selon la Cour, « la certification permettra d'émettre une opinion motivée sur les résultats publiés et de mieux appréhender les éléments patrimoniaux de ces organismes à un moment où les déficits cumulés sont à l'origine d'un endettement croissant ».

Dans cette perspective, la Cour a établi, dans son dernier rapport consacré à la sécurité sociale de septembre 2005, un bilan de dix années de réforme comptable de la sécurité sociale et identifié les conditions préalables à la future certification. En constatant que la qualité des comptes doit encore s'améliorer, elle a fait une douzaine de recommandations.


Recommandations de la Cour des comptes sur la certification des comptes
de la sécurité sociale (septembre 2005)

 Prévoir la mise en place d'une comptabilité qui enregistrerait en charges pour l'Acoss les notifications aux branches du régime général des produits qui leur reviennent et sont recouvrées par les Urssaf, les caisses générales de sécurité sociale (CGSS) et par l'Acoss.

 Prendre, dans les meilleurs délais, le décret d'application de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, afin de préciser notamment les conditions dans lesquelles les organismes nationaux valideront les comptes des organismes locaux.

 Aménager le cadre budgétaire des dépenses de gestion administrative et d'action sanitaire et sociale des organismes de sécurité sociale afin de le rendre compatible avec l'application des normes et règles comptables et s'assurer, en gestion administrative, de la stricte application du principe de service fait pour la comptabilisation des charges à payer.

 Afin d'accélérer la remontée des comptes des organismes locaux, distinguer dans tous les organismes nationaux les écritures comptables qui ne doivent relever que du niveau national.

 Passer des provisions pour dépréciation sur les créances détenues par les organismes de sécurité sociale sur l'Etat dès lors que le paiement par l'Etat de ses dettes paraît incertain.

 Etablir un tableau d'équilibre de la branche retraite (tous régimes confondus) intégrant les opérations du FSV.

 Mettre en place des indicateurs permettant de vérifier le caractère effectif du déploiement des référentiels comptables et des dispositifs de contrôle interne au sein des réseaux de caisses locales.

 Prévoir les modalités de validation des opérations intégrées dans les comptes de la CNAM concernant d'une part, les régimes des cultes et des militaires, d'autre part, les mutuelles de fonctionnaires.

 Etendre l'obligation de certification des comptes aux régimes autres que le régime général.

 Publier au printemps les comptes de l'ensemble des régimes de base de sécurité sociale.

 Présenter à la commission des comptes de la sécurité sociale de printemps les comptes rétrospectifs de l'ensemble des régimes obligatoires ; renforcer la fonction de prévision de la commission des comptes de la sécurité sociale qui pourrait être renommée « commission des comptes et des prévisions de la sécurité sociale » ; enfin, élargir l'horizon temporel des prévisions.

B. La certification des comptes des autres organismes

Le présent article propose d'étendre cette obligation de certification des comptes, d'une part, aux comptes de tous les régimes autres que le régime général, d'autre part, aux comptes des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

La procédure serait toutefois différente de celle applicable aux comptes du régime général car elle ne ferait pas intervenir la Cour des comptes.

Le paragraphe I organise ce nouveau mécanisme qui sera inséré sous la forme d'un nouvel article L. 114-8 dans le code de la sécurité sociale.

Un commissaire aux comptes devra désormais certifier les comptes des organismes nationaux de sécurité sociale autres que ceux du régime général, ainsi que ceux des organismes concourant au financement des régimes de base. Lorsque ces organismes établissent des comptes combinés, la certification devra être effectuée par deux commissaires aux comptes au moins.

Par ailleurs, une norme d'exercice professionnel homologuée par voie réglementaire devra préciser les diligences devant être accomplies par les commissaires aux comptes.

Enfin, les dispositions de l'article L. 140-2 du code des juridictions financières seront applicables, ce qui signifie que les magistrats de la Cour des comptes pourront demander aux commissaires aux comptes communication de tous renseignements sur les organismes dont ils certifient les comptes. En particulier, ils pourront demander communication de tous les documents établis conformément aux lois et règlements relatifs à la profession et au statut des commissaires aux comptes de sociétés.

Le paragraphe II tire les conséquences de cette nouvelle disposition pour les comptes des régimes de protection sociale agricole, en abrogeant les dispositions particulières actuelles du code rural qui prévoient l'intervention de commissaires aux comptes au sein des caisses de la mutualité sociale agricole et de leurs unions.

Le paragraphe III dispose qu'un décret établira le calendrier d'entrée en vigueur de l'article, qui, en tout état de cause, devra s'appliquer au plus tard aux comptes de l'exercice 2008. L'exposé des motifs du présent projet de loi ajoute qu'il est proposé de mettre en oeuvre ces nouvelles dispositions « après la première campagne de certification qui portera sur les comptes 2006 du régime général, afin de permettre de tirer profit de l'expérience de celle-ci ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission est très favorable à cette démarche de certification des comptes des organismes de sécurité sociale. Celle-ci est en effet indispensable pour pouvoir progresser dans le pilotage du système.

Elle permettra notamment de vérifier la bonne application du principe posé au VII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale : « Les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière. »

Le II de l'article prévoit d'abroger l'article L. 723-46 du code rural. Or cet article comporte trois alinéas dont les deux premiers seulement concernent l'intervention de commissaires aux comptes pour le contrôle des comptes des organismes de MSA. Il convient donc de maintenir le troisième alinéa relatif au contrôle par l'Etat des décisions des assemblées générales des organismes de MSA, ce qui justifie le dépôt d'un amendement de coordination.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 24 bis (nouveau) - Responsabilité des agents comptables des organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet d'inscrire dans la partie législative du code de la sécurité sociale le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des organismes de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Dans un arrêt du 28 avril 2004, le Conseil d'Etat a jugé que les dispositions de l'article R. 122-4 du code de la sécurité sociale fixant le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des organismes de sécurité sociale étaient entachées d'irrégularité au motif qu'une telle responsabilité pécuniaire, applicable à des agents de droit privé, relève de la compétence du législateur.

Le présent article a pour objet de tirer les conséquences de cette décision, en introduisant dans la partie législative du code de la sécurité sociale les dispositions posant les principes relatifs à la responsabilité des agents comptables des organismes de sécurité sociale.

Le texte proposé reprend les principes de la responsabilité des comptables publics en les adaptant au contexte particulier des organismes de sécurité sociale. Il applique donc le principe selon lequel la responsabilité est inhérente à la fonction d'agent comptable et prévoit qu'il s'agit d'une responsabilité sans faute qui n'a pas de lien avec les autres responsabilités de type administratif ou disciplinaire qu'un agent comptable encourt par ailleurs comme tout agent de direction.

A cet effet, le présent article introduit quatre nouveaux articles dans la partie législative du code de la sécurité sociale :

- l'article L. 122-2 précise la nature des fonctions de l'agent comptable d'un organisme de sécurité sociale et pose le principe de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

- l'article L. 122-3 définit le champ des opérations auxquelles s'applique cette responsabilité ;

- l'article L. 122-4 dispose que les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité, notamment les modalités de mise en débet ou de remise gracieuse, sont fixées par décret ;

- l'article L. 122-5 précise que ces dispositions sont applicables à tous les organismes de sécurité sociale, à l'exception de ceux qui ont le statut d'établissement public.

II - La position de votre commission

Le principe de la responsabilité personnelle des agents comptables des organismes de sécurité sociale étant un élément important pour garantir la bonne utilisation des fonds de la sécurité sociale, il paraît indispensable d'en sécuriser le cadre juridique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements de clarification rédactionnelle.

Article 25 - Habilitation pour 2006 des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à des ressources non permanentes

Objet : Cet article fixe les plafonds d'avance de trésorerie pour 2006.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.

Six organismes sont habilités par cet article à recourir en 2006 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

Le tableau ci-après en fournit le détail et rappelle le montant des plafonds votés en 2005.

Plafonds d'avance de trésorerie pour 2005 et 2006

(en millions d'euros)

 

2005

2006

Régime général

13.000

18.500

fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa)

6.200

7.100

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

500

550

Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE)

-

150

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

200

300

Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG)

500

475

Pour le régime général, le plafond des ressources non permanentes proposé pour 2006 s'élève à 18,5 milliards d'euros, au lieu de 13 milliards d'euros en 2005.

Ce montant a été déterminé au plus juste sur la base des évaluations réalisées par l'Acoss. Il ne comporte qu'une faible marge. Or, il est soumis à deux aléas importants : d'une part, la date à laquelle interviendra la reprise de dette de l'assurance maladie par la Cades (pour le respect du plafond de trésorerie de l'Acoss, il faudrait qu'elle intervienne début octobre au plus tard), d'autre part, les conditions dans lesquelles se feront les versements de l'Etat, au titre des compensations d'exonérations notamment, ces derniers prenant cette année la forme de l'affectation de taxes. S'y ajoute la question éventuelle du remboursement d'un trop perçu de 1,3 milliard d'euros au titre de la reprise de la dette de l'assurance maladie qui pourrait fragiliser les hypothèses retenues pour la gestion de la trésorerie de l'Acoss en 2006.

Pour le Ffipsa, le montant élevé du plafond demandé, soit 7,1 milliards d'euros, en augmentation de 900 millions par rapport au plafond demandé pour 2005, correspond à la situation très dégradée des comptes. Le déficit prévu pour 2006 est en effet de 1,7 milliard, soit un montant équivalent à celui de 2005.

En 2006, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) devrait dégager un solde positif, comme en 2004 et 2005. Pour couvrir ses charges de trésorerie, elle est habilitée à recourir à des ressources non permanentes dans la limite de 550 millions d'euros, au lieu de 500 millions en 2005.

Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE) bénéficie d'une subvention d'équilibre de l'Etat et dégage donc des résultats en équilibre. En 2005, contrairement aux exercices 2002 à 2004, il n'a pas eu besoin de contracter des emprunts. Pour 2006, un plafond de 150 millions d'euros est ouvert à titre de précaution, en raison des incertitudes liées au nouveau système de gestion mis en place et notamment à la création du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

La Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est autorisée à contracter des emprunts dans la limite de 300 millions d'euros, au lieu de 200 millions en 2005. Cette augmentation est due pour l'essentiel à la poursuite de la dégradation du déséquilibre démographique du régime minier.

La Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), créée par la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, est chargée de la gestion des prestations aux assurés. Chaque branche de la CNIEG affichera un résultat net égal à zéro en 2006. Toutefois, afin de faire face au décalage entre les encaissements et les décaissements, la CNIEG est autorisée à contracter des emprunts en 2006, dans la limite de 475 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

* 2 Le décret n° 2004-1292 du 26 novembre 2004 a fixé le montant du plafond de la sécurité sociale à 30.192 euros (à compter du 31 juillet 2005).