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Projet de loi de finances pour 2006 : Le budget de 2006 et son contexte économique et financier : les ambitions à l'épreuve de la dette

 

D. LES RECETTES NON FISCALES EN 2006

Le présent projet de loi de finances prévoit des recettes non fiscales de 24,8 milliards d'euros en 2006, soit 12,3 milliards d'euros de moins qu'en 2005, comme l'indique le tableau ci-après.

La nécessaire clarification de la classification des recettes non fiscales :
une nécessité pour la Cour des comptes17(*)

[..] « La catégorie des recettes non fiscales résulte en fait de l'usage. Elle constitue une catégorie résiduelle : sont classées parmi les recettes non fiscales, les recettes qui ne figurent pas parmi les recettes fiscales ou qui ne sont pas affectées à des comptes spéciaux du Trésor, par exemple certains dividendes et certains remboursements de prêts, ou à des budgets annexes. En outre, cette catégorie, en dépit de son nom, comprend de manière marginale des ressources fiscales, lorsqu'elles ne sont pas gérées par les administrations financières.

L'actuelle nomenclature budgétaire comprend trois niveaux : le titre, la ligne et la spécification comptable. Les recettes y sont classées selon une combinaison complexe de critères économiques, comptables et financiers. (...) Sa lecture n'est pas facilitée par la dispersion de certaines recettes de nature identique entre différentes catégories. C'est ainsi qu'on trouve des dividendes aux titres 1 et 4 et des taxes et redevances aux titres 3 et 8. De même les produits des jeux sont ventilés entre les titres 1 et 3 et les prêts et avances entre les titres 4 et 8.

Jusqu'au 31 décembre 2005, sont utilisées deux nomenclatures :

- la nomenclature budgétaire des recettes (selon laquelle sont enregistrés les encaissements sur ordre de recettes pris en charge dans l'année ou avant ainsi que les encaissements au comptant de l'année) ;

- la nomenclature comptable des produits (selon laquelle sont enregistrés en fin d'année les produits, c'est-à-dire les ordres de recettes pris en charge dans l'année, recouvrés ou non, et les droits recouvrés au comptant de l'année, qui sont « réfléchis » dans divers comptes, pour établir le compte général de l'administration des finances ).

Ces deux nomenclatures sont telles qu'il est impossible de passer de l'une à l'autre.

[...] La loi organique relative aux lois de finances peut être l'occasion d'un reclassement des recettes non fiscales qui permettrait d'en améliorer la lisibilité. Mais cette remise en ordre ne va pas de soi pour plusieurs raisons.

a), A la différence des dépenses budgétaires qui font l'objet d'une classification détaillée définie par le législateur organique, la LOLF énumère, en son article 3, les ressources budgétaires de l'Etat en des termes qui sont proches de l'article 3 de l'ordonnance organique sans créer de catégories juridiques à cet effet. Six types de ressources non fiscales sont distingués là où l'ordonnance organique n'en mentionnait que quatre. Ce sont :

« 1° Les revenus courants des activités industrielles et commerciales, de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d'organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie, et les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts d'Etat ;

2° Les fonds de concours, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ;

3° Les revenus courants divers ;

4° Les remboursements de prêts et avances ;

5° Le produits de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits de cession de son domaine ;

6° Les produits exceptionnels. »

b) Pour se conformer aux dispositions des articles 27 et 30 tendant à ce que l'Etat tienne une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations selon des règles qui ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action, treize normes comptables de l'Etat ont été édictées par arrêté ministériel du 21 mai 2004.

Pour les produits de l'Etat, une distinction est faite entre les produits régaliens dont les règles de comptabilisation sont définies dans la norme n°3 et les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers dont les règles de comptabilisation sont énoncées dans la norme n°4.

Les produits de fonctionnement et les produits financiers correspondent aux « recettes non fiscales » ou « produits divers du budget » actuels.

Les produits d'intervention correspondent aux fonds de concours versés à l'Etat. Toutefois plusieurs procédures d'affectation de recettes par assimilation à des fonds de concours devraient être supprimées, car les dispositions de l'article 17 de la LOLF sont plus restrictives que celles de l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les règles relatives à la comptabilisation des décisions d'apurement et des dotations aux dépréciations seront les mêmes que pour les produits régaliens. La norme n°9 relative aux créances de l'actif circulant s'appliquera dans les mêmes termes pour les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers que pour les produits régaliens. En particulier, les décisions qui remettent en cause le bien fondé de la créance s'analysent comme des diminutions de produits, alors que celles qui ne remettent pas en cause ce bien fondé sont enregistrées en charges de fonctionnement. De même, les dotations aux dépréciations sont calculées suivant une méthode statistique.

c) Comme pour les dépenses et les charges, l'administration a établi, pour les recettes et les produits, une nomenclature détaillée unique à finalité budgétaire et comptable qui diffère sensiblement de la nomenclature budgétaire des recettes que les ordonnateurs principaux et secondaires et les comptables utilisent aujourd'hui. Mais l'exécution budgétaire de la dépense sera suivie selon le double axe « nature » (titres, catégories) et « destination » (mission/programme/action) conformément à l'article 5 de la LOLF, alors qu'il n'est prévu à ce stade de suivre l'exécution de la recette que par nature sous réserve des règles d'affectation des recettes prévues aux articles 16 et 17 de la LOLF.

Pour ces trois raisons, la Cour a indiqué dans son dernier rapport sur les résultats et la gestion que cette nécessaire clarification de la nouvelle nomenclature des recettes pourrait s'inspirer des principes suivants :

- reclasser les recettes dont le caractère fiscal est établi dans les documents budgétaires afférents aux recettes fiscales ; isoler les produits régaliens restant dans la catégorie des recettes non fiscales ;

- retenir des critères généraux de classification budgétaire qui permettent des rapprochements aisés avec la nomenclature du plan comptable de l'Etat (notamment la norme n°4) : produits de fonctionnement, d'intervention, financiers ;

- identifier des sous-classes par grand cycle d'activité et/ou par mission : produits courants du domaine, autres produits de gestion, en distinguant les produits acquis en contrepartie de prestations, les produits des participations financières et les produits des prêts et avances.

Est-il possible d'aller plus loin et de rattacher des recettes à des missions/programmes/actions ? Les instructions comptables et le nouveau plan de comptes de l'Etat n'ont rien prévu de tel sauf pour certaines recettes qui peuvent être directement affectées à certaines dépenses au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial au travers des trois procédures définies à l'article 17 de la LOLF, la procédure de fonds de concours, la procédure d'attribution des produits et la procédure de rétablissement des crédits. La logique de la responsabilisation et du pilotage par la performance introduite dans la LOLF pourrait conduire à se demander si le recouvrement des recettes non fiscales ne se trouverait pas amélioré si les services ordonnateurs étaient intéressés à l'amélioration de la tenue de la comptabilité des prises en charge et du recouvrement. Sans aller jusqu'à les rattacher à l'axe par destination des dépenses budgétaires, ce qui en tout état de cause ne pourrait techniquement être envisagé que dans le cadre du système cible CHORUS qui se substituera à partir de 2009 à la solution « palier 2006 », on pourrait envisager dans une première étape que les situations comptables ministérielles comportent un tableau des charges nettes intégrant les produits qui peuvent être rattachés au ministère.»

Les recettes non fiscales de l'Etat

(en milliards d'euros)

 

LFI 2005

Evaluations révisées pour 2005

Evaluations proposées pour 2006

Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier

3,5

3,8

5,6

Produits et revenus du domaine de l'Etat

1,3

0,7

0,3

Taxes, redevances et recettes assimilées

8,8

9,2

9,0

Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital

0,7

1,0

0,3

Retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat

9,9

9,9

0,5

Recettes provenant de l'extérieur

0,5

0,5

0,6

Opérations entre administrations et services publics

0,1

0,1

0,1

Divers

11,0

11,9

8,4

TOTAL

35,7

37,1

24,8

Source : présent projet de loi de finances

1. Des recettes non fiscales supérieures de 1,2 milliard d'euros aux prévisions en 2005

Les recettes non fiscales de l'année 2005 seraient supérieures de 1,2 milliard d'euros aux prévisions.

Cette réévaluation proviendrait d'évolutions contrastées, comme l'indique le graphique ci-après.

La réévaluation des recettes non fiscales en 2005

(en milliards d'euros)

(1) Taxe d'aide au commerce et à l'artisanat.

Source : présent projet de loi de finances

Ainsi, les produits et revenus du domaine de l'Etat seraient moins dynamiques que prévu, avec un montant inférieur de 420 millions d'euros aux prévisions (750 millions d'euros au lieu de 1.269 millions d'euros).

Cette moins-value proviendrait, pour 350 millions d'euros, de la révision à la baisse du produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat, de 850 millions d'euros selon la loi de finances initiale pour 2005, et désormais évalués à 500 millions d'euros.

Cette révision à la baisse ne surprend pas votre rapporteur général. Il y a un an, celui-ci écrivait : « On a vu qu'en 2004 la prévision du produit de cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat a été diminuée de 400 millions d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances, ce qui conduit à s'interroger sur la fiabilité de l'augmentation proposée pour 2005 ». Il observe donc que le présent projet de loi de finances fait des prévisions plus réalistes en la matière.

Après prise en compte d'une diminution spontanée de 100 millions d'euros, et affectation du produit des cessions d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat, par le biais du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », à hauteur de 85 % aux dépenses immobilières des ministères, ce produit ne serait plus que de 60 millions d'euros en 2006 sur le budget général, selon le présent projet de loi de finances.

Sur le fond, il convient de s'inquiéter de l'incapacité où semble se trouver l'Etat de s'engager dans une vraie politique d'arbitrage patrimonial. Tout se passe comme si les corporatismes ministériels s'avéraient beaucoup plus forts que la volonté de réforme de l'Etat.

En sens inverse, on constate deux importantes révisions à la hausse, de l'ordre de 600 millions d'euros chacune :

- la perception de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), dont le recouvrement, qui aurait normalement dû avoir lieu en 2004, a été reporté à 2005, à cause de la prise trop tardive de mesures réglementaires ;

- une augmentation du prélèvement sur la COFACE, qui atteindrait ainsi 2 milliards d'euros, l'excédent du compte de l'Etat auprès de la COFACE étant plus important que prévu.

* 17 Extraits de la réponse à la question posée par votre commission des finances en vue de l'examen du projet de loi de règlement 2004.