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Projet de loi de finances pour 2006 : Le budget de 2006 et son contexte économique et financier : les ambitions à l'épreuve de la dette

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2006, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé d'intituler sa présentation des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2006 « Les ambitions à l'épreuve de la dette », afin de souligner la nécessité de maîtriser la dette publique. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, après avoir rappelé que la prévision de croissance du PIB du gouvernement pour l'année 2006 était de 2,25 %, contre 1,8 % selon le consensus des conjoncturistes, il a souligné que cette divergence provenait des prévisions de croissance relatives au déroulement de la fin de l'année 2005. Il a en outre considéré que l'importance de cette divergence devait être relativisée. Dans la mesure où celle-ci, habituelle, était d'une ampleur généralement beaucoup plus faible que l'écart entre la croissance prévue par le consensus des conjoncturistes et la croissance observée, il a indiqué que les hypothèses d'environnement international retenues par le gouvernement étaient proches de celles du consensus des conjoncturistes, en particulier en ce qui concernait la parité de l'euro notamment par rapport au dollar, le prix du pétrole et la croissance du PIB des Etats-Unis. Il a souligné la forte dépendance de la croissance du PIB de la France par rapport à ces trois variables, estimant notamment qu'une dépréciation de l'euro de 10 % pourrait accroître le PIB de 0,5 point environ. Il a considéré, en outre, que la remontée des taux d'intérêt en cours aux Etats-Unis et une possible augmentation de ses taux par la Banque centrale européenne (BCE) constituaient un risque majeur pour la croissance. D'autant plus qu'elles risquaient de précipiter la baisse des prix de l'immobilier dans les pays de l'OCDE, ainsi qu'il l'avait souligné dans un récent rapport d'information intitulé « Les perspectives d'évolution du marché immobilier et son contexte macroéconomique », et présenté devant la commission le 5 octobre 2005. Au total, il a considéré que si les aléas sur la croissance du PIB en 2006 étaient autant à la hausse qu'à la baisse, il convenait de ne pas confondre la prévision de croissance associée à un budget, qui constituait un objectif de la politique gouvernementale, avec l'objectif de croissance poursuivi par la politique économique. Il a jugé que, si c'était le droit et le rôle du gouvernement de faire des anticipations de croissance volontaristes, c'était également le droit et le rôle de la commission de présenter sa propre analyse, sans qu'il faille y voir de sa part une manifestation de « mauvais esprit ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les moins-values de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2005 étaient évaluées à 2,5 milliards d'euros par la commission, ce qui était très proche de l'estimation du Gouvernement, qui s'élevait, elle à 2 milliards d'euros. Il a indiqué que si ces moins-values de recettes fiscales étaient plus faibles que celles anticipées par la commission à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2006, c'était parce que l'année 2005 avait été caractérisée par une élasticité des recettes fiscales au PIB plus forte que ce que le taux de croissance du PIB aurait laissé attendre. Il s'est donc réjoui que ses craintes, à cet égard, se soient, semble-t-il, révélées infondées. Il a cependant considéré que, notamment du fait de l'optimisme de la prévision de croissance du gouvernement pour l'année 2006, les prévisions de recettes fiscales du gouvernement pour l'année 2006, si elles étaient plausibles, se situaient plutôt vers le haut de la fourchette de ce que l'on pouvait actuellement anticiper. Il a souligné que les prévisions du gouvernement reposaient sur l'hypothèse d'un fort dynamisme de l'impôt sur les sociétés, analogue à celui observé en 2005. Il a précisé que la prévision de recettes fiscales de la commission pour l'année 2006, inférieure de 4,5 milliards d'euros à celle du gouvernement, ne devait pas être comprise comme s'opposant à celle du gouvernement, mais comme un scénario correspondant à ce qui se passerait si, en 2006, les grandes recettes fiscales présentaient leur lien habituel avec les principales variables macroéconomiques, telles que prévues par le consensus des conjoncturistes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2006 prévoyait une réduction du périmètre des recettes fiscales de l'Etat de 20,7 milliards d'euros, dont 18,9 milliards d'euros provenant de l'affectation de divers impôts à la sécurité sociale. Il a estimé, à cet égard, que le transfert d'une quote-part de TVA à la sécurité sociale serait plus pédagogique que celui de l' « inventaire à la Prévert » actuellement proposé par l'article 41 du projet de loi de finances. Il a souligné que les allégements fiscaux prévus par le projet de loi de finances pour 2006, de plus de 5 milliards d'euros, ne feraient sentir leurs effets qu'en 2007, et que le projet de loi de finances accroissait les recettes fiscales de 200 millions d'euros en 2005. Il a néanmoins précisé qu'en 2006 les allégements fiscaux seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros, du fait de mesures prises antérieurement. Il a déploré cet état de fait, considérant que les mesures fiscales devaient essentiellement figurer en loi de finances. En ce qui concerne les recettes non fiscales, il a jugé bienvenu le prélèvement de 1,4 milliard d'euros réalisé sur le fonds de garantie à l'accession sociale. MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier se sont interrogés sur la part de l'Etat dans le financement initial de ce fonds.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné le coût croissant des prélèvements sur les recettes de l'Etat, qui augmentaient d'environ 2,5 milliards d'euros chaque année, dont 2 milliards d'euros du seul fait du prélèvement au profit des collectivités territoriales. Il a estimé que la règle du « zéro volume » s'en trouvait de fait remise en cause. MM. Michel Mercier et Michel Charasse ont considéré que la forte croissance du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales était indispensable, du fait du désengagement local de l'Etat. M. Michel Charasse a jugé, en outre, que le règlement du Sénat devait être modifié, afin que la commission soit compétente, au fond, sur tout projet de loi concernant les finances locales. Il a par ailleurs déploré que la commission ne se soit pas saisie pour avis du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (devenu la loi n° 2005-102 du 11 février 2005), qui imposait des charges importantes aux départements. M. Jean Arthuis, président, a considéré que les lois de finances devaient être le réceptacle naturel de la plupart des dispositions fiscales. M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé que les débats relatifs à la répartition des charges entre les différentes catégories d'administrations publiques étaient intéressants, mais qu'en tant que rapporteur général, il était conduit à s'intéresser, avant tout, à l'évolution agrégée des dépenses publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, depuis 1997, la part des dépenses publiques dans le PIB n'avait pas été réduite, alors même que celle de l'Etat était passée de 23,8 % du PIB en 1997 à 22,7 % en 2004. Il a en outre souligné que si l'Etat avait stabilisé la part de ses dépenses en volume, ce n'était pas le cas des autres catégories d'administrations publiques. Il a considéré que le plafonnement des dépenses publiques à 50 % du PIB était un objectif exigeant. Cet objectif ne pourrait être atteint qu'en 2009 dans le cadre du scénario dit « haut » de la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, reposant sur des hypothèses de croissance du PIB de 3 % par an entre 2007 et 2009, et sur une croissance en volume des dépenses des administrations publiques qui évoluerait de 1 % en 2007 à 0,3 % en 2009. Il a jugé bienvenue l'intention du gouvernement de passer, à partir de 2007, dans le cas de l'évolution des dépenses de l'Etat, de la règle actuelle dite du « zéro volume » à une nouvelle règle, du « zéro valeur ». Il a souligné, qu'à défaut, il n'y aurait pas d'autre choix que d'accroître les prélèvements obligatoires.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré qu'il était nécessaire d'élargir les marges de manoeuvre budgétaires de l'Etat par la réalisation de gains de productivité. Il a rappelé, à cet égard, que les marges de manoeuvre liées au « zéro volume » étaient de 5 milliards d'euros, et que, si les gains de productivité de 2 % réclamés par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage du 7 février 2005 avaient bien été au rendez-vous, ce seraient cinq milliards d'euros supplémentaires environ qui auraient été disponibles. Il a néanmoins indiqué que, selon le gouvernement, les économies réalisées représentaient « seulement » 900 millions d'euros au titre du projet de loi de finances pour 2006. Il a de ce point de vue jugé utile de mieux associer les agents de l'Etat à une plus grande efficience de la dépense, notamment dans le cadre de la LOLF, par la rémunération à la performance.

Il a indiqué que, sur les 5 milliards d'euros de marges de manoeuvre liées à l'inflation, 3,4 milliards d'euros seraient préemptés par l'augmentation des crédits des dépenses de personnel du titre 2. M. Michel Charasse a déploré que la détermination par l'Etat du « point fonction publique » conditionne la rémunération des agents de la fonction publique territoriale. M. Marc Massion s'est interrogé sur le coût des recrutements dans la fonction publique de l'Etat annoncés par le Premier ministre le 8 novembre 2005. M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la diminution des effectifs par rapport à 2005, à hauteur de 5.318 équivalents temps plein, semblait limitée, ce qui était d'autant moins ambitieux que plus de 90 % des départs à la retraite seraient remplacés. Il a néanmoins précisé que la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école avait ajouté un nouveau ministère prioritaire en termes budgétaires, de sorte que si les réductions d'effectifs apparaissaient limitées sur un plan global, certains ministères, comme ceux des affaires étrangères, de l'agriculture, de l'économie, des finances et de l'industrie, faisaient de réels efforts.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que, bien que le consensus des conjoncturistes prévoie un déficit des administrations publiques de 3,2 % du PIB en 2005, le gouvernement pouvait atteindre son objectif de ramener ce taux à 3 % du PIB. Il a considéré que la prévision de déficit public du gouvernement pour 2006, de 2,9 % du PIB, était plus aléatoire, alors que le consensus des conjoncturistes l'évaluait à 3,3 % du PIB. Il a néanmoins souligné que, selon le gouvernement, le déficit structurel serait réduit de 0,4 point de PIB en 2005 et 0,5 point de PIB en 2006.

En ce qui concerne l'endettement public, exprimé en part du PIB, il a indiqué que la France, qui avait bénéficié par le passé d'une situation comparativement favorable par rapport aux autres pays de l'Union européenne et de la zone euro, avait désormais dépassé la moyenne des pays de l'Union européenne à 25, et pourrait rejoindre bientôt la moyenne de la zone euro. Il a souligné, en outre, que la France était de plus en plus exposée au risque d'une remontée des taux d'intérêt, un « effet taux » favorable ayant occulté ces dernières années l' « effet volume », associé à la progression de la charge de l'endettement de l'Etat. Il a indiqué que le besoin de financement de l'Etat était évalué par le gouvernement à 130,8 milliards d'euros en 2006, dont 84 milliards d'euros correspondant à l'amortissement de la dette et 46,8 milliards d'euros correspondant au financement du déficit budgétaire de l'année 2006. Il a souligné que l'importance du besoin de financement de l'Etat faisait de l'Agence France Trésor un des tous premiers émetteurs, sinon le premier, de titres obligataires publics de la zone euro. Il a précisé que ce volume d'émission ne tenait pas compte des autres émetteurs de la dette publique, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (39 milliards d'euros en 2005, soit autant que l'Espagne).

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le projet de loi de finances pour 2006 amorçait l'évolution du système fiscal français avec trois novations d'envergure : une fiscalité des personnes plus lisible par l'instauration d'un barème plus simple et d'un plafonnement partiel des « niches » ; un mécanisme de « bouclier fiscal » qui, au nom de l'emploi et de l'attractivité du territoire, devait rendre l'impôt non confiscatoire ; une modernisation réaliste de la taxe professionnelle. Il a envisagé de remplacer le « bouclier fiscal » proposé par le gouvernement, qui plafonnait les impôts hors CSG à 60 % du revenu, par un plafonnement des impôts, y compris la CSG, à 70 % du revenu, qui serait économiquement équivalent, mais plus lisible. Il a estimé que si la réforme de la taxe professionnelle proposée par le projet de loi de finances évitait les transferts de charges considérables qui auraient résulté de la mise en oeuvre des propositions de la commission Fouquet, il convenait d'examiner de près la réforme du plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, notamment du point de vue de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur général pour cet exercice éclairant, jugeant le titre proposé pour le rapport général « les ambitions à l'épreuve de la dette » particulièrement adapté. Il a considéré que si l'on intégrait les commentaires formulés par le rapporteur général au projet de budget du gouvernement, celui-ci alors devenait sincère.

M. Paul Girod a souligné que la baisse des taux d'intérêts avait permis au cours des dernières années, en termes budgétaires, de masquer l'impact de l'augmentation de la dette. Il a toutefois rappelé que le retournement à la hausse des taux d'intérêts ne conduisait pas, de manière immédiate, à une augmentation sensible de la charge de la dette.

M. Marc Massion a souhaité savoir comment le gouvernement entendait financer les différentes mesures annoncées par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, visant à « assurer la cohésion du territoire ».

M. Michel Charasse a observé qu'à mesure que la surveillance budgétaire européenne s'accroissait, les gouvernements avaient tendance à procéder, de plus en plus, à des manipulations dans la présentation du projet de loi de finances. Il a appelé, à rebours de la pratique actuellement suivie, dans la préparation du budget, d'établir le niveau de la dépense après avoir arrêté la prévision de recettes et l'objectif de déficit.

M. Henri de Raincourt a exprimé son inquiétude quant à l'évolution des dépenses des collectivités territoriales qui avaient fait l'objet d'un transfert de la part de l'Etat, avant même l'intervention de la loi de décentralisation du 13 août 2004. Il a ainsi fait remarquer que, dans le département de l'Yonne, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) avait un coût de 27 millions d'euros, alors qu'un point d'impôt rapportait 880.000 euros. Il a en outre indiqué à M. Marc Massion que le gouvernement entendait financer ses mesures visant à « assurer la cohésion du territoire », près de 200 millions d'euros, grâce aux marges de manoeuvre dégagées lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2006, et cela à l'initiative de sa commission des finances. Il a rappelé que si les dotations aux associations avaient baissé, c'est parce que ces crédits avaient été versés aux collectivités territoriales des zones urbaines sensibles.

M. Yves Fréville a jugé que la croissance molle constatée depuis plusieurs années en France était liée à la faiblesse de sa croissance potentielle, guère supérieure aujourd'hui à 2,5 %. Il a montré que les seules marges de manoeuvre susceptibles de faire baisser la dépense publique concernaient les dépenses d'intervention, d'un montant de 60 milliards d'euros. Il a souligné la faiblesse de l'investissement de l'Etat, lié aux trois quarts à l'investissement militaire.

M. Roland du Luart a appelé à une vision consolidée intégrant la dette de l'Etat et la dette sociale. Il s'est déclaré intéressé par une inclusion de la contribution sociale généralisée (CSG) dans le « bouclier fiscal », quitte à en relever le taux à 70 %.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que les départs à la retraite des « fonctionnaires Pompidou » devaient être mis à profit pour réduire la masse salariale. Il a regretté que plus de 90 % des départs à la retraite soient remplacés et jugé insuffisante l'informatisation de l'Etat, comme le rappelaient ses récents travaux ainsi que le rapport d'information de M. Jean Arthuis, président, intitulé « Pour un Etat en ligne avec les citoyens ».

M. Jean Arthuis, président, a fait observer qu'un débat en séance publique sur les effectifs de l'Etat aurait lieu lors de l'examen du projet de loi de finances à l'occasion de la discussion de l'article d'équilibre. Il a estimé que l'on pouvait considérer que l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) constituait le réceptacle des dépenses d'investissement débudgétisées.

En réponse aux divers intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord indiqué à M. Paul Girod qu'une hausse de 2 % des taux d'intérêt en 2005 aurait pour effet une augmentation de la charge de la dette de 8,7 milliards d'euros en 2009.

A M. Marc Massion, il a précisé que les opérations liées à la cohésion sociale étaient lentes et complexes, comme en témoignaient les démolitions-reconstructions ou le rapprochement des ASSEDIC et de l'ANPE au sein des maisons de l'emploi. C'était pour cette raison que les crédits budgétaires étaient parfois peu consommés.

Il a précisé à M. Henri de Raincourt, en ce qui concernait les mesures annoncées par le Premier ministre visant à « assurer la cohésion du territoire », qu'il lui paraissait préférable que ceux-ci financent des actions sur le terrain plutôt que de bénéficier à des structures.

Il a répondu à M. Michel Charasse que les astuces de présentation budgétaires étaient également pratiquées par tous les partenaires européens et que la Commission européenne connaissait bien la situation des finances publiques françaises. Il a jugé que les complaisances mutuelles et respectives à l'échelle européenne faisaient peser un risque global sur l'euro, les « yeux des investisseurs pouvant un jour s'ouvrir » sur la situation réelle des finances publiques.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que les règles adoptées par Eurostat pouvaient à tout le moins être qualifiées de flexibles et que les agences de notation auraient bientôt une grande importance dans la fixation des taux d'intérêt.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé à M. Yves Fréville que les investissements, tant civils que militaires, s'étaient redressés sous la présente législature, en intégrant, évidemment, dans l'analyse les crédits de l'AFITF.

Il a enfin indiqué à M. Jean-Jacques Jégou que, grâce à la LOLF, le débat sur le plafond d'emplois, à l'occasion de l'examen de l'article d'équilibre du projet de loi de finances permettrait un réel débat sur les effectifs publics.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.