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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11

ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Rapporteur spécial : Mme Fabienne KELLER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1) Au 10 octobre, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteur spécial n'avait reçu que 34 % des réponses au questionnaire qu'il avait adressé à la ministre de l'écologie et du développement durable ;

2) De manière générale, la justification au premier euro devra, à l'avenir, être plus détaillée ;

3) La mission « Ecologie et développement durable » ne rend compte que d'une faible partie des dépenses de l'Etat en faveur de l'environnement. Les emplois rémunérés par les organismes recevant des subventions pour charge de service public sont plus importants que ceux inscrits sur le plafond d'emplois du ministère et les dépenses fiscales, directes ou indirectes, représentent deux fois et demie les crédits de la mission ;

4) La contrainte budgétaire sur la mission « Ecologie et développement durable » apparaît forte en 2006 et des justifications doivent être apportées s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement présentés pour les deux programmes de politiques ; la voie apparaît étroite entre le paiement des dettes et la conduite d'actions nouvelles ;

5) Le champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs est élargi par l'article 79 ter (nouveau) rattaché à cette mission, afin de compléter les crédits inscrits sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ;

6) Il importe de clarifier le rôle des responsables de programme au regard des actions relatives à la politique de l'eau, celle-ci étant partagée entre les programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité » ; une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes pourrait être envisagée ;

7) Compte tenu des intentions du gouvernement de redéployer les crédits normalement destinés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, ce qui ne correspond plus à la justification au premier euro présentée dans le bleu, votre rapporteur spécial vous propose de réduire du montant correspondant (7,4 millions d'euros) les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité » et de majorer de 3.448.752 euros les crédits du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » (titre 2), afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées, le plan de renforcement des effectifs sur la période 2004-2007 n'étant pas respecté ;

8) L'effort mené en faveur du réseau « Natura 2000 » traduit les contraintes communautaires qui pèsent sur la France ;

9) La situation particulière du ministère de l'écologie et du développement durable en matière de gestion des effectifs n'apparaît pas satisfaisante ;

10) La réflexion sur les indicateurs de performance doit se poursuivre, certains indicateurs étant trop larges pour permettre d'apprécier l'efficacité des actions conduites dans le cadre de cette mission.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. TROIS PROGRAMMES DE NATURES DIFFÉRENTES

1. Les crédits de la mission

La mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemble 632,97 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 615,59 millions d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes :

- le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques, qui mobilise 178,1 millions d'euros en AE et 174 millions d'euros en CP (28,3 % des crédits de la mission) ;

- le programme « Gestion des milieux et biodiversité », placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages, qui se base sur 167,35 millions d'euros en AE et 154,14 millions d'euros en CP (25 % des crédits de la mission) ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration, qui contient 287,52 millions d'euros en AE et 287,46 millions d'euros en CP (46,7 % des crédits de la mission).

Ces trois programmes ne sont pas de même nature : alors que les deux premiers sont des programmes de politiques, le dernier est un programme support qui contient essentiellement des dépenses de personnel.

Il convient de noter que la mission « Ecologie et développement durable » devrait également bénéficier de crédits provenant de fonds de concours, à hauteur de 6,5 millions d'euros en AE et 10,5 millions d'euros en CP.

Par ailleurs, plusieurs dépenses fiscales contribuent à cette mission et représentent environ deux fois et demie les crédits de la mission : leur montant atteint environ 84 millions d'euros pour les dépenses fiscales directes et 1,49 milliard d'euros pour les dépenses fiscales qui contribuent aux différents programmes de la mission sans que ce soit leur objet principal.

2. La création du programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE) modifie le périmètre de la mission

La mission « Ecologie et développement durable » est affectée par la mise en place du programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE). Sept projets sont ainsi transférés vers ce programme : plan Loire grandeur nature ; programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse ; plan gouvernemental sur le Marais poitevin ; plan Durance multi-usages ; plan eau-agriculture en Bretagne ; plan Rhin et bande rhénane ; plan filière bois en Auvergne et Limousin. Ces actions relèvent essentiellement des programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » (10,6 millions d'euros en AE et 1,1 million d'euros en CP) et « Gestion des milieux et biodiversité » (4,5 millions d'euros en AE et 3,8 million d'euros en CP), la participation du troisième programme étant minime (110.000 euros en AE et 105.000 euros en AP au titre de l'action « développement durable »). Une fongibilité interministérielle est instaurée dans chaque action du PITE, mais ne peut être étendue à l'ensemble du programme.

Le rôle du ministère de l'écologie et du développement durable dans la gestion des actions du programme des interventions territoriales de l'Etat

Dès lors qu'il contribue au financement de l'action, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) est dit « associé ». Il n'est pas dessaisi de sa responsabilité quant aux politiques publiques auxquelles ces actions concourent. Le ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi souligné à votre rapporteur spécial qu'il conserverait la responsabilité de la mise en oeuvre de sa politique alors qu'il ne disposerait plus de la maîtrise de la définition, ni du suivi, des objectifs. Ce type de situation recouvre notamment le plan d'action Marais poitevin, la Filière bois en Auvergne et en Limousin ou le plan Rhin et bande rhénane. Le rôle du ministère de l'écologie et du développement durable se limitera, en l'espèce, à donner un avis sur les propositions de valeurs-cibles formulées par les préfets en fonction des objectifs assignés à l'action et à recevoir les informations transmises par les préfets de région sur les modalités de mise en oeuvre de l'action du PITE (consommations de crédits pour les destinations qui les concernent ou résultats affichés par les indicateurs et calculs qui ont permis de les obtenir). Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans l'hypothèse d'une mise en cause de l'Etat à l'échelle nationale ou communautaire, le partage induit par le PITE entre pilotage budgétaire relevant du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et pilotage technique relevant du ministère associé contribuera sans nul doute à une dilution des responsabilités » ;

Le MEDD peut également être qualifié de « ministère référent » lorsqu'il est désigné comme responsable politique de l'action. Tel est notamment le cas pour le Plan Loire grandeur nature. Les crédits transférés seront alors gérés dans un budget opérationnel de programme (BOP), dont la responsabilité incombera au préfet de région territorialement compétent. Ce BOP comprendra, en recettes, les contributions des ministères et les fonds de concours et, en dépenses, les activités qui seront sélectionnés par le préfet, une fongibilité interministérielle étant autorisée au sein de l'action. Le MEDD sera amené à animer le débat interministériel et à piloter le dialogue de gestion avec le préfet de la région Centre en lui fixant des objectifs et des critères d'évaluation. A ce titre, il devra recevoir régulièrement du préfet de région toute information lui permettant de suivre l'exécution de l'action qu'il transmettra aux ministères associés.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial