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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur la mission « Ecologie et développement durable ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que la mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemblait 615,59 millions d'euros en crédits de paiement répartis en trois programmes :

- le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques, qui mobilise 178,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 174 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit 28,3 % des crédits de la mission ;

- le programme « Gestion des milieux et biodiversité », placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages, qui rassemble sur 167,35 millions d'euros en AE et 154,14 millions d'euros en CP (25 % des crédits de la mission) ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration, qui contient 287,52 millions d'euros en AE et 287,46 millions d'euros en CP (46,7 % des crédits de la mission).

Elle a précisé que la mission « Ecologie et développement durable » devrait également bénéficier de crédits provenant de fonds de concours, à hauteur de 6,5 millions d'euros en AE et 10,5 millions d'euros en CP, et que les dépenses fiscales rattachées à cette mission représentaient environ deux fois et demie les crédits budgétaires.

Elle a souligné que la mission « Ecologie et développement durable » apparaissait, à bien des égards, comme la « partie émergée de l'iceberg ». Elle ne représentait que 23,3 % de l'ensemble des crédits des différentes missions consacrés à l'environnement et, sur la base des données 2003, seulement 2,3 % de la dépense nationale liée à l'environnement.

Elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable présentait la particularité de s'appuyer sur de très nombreux opérateurs, dont les effectifs étaient supérieurs à ceux prévus par le plafond d'emplois du ministère.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite fait valoir que plusieurs opérations de débudgétisation devaient être prises en compte. D'une part, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage se verraient attribuer des recettes fiscales d'un produit global de 216 millions d'euros, soit 35 % des crédits de la mission. D'autre part, le fonds de prévention des risques naturels majeurs serait mis à contribution pour venir en complément des actions menées par le ministère au titre de cette mission.

Elle a également souligné la situation budgétaire difficile du ministère de l'écologie et du développement durable. Celui-ci se voyait contraint d'arbitrer entre le paiement de ses dettes - qui atteindraient une centaine de millions d'euros - et le lancement d'actions nouvelles.

Enfin, elle a relevé que l'absence de programme « Eau » au sein de la mission « Ecologie et développement durable » ne devait pas conduire à un jeu de renvoi des responsabilités administratives. De ce point de vue, elle a fait part de son souhait d'obtenir des clarifications sur le rôle respectif des différents responsables de programme et a estimé qu'une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes actuels devrait être étudiée.

Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mis en relief les principaux éléments notables des différents programmes.

S'agissant du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », elle a relevé les difficultés rencontrées par le ministère de l'écologie et du développement durable à honorer les engagements pris antérieurement. Elle s'est interrogée sur les différences constatées entre les autorisations d'engagement ouvertes par rapport aux crédits de paiement prévus selon les actions considérées et, plus globalement, sur la capacité du ministère de l'écologie et du développement durable à assurer la réalisation concrète de certaines actions.

Elle a souhaité que le ministère précise clairement l'impact de l'élargissement des missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite observé que 60 % des crédits de paiement de ce programme correspondaient à des subventions aux opérateurs. Elle a relevé, notamment, que l'ADEME devrait, en théorie, connaître une augmentation réelle de ses moyens, mais a précisé que le ministère procèderait probablement à des redéploiements en gestion.

S'agissant des autres crédits, elle a souligné que le plan de renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF - qui prévoyait une croissance de 400 postes des effectifs, dont 200 créations nettes, sur la période 2004-2007 - n'était pas respecté. Elle a précisé que ce plan avait connu, dès 2005, un infléchissement qui se confirmait en 2006, puisque le projet de budget ne prévoyait d'affecter au contrôle des installations classées que 46 postes supplémentaires, par redéploiement. Elle a souhaité qu'un effort particulier soit mené dans ce domaine. Compte tenu des marges de manoeuvre qui apparaissaient par ailleurs, elle a annoncé qu'elle proposerait à la commission un amendement tendant à majorer les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » de 3.448.752 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, afin d'accroître de 54 ETPT (équivalent temps plein travaillé) les effectifs des services d'inspection des installations classées.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que le programme « Gestion des milieux et biodiversité » était soumis aux mêmes contraintes générales que le programme « Prévention des risques et lutte contre la pollution », le ministère de l'écologie et du développement durable étant contraint, pour mener des actions nouvelles, de mettre en place un système d'étalement de la dette. Elle a précisé qu'elle demanderait au gouvernement de communiquer l'état exact des dettes du ministère, afin de disposer d'une vision claire des enjeux à venir.

Puis elle a noté qu'environ 62 % des crédits de paiement correspondaient à des subventions aux opérateurs, tout en précisant que les opérateurs les plus importants par les masses financières en jeu - les agences de l'eau - ne percevaient pas de subventions de ce programme. L'action des agences de l'eau se rattachant aux deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », elle a souhaité avoir connaissance de la répartition de leurs moyens entre les deux grands types d'actions du ministère dans le domaine de la politique de l'eau - lutte contre la pollution et gestion des milieux - afin de pouvoir établir clairement la répartition des compétences entre les deux responsables de programme.

Elle a ensuite indiqué que l'affectation, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de 80 % du produit du droit de francisation et de navigation (environ 28 millions d'euros) devrait modifier la répartition des crédits présentée dans le bleu budgétaire. En effet, celui-ci prévoyait l'attribution au Conservatoire de 7,4 millions d'euros en AE et CP. Or, le ministère de l'écologie et du développement durable lui avait indiqué que ces crédits seraient redéployés en gestion au profit des actions en faveur de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité. Dans la mesure où ceci ne correspondait plus à la justification au premier euro présentée dans le bleu budgétaire, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a proposé qu'une partie de ces crédits serve à financer le renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées. Elle a également souhaité obtenir des éléments d'information complémentaires concernant l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

S'agissant des autres crédits du programme, elle a constaté que l'importance des crédits consacrés à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, en progression, traduisaient les contraintes communautaires. Elle a rappelé que la France devait achever son réseau (hors sites marins) d'ici le 30 avril 2006, en transmettant à la Commission européenne environ 250 sites manquants au titre des directives « oiseaux » et « habitats ».

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'efficacité des actions menées au titre de la police de l'eau. L'indicateur retraçant l'évolution de l'efficacité de la police de l'eau prévoyant que seulement 10 % de l'activité totale des effectifs des services de police de l'eau serait consacrée aux contrôles, sur la base de 205 jours de travail annuels par ETPT (équivalent temps plein travaillé) et d'une demi-journée par contrôle, elle a jugé nécessaire d'obtenir des précisions du ministère de l'écologie et du développement durable sur ce point.

Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que le troisième programme, « conception et pilotage des politiques environnementales et développement durable », comprenait essentiellement des crédits de personnel.

Elle a précisé que, de ce point de vue, le ministère de l'écologie et du développement durable présentait une situation tout à fait particulière, dans la mesure où il ne disposait pas de corps propres et transférait, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels (équipement, agriculture, finances et santé). Ainsi, il n'exécutait pas la dépense et ne connaissait pas la consommation réelle de ses crédits de personnel.

En outre, elle a noté que le ministère faisait également appel, pour conduire les actions relevant de cette mission, aux services déconcentrés d'autres ministères et à des personnels relevant d'autres missions. Elle a estimé que l'inscription de ces effectifs sur la mission « Ecologie et développement durable » serait, à terme, souhaitable.

De manière plus globale, elle a jugé que cette situation était insatisfaisante et devrait être clarifiée à l'avenir. Elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement aurait pu être pilote en matière de gestion interministérielle des effectifs, mais que la pratique n'était pas concluante. En outre, elle a observé que les redéploiements en gestion, en fonction des priorités, étaient rendus quasiment impossibles par la complexité statutaire des quelque 67 corps oeuvrant pour ce ministère.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a souhaité qu'un effort soit mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « Ecologie et développement durable ». Elle a noté que les premiers retours relatifs aux expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) se révélaient positifs. Cela devait donc conduire à envisager des regroupements.

S'agissant des autres actions menées dans le cadre de ce programme, elle a souligné deux éléments.

D'une part, elle a indiqué que les subventions versées aux associations devraient être soumises à la contrainte budgétaire générale qui pèse sur la mission, le ministère lui ayant indiqué, notamment, que « la nécessaire stabilité des réseaux les plus importants pourrait être mise en question par des niveaux de subvention ainsi amoindris. En ce sens, l'année 2006 constituera probablement un cap difficile pour les associations militantes de la société civile ».

D'autre part, compte tenu des enjeux, notamment financiers, liés aux condamnations potentielles de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement, elle a souhaité connaître les dossiers en instance devant la Cour de justice des communautés européennes ou qui pourraient faire l'objet de litiges dans un avenir proche. En effet, elle a souligné que les crédits de 909.331 euros inscrits sur l'action « Qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement » apparaissaient très faibles au regard des enjeux, ce qui lui avait été confirmé par le responsable de programme.

Sous réserve de ces remarques et de l'amendement qu'elle présentait, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits de la mission « Ecologie et développement durable ».

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et l'intérêt de sa présentation.

M. Alain Lambert a relevé qu'avec la mise en place de la LOLF, le budget s'apparentait à une coproduction entre le Parlement et l'exécutif, ce qui constituait une nouveauté dans le cadre de la Ve République. Il a observé que l'environnement, en dépit de la faiblesse des crédits inscrits sur cette mission, représentait une préoccupation d'avenir. Il a recommandé au rapporteur spécial de « passer au crible » les opérateurs de la mission et a relevé que ces derniers devraient être soumis aux mêmes contraintes budgétaires et aux mêmes obligations de performance que le ministère de l'écologie et du développement durable. Il a souligné, notamment, les enjeux liés à l'ADEME.

Par ailleurs, il a estimé que les subventions accordées aux associations devaient être soumises à une contrainte de stabilité en valeur, afin que celles-ci réalisent des gains de productivité. Enfin, il a noté que l'inscription des crédits de personnels sur un programme support constituait une situation transitoire, liée aux insuffisances des systèmes d'information de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a jugé nécessaire d'obtenir le récapitulatif des dettes du ministère de l'écologie et du développement durable et a souhaité qu'un éclairage spécifique soit effectué sur la situation budgétaire des agences de l'eau. Il s'est dit réservé quant à la mise en oeuvre concrète du programme Natura 2000. Il a estimé que la proposition de créer des postes d'inspecteur des installations classées n'était recevable que dans la mesure où une économie générale serait opérée sur la mission.

M. Jean-Jacques Jégou a souhaité obtenir des précisions sur les modalités d'indemnisation des assurés en cas de catastrophe naturelle.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que l'ADEME se trouvait dans une situation tendue et a fait part de son souhait de contrôler cette agence, en application de l'article 57 de la LOLF, au cours de l'année 2006.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré au rapporteur spécial de mener également un contrôle d'Eco-emballages.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté que l'inscription de l'ensemble des crédits de personnel au sein d'un programme support permettait au ministère de l'écologie et du développement durable de contourner la règle de fongibilité asymétrique mise en place par la LOLF.

S'agissant de Natura 2000, elle a relevé que ce dossier soulevait la question de la gestion des relations entre la France et l'Union européenne. Elle a précisé que la France avait tardé à se mettre en conformité avec les règles communautaires et a estimé que les difficultés de mise en oeuvre devraient être abordées en amont. De ce point de vue, elle a fait part de son souhait de faire le point sur les échéances à venir en matière de contentieux liés au non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement.

S'agissant des agences de l'eau, elle a observé que l'examen du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques n'était pas achevé, ce qui contribuait à rendre la situation plus complexe. Enfin, elle a indiqué que des informations complémentaires relatives à la prévention des catastrophes naturelles seraient apportées dès que les intentions exactes du gouvernement concernant les missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs seraient connues.

La commission a ensuite adopté, à l'initiative du rapporteur spécial et après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, un amendement tendant, d'une part à réduire de 7,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité », d'autre part à majorer les crédits de personnel (titre 2) du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » de 3.448.752 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » ainsi modifiés.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Ecologie et développement durable ». Puis elle a décidé de réserver sa position sur les articles 79 bis, relatif au financement de la collecte, du tri et du recyclage des produits textiles, et 79 ter, relatif à l'élargissement du champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs, adoptés par l'Assemblée nationale.