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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 181 : PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS

Le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » regroupe les crédits liés à la lutte contre les pollutions, les risques technologiques et naturels, la gestion des crues et la lutte contre le changement climatique, répartis en six actions :

Il faut toutefois noter que les crédits de soutien venant d'autres programmes majorent les crédits de celui-ci de 150,4 millions d'euros, 120,9 millions provenant du programme support de la mission « Ecologie et développement durable » et le reste de programmes contenus dans quatre missions différentes.

En outre, ce programme devrait bénéficier de fonds de concours à hauteur de 4,29 millions d'euros en AE et 8,29 millions d'euros en CP.

1. Les enjeux du programme

a) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement

Votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur l'échéancier des crédits de paiement associé aux autorisations d'engagement. Le bleu « Ecologie et développement durable » fait apparaître le tableau suivant :

Les auditions auxquelles votre rapporteur spécial a procédé ont mis en évidence les difficultés rencontrées par le ministère de l'écologie et du développement durable à honorer les engagements pris antérieurement. Celui-ci est ainsi tiraillé entre la nécessité de payer ces engagements et de lancer de nouveaux projets. Votre rapporteur spécial craint que l'on ne rigidifie de manière excessive les dépenses menées au titre de la mission « Ecologie et développement durable » et souhaite obtenir des précisions du gouvernement sur ce point.

En outre, elle s'interroge sur les différences constatées entre les autorisations d'engagement ouvertes par rapport aux crédits de paiement prévus selon les actions considérées. Si la répartition des crédits par action n'a qu'une valeur indicative, ces différences, parfois importantes, entre AE et CP méritent une justification précise de la part du gouvernement. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la capacité du ministère de l'écologie et du développement durable à assurer la réalisation concrète de certaines actions et souhaite que la lumière soit faite sur ce point.

b) Quelle sera l'incidence de l'élargissement des missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs ?

L'élargissement des missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs envisagé par le gouvernement servirait à compléter les actions menées dans le cadre de ce programme.

Il a ainsi été indiqué à votre rapporteur spécial que la justification des crédits au premier euro tenait compte de l'apport de ce fonds, ainsi qu'en témoigne l'absence d'autorisations d'engagement pour les aides aux travaux des collectivités territoriales en matière de risques naturels, prévues par l'action n° 2 « prévention des risques naturels ».

De même, les objectifs et indicateurs assignés au programme auraient été conçus en tenant compte de l'élargissement des missions de ce fonds. Ceci pourrait expliquer le fait que les crédits inscrits sur ce programme paraissent parfois insuffisants pour faire face aux ambitions exprimées dans la justification au premier euro présentée au bleu.

Votre rapporteur spécial souhaite que le gouvernement fournisse des précisions sur l'élargissement des missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs : quel en sera l'impact pour le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ?

c) Les éléments essentiels concernant les actions du programme

Au-delà des remarques qui précèdent, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief certains points essentiels du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».

(1) 60 % des crédits de paiement correspondent à des subventions aux opérateurs du programme

Il doit, tout d'abord, être relevé que plus de 45 % des autorisations d'engagement et plus de 60 % des crédits de paiement du programme représentent des subventions aux opérateurs (106,6 millions d'euros). Les emplois rémunérés par les opérateurs, hors plafond d'emplois du ministère, s'élèveraient à 1.977 ETPT2(*).

S'agissant de ces opérateurs, votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence deux éléments :

1- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) devrait connaître une augmentation réelle de ses moyens et, de ce fait, les crédits de paiement inscrits sur le budget de la mission pourraient être redéployés en gestion. Les autorisations d'engagement relevant du budget d'intervention devraient, en revanche, connaître une diminution. Les données transmises par l'ADEME à votre rapporteur spécial font apparaître l'évolution suivante :

Pour autant, cette hausse des crédits de paiement, qui résulte de l'attribution des taxes, ne place pas l'ADEME dans une position confortable. En effet, l'agence a indiqué à votre rapporteur spécial que le déficit cumulé de crédits de paiement devrait atteindre 74,7 millions d'euros fin 2005 et que le déficit de crédits de paiement au titre de l'exercice 2006 représenterait environ 28,3 millions d'euros, cette situation conduisant l'ADEME à définir des niveaux de priorité de paiement.

Votre rapporteur spécial souhaite connaître les intentions du ministère de l'écologie et du développement quant aux dotations accordées à l'ADEME.

2- L'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), qui succède à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), doit faire l'objet d'une attention particulière. En effet, lors d'un colloque organisé au Sénat le 10 octobre 2005, le président du conseil d'administration de cette agence a mis en cause la qualité des expertises menées par l'AFSSE. Le ministère de l'écologie et du développement durable a fait savoir qu'une mission d'inspection avait été diligentée depuis lors. Votre rapporteur spécial y sera d'autant plus attentif que la Cour des comptes a récemment mis en évidence certaines faiblesses de cette agence, qui devrait percevoir 3,21 millions d'euros en AE et CP au titre de ce programme, et environ 17,5 millions d'euros au total, pour un effectif total de 84 ETPT.

L'analyse du ministère de l'écologie et du développement durable sur les suites à donner au référé de la Cour des comptes relatif à l'AFSSE

La Cour des comptes a rendu, en mars 2005, un référé n° 41371 relatif à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale. Elle y relevait, en particulier, que :

- l'AFSSE n'était pas en situation de remplir sa mission essentielle de coordination dans le domaine de la santé environnementale, notamment de coordination des activités d'évaluation conduites par les autres organismes intervenant dans son champ de compétence, Le ministère de l'écologie ;

- l'Agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation et l'Institut de veille sanitaire continuaient à traiter de santé environnementale alors que la création de l'AFSSE aurait dû conduire à redéfinir les missions de ces deux établissements publics.

Interrogé par votre rapporteur spécial, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué, dans les propos qui suivent, les suites qu'il entend donner aux conclusions de la Cour des comptes :

« S'agissant de la mission de coordination dans le domaine de la sécurité environnementale confiée à l'AFSSE, la Cour a relevé que le décret du 1er mars 2002 n'a fait que dresser la liste des quinze établissements concernés sans fixer précisément les modalités de coopération scientifique ni les relations financières qui ont vocation à s'instaurer entre lesdits établissements et l'agence. Compte tenu de la grande diversité de ces organismes, tant sur le plan institutionnel (nature juridique, missions, mode de financement, autorités de tutelle) qu'en ce qui concerne leur rôle effectif en matière de sécurité environnementale, il n'a pas paru opportun de définir a priori un cadre réglementaire uniforme pour leurs relations avec l'AFSSE. En revanche, ces relations seront décrites de manière détaillée dans des conventions particulières conclues par l'agence avec chacun de ses partenaires, en accord avec les différents ministères de tutelle concernés.

« S'agissant de la définition des attributions respectives de l'AFSSE, de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Institut de veille sanitaire (INVS), les pouvoirs publics procéderont aux clarifications souhaitées par la Cour.

« En ce qui concerne les activités d'expertise, il paraît souhaitable que l'AFSSE concentre ses compétences et ses moyens sur un ensemble de domaines prioritaires, tels qu'ils ont été définis dans le plan stratégique adopté par le conseil d'administration de l'agence en décembre 2004. Le ministère de l'écologie et du développement durable entend donc conserver par ailleurs des capacités d'expertise ponctuelle sur des sujets sur lesquels une saisine de l'AFSSE semblerait inopportune.

« S'agissant de la nécessaire coordination des conseils scientifiques des agences de sécurité sanitaire, les dispositions appropriées sont en cours de mise au point. Quant à l'indépendance des experts appelés à intervenir en matière de sécurité sanitaire environnementale, elle sera assurée dans des conditions analogues à celles retenues pour les experts de l'AFSSA ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

(2) Les principaux éléments relatifs aux 40 % de crédits restants

S'agissant des crédits relevant du ministère, les principaux éléments notables du projet de budget pour 2006 sont les suivants :

1- Alors que le ministère entend renforcer le contrôle des installations classées, le plan de renforcement des effectifs annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF n'est pas respecté. En effet, il prévoyait une croissance de 400 postes des effectifs de contrôle des installations classées, dont 200 créations nettes, sur la période 2004-2007. Si le rythme annoncé a été tenu la première année avec l'affectation de 100 postes supplémentaires en 2004, le plan a connu dès 2005 - avec une croissance de seulement 50 postes - un ralentissement qui se confirme en 2006, puisque le projet de budget ne prévoit d'affecter au contrôle des installations classées que 46 postes supplémentaires, par redéploiement. Votre rapporteur spécial souhaite qu'un effort particulier soit mené dans ce domaine et proposera un amendement en ce sens. On rappellera, en effet, que l'on comptait, fin 2004, environ 61.300 établissements comprenant au moins une installation soumise à autorisation et, parmi ceux-ci, 1.074 établissements présentant des risques d'accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et 23.000 élevages.

2- S'agissant de la prévention des risques naturels, les crédits budgétaires seront complétés par les interventions du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Votre rapporteur spécial relève toutefois que le différentiel entre les autorisations d'engagement (12,35 millions d'euros) et les crédits de paiement (6,4 millions d'euros) consacrés à cette action mériterait des explications complémentaires.

3- Outre des transferts à destination des collectivités territoriales, l'action n° 3 « gestion des crues » devrait notamment mobiliser 8,33 millions d'euros en faveur du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) et des services de prévision des crues. Il convient de signaler que Météo-France recevrait également 225.700 euros pour l'appui apporté à ces services au titre de ce programme et 1,55 million d'euros en AP et 956.800 euros en CP au titre du programme « Gestion des milieux et biodiversité ». Votre rapporteur spécial souhaite obtenir une justification précise des ces crédits.

4- Ensuite, les crédits inscrits sur la mission « Ecologie et développement durable » au titre de la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques sont très faibles par rapport aux dépenses engagées dans ce domaine, notamment par les agences de l'eau.

5- Enfin, les crédits propres du ministère de l'écologie et du développement durable consacrés à la lutte contre le changement climatique sont infimes (moins de 380.000 euros en CP) et serviront notamment à mener des études relatives à la mise en place du marché de permis d'émission de gaz à effet de serre. D'après les premiers résultats transmis à votre rapporteur spécial, les montants d'allocation retenus dans le cadre du plan national d'allocation de quotas (PNAQ) ont été acceptés par la très grande majorité des entreprises. Les déclarations d'émission de CO2 faites au printemps 2005 pour l'année 2004 tendent à montrer que les allocations de quotas du PNAQ s'avéreront globalement peu contraignantes par rapport aux émissions réelles des installations concernées. L'effort de réduction des émissions de CO2 demandé aux entreprises serait donc, sauf cas particulier, peu important pour la première période d'allocation.

2. Les objectifs et indicateurs

Le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » comprend sept objectifs et 17 indicateurs.

Certains de ces indicateurs sont manifestement trop larges pour permettre d'apprécier l'efficacité des actions menées par le ministère de l'écologie et du développement durable au titre de cette mission, notamment les indicateurs associés aux objectifs « réduire la production de déchets, les recycler davantage et diminuer l'impact de leur gestion sur la santé et l'environnement », « réduire les pollutions par l'amélioration du taux de conformité aux directives européennes sur la pollution de l'eau » et « inciter les acteurs sociaux économiques et les pouvoirs publics à l'utilisation rationnelle de l'énergie et au développement des énergies renouvelables ».

Un effort de réflexion doit donc encore être mené pour mettre en rapport les indicateurs de performance avec les moyens d'action réels du ministère.

Les principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur
le programme 181 : « Prévention des risques et lutte contre les pollutions »

1) La justification au premier euro devra, à l'avenir, être plus détaillée, notamment pour les actions « prévention des risques naturels », « gestion des crues » et « lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ;

2) Les crédits de ce programme seront complétés par ceux du fonds de prévention des risques naturels majeurs ;

3) Des justifications doivent être apportées s'agissant de l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;

4) Le ministère de l'écologie et du développement durable entend-il redéployer, en gestion, une partie des subventions qui devraient être accordées à l'ADEME, cette agence devant connaître une croissance de ses crédits de paiement ?

5) Le plan de renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées n'est pas respecté ;

6) Des précisions doivent être apportées concernant les subventions versées à Météo-France dans le cadre de ce programme et du programme « Gestion des milieux et biodiversité » ;

7) La réflexion sur les indicateurs de performance doit se poursuivre, certains indicateurs étant trop larges pour permettre d'apprécier l'efficacité des actions conduites dans le cadre de cette mission.

* 2 Equivalents temps plein travaillés.