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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

B. PROGRAMME 153 : GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ

Le programme « Gestion des milieux et biodiversité » retrace les dépenses liées à la préservation de la biodiversité et des espaces naturels, y compris dans le domaine aquatique. Ces crédits sont répartis en quatre actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

Il faut toutefois noter que les crédits de soutien venant d'autres programmes sont plus importants que les crédits propres à ce programme, puisqu'ils les majorent de près de 157,1 millions d'euros, 91,8 millions d'euros provenant du programme support de la mission « Ecologie et développement durable » et le reste de programmes contenus dans deux missions différentes.

Ce programme devrait également bénéficier de fonds de concours à hauteur de 1,56 million d'euros en AE et CP.

1. Les enjeux du programme

a) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement

Comme pour le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », il est important de prêter attention à l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement, ainsi que le retrace le tableau qui suit.

Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur spécial ont montré que le ministère de l'écologie et du développement durable était contraint, pour mener des actions nouvelles, de mettre en place un système d'étalement de la dette. Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur ce point et connaître l'état exact des dettes du ministère, afin de pouvoir disposer d'une vision claire des enjeux à venir.

b) Les actions du programme du programme
(1) Le poids essentiel des opérateurs

Environ 62,4 % des crédits de paiement (154,1 millions d'euros) et 59 % des autorisations d'engagement de ce programme correspondent à des subventions aux opérateurs de ce programme. Ces derniers s'appuient sur 3.417 ETPT et, certains opérateurs n'ayant pas fait apparaître le nombre d'ETPT (Office national de la chasse et de la faune sauvage et Atelier technique des espaces naturels), 1.770 emplois.

Il convient en outre de relever que les opérateurs les plus importants par les masses financières en jeu - les agences de l'eau - ne perçoivent pas de subventions de ce programme. L'action des agences de l'eau se rattachant aux deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », votre rapporteur spécial souhaite avoir connaissance de la répartition de leurs moyens entre les deux grands types d'actions du ministère dans le domaine de la politique de l'eau - lutte contre la pollution et gestion des milieux - afin de pouvoir établir clairement la répartition des compétences entre les deux responsables de programme.

Par ailleurs, il convient de noter que l'affectation, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de 80 % du produit du droit de francisation et de navigation (environ 28 millions d'euros) devrait modifier la répartition des crédits présentée dans le bleu. En effet, celui-ci prévoit l'attribution au Conservatoire de 7,4 millions d'euros en AE et CP. Or, il ressort des réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial que ces crédits ne seraient finalement pas octroyés au Conservatoire, mais redéployés en gestion au profit des actions en faveur de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité. Dans la mesure où ceci ne correspond plus à la justification au premier euro présentée au bleu, votre rapporteur spécial propose, d'une part, de réduire les crédits du programme du montant correspondant et, d'autre part, d'utiliser une partie de ces crédits pour financer le renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées.

S'agissant des crédits en faveur de la biodiversité, on relèvera que les crédits dévolus aux réserves naturelles devraient connaître une baisse (12 millions d'euros en CP contre 13,37 millions d'euros en 2005), de même que ceux consacrés aux parcs nationaux (31 millions d'euros contre 32,6 millions d'euros en 2005).

La subvention versée au Conseil supérieur de la pêche devrait atteindre 10,5 millions d'euros, soit le même montant qu'en 2005.

Quant à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, les crédits versés au titre de cette mission (15,07 millions d'euros, deux fois et demie les crédits accordés en 2005) seront complétés par l'attribution de recettes fiscales à hauteur d'environ 6 millions d'euros. Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des justifications précises concernant l'évolution de ces crédits, la justification au premier euro présentée dans le bleu étant insuffisante.

(2) Les crédits propres du ministère de l'écologie et du développement durable

S'agissant des crédits restants, on doit relever que les crédits consacrés à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 seront en progression (40 millions d'euros en AE contre 25,43 millions en 2005 et 25 millions d'euros en CP contre 19,78 millions en 20053(*)). Cet effort traduit les contraintes qui pèsent sur la France. En effet, l'année 2006 sera décisive : la France, qui a été condamnée à deux reprises par la Cour des justice des communautés européennes en raison de désignations de zones de protection spéciales (directive « oiseaux ») et de zones spéciales de conservation (directive « habitat »), s'est vue adresser une mise en demeure puis un avis motivé de la part de la Commission européenne, lui demandant de compléter rapidement son réseau de sites « Natura 2000 ». Pour respecter ses engagements, la France doit ainsi achever son réseau (hors sites marins) d'ici le 30 avril 2006, en transmettant à la Commission environ 250 sites manquants au titre des deux directives.

Par ailleurs, les crédits consacrés à la police de l'eau devraient s'élever à 14,7 millions d'euros en CP. Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'efficacité des actions menées. L'indicateur retraçant l'évolution de l'efficacité de la police de l'eau prévoit ainsi que seulement 10 % de l'activité totale des effectifs des services de police de l'eau sera consacrée aux contrôles, sur la base de 205 jours de travail annuels par ETP et d'une demi-journée par contrôle. Votre rapporteur spécial souhaite que le ministère de l'écologie et du développement durable apporte des précisions sur ce point.

2. Les objectifs et indicateurs

Le programme « Gestion des milieux et biodiversité » comporte quatre objectifs et sept indicateurs.

Plusieurs de ces indicateurs ne sont pas renseignés actuellement.

Certains d'entre eux apparaissent trop généraux pour pouvoir permettre d'apprécier l'efficacité des actions conduites par le ministère de l'écologie et du développement durable, notamment la « variation moyenne depuis 10 ans de l'indice d'évolution de la biodiversité avifaunistique » ou la « réalisation des objectifs environnementaux de la directive cadre sur l'eau ».

A contrario, on peut regretter qu'aucun indicateur ne retrace l'intérêt et l'efficacité du système d'informations sur l'eau, qui mobilisera près de 23,1 millions d'euros en CP, répartis entre les actions « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » et gouvernance dans le domaine de l'eau ».

Enfin, les indicateurs - qui restent à compléter - permettant d'apprécier l'évolution des coûts supportés par le ministère de l'écologie et du développement durable au titre des hectares de surface protégées ou écologiquement intéressantes apparaissent pertinents, de même que celui retraçant l'efficacité de la police de l'eau. On peut ainsi s'interroger sur l'accroissement du coût supporté par le ministère de l'écologie et du développement durable au titre des hectares de réserves naturelles nationales et de parcs nationaux.

Les principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur
le programme 153 : « Gestion des milieux et biodiversité »

1) La justification au premier euro devra, à l'avenir, être plus détaillée, notamment pour les actions « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » et « gouvernance dans le domaine de l'eau» ;

2) Des justifications doivent être apportées s'agissant de l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;

3) Les crédits prévus pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres devant être redéployés en gestion au profit des actions en faveur de la biodiversité, ce qui ne correspond plus à la justification au premier euro présentée au bleu, les crédits du programme doivent être réduits de 7,4 millions d'euros en AE et CP. Aussi votre rapporteur spécial vous propose-t-elle de réduire les crédits de ce programme d'un montant correspondant ;

4) Des compléments d'information doivent être apportés concernant la situation de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ;

5) La répartition des interventions des agences de l'eau entre ce programme et le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » doit être précisée, afin notamment de clarifier le rôle des responsables de programme ;

6) L'effort mené en faveur du réseau « Natura 2000 » traduit les contraintes communautaires qui pèsent sur la France ;

7) Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'efficacité des services de police de l'eau, compte tenu de l'indicateur de performance associé au programme ;

8) La réflexion sur les indicateurs de performance doit se poursuivre, certains indicateurs étant trop larges pour permettre d'apprécier l'efficacité des actions conduites dans le cadre de cette mission.

* 3 En pratique, la mission ne contient que 36,4 millions d'euros en AE et 22,02 millions d'euros en CP, les autres crédits faisant l'objet de transferts au programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE).