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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

C. PROGRAMME 211 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » est essentiellement composé (près de 92 %) de crédits de personnel, qu'il supporte en intégralité, ainsi que le montre le tableau suivant :

Si les crédits du programme paraissent croître significativement en 2006, un changement de périmètre doit être pris en compte : le budget de la mission supportera en effet les crédits correspondants aux cotisations versées à la Caisse nationale d'allocations familiales (5,59 millions d'euros) et au Fonds national d'aide au logement (411.188 euros).

L'augmentation des crédits s'explique également par la prise en charge de la nouvelle cotisation employeur « pensions », pour un montant global de 52,63 millions d'euros. Cette cotisation, qui alimente le nouveau compte d'affectation spéciale « Pensions civiles et militaires de retraite et allocation temporaire d'invalidité », permet aux gestionnaires d'arbitrer en gestion sur des bases qui incluent la totalité du coût d'emploi des agents.

Si l'on neutralise ces changements, la hausse des crédits n'est plus que de 8,9 % et résulte en particulier de l'accroissement des effectifs de 70 ETPT.

Ce programme support constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF. Le ministère de l'écologie et du développement justifie toutefois ce choix par la grande complexité de la gestion des personnels oeuvrant au titre de cette mission.

Enfin, il convient de noter ce programme devrait être abondé par des fonds de concours à hauteur de 657.365 euros en AE et CP, dont 200.000 euros sur le titre 2 (dépenses de personnel).

1. Les enjeux du programme

a) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement

Contrairement à ce qui a été relevé pour les autres programmes, les crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement seront essentiellement ouverts en 2006, ainsi que le montre le tableau suivant :

b) La gestion des effectifs : une situation particulière qui doit évoluer pour être réellement efficace

Le ministère de l'écologie et du développement durable présente une situation tout à fait particulière, dans la mesure où il ne dispose pas de corps propres et transfère, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels (équipement, agriculture, finances et santé). Ainsi, il n'exécute pas la dépense et ne connaît pas la consommation réelle de ses crédits de personnel.

En outre, le ministère fait également appel, pour conduire les actions relevant de cette mission, aux services déconcentrés d'autres ministères et à des personnels relevant d'autres missions, ainsi qu'il a été précédemment relevé à l'occasion de l'examen des programmes de politiques. L'inscription de ces ETPT sur la mission « Ecologie et développement durable » serait, à terme, souhaitable.

Votre rapporteur spécial estime que cette situation est insatisfaisante et devrait être clarifiée à l'avenir. Alors que l'inscription des personnels sur un seul programme aurait pu être l'occasion de redéploiements à l'intérieur même des 67 corps de fonctionnaires en fonction des besoins, la particularité de la gestion au ministère de l'écologie et du développement durable - et tout particulièrement le transfert des crédits vers les ministères d'origine - rend ces opérations très difficiles. Cette situation illustre la difficulté d'une gestion interministérielle des corps de fonctionnaires.

Il convient de relever que la situation budgétaire tendue du ministère le conduit à réaliser un effort significatif de réduction des coûts de fonctionnement. Le ministère prévoit ainsi de ramener la dépense moyenne de fonctionnement par agent à 12.655 euros en 2006, contre 13.836 euros en 2005 et 14.264 euros en 2004.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite qu'un effort soit mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « Ecologie et développement durable ». Les premiers retours sur les expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) se révèlent positifs et doivent conduire à envisager des regroupements.

De la même manière, votre rapporteur spécial suivra avec attention les mesures de simplification prises pour améliorer l'efficacité de la police de l'eau.

c) Les autres actions du programme

S'agissant des autres actions menées dans le cadre de ce programme, qui rassemblent des crédits marginaux par rapport aux dépenses globales de la mission, deux éléments doivent être relevés.

D'une part, les subventions versées par le ministère de l'écologie et du développement durable devraient être soumises à la contrainte budgétaire générale qui pèse sur la mission. L'action n° 1 « développement durable » prévoit ainsi l'attribution de 4,4 millions d'euros au titre des partenariats associatifs. Ces crédits connaissent une baisse régulière (5,8 millions d'euros en 2004 et 5,3 millions d'euros en 2005). Les réponses transmises à votre rapporteur spécial font apparaître que « la nécessaire stabilité des réseaux les plus importants pourrait être mise en question à des niveaux de subvention ainsi amoindris. En ce sens, l'année 2006 constituera probablement un cap difficile pour les associations militantes de la société civile ».

D'autre part, il ressort des indicateurs de performance que le ministère de l'écologie et du développement durable souhaite accroître le taux de contentieux communautaires gagnés par grief relevant de sa responsabilité, très faible en 2005, sinon nul. Compte tenu des enjeux, notamment financiers, liés aux condamnations potentielles de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement, votre rapporteur spécial souhaite connaître les dossiers en instance devant la Cour de justice des communautés européennes ou qui feront l'objet de litiges probables dans un avenir proche. En effet, les crédits de 909.331 euros inscrits sur l'action n° 4 « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement » apparaissent très faibles au regard des enjeux, ce qu'a confirmé le responsable du programme lors de son audition.

2. Les objectifs et indicateurs

Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » a donné lieu à la production des 7 objectifs et 13 indicateurs.

Les indicateurs restent perfectibles, ainsi qu'en convient le ministère, qui poursuit ses réflexions. En particulier, on relèvera que certains d'entre eux ne permettent pas véritablement d'apprécier l'efficacité des actions conduites par le ministère lui-même et devront être analysés avec prudence, comme le « nombre de projets de développement durable locaux répondant aux critères de reconnaissance des agendas 21 ». Il en va de même pour les indicateurs relatifs à la « perception par le public des politiques environnementales ».

Les indicateurs associés à l'objectif d'optimisation de la gestion des personnes et des moyens du service public de l'environnement sont, en revanche, assez satisfaisants. Votre rapporteur spécial relève que l'indicateur « nombre de postes pourvus sur nombre de postes ouverts, sur une période de recrutement d'une années » contient une prévision assez médiocre (48 %), même si elle est en croissance. On peut également regretter que les données relatives aux réalisations 2004 et aux prévisions 2005 ne soient pas remplies.

Les principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur
le programme 211 : « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable »

1) La situation particulière du ministère de l'écologie et du développement durable en matière de gestion des effectifs n'apparaît pas satisfaisante ;

2) Un effort doit être mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « écologie et développement durable » ;

3) Les subventions accordées aux associations devraient connaître une baisse significative ;

4) Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur les risques de condamnation de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement ;

5) Certains indicateurs, notamment relatifs au développement durable ou à la perception des politiques environnementales par le public, sont perfectibles ;

6) Compte tenu des marges de manoeuvre dégagées du fait de la réduction des crédits du programme « Gestion des milieux et biodiversité », votre rapporteur spécial propose de majorer de 3.448.752 euros les crédits de ce programme (titre 2), afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées.