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Projet de loi de finances pour 2006 : Enseignement scolaire

 

VI. TRAVAUX DE LA COMMISSION

A. EXAMEN DE LA MISSION

Réunie le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire » et de l'article 80 rattaché à la mission « Enseignement scolaire ».

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé l'importance des enjeux, ainsi que celle des moyens, concernant la mission « Enseignement scolaire », qui représentait 17,8 % du budget général de l'Etat.

Il a précisé que l'application de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 partageait l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Elle avait en effet fixé des objectifs et des indicateurs de performance, ainsi qu'un certain nombre d'éléments chiffrés concernant le système scolaire. Il a souligné que le système scolaire disposait de facteurs d'ajustement, mais que ces derniers étaient limités pour deux raisons : d'une part, il a observé l'existence de contraintes s'agissant des effectifs inégalement répartis sur le territoire, ce qui supposait de la part de l'administration un perpétuel effort d'adaptation géographique ; d'autre part, il a remarqué l'évolution des besoins liés au monde professionnel, qui impliquait des changements dans les filières d'enseignement général et professionnel.

Il a ensuite indiqué qu'au titre de la LOLF, un certain nombre d'indicateurs du projet annuel de performances avaient été modifiés afin, notamment, de supprimer les indicateurs dits « de moyens ». Il a toutefois relevé qu'en matière d'éducation, la disponibilité des indicateurs de performance ne serait pas immédiate dans la mesure où leur élaboration nécessitait des séries longues et des éléments de comparaison.

Il a précisé les changements majeurs du périmètre de la mission « Enseignement scolaire », à savoir les nouvelles modalités de budgétisation des crédits des pensions civiles et de certaines cotisations sociales, ainsi que l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui avait notamment transféré aux collectivités territoriales la compétence des transports scolaires en Ile-de-France et la rémunération des personnes non titulaires exerçant des fonctions ouvrières et de service.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a mis l'accent sur le caractère interministériel de la mission « Enseignement scolaire » en indiquant qu'à côté du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, figurait le ministère de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales. Il a indiqué que le programme « Enseignement technique agricole » concernait 173.000 élèves et regroupait 2,1 % des crédits de la mission, tout en précisant que le ministère de l'agriculture était l'un des seuls ministères à avoir respecté la LOLF en matière d'enseignement et à avoir intégré la mission « Enseignement scolaire », ce dont il s'est félicité.

S'agissant du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité mettre l'accent sur la grève administrative des directeurs d'école qui durait depuis sept ans. Il a indiqué que l'exercice de la fonction de directeur d'école, donnait lieu à un paradoxe, dans la mesure où cette fonction était confiée, dans certains cas, à de jeunes professeurs, alors que partout ailleurs, les fonctions de direction requéraient un minimum d'expérience. Il a souligné l'importance de définir le rôle du directeur d'école. Il a rappelé que l'extension de la décharge horaire, dont bénéficiaient actuellement les directeurs d'école de plus de cinq classes, aux directeurs d'école de moins de cinq classes représenterait un coût d'environ 9.000 emplois équivalent temps plein.

S'agissant du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », il a indiqué que, dans le cadre de l'ajustement de l'offre d'enseignement aux besoins des établissements, la polyvalence des enseignants était un enjeu important pouvant permettre une adaptation relativement rapide aux évolutions constatées. Il a, néanmoins, relevé que si la pluridisciplinarité des enseignants était dans l'intérêt du ministère, elle ne présentait aucun avantage pour les enseignants. Il s'est interrogé sur la manière dont on pourrait rendre cette polyvalence attractive.

S'agissant du programme 230 « Vie de l'élève », il a observé que les bourses faisaient régulièrement l'objet d'une sous-consommation des crédits, tout comme les fonds sociaux, reportant de ce fait d'une année sur l'autre d'importants reliquats. Il a ainsi précisé qu'en 2005 les fonds sociaux des collèges, des lycées, ainsi que ceux des cantines avaient reporté un reliquat de plus de 48 millions d'euros.

S'agissant du programme 139 « Enseignement scolaire privé du premier et du second degré », M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a noté que l'application du principe de parité avec l'enseignement public avait suscité des débats compte tenu, notamment, de la baisse des effectifs dans l'enseignement public du second degré et de la hausse des effectifs dans l'enseignement privé du second degré.

S'agissant du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », il a souligné que les indicateurs de performance avaient fait l'objet de nombreuses modifications. Il a également précisé que les subventions allouées aux associations qui soutenaient et développaient la politique de l'éducation nationale du ministère enregistraient une modification liée à la LOLF. Il a indiqué que, dorénavant, cette subvention intégrerait une enveloppe financière correspondant aux besoins de rémunération de ces associations. Ainsi les emplois mis à leur disposition seront, conformément à la demande de la Cour des comptes, transformés en situation de détachement.

S'agissant du programme 143 « Enseignement technique agricole », M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souligné l'existence de difficultés financières résultant de diverses opérations de régularisation budgétaire depuis 2002, contraignant l'enseignement technique agricole à fonctionner avec des moyens réduits. Et cela, alors même qu'il réalisait des performances très satisfaisantes en matière d'intégration de ses élèves et qu'il parvenait à fournir des réponses éducatives adéquates à des élèves en difficulté. Dans cette perspective, il s'est prononcé en faveur d'une augmentation des crédits de ce programme.

Enfin, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a approuvé l'article 80 du projet de loi de finances rattaché à la mission interministérielle « Enseignement scolaire » relatif au fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

Il a expliqué que cet article permettait au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, de déduire de sa contribution pour non-respect de son obligation d'emplois de 6 % de personnes handicapées, les rémunérations des assistants d'éducation exerçant des fonctions d'accompagnement à la scolarité des élèves ou étudiants handicapés. Il a estimé normal que cet effort financier, d'environ 125 millions d'euros en 2006, puisse être pris en compte dans la mesure où il contribuait à l'insertion sociale et professionnelle des personnes en situation de handicap.

En conclusion, il a souligné que l'application de la LOLF était perçue positivement par les recteurs qui appréciaient de connaître exactement les objectifs qui leur étaient fixés. Il s'est également interrogé sur les méthodes d'enseignement dans certaines matières. Enfin, il a souligné la faiblesse de la formation scientifique.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son exposé. Il s'est félicité de ce que la LOLF puisse être source d'améliorations dans la gestion des deniers publics.

M. Alain Lambert a estimé nécessaire que le ministère clarifie sa politique concernant la grève administrative des directeurs d'école. Il s'est également déclaré favorable à la mise en place d'instruments d'incitation afin de développer la polyvalence des enseignants. Il a également souligné concernant l'enseignement privé, qu'on ne pouvait pas ne pas tenir compte de l'arbitrage des familles. Il a enfin confirmé que l'enseignement technique agricole avait fait, par le passé, l'objet de nombreuses régulations budgétaires.

M. Aymeri de Montesquiou a exprimé le souhait que les comparaisons avec les autres pays de l'Union européenne soient systématisées. Il s'est inquiété du faible taux de consommation des bourses et s'est également interrogé sur la nature des enseignements dispensés par l'enseignement technique agricole.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a expliqué que l'enseignement technique agricole n'avait pas vocation à former seulement des agriculteurs mais préparait également les jeunes à des métiers liés par exemple à l'environnement. Il a insisté sur le fait que, bien souvent, l'enseignement technique agricole permettait une intégration sociale et professionnelle de jeunes en voie de déscolarisation.

Après avoir regretté l'absence de développement du rapporteur spécial sur la réduction des zones d'éducation prioritaire, Mme Marie-France Beaufils s'est inquiétée de la faiblesse de l'enseignement scientifique. Elle a souligné que la problématique des directeurs d'école était un enjeu réel, en précisant que ces personnes devaient remplir de nombreuses fonctions. Elle a, enfin, insisté sur l'importance de l'accueil des enfants handicapés dans le système scolaire et ce le plus tôt possible.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a indiqué qu'en mars 2005, 5.837 assistants d'éducation étaient mobilisés sur des fonctions « d'auxiliaires de vie scolaire » dans l'enseignement public primaire et secondaire et que 13.167 élèves bénéficiaient d'un accompagnement individuel, soit une augmentation de 37 % par rapport à 2004.

A M. Serge Dassault qui s'interrogeait sur l'efficacité du « collège unique » et l'insuffisance de professionnalisation des enseignements, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a répondu que la mise en place d'une option de découverte professionnelle en classe de troisième, suite à la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005, permettait d'améliorer l'orientation des élèves et la construction de leur parcours professionnel. Il a également remarqué que les décisions d'orientation professionnelle ne devaient pas intervenir trop tôt dans le parcours scolaire des élèves, ces décisions nécessitant un certain degré de maturité. En outre, il a ajouté que les filières professionnelles étaient des filières exigeantes. A ce titre, l'orientation des élèves dans ces cursus était une question importante.

En réponse à M. Yann Gaillard, qui s'interrogeait sur les missions du Haut conseil de l'éducation, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a précisé que ce Haut conseil, constitué de neuf membres, pouvait, à la demande du ministère, émettre des avis et formuler des propositions sur la pédagogie, les programmes, l'organisation, les résultats du système éducatif et la formation des enseignants.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'évolution du nombre des professeurs surnuméraires en rappelant que M. Luc Ferry, alors ministre de l'éducation nationale, s'était engagé en 2003 devant la commission des finances à diminuer ce nombre. Il s'est également interrogé sur l'opportunité d'accueillir dans le système scolaire des enfants âgés de 2 ans, considérant, qu'à cet âge là, il n'y avait pas d'obligation scolaire. Il a également plaidé pour que le problème des directeurs d'école soit résolu, et ce, d'autant plus que cette grève administrative avait un impact direct sur la sincérité des chiffres fournis par le ministère s'agissant des effectifs d'élèves.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a indiqué que la France était le seul pays, avec la Belgique, à accueillir dans son système scolaire des enfants âgés de deux ans. Ainsi en Finlande, les enfants ne commençaient à fréquenter l'école qu'à l'âge de sept ans. Il a également remarqué que l'accueil des enfants à l'âge de deux ans répondait, dans les zones rurales, à des logiques spécifiques qu'il importait de modifier. Il a également indiqué que le nombre de professeurs surnuméraires était de 3.800 en 2004. Si on pouvait espérer une baisse de ce chiffre, il ne pouvait, en aucun cas, être réduit à zéro compte tenu des rigidités et des temps d'adaptation propres au système scolaire. En tout état de cause, il a expliqué qu'une baisse de moitié des effectifs des enseignants surnuméraires représenterait une économie importante pour le budget du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur cette mission jusqu'à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, le mardi 15 novembre 2005.

Réunie le mardi 15 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire », sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant à réduire de 20 millions d'euros les crédits du programme « Enseignement public du second degré », ainsi que de l'article 80 rattaché.

Lors de sa réunion du jeudi 24 novembre 2005, à l'invitation de son rapporteur spécial, la commission a décidé de réserver sa position sur la mission « Enseignement scolaire », et confirmé l'adoption sans modification de l'article 80 rattaché.