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Projet de loi de finances pour 2006 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

 

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Observations se rapportant à la mission « Régimes sociaux et de retraite »

1. La présente mission ne correspond pas a priori à une politique publique pour laquelle la définition d'objectifs comporterait des enjeux fondamentaux : le paiement de retraites ou de droits liquidés en application de la réglementation en vigueur en constitue l'objectif principal, qui se trouve heureusement atteint...

2. Les indicateurs existants se bornent donc à la mesure de l'efficacité de la gestion et la qualité du service rendu.

3. On peut cependant regretter l'absence d'indicateur concernant l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation au sein des différents régimes subventionnés par la mission (SNCF et RATP notamment). De tels indicateurs sont mis en place pour les retraites de la fonction publique et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (qui constituent les deux premiers programmes du compte d'affectation spéciale « Pensions »). Ils peuvent alimenter la réflexion sur l'évolution des régimes concernés.

4. Les dépenses correspondent ici à des engagements juridiques passés, pour lesquelles la marge de manoeuvre est globalement inexistante en gestion. Dès lors, la démarche « classique » consistant à analyser l'évolution de la dépense garderait son intérêt. Il conviendrait donc de porter sur les « bleus » à venir, dans la justification des éléments de la dépense, les montants prévus pour l'année en cours et ceux constatés l'année précédente.

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5. Compte tenu des objectifs assignés, les indicateurs retenus apparaissent pertinents, correctement renseignés et en nombre raisonnable. Dans la mesure du possible, ils ont été harmonisés entre les différents programmes.

Observations se rapportant à la mission constitutive du compte d'affectation spéciale « Pensions »

1. La principale section du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui retrace le financement des pensions civiles et militaires de retraite, n'intègre pas les frais de gestion : il n'y a donc pas de lecture des coûts complets, et la représentation du régime des retraites de l'Etat est donc imparfaite. Il n'a pas été prévu, non plus, de clé de répartition analytique.

2. Le présent compte d'affectation spéciale ne se prête pas spontanément la logique de résultat imprimée par la LOLF : l'activité d'un régime de retraite est de liquider et payer les retraites de ses ressortissants, et le résultat paraît, fort heureusement, atteint...

3. La plupart des indicateurs existants se bornent donc à la mesure de l'efficience de la gestion ou de la rapidité de traitement des dossiers.

4. L'objectif « Optimiser la prévision de dépenses et recettes de pensions », ne concerne que les ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Il est dommage que cet objectif n'ait pas été mis en place pour les pensions civiles et militaires de l'Etat, qui engagent le budget pour des montants beaucoup plus élevés. En outre, il importe que le versement exceptionnel d'un milliard d'euros par l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom soit cantonné dans un rôle de « fonds de roulement (...) destiné uniquement à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, [devant] être reconstitué à l'identique en fin d'exercice », ainsi qu'il ressort de l'exposé des motifs de l'article 36 du présent projet de loi de finances.

5. Il s'agit ici de dépenses correspondant à des engagements juridiques passés, pour lesquelles la marge de manoeuvre, en cours d'exercice, est inexistante. Ainsi, la « justification au premier euro », nouveauté fondamentale introduite par la LOLF, n'apporte pas d'éléments se prêtant ici à un dialogue budgétaire fructueux avec le Parlement. Dès lors, la démarche « classique » consistant à analyser l'évolution de la dépense garderait son intérêt, car c'est bien son évaluation qui importe, plus que sa pertinence au titre de chacun des pensionnés... C'est pourquoi il conviendrait de faire systématiquement apparaître sur les « bleus » à venir, dans la justification des éléments de la dépense, la dépense constatée l'année précédente et celle prévue pour l'année en cours, en faisant ressortir l'évolution des différentes recettes et dépenses dans les comptes concernés.

6. Même au niveau des programmes et des actions, les montants pour 2005 n'ont pas été reconstitués dans le périmètre du compte d'affectation spéciale.

7. Le « bleu » ne fait pas apparaître clairement l'équilibre du régime de la fonction publique (principale section du présent CAS), ni pour les civils (première action), ni pour les militaires (deuxième action), ni pour les deux réunis.

8. Le retard des réponses au questionnaire parlementaire a été considérable1(*).

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9. Les dépenses de pensions civiles et militaires augmentent de 2 milliards d'euros pour atteindre près de 38 milliards d'euros en 2006. Elles acquièrent enfin, au travers du CAS « Pensions », une visibilité suffisante compte tenu de leur importance et de leur progressivité.

10. La mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » entraîne, pour les fonctionnaires civils et militaires, une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui devront verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes (49,9 % pour les fonctionnaires civils et 100 % pour les militaires en 2006). Ainsi, ils ne paieront pas pour les politiques de recrutement passées, alors qu'aujourd'hui, les effectifs pensionnés sont payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité. Cette évolution est à mettre en parallèle avec l'instauration de la fongibilité asymétrique, qui ne permet pas, en cours d'année, de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels. Au total, les ministères et les différents gestionnaires de programmes seront, d'une façon générale, incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires, car les taux de contribution sont appelés à augmenter en raison de l'inéluctable dégradation des rapports démographiques.

11. La nouvelle présentation a aussi pour avantage de mettre en lumière la faiblesse anormale de certains taux de cotisation employeur (par exemple, 24 % pour les ouvriers des établissements industriels de l'Etat), ce qui est de nature à favoriser leur augmentation en vue d'une meilleure responsabilisation des gestionnaires. Il convient cependant d'attirer l'attention sur les risques qu'une démarche « jusqu'au-boutiste » ferait encourir concernant les effectifs accusant un très fort déséquilibre démographique (notamment les ouvriers des établissements industriels de l'Etat) : faire supporter l'intégralité des coûts des pensions par les cotisations employeurs pourrait avoir un effet totalement dissuasif pour les gestionnaires, alors même que certains recrutements s'avèreraient indispensables, et finalement déboucher sur de nouvelles augmentations de cotisations qui pénaliserait injustement ces gestionnaires au titre des effectifs déjà employés.

12. Malgré l'absence de leviers d'action en gestion, des indicateurs concernant l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation ont été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Il s'agit ici d'un suivi de l'impact de la réforme des retraites, qui peut aussi constituer l'amorce de réflexions sur des évolutions à venir. Pour plus de clarté, il importera que l'indicateur distingue bien les fonctionnaires civils et militaires.

13. Bien que l'élaboration des objectifs et des indicateurs soit récente (il n'y a pas eu de maquette pour la présente mission), les indicateurs retenus sont pertinents. En revanche, ils sont encore moyennement renseignés.

* 1 Moins de 30 % le 24 octobre 2005, soit deux semaines après la date limite fixée par l'article 49 de la LOLF.