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Projet de loi de finances pour 2006 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

 

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 81

RÉFORME DE L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE APPLICABLE DANS CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

Commentaire : le présent article additionnel tend à limiter le montant de l'indemnité temporaire attribuée aux fonctionnaires retraités de l'Etat dans certaines collectivités d'outre-mer et à en réformer les modalités d'attribution.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DES MAJORATIONS DE RETRAITE APPLICABLE À CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER : UN CUMUL D'AVANTAGES DÉNONCÉ PAR LA COUR DES COMPTES

1. Le principe de l'indemnité temporaire

Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna bénéficient33(*) depuis un décret de 1952 d'une majoration, dont le montant varie entre 35 % et 75 %.

En l'état actuel, les fonctionnaires de l'Etat qui choisissent de passer leur retraite dans un de ces territoires, qu'ils y aient exercé ou non une activité professionnelle, peuvent percevoir cette indemnité.

Les revenus bénéficient de plus des régimes fiscaux particuliers applicables outre-mer, notamment en ce qui concerne l'impôt sur le revenu. A l'exception de La Réunion, elle n'est soumise ni à la CSG, ni à la CRDS.

2. La condition de résidence : un contrôle presque impossible

La seule condition posée par le décret de 1952 porte sur les conditions de résidence, qui doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ».

Ainsi, si le fonctionnaire retraité n'a pas effectué sa carrière en outre-mer, une période probatoire de six mois est nécessaire pour obtenir le bénéfice de la majoration, et ce pour autant que le pensionné aura manifesté le désir d'y résider au moins 9 mois.

Si le pensionné est originaire du territoire et s'y réinstalle, ou y a effectué sa carrière, cette condition de résidence n'est pas applicable.

L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 demeure la seule base légale pour le contrôle de la résidence. L'article 60 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 avait précisé que les services du Trésor étaient habilité à contrôler la condition de résidence, et que le secret professionnel n'était dans ce cas pas opposable par les administrations.

Cependant, l'arrêt du Conseil d'Etat « Vedel et Jannot » du 20 décembre 1995 a privé cet article de toute portée, en annulant les mesures restreignant la circulation des nationaux, et l'élaboration de fiches spéciales d'identité qui auraient permis aux services du Trésor, notamment avec le fichier transfrontières de la police de l'air et des frontières, de s'assurer des dates d'entrée et de sortie des territoires.

Il semble donc que certaines fraudes soient possibles sur cette indemnité.

La Cour des comptes a ainsi souligné dans son rapport particulier consacré aux pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003) qu'il s'agit là « d'une indemnité avantageuse au contrôle quasi impossible ».

B. UN COÛT TOUJOURS CROISSANT POUR LES FINANCES PUBLIQUES : PLUS DE 200 MILLIONS D'EUROS EN 2003

Pour l'année 2001, la Cour des comptes a estimé le coût du dispositif à 158,8 millions d'euros. En 2003, il s'élève à 203 millions d'euros.

Bénéficiaires de l'indemnité temporaire (pensions civiles et militaires)

 

Taux de majoration

Nombre de bénéficiaires en 1995

Nombre de bénéficiaires en 2003

Montant en 2003
(en millions d'euros)

Réunion

35 %

10.522

15.335

87,5

Nouvelle-Calédonie

75 %

2.816

4.516

42,4

Polynésie française

75 %

3.583

5.501

69,8

Mayotte

35 %

211

460

1,9

SPM

40 %

197

282

1,6

Total

 

17.329

26.094

203

Source : DGCP, Cour des comptes

Cette hausse s'explique par deux raisons :

- une jurisprudence en a étendu les dispositions au minimum retraite, qui a donc été significativement relevé depuis 2001 ;

- les avantages du dispositif commencent à être connus des fonctionnaires de l'Etat, notamment suite à plusieurs reportages diffusés à des heures de grande écoute. Ce mouvement est relayé par les forums de divers sites Internet qui fournissent toutes les informations.

De plus, un contentieux est actuellement en cours devant le Conseil d'Etat. Il vise à étendre les dispositions aux départements de la Guyane, de la Martinique et de la Guadeloupe. En tout état de cause, et en cas de « succès » des requérants, le coût connaîtrait une très forte hausse.

D'autres contentieux, qui viseraient à inclure dans la liste des bénéficiaires les personnels des fonctions publiques territoriales et hospitalières, ne sont pas à exclure.

C. UNE POSITION CONSTANTE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, de défendre la réforme de cette indemnité temporaire.

Notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, a proposé son adoption lors de l'examen par le Sénat de la loi de programme pour l'outre-mer le 22 mai 2003. L'amendement avait été retiré.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2004, votre commission des finances avait défendu deux amendements.

Le premier, à l'initiative de notre collègue Yves Fréville, alors rapporteur spécial du budget des charges communes, et adopté par le Sénat, visait à réduire de 5 millions d'euros les crédits du budget des charges communes, afin d'inciter le gouvernement à mieux contrôler le respect par ses bénéficiaires des conditions de résidence imposées par le décret de 1952.

Le second, à l'initiative de nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances, tendait à limiter le nombre de bénéficiaires en instaurant une condition supplémentaire, qui était une durée de cinq ans en poste dans une des collectivités concernées. Il ne s'agissait donc pas, pour votre commission des finances, de revenir sur les droits acquis des actuels bénéficiaires, ou de supprimer le système, mais de le limiter.

Débat sur la loi de programme pour l'outre-mer (21 mai 2003)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. « Ce débat n'est pas nouveau : il a déjà eu lieu au Sénat, à l'occasion de l'examen de la loi de programme pour l'outre-mer. J'avais alors présenté un amendement de même nature, qui était cosigné par le rapporteur général et par moi-même. Nous voulions mettre un terme à une dérive qui fait offense à l'idée que nous nous faisons de la justice au sein de la République.

« Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna bénéficient d'une majoration dont le montant varie entre 35 et 75 %. Cette disposition est issue, pour les pensions civiles et militaires, du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et elle ne concerne ni la Guyane, ni la Guadeloupe, ni la Martinique. La seule condition posée par ce décret porte sur les conditions de résidence, qui doivent être au moins équivalentes à celles qui sont imposées aux fonctionnaires en activité.

« Yves Fréville a évoqué la difficulté d'assurer un contrôle et la probable absence de vigilance de la part du Gouvernement. Cette dérive a été dénoncée par la Cour des comptes dans des termes non ambigus.

« Aujourd'hui, des fonctionnaires métropolitains ont, semble-t-il, l'opportunité d'aller prendre leur retraite dans les départements que je viens de rappeler sans que l'on se montre très exigeant sur les conditions de résidence. Ils bénéficient alors d'un supplément de retraite qui n'a pas de justification. Par ailleurs, ils sont soumis à l'impôt sur le revenu sur la base des barèmes prévus pour les départements concernés.

« Si les données publiées par la Cour des comptes sont exactes, ce dont je ne doute pas, le coût des dispositions s'élève, pour 2001, à 158,8 millions d'euros. Et la progression est très vive : on relève en effet une activation du dispositif, qui s'explique par la prise de conscience de ces avantages chez les intéressés.

« L'amendement que je vous présenterai tout à l'heure prévoit un décret précisant, d'une part, que les avantages acquis ne seront pas remis en cause et, d'autre part, que les agents en poste dans les territoires concernés pendant les cinq années qui précèdent la liquidation de leur retraite pourront bénéficier de ce supplément de retraite. Nous voulons mettre un terme à une pratique qui est une perversion et dont nous ne pouvons en aucune façon nous accommoder.

« Le propos que vous venez de tenir, madame la ministre, c'est celui que Mme Girardin a tenu voilà un peu plus de six mois. Qu'a fait le Gouvernement depuis six mois ? Rien !

« La commission des finances du Sénat a longuement délibéré à ce sujet et c'est au terme d'un débat interne qu'elle a pris cette position ».

In fine, la commission des finances avait accepté de modifier son amendement, afin de prendre le temps de mieux examiner les problèmes posés. L'article 125 de la loi de finances pour 2004 disposait donc qu'un rapport devrait être remis au Parlement le 1er avril 2004 sur ce sujet.

Le rapport remis aux commissions des finances de l'Assemblée et du Sénat, qui constitue en fait une analyse de l'ensemble des régimes salariaux spécifiques à la fonction publique en outre-mer, dresse un constat qui rejoint celui formulé par la Cour des comptes dans son rapport particulier précité : « le montant budgétaire correspondant [aux compléments de rémunérations] pourrait, sans être globalement réduit, faire l'objet d'une autre allocation plus favorable à l'emploi et au développement ».

En ce qui concerne l'impact économique, le rapport note que « finalement, les suppléments de revenus dont bénéficient les fonctionnaires ne sont pas dépensés pour maintenir des habitudes de consommation que le coût de la vie rendrait particulièrement onéreuses. Du point de vue de l'efficacité de la dépense publique, il faut retenir aussi que ces revenus sont distribués aux catégories les épargnant le plus ».

Si ce rapport ne propose donc pas une étude spécifique aux compléments de rémunérations, l'analyse qu'il mène s'applique a fortiori à l'indemnité temporaire qui repose sur le même principe.

A l'occasion de l'examen en séance publique du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, votre rapporteur général avait approuvé l'initiative prise par notre collègue Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, qui visait à réformer cette indemnité, suite aux conclusions du rapport de l'INSEE.

Débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005
(18 novembre 2004)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. « Des reportages ont été diffusés à des heures de grande écoute. Des sites internet font appel, si je puis dire, aux bonnes volontés ! Tout cela n'est vraiment pas satisfaisant.

« Si l'on y ajoute que les dispositions dont il s'agit ne s'appliquent qu'à une partie de l'outre-mer et que la partie qui n'en bénéficie pas demande très logiquement à entrer dans le régime, nous voyons bien qu'il y a là une réelle anomalie et une cause de gaspillage des fonds publics que l'on ne saurait sous-estimer.

« La commission des finances avait pris, l'année dernière, une initiative tout à fait identique à celle du président About. Nous avions rappelé que l'indemnité ne peut pas être vraiment contrôlée. La Cour des comptes avait établi ce point. C'est une dépense publique dont les contours et les contreparties ne sont pas réellement contrôlables. L'indemnité - convenons-en - n'a pas de réelle justification du point de vue des fonctionnaires qui en bénéficient. Elle crée d'ailleurs une inégalité de traitement entre les retraités fonctionnaires de l'Etat et les autres catégories. A la limite, si l'on devait voter aujourd'hui une disposition de ce genre, je pense qu'on pourrait s'interroger sur sa constitutionnalité.

« En outre, il me semble que de tels dispositifs ne sont pas favorables, mes chers collègues, à l'image de l'outre-mer dans nos assemblées.

« Nous savons bien que des conditions économiques et sociales spécifiques méritent un traitement spécifique. C'est bien du ressort de la politique économique. Pour autant, les transferts rendus nécessaires par cette situation doivent-ils passer par des surrémunérations ou par des avantages sociaux de cette nature ? C'est la question que nous avons posée.

« Nous avons souhaité le débat dans les assemblées parlementaires. M. le secrétaire d'Etat a rappelé que l'Assemblée nationale a été très active sur ce sujet. Nous en avons parlé librement entre nous, avec des collègues élus de l'outre-mer. Beaucoup, au-delà des propos tenus en situation, conviennent que des dispositifs de ce genre ne pourront pas s'appliquer éternellement et qu'il faut véritablement rechercher des solutions plus pérennes et plus satisfaisantes.

« Enfin, je n'ai pas le souvenir - peut-être ai-je été inattentif - d'avoir reçu le rapport qui devait résulter de l'article 25 de la loi de finances pour 2004, rapport destiné à mesurer les effets de l'aide sur l'économie des territoires mais aussi à définir les suites à donner au rapport de la Cour des comptes, qui ne peut pas rester lettre morte.

« Mes chers collègues, il s'agit non pas d'exprimer une marque de défiance à l'encontre de nos concitoyens d'outre-mer et de nos collègues parlementaires qui font de leur mieux pour les représenter dans nos assemblées, mais, dans un contexte où les finances publiques et sociales sont particulièrement difficiles à équilibrer, de véritablement nous attaquer à ce sujet, comme nous y invite M. About.

« Dans le cadre ainsi délimité, cet amendement me semble donc utile. Il permettra de nouveau une réelle prise de conscience et sans doute un redéploiement plus équitable, plus transparent et plus contrôlable des aides, ce qui, au-delà du court terme, me semble être dans l'intérêt des départements et des territoires d'outre-mer de notre République ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel propose d'insérer un article dans le code des pensions civiles et militaires de retraite.

Il convient de souligner que les actuels bénéficiaires de l'indemnité ne sont pas concernés : ils continueront donc à percevoir l'indemnité dans des conditions inchangées.

Le dispositif proposé est le suivant :

- l'indemnité temporaire ne serait pas supprimée, mais limitée dans son montant, qui serait fixé à 20 % de la pension ;

- elle serait réservée aux fonctionnaires ayant été en poste pendant les cinq années qui précèdent la liquidation de leur retraite dans une de ces collectivités ;

- il serait applicable au 1er janvier 2006.

Il convient de remarquer que le taux de 20 % correspond à l'estimation de l'écart de prix entre la métropole et l'outre-mer qui a été réalisée en 2004 par l'inspection générale de l'Institut nationale des études statistiques et économiques

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La position de votre commission des finances sur l'indemnité temporaire est guidée par le respect de trois grands principes.

A. NE PAS ENCOURAGER LES FRAUDES

Dans son rapport particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat d'avril 2001, la Cour des comptes souligne le caractère « quasi impossible » du contrôle de ce dispositif.

Notre collègue Anne-Marie Payet avait reconnu ce point lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer34(*) : « Ils sont chaque année près de cinq cents à se rendre à la Réunion pour y louer ou acheter un appartement, à la seule fin de disposer d'une adresse, unique formalité indispensable à remplir pour bénéficier de l'avantage en question. Cette adresse est en général fictive, car souvent ils ne font que passer et résident en réalité en métropole. Aucun contrôle sérieux n'est effectué ».

De manière générale, il paraît extrêmement difficile de contrôler la réalité de la condition de résidence, pourtant relativement contraignante.

B. LE RESPECT DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ

Le bénéfice de cette indemnité est réservée aux seuls fonctionnaires de l'Etat en retraite, et dans certains territoires. En conséquence, les retraités de la fonction publique territoriale ou hospitalière, ou encore les retraités du privé n'y ont pas accès. Cette sélectivité de l'indemnité est contraire au principe d'égalité, et tend, sur place, à créer des différences de traitement peu justifiables entre différents types de retraités.

Ainsi, le maintien de cette indemnité pose une question de principe, alors que la réforme des retraites adoptée en 2003 a nécessité des concessions de la part des retraités du privé comme du public.

C. UN SOUCI D'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE

Instituée en 1952, à une époque où les voyages en outre-mer prenaient des mois, et où les conditions de vie étaient difficiles, l'indemnité temporaire pouvait se concevoir dans une « logique keynésienne » de soutien à l'économie ultramarine. Il s'agissait alors pour l'Etat d'attirer des retraités sur ces territoires.

La situation a depuis profondément évolué en outre-mer. La Polynésie française a développé une activité dans le tourisme de très haut niveau, la Nouvelle-Calédonie se dote, avec les projets de Goro et de Koniambo35(*), d'une industrie de traitement du nickel parmi les plus performantes au monde. Il n'est plus nécessaire ni souhaitable de « fausser » l'image de ces territoires au nom d'une politique de soutien de la demande qui a fait son temps. Si le rapport de l'INSEE n'est pas exclusivement consacré à l'indemnité temporaire, il n'en ressort pas moins que l'impact de l'ensemble de ces régimes favorables des fonctionnaires sur l'économie se traduit par une hausse des prix qui ne facilite pas la vie des populations locales, et rend plus difficile le développement des entreprises.

Le rapporteur spécial de la mission « outre-mer », notre collègue Henri Torre, a noté lors de la présentation des crédits de la mission « outre-mer » en commission le 15 novembre 2005 que les besoins de l'outre-mer étaient considérables en matière d'emploi et de logement, afin de proposer aux populations locales les conditions d'une croissance équilibrée et assurée. Selon votre commission des finances, les perspectives de développement économique en outre-mer sont gênées par la survivance de ce système issu du passé, et dont le coût, considérable, gagnerait à être investi au bénéfice des populations.

Ainsi la démarche de votre commission des finances vise à oeuvrer en faveur de l'amélioration de la gestion et de l'efficacité des crédits publics outre-mer, et à assurer une meilleure transparence dans l'utilisation des fonds publics qui y sont consacrés.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel.

* 33 Les Antilles et la Guyane sont donc exclues.

* 34 JO n° 47 du 23 mai 2003, p. 3543 et suivantes.

* 35 A propos de ces deux grands projets, voir le rapport d'information n° 7 (2005-2006) de notre collègue Henri Torre : « Le nickel en Nouvelle-Calédonie : une opportunité enfin saisie ? ».