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Projet de loi de finances pour 2006 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. MODIFICATION DES CRÉDITS

Aucune modification de crédit n'a été apportée par l'Assemblée nationale

B. ARTICLES RATTACHÉS

Aucun article n'est rattaché à la présente mission.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. François Trucy, secrétaire, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a préalablement souligné que les observations qui allaient suivre seraient formulées au nom de la commission des finances, et qu'il en viendrait ensuite à des considérations plus personnelles.

En premier lieu, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que le compte d'affectation spéciale représentait plus de 45 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 17 % des crédits du budget général. Il a précisé que les dépenses de pensions constituaient la partie la plus dynamique des dépenses de personnels, les pensions civiles et militaires représentant aujourd'hui plus de 14 % du budget général.

Puis le rapporteur spécial a souligné les enjeux de la mise en place du compte d'affectation spéciale.

Il a noté que, malgré leur volume, les charges de pension étaient aujourd'hui disséminées dans le budget de l'Etat et que leur financement n'était pas identifié, en raison du principe de non-affectation des recettes, soulignant que telle était l'une des principales raisons pour lesquelles l'article 21 de la LOLF avait prévu l'instauration d'un compte de pensions, qui devait être équilibré en recettes et en dépenses. Il a ajouté, qu'à cet égard, l'abondement exceptionnel d'un milliard d'euros par l'« Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom », prévu par l'article 36 du projet de loi de finances, ne devait constituer qu'un fonds de roulement, reconstitué à l'identique en fin de période.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a souligné qu'outre la clarification qui résultait de la mise en place du compte de pensions, l'enjeu majeur, pour la commission des finances, en serait la responsabilisation des gestionnaires. Il a rappelé qu'actuellement, chaque ministère « payait » pour les politiques de recrutement passées, les effectifs pensionnés étant rémunérés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité. Il a relevé que, désormais, les gestionnaires de programmes devraient verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur », dont le taux serait calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la principale section du compte de pensions, qui concernait les pensions civiles et militaires. Il a noté que, pour 2006, le taux d'équilibre avait ainsi été fixé à 49,9 % concernant les personnels civils, et à 100 % concernant les personnels militaires, cette différence s'expliquant par les situations démographiques relatives de ces régimes : on comptait, aujourd'hui, pour les fonctionnaires civils, 1,6 actif pour 1 pensionné, et, pour les militaires, 0,8 actif pour 1 pensionné.

Puis il a fait remarquer que ces rapports démographiques étaient appelés à se dégrader avec, respectivement, 1,3 fonctionnaire civil actif et 0,7 militaire actif par pensionné en 2010. De ce fait, les taux de « contribution employeur » allaient rapidement augmenter.

Il a invité à mettre en parallèle cette évolution avec l'instauration de la « fongibilité asymétrique », qui ne permettait pas de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels, insistant sur le fait que les ministères et les différents gestionnaires de programmes seraient ainsi incités à pondérer différemment leurs décisions de recrutements, non seulement en cours d'exercice, mais aussi lors des conférences budgétaires. Si de telles perspectives pouvaient satisfaire la commission des finances, il a précisé ici que, selon lui, elles se trouvaient fortement préjudiciables à l'emploi public.

Par ailleurs, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a constaté que la démarche de responsabilisation intégrale des gestionnaires était certes avancée, mais qu'elle n'était pas parfaitement aboutie pour les trois sections du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a ainsi noté que le taux de contribution des employeurs publics et semi-publics, actuellement fixé à 33 %, était anormalement bas et que, concernant les ouvriers des établissements industriels de l'Etat, la faiblesse du taux de « contribution employeur », fixé à 24 %, s'expliquait par le maintien, en complément, d'une subvention prélevée sur les différents programmes à proportion des effectifs pensionnés qui en étaient issus. Il a relevé que le maintien de taux anormalement faibles était contraire à la logique de responsabilisation des gestionnaires, même s'il convenait, sans doute, de ne pas tendre vers une répercussion intégrale des coûts réels sur les contributions. Ces dernières pouvaient, en effet, devenir dissuasives au point de s'avérer pénalisantes, voire paralysantes, pour les gestionnaires de programme. Il a fait remarquer qu'en tout état de cause, la nouvelle présentation avait permis de mettre en lumière ces cas d'asymétrie dans la formation des taux, propres à alimenter un débat constructif sur une évolution équitable des contributions.

S'agissant de la mesure de la performance, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a noté que l'activité principale d'un régime de retraite étant de liquider et de payer les retraites de ses ressortissants, les objectifs paraissaient, fort heureusement, atteints. La plupart des indicateurs existants se bornaient donc à la mesure de l'efficience de la gestion ou de la qualité du service rendu. Cependant, il a relevé que certains d'entre eux avaient été élaborés aux seules fins de suivre l'impact de la réforme des retraites de 2003. Ainsi, il a noté que des indicateurs portant sur l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne des cotisations avaient été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, ainsi que les ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

Sur la présentation formelle du « bleu », M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a déclaré que les pensions constituaient des dépenses obligatoires. Dès lors, la « justification au premier euro », nouveauté introduite par la LOLF, n'apportait pas d'élément permettant ici d'engager un dialogue budgétaire fructueux. Ainsi, il a considéré que la démarche « classique », qui consistait à analyser l'évolution de la dépense, garderait son intérêt et que c'était bien l'évaluation de la dépense en 2006 qui importait, plus que sa justification au titre de chacun des pensionnés. Il a donc avancé que les « bleus » « Pensions » à venir feraient utilement apparaître la dépense constatée l'année précédente et celle prévue pour l'année en cours, cela pour les différentes recettes et dépenses des comptes concernés.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ensuite abordé l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite », indiquant au préalable qu'elle représentait 4,5 milliards d'euros de crédits et consistait à subventionner divers régimes en vue de contribuer à leur équilibre. A ce titre, il a cité la participation de l'Etat au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et diverses subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique, comme celui des mines ou les régimes en extinction, tels que ceux de l'Imprimerie nationale ou de l'ORTF.

Il a noté que, dans le prisme de la LOLF, cette mission ne correspondait pas non plus à une politique publique pour laquelle la définition d'objectifs aurait comporté des enjeux fondamentaux en gestion. Il s'agissait, ici encore, de payer des retraites et des prestations liquidées en application de la réglementation en vigueur, objectif naturellement atteint.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ajouté que, de même, il était difficile de poursuivre des objectifs d'« efficacité socio-économique » quand les leviers d'action en cours d'exercice étaient inexistants, soulignant qu'en revanche, il était normal que les différents gestionnaires des régimes concernés optimisent les moyens dont ils disposaient afin de garantir le meilleur service à l'usager tout en maîtrisant leurs dépenses. Il a observé que des indicateurs mesurant l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu avaient donc été mis en place, bien qu'aucun indicateur ne concerne les fonds paritaires gestionnaires du congé de fin d'activité et la RATP, la subvention d'équilibre qu'ils percevaient ne comprenant pas de participation aux frais de gestion.

Il a précisé que, comme pour le compte de pensions, le « bleu » « Régimes sociaux et de retraite » ne faisait pas apparaître les dépenses prévues pour l'année en cours, ni celles constatées l'année précédente, ce qui constituait une lacune importante dans le contexte du suivi de dépenses obligatoires.

Il s'est enfin étonné du retard pris dans les réponses aux deux questionnaires budgétaires, moins de la moitié d'entre elles lui étant parvenues trois semaines après la date limite fixée par la LOLF au 10 octobre.

Après s'être exprimé au nom de la commission des finances, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, en est arrivé à des considérations personnelles. Il a d'abord estimé que la démarche de performance retenue dans le cadre de la LOLF ne donnait pas une mesure satisfaisante de l'efficacité socio-économique et que l'objectif d'un régime de retraites était aussi d'offrir à ses pensionnés un revenu dont le pouvoir d'achat évoluait avec la richesse du pays, observant qu'aucun indicateur ne suivait cette progression.

Puis il a précisé que les réformes récemment intervenues aboutissaient à une perte de pouvoir d'achat préjudiciable aux retraités, d'autant plus pénalisantes qu'elles s'accompagnaient, par ailleurs, de mesures restrictives concernant l'assurance-maladie. Par ailleurs, selon lui, les ventes d'actifs immobiliers auxquelles procédaient certains régimes spéciaux de retraite allaient à l'encontre des intérêts de leurs ressortissants.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a salué le travail de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, et sa capacité à trouver le bon équilibre entre les exigences d'une présentation au nom de la commission des finances et celles tenant à ses propres convictions.

M. François Trucy s'est interrogé sur le positionnement du rapport démographique de la fonction publique de l'Etat par rapport à celui du régime général, et M. Jean-Jacques Jégou, après avoir rappelé, concernant l'Imprimerie nationale, les enjeux d'un adossement au régime général, a indiqué que, d'une façon générale, les régimes spéciaux en déclin étaient soutenus par des mécanismes de compensation démographique qui pénalisaient, à l'excès, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNARCL). M. Jean Arthuis, président, pour sa part, s'est interrogé sur les différences de taux de cotisation existant entre le régime de l'Etat et le régime général. Observant que les dépenses de fonctionnement et de gestion de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) se trouvaient en baisse de 1,5 %, il s'est enquis de l'éventualité d'une maîtrise durable de la dépense qui se serait inscrite dans la nouvelle démarche de performance.

En réponse, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a d'abord rappelé qu'il était difficile de procéder à une comparaison directe entre les taux de cotisation de l'Etat et ceux du régime général, car les salariés du secteur privé bénéficiaient également de régimes complémentaires obligatoires au sein desquels les règles de constitution des droits étaient différentes. Au total, si, d'après lui, les taux de cotisations salariales, proches de 8 %, s'avéraient comparables, le taux de « cotisation employeur » de l'Etat, fixé à près de 50 % pour 2006, excédait largement ceux qui s'appliquaient aux employeurs du secteur privé, compris entre 19 % et 26 %. M. Jean Arthuis, président, s'est alors interrogé sur les raisons d'une telle différence de taux de « cotisation employeur ». Après que M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, eut précisé que l'assiette des cotisations du régime de l'Etat était limitée à la rémunération indiciaire et excluait donc les primes, M. Jean-Jacques Jégou a insisté sur le fait que les heures supplémentaires ne donnaient effectivement pas lieu au versement de cotisations.

En réponse aux questions posées, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que, dans une approche globale, le rapport démographique était aujourd'hui légèrement plus favorable dans le régime de l'Etat que dans le régime général. A l'avenir, ces ratios devaient se dégrader fortement, avec environ un cotisant pour un pensionné à l'horizon 2020, aussi bien pour l'Etat que pour le régime général. En tout état de cause, il convenait, selon lui, d'attendre les résultats du prochain rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) afin d'affiner une démarche prospective qui reposait sur des évaluations parfois relativement anciennes. Concernant la mise à contribution de la CNRACL, il a indiqué qu'elle résultait d'une application exacte des règles de compensation inter-régimes, lesquelles étaient destinées à établir une solidarité entre les régimes en fonction de leurs situations démographiques respectives. Il se trouvait que la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales bénéficiait d'un rapport démographique comparativement favorable. Cependant, il a ajouté, qu'à titre personnel, il partageait le point de vue critique formulé par M. Jean Jacques Jégou.

En conclusion, sur la recommandation du rapporteur spécial s'exprimant au nom de la commission des finances et sans préjudice des observations qu'il avait formulées à titre personnel, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite» ainsi que ceux de la mission « Pensions ».

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position et adopté un amendement portant article additionnel après l'article 81.