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Projet de loi de finances pour 2006 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

 

ANNEXE

LES GRANDES LIGNES DE LA REFORME DES RETRAITES DU 21 AOUT 2003

Notre collègue Adrien Gouteyron a détaillé dans son rapport pour avis36(*) les principales mesures de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dont l'objectif était d'infléchir la dérive financière des régimes de la fonction publique en établissant une nouvelle équité vis à vis des autres régimes.

Il est rappelé que la réforme, qui est entrée progressivement en vigueur à compter du 1er janvier 2004, concerne, selon des modalités analogues, les trois fonctions publiques (de l'Etat, territoriale et hospitalière), dont les régimes sont très proches.

Ses grandes caractéristiques sont les suivantes :


· Un niveau de pension pour une carrière complète inchangé

Le taux de liquidation, établi à 75 %, demeure inchangé, et s'applique à une assiette du calcul toujours égale au traitement correspondant à l'indice effectivement détenu depuis six mois.

Le pourcentage maximal de liquidation et l'assiette du calcul étant ainsi reconduits, le niveau des pensions pour une carrière complète se trouve maintenu.


· L'augmentation de la durée de cotisation et l'instauration d'une surcote

La durée de cotisation est portée de 150 trimestres (soit 37 années et demie) en 2003, à 160 trimestres37(*) (soit 40 années) en 2008, l'objectif est de stabiliser38(*) dans le temps le rapport entre la durée d'assurance et l'espérance de vie à la retraite.

Comme l'allongement de la durée de cotisation n'aurait pas suffit, à lui seul, à infléchir les comportements en matière de départ à la retraite, il a été instauré39(*) une décote et une surcote40(*) dans le régime de l'Etat : un coefficient de minoration (décote) de 1,25 % par trimestre manquant s'applique au montant de la pension liquidée, dans la limite de 20 trimestres.

La réforme est d'application très progressive : l'allongement de la durée de cotisation de 37 ans et demi à 40 ans s'effectue graduellement de 2004 à 2008, tandis que la décote montera progressivement en puissance de 2006 à 2020, « relayant » l'allongement de la durée de cotisation, le dispositif transitoire étant calibré pour que la décote soit négligeable les premières années. Les tableaux suivants retracent ces évolutions, inscrites dans la loi portant réforme des retraites précitée :

Allongement progressif de la durée de cotisation

Année de la liquidation

Nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire

Jusqu'en 2003

150

2004

152

2005

154

2006

156

2007

158

2008

160

Instauration progressive de la décote

Année de la liquidation

Taux du coefficient de minoration, par trimestre manquant pour obtenir le pourcentage maximum de la pension

Age auquel le coefficient de minoration s'annule, exprimé par rapport à la limite d'âge du grade41(*)

Jusqu'en 2005

sans objet

sans objet

2006

0,13%

limite d'âge moins 16 trimestres

2007

0,25%

limite d'âge moins 14 trimestres

2008

0,38%

limite d'âge moins 12 trimestres

2009

0,50%

limite d'âge moins 11 trimestres

2010

0,63%

limite d'âge moins 10 trimestres

2011

0,75%

limite d'âge moins 9 trimestres

2012

0,88%

limite d'âge moins 8 trimestres

2013

1%

limite d'âge moins 7 trimestres

2014

1,13%

limite d'âge moins 6 trimestres

2015

1,25%

limite d'âge moins 5 trimestres

2016

1,25%

limite d'âge moins 4 trimestres

2017

1,25%

limite d'âge moins 3 trimestres

2018

1,25%

limite d'âge moins 2 trimestres

2019

1,25%

limite d'âge moins 1 trimestre

La limite d'âge de droit commun étant fixée à 65 ans, l'effet de la décote est donc plafonné à quatre trimestres en 2006, à six trimestres en 2007, etc., jusqu'à 20 trimestres en 2020 pour une liquidation demandée à 60 ans.

Ainsi, force est de constater que la réforme se déploie avec une progressivité suffisante pour modifier les comportements sans jamais véritablement « surprendre » les fonctionnaires : plus ils sont avancés dans leur carrière, plus les modalités de liquidation de leurs pensions seront proches des précédentes. Le graphe suivant permet de rendre compte de cette progressivité, qui devrait cependant impliquer, à terme, un ajustement important des comportements :


· L'harmonisation des règles de liquidation

La principale iniquité vis-à-vis du secteur privé ne résidait pas dans le niveau des pensions, mais dans l'absence de décote en cas de carrière incomplète (c'est-à-dire, jusqu'en 2004, d'une durée inférieure à 150 trimestres).

Les tableaux suivant permettent de comparer, avant puis après réforme, les principales règles de liquidation du régime général et du régime de l'Etat, faisant notamment ressortir ces points d'asymétrie donnant lieu à convergence que constituent la décote et la surcote.

Comparaison des règles de liquidation avant réforme (régime général et régime de l'Etat)

REGLES DE LIQUIDATION

REGIME GENERAL

FONCTION PUBLIQUE

Âge normal de la liquidation

60 ans

60 ans42(*)

Durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une retraite à taux plein

40 ans

37,5 ans

Base de calcul

Moyenne des 25 meilleures années

6 derniers mois hors primes

Taux de liquidation

50 %

75 %

Modulation

     

Proratisation de la pension en fonction de la durée de cotisation

La proratisation a lieu sur 37,5 ans (150 trimestres) : il est donc pratiqué un abattement de 2,66 % (= 100 / 37,5) sur la pension à taux plein par année manquante pour atteindre les 37,5 ans

Décote

Il est en outre pratiqué une décote de 10 % par année manquante pour atteindre 40 ans (160 trimestres) de cotisation, ou43(*) 65 ans, cette décote étant plafonnée à 50 %.

non

Surcote

Au delà de 65 ans, une surcote de 10 % par an est appliquée ; le taux de liquidation ne peut toutefois excéder 50 %

non

REGLES DE LIQUIDATION

REGIME GENERAL

FONCTION PUBLIQUE

Durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une pension à taux plein

40 ans

40 ans44(*)

Modulation

     

Proratisation de la pension en fonction de la durée de cotisation

La proratisation a lieu sur 40 ans45(*) (160 trimestres) : il est donc pratiqué un abattement de 2,5 % (= 100 / 40) sur la pension à taux plein par année manquante pour atteindre les 40 ans

Surcote

Au delà de 60 ans et de 40 ans de cotisations, une surcote de 3 % par an est appliquée 

Au delà de 60 ans et de 40 ans de cotisations, une surcote de 3 % par an est appliquée, dans la limite de 15 % (20 trimestres pris en compte)

Maintien en activité au delà de la limite d'âge (65 ans sauf services actifs)

Sans objet

Si le pourcentage maximal de la pension n'est pas obtenu à la limite d'âge, possibilité de prolonger l'activité dans la limite de 10 trimestres

Comparaison des règles de liquidation après réforme (régime général et régime de l'Etat)


· L'unification des mécanismes de revalorisation des pensions

Les pensions étaient revalorisées par une indexation sur la valeur du point d'indice cumulée, le cas échéant, au dispositif de revalorisation de l'ancien article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat qui permettait, à l'occasion de réformes statutaires applicables aux actifs, de réviser les pensions des retraités s'étant trouvés appartenir aux mêmes corps au moment de leur cessation d'activité.

Depuis le 1er janvier 2004, le pouvoir d'achat des pensions est garanti par référence à l'évolution de l'indice des prix constaté chaque année -ce que n'assurait pas la référence à la valeur du point d'indice- et dans des conditions de parfaite égalité -que n'assurait pas l'application de l'article L. 16 précité- pour l'ensemble des agents. Les revalorisations suivent ainsi les mêmes règles que pour les pensionnés du secteur privé48(*).


· Les autres éléments de la réforme des retraites de la fonction publique

1) Les modifications résultant de la conciliation des avantages familiaux avec les exigences communautaires

a) Le remplacement de la bonification pour enfants

La mise en oeuvre du principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes a conduit à modifier les modalités de la bonification pour enfant accordée aux femmes fonctionnaires, qui se trouvait en contravention49(*) à ce principe.

Cet avantage, qui prend la forme d'une bonification d'un an par enfant des années de services effectuées, est remplacé, pour les enfants nés ou adoptés à partir du 1re janvier 2004, par une validation des périodes d'interruption ou de réduction d'activité effectivement consacrées à l'éducation d'un enfant ou aux soins donnés à un enfant malade, dont le bénéfice est étendu aux hommes. La période totale ainsi validée peut désormais atteindre une durée de trois ans par enfant, jusqu'à son huitième anniversaire.

Toutefois, une majoration de durée d'assurance de 6 mois est réservée aux femmes fonctionnaires pour chacun des enfants qu'elles ont mis au monde postérieurement à leur recrutement.

b) L'adaptation des autres avantages familiaux

Sur le fondement du même principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes, la possibilité de bénéficier d'un départ anticipé lorsque le fonctionnaire ou son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le plaçant dans l'impossibilité d'exercer une profession quelconque, est également étendue aux hommes. De même, les modalités de l'attribution d'une pension de réversion actuellement accordées aux veuves de fonctionnaires sont étendues aux veufs de fonctionnaires. Enfin, l'article 136 de la loi de finances rectificative pour 2004 a mis en conformité le dispositif permettant un départ anticipé50(*) aux mères de trois enfants en l'ouvrant aux hommes et aux femmes sous condition d'interruption d'activité à l'occasion de la naissance ou de l'accueil de l'enfant.

Il est à noter que la majoration51(*) de pension accordée aux parents de trois enfants demeure inchangée, s'adressant indifféremment aux femmes et aux hommes.

c) La refonte du minimum garanti

Le montant de référence servant à la détermination du minimum garanti est fixé à un niveau supérieur de 5 % au niveau actuel, soit 993 euros, sa valeur étant exprimée sur la base de l'indice majoré 227 au 1er janvier 2004. Le minimum garanti ne représente 100 % du montant de référence qu'à la condition d'avoir accompli 40 années de services, afin d'inciter les personnels à prolonger leur activités.

En contrepartie, le nouveau dispositif se révèle moins favorable pour les fonctionnaires dont la durée de cotisation oscille autour de 25 années. Par exemple, pour 25 années de cotisation, à partir de 2013 (terme du dispositif transitoire), il sera attribué 82,5 % de ce montant de référence contre 100 % aujourd'hui.

2) La création d'un régime public de retraite additionnelle pour les fonctionnaires

Le régime de rémunération applicable aux fonctionnaires présente la spécificité de comprendre, le cas échéant, des primes ou indemnités qui n'entrent pas dans l'assiette de calcul de la retraite. Aussi la réforme comporte-t-elle la mise en place d'un régime public par répartition, dont les ressources sont constituées de cotisations au taux de 10 % sur une assiette composée des primes et indemnités non prises en compte dans l'assiette de calcul de la retraite plafonnées à 20 % du traitement indiciaire brut total, versées à égalité par les salariés et les employeurs, et dans lequel les droits s'acquièrent sous forme de points.

3) La prise en compte des carrières longues

L'article 23 de la loi portant réforme des retraites a ouvert la possibilité d'un départ anticipé pour les assurés ayant commencé leur activité un certain âge ; le décret n° 2003-1036 du 30 octobre 2003 relatif à l'abaissement de l'âge de la retraite pour les assurés ayant commencé à travailler jeune et eu une longue carrière, a instauré un droit au départ anticipé à compter du 1er janvier 2004, suivant des conditions reprises par le tableau suivant :

Conditions du droit à départ anticipé dans le régime général

Date d'ouverture

Âge du début de carrière

Âge de départ

Durée d'assurance validée

Durée d'activité ayant donné lieu à cotisation

1er janvier 2004

moins de 16 ans

56 ans ou 57 ans

42 ans

42 ans

1er janvier 2004

moins de 16 ans

58 ans

42 ans

41 ans

1er janvier 2004

moins de 17 ans

59 ans

42 ans

40 ans

Dans le cadre de la réforme des retraites, qui tend à unifier les règles de liquidation des différents régimes obligatoires, publics et privés, il aurait été anormal d'instaurer un dispositif en faveur des « carrières longues » qui n'eût pas profité aux fonctionnaires, ces derniers connaissant, au surplus, l'extinction progressive du congé de fin d'activité (CFA), décidée en loi de finances pour 2003.

Ainsi, l'article 119 de la loi de finances pour 2005 a introduit dans le code des pensions civiles et militaires de retraite un article L. 25 bis nouveau, aux fins de mise en place d'un nouveau dispositif accordant aux fonctionnaires le bénéfice du départ anticipé en retraite pour carrière longue.

Les caractéristiques de ce dispositif sont retracées par le tableau suivant, qui fait apparaître, pour seule différence avec le régime général, une mise en oeuvre progressive :

Date d'ouverture

Âge du début de carrière

Âge de départ

Durée d'assurance validée

Durée d'activité ayant donné lieu à cotisation

1er janvier 2008

moins de 16 ans

56 ans ou
57 ans

42 ans

42 ans

1er juillet 2006

moins de 16 ans

58 ans

42 ans

41 ans

1er janvier 2005

moins de 17 ans

59 ans

42 ans

40 ans

Conditions du droit à départ anticipé dans le régime de l'Etat

4) La prise en compte de la situation de certaines catégories

D'une part, des mesures spécifiques sont prévues pour permettre une seconde carrière aux enseignants, dont certains ressentent, selon l'exposé des motifs du projet de loi, « un besoin de renouvellement professionnel et une aspiration à changer de métier entre 40 et 50 ans ».

D'autre part, il est prévu d'accorder une majoration de durée d'assurance d'un dixième aux personnels des services actifs de la fonction publique hospitalière dont la limite d'âge est d'au moins 60 ans, pour les agents atteignant leur âge d'ouverture des droits à partir de 2008.

5) Mesures diverses

- La procédure de validation des services auxiliaires est accélérée;

- le rachat des d'années d'études est organisé ;

- la possibilité est offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissibles en liquidation ;

- les modalités de l'attribution d'une pension de réversion actuellement accordées aux veuves de fonctionnaires sont étendues aux veufs de fonctionnaires en application du principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes ;

- en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité, le régime de cumul d'un emploi et d'une pension est modifié, et des possibilités de maintien en activité au delà de la limite d'âge sont offertes ;

- les modalités de travail à temps partiel pour élever un enfant sont assouplies ;

- le régime de la cessation progressive d'activité est adapté et modulé, tandis que les droits des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité sont préservés, ainsi que ceux des fonctionnaires affectés à France Telecom bénéficiant d'un congé de fin de carrière.

* 36 Rapport pour avis n° 383 (2002-2003) au nom de la commission des finances.

* 37 A l'issue de la période transitoire (2004-2008) instaurée par l'article 66 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

* 38 Dans cette perspective, la durée de cotisation doit être portée progressivement (y compris pour le régime général et les régimes alignés) à 41 années de 2008 à 2012, sous réserve de l'évolution des conditions démographiques, économiques et sociales. Ensuite, la stabilisation du rapport précité commanderait une augmentation plus lente de la durée de cotisation, jusqu'à 41 années et trois trimestres en 2020.

* 39 Le premier rapport du Conseil d'orientation des retraites (2001) en avait fait une piste privilégiée pour assurer l'égalité entre les régimes.

* 40 Un mécanisme de surcote a été instauré afin d'encourager la poursuite de l'activité des fonctionnaires civils ayant atteint l'âge de 60 ans, et dont la durée d'assurance est suffisante pour obtenir le pourcentage de liquidation maximum (160 trimestres requis en 2008). Ainsi, il s'appliquera un coefficient de majoration (surcote), fixé à 0,75 % par trimestre supplémentaire, dans la limite de 20 trimestres.

* 41 Dans le mécanisme de la décote, si le nombre de trimestres manquant pour atteindre 160 trimestres s'avère supérieur au nombre de trimestres séparant la date de départ en retraite de la limite d'âge (65 ans dans le régime général), la décote s'applique en retenant ce dernier nombre de trimestres. Ainsi, en toute circonstance, la décote s'annule à la limite d'âge. Dans le présent dispositif transitoire, la limite d'âge est en quelque sorte « bonifiée » d'un nombre décroissant de trimestres.

* 42 55 ans (exemple : policier) voire 50 ans (exemple : infirmière) pour les personnels classés en « service actif » (emplois dangereux ou pénibles).

* 43 Il est retenu le calcul le plus favorable.

* 44 Augmentation progressive de la durée de cotisation de 37 ans et demi en 2003 à 40 ans en 2008.

* 45 Augmentation progressive de la durée de cotisation de 37 ans et demi en 2003 à 40 ans en 2008. La valeur de l'annuité s'établira alors à 1,875 % ( = 75 % / 40).

* 46 L'atténuation du régime de la décote dans le régime général devant en ramener le taux annuel de 10 % à 5 % s'effectue progressivement jusqu'en 2013 au rythme de 0,5 points par an. Son instauration dans les régimes de la fonction publique s'effectuera progressivement de 2005 à 2020.

* 47 Il est retenu le calcul le plus favorable.

* 48 A long terme, il est a priori difficile d'évaluer ce qu'impliquera pour les pensionnés de la fonction publique, et, symétriquement, pour les régimes de la fonction publique, la fin de l'indexation des pensions sur la valeur du point, en terme de gain ou de perte. Il peut être avancé que la nouvelle indexation protègera les pensionnés d'un changement de politique salariale qui privilégierait les primes et les mesures particulières au détriment de l'augmentation de la valeur du point, et qu'à l'inverse, elle limiterait les incidences budgétaires d'une politique active de revalorisation de la fonction publique qui se baserait essentiellement sur la valeur du point. Naturellement, il ne peut être exclu, à terme, que ce mode de revalorisation n'induise un certain « décrochage » du pouvoir d'achat des pensions par rapport à l'évolution générale des salaires. Lors de la réforme des retraites, l'évaluation de l'impact de cette mesure, qui devait procurer plus de 4 milliards d'euros d'économie à l'horizon 2020, étaye cette hypothèse.

* 49 CJCE, Griesmar c/France, 29 novembre 2001 ; CE Griesmar, 29 juillet 2002.