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Projet de loi de finances pour 2006 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des états étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux.

 

III. OBJECTIFS ET INDICATEURS

A. QUATRE OBJECTIFS

Le programme 110 comporte quatre objectifs, sur lesquels votre commission des finances avait émis un jugement plutôt positif en mars 200522(*). Le premier objectif (« Faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux ») a été reformulé afin de ne plus recourir aux termes de « développement durable », que votre commission avait jugés quelque peu « fourre-tout ». Les trois autres objectifs n'ont pas été modifiés par rapport à l'avant-projet annuel de performance (PAP) de 2005. Le point de vue du contribuable n'a pas été éludé, puisque le troisième objectif a trait à la gestion efficace et rigoureuse des crédits d'APD.

Le premier objectif rappelle les priorités géographiques et sectorielles affirmées par le CICID. Les premières incluent les pays les moins avancés, l'Afrique et les 56 Etats de la ZSP (y compris l'Afghanistan) ; les secondes comprennent six secteurs : l'eau et l'assainissement, l'éducation, la santé et la lutte contre le sida, les infrastructures et le développement urbain, l'environnement et les ressources naturelles, l'agriculture et la sécurité alimentaire. Les deux principaux secteurs d'affectation de l'aide française en 2004 étaient ainsi les infrastructures et le développement urbain (21,1 %) et l'agriculture et la sécurité alimentaire (17,1 %). Votre rapporteur spécial juge que ces sept axes sont légitimes, bien qu'ils ne puissent réellement être qualifiés de « priorités » dans la mesure où ils couvrent la grande majorité des composantes du développement.

Le deuxième objectif s'inscrit dans la tendance, constatée depuis quelques années chez les principaux bailleurs, à l'accroissement de l'harmonisation de l'aide, en particulier dans le cadre de l'aide budgétaire, qui relève de l' « aide programme ». Votre rapporteur spécial partage la volonté ainsi affichée d'accroître l'efficacité de l'aide et de réduire les coûts de transaction liés à la coexistence (voire à la concurrence) de plusieurs procédures et cahiers de charges émanant de multiples bailleurs. Il rappelle néanmoins que l'aide budgétaire, dont le principe avait été contesté il y a une décennie, doit être transparente et ne pas compromettre la capacité de la France à mettre en évidence ses apports.

B. DIX INDICATEURS

Les dix indicateurs de ce programme (9 dans l'avant-PAP), et de la mission en général, illustrent dans une certaine mesure la difficulté à mesurer l'efficacité de l'aide au développement et le lien entre les financements octroyés et la réduction de la pauvreté - a fortiori lorsque l'aide française ne constitue qu'un canal parmi de multiples autres sources d'assistance - qui sont liées à l'importance des volumes engagés mais n'en sont pas exclusivement dépendants.

La plupart des indicateurs paraissent néanmoins pertinents, relèvent de l'efficience de la gestion ou de l'efficacité socio-économique, et sont mieux renseignés que dans le second programme de la mission. Les indicateurs des objectifs 3 et 4 (effet de levier et qualité des projets23(*) de l'AFD, performance et niveau d'autonomie financière de l'ADETEF, pérennité des études du FASEP) sont particulièrement éclairants sur l'efficacité de la dépense publique. Les prévisions pour 2004, jugées peu utiles par le ministère, ne sont pas mentionnées, et celles pour 2005 le sont partiellement.

Deux des recommandations formulées par votre commission ont été retenues : l'harmonisation, entre les deux programmes, des indicateurs de ciblage géographique de l'aide (qui ressortit à l'objectif 1), et la création pour l'objectif 4 d'un indicateur relatif à l'ADETEF, qui n'est pas celui proposé par votre commission24(*), mais n'en est pas moins pertinent puisqu'il évalue la capacité de ce groupement à mobiliser des ressources extérieures, en mesurant le ratio entre ses ressources propres et sa dotation budgétaire. Votre rapporteur spécial regrette cependant qu'aucun indicateur ne rende compte de l'impact socio-économique de l'effort français en faveur de l'initiative PPTE, et considère que les motifs avancés par le MINEFI ne sont pas convaincants25(*).

Les cibles retenues correspondent aux années 2008 ou 2009, et témoignent d'un certain réalisme, bien qu'elles ne relèvent parfois que d'une extrapolation de la tendance constatée au cours de la période récente. Il est ainsi prévu que les deux tiers des projets de l'AFD soient jugés satisfaisants en 2008, contre 64 % aujourd'hui et 82 % pour les projets de la Banque mondiale à la même échéance. L'indicateur portant sur la part des études FASEP achevées ayant abouti à la réalisation de projets d'investissement témoigne du fort aléa pesant sur la portée de ce type d'étude, puisque la cible retenue pour 2009 n'est que de 22 % (20 % prévus en 2005). Il convient sans doute de s'interroger sur les moyens d'améliorer le « retour sur investissement » de ce type d'instrument. En outre, il serait logique que la cible de l'indicateur relatif à la part des études du FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation du projet étudié avec la participation d'au moins une entreprise française soit fixée à 100 %(quitte à ce qu'elle soit plus lointaine), plutôt qu'à 82 %. Cette participation devrait en effet constituer une condition de l'aboutissement des études.

La cible d'affectation géographique de la moitié de l'aide multilatérale aux PMA et à la ZSP serait néanmoins atteinte dès 2006, et dès 2005 s'agissant de « l'effet de levier » de l'AFD (et donc sa capacité à faire appel à des ressources de marché) mesuré par le montant d'aide au développement apportée par cette agence sous forme de prêt par euro de subvention de l'Etat26(*).

Un certain nombre de biais et de limites ont été identifiés par le ministère, affectant en particulier les deux indicateurs du premier objectif, et les indicateurs n° 3 et 4, relatifs au FASEP-études27(*), du quatrième objectif.

* 22 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF, présenté par M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances.

* 23 Par référence au niveau de qualité des projets de la Banque mondiale.

* 24 Du type « nombre de contrats obtenus par des entreprises françaises / nombre d'appels d'offres souscrits ».

* 25 Le ministère a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que « la part des annulations de dette octroyées par la France s'insérant dans le processus PPTE et la part des annulations PPTE de la France dans les annulations globales consenties dans ce cadre ne renseignent pas l'efficacité socio-économique des annulations décidées. Par ailleurs, la part des annulations PPTE de la France dans les annulations globales consenties dans ce cadre fluctue fortement ».

* 26 La cible est de 3 euros de prêts pour un euro de subvention publique.

* 27 Il apparaît ainsi que la nature du FASEP-études justifie de prendre une cible relativement lointaine, car il convient de tenir compte du délai parfois long entre les études de faisabilité et la réalisation effective des projets (du fait de la longueur des délais entre le lancement des études et la réalisation éventuelle des projets d'investissement). De plus, les résultats dépendent pour partie d'éléments exogènes dont l'évolution ne peut être maîtrisée par les acteurs français du programme.