EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture » et le compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président , a salué la présence de M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis de la mission « Culture » ainsi que du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » au nom de la commission des affaires culturelles.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que la commission des finances avait décidé d'évaluer la capacité des ministères à mettre en oeuvre la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de faire « oeuvre pédagogique », quitte à examiner peut-être un peu moins précisément les politiques culturelles elles-mêmes.
Il a indiqué que les données détaillées relatives aux plafonds d'emplois, aux crédits et à leur évolution figuraient dans sa note de présentation. Il préférait ne pas y revenir afin de présenter ses observations sur la mission « Culture », ses programmes et le compte d'affectation spéciale attaché à cette mission.
Il a tout d'abord formulé six observations sur l'organisation générale de la mission « Culture ».
Il a remarqué que cette mission représentait 1,11 % du budget de l'Etat, tout en soulignant qu'il n'avait jamais attaché une importance démesurée à ce seuil « quasi mythique ».
Il a ensuite précisé que la justification des dépenses au premier euro de la mission « Culture » devait être améliorée, estimant que la confection du bleu budgétaire « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2006 avait semblé poser quelques difficultés au ministère de la culture et de la communication.
Il a ainsi rappelé qu'un certain nombre de dépenses n'étaient pas « justifiées au premier euro » au sens de la LOLF, au sein des programmes 131 « Création » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il a observé que l'emploi de près de 3 % des crédits de paiement du programme « Création » n'était pas détaillé. Cela correspond à 28,27 millions d'euros au sein de l'action 2-131 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques », et à 11,65 millions d'euros au sein de l'action 3-131 « Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture ». Il a constaté que certains crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » souffraient également d'une absence de justification.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a proposé de supprimer une partie de ces crédits et de consacrer l'autre à l'amélioration de la sincérité du budget de la mission « Culture », si le ministère ne fournissait pas de précision complémentaire sur leur utilisation.
Il a souhaité que l'origine et l'utilisation des ressources exceptionnelles apportées à l'établissement de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial, soient présentées avec plus de clarté. Il a rappelé qu'il s'agissait, en fait, de l'affectation à la mission « Culture » des recettes issues de la privatisation des sociétés d'autoroutes, dont le montant total atteignait 108,23 millions d'euros pour la mission « Culture », dont 75,7 millions d'euros pour le programme « Patrimoines », 5,1 millions d'euros pour le programme « Création » et 27,43 millions d'euros pour le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », en incluant la subvention pour charge de service public allouée à l'EMOC.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que lors du débat sur le projet de loi portant règlement définitif du budget pour 2004, qui s'était tenu au Sénat le mercredi 12 octobre 2005, le ministre de la culture et de la communication avait annoncé que les ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC par la privatisation des sociétés d'autoroutes, s'élèveraient à 100 millions d'euros. Il a constaté que le projet de répartition de ces recettes, qui avait soulevé quelques interrogations, notamment de M. Jean Arthuis, président , mais aussi de M. Philippe Marini, rapporteur général , ne semblait pas correspondre à celui qui figurait dans le bleu budgétaire de la mission « Culture ». Il a précisé que la lecture du « bleu » ne lui permettait d'ailleurs pas, à ce jour, de comprendre si les ressources exceptionnelles venaient s'ajouter aux crédits de paiement présentés, ou si elles étaient déjà comprises dans le montant inscrit.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , s'est félicité du renforcement de la lisibilité du budget, grâce à la prise en compte des fonds de concours et des dépenses fiscales.
Il a observé que des précisions devaient être apportées sur l'origine des fonds de concours et la transformation, au cours de l'année 2006, d'une grande partie d'entre eux en « attributions de produits ». Il a indiqué qu'à la différence des fonds de concours qui continueraient à bénéficier du report automatique des reliquats de crédits, les reports d'attributions de produits d'un exercice sur l'autre pourraient être soumis à la limitation de 3 % des crédits ouverts prévue par la LOLF. Il a craint que le ministère de la culture et de la communication n'ait retenu une interprétation particulièrement restrictive des dispositions de la LOLF, limitant ainsi sa marge de manoeuvre en « pêchant par excès de zèle », après avoir « pêché par omission » sur la justification au premier euro.
En ce qui concerne les dépenses fiscales attachées à la mission « Culture », M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a constaté que treize d'entre elles, sur un total de dix-neuf, avaient un rendement non significatif ou non chiffré. Il a souhaité savoir si le ministre de la culture et de la communication entendait supprimer les dépenses fiscales de faible portée, procéder au réexamen systématique de celles dont le coût était inconnu, et réexaminer les dispositifs dérogatoires dont les effets étaient insuffisants, comme l'avait recommandé le Conseil des impôts dans son XXI e rapport au Président de la République de septembre 2003, intitulé « La fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales ».
Il a observé que la structure de la mission « Culture » paraissait quelque peu confuse, dans la mesure où les programmes « Patrimoines » et « Création » semblaient participer à la réalisation des objectifs du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il a indiqué que ce dernier devrait être rebaptisé plus simplement « Transmission des savoirs », car l'objectif de démocratisation de la culture était, quant à lui, un objectif global de la mission « Culture », déjà décliné dans ses deux autres programmes. Il a souligné que cette modification renforcerait la cohérence globale de la présente mission.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a regretté que le rattachement des opérateurs aux programmes de la mission culture soit incomplet, la Réunion des musées nationaux (RMN) ou l'Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP) ne figurant pas au nombre des opérateurs du programme « Patrimoines ». Il a considéré que l'évaluation des équivalents temps plein travaillé (ETPT) consolidés, c'est-à-dire incluant les ETPT sous plafond du ministère de la culture et de la communication et les ETPT des opérateurs, s'en ressentait.
Il a indiqué que les ETPT des opérateurs représentaient plus de la moitié des moyens humains mobilisés pour réaliser les objectifs de la mission « Culture » et que le ministère devait veiller de très près à leur évolution. Il a rappelé que l'avenir de l'INRAP dépendait de l'observation de la plus grande rationalité possible en matière de recrutement, comme il l'avait noté dans son récent rapport d'information n° 440 (2004 2005) du 29 juin 2005 intitulé « Pour une politique volontariste de la recherche archéologique ».
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que l'évolution des ressources propres des opérateurs mentionnés dans le « bleu » était très préoccupante, leur diminution semblant suivre un mouvement inéluctable, et en accélération.
Il a noté que le ministère de la culture s'appuyait largement sur ses opérateurs pour mettre en oeuvre sa politique culturelle, et que des contrats d'objectif devaient régir leurs relations. Il s'est demandé si de nouveaux objectifs et des indicateurs spécifiques seraient définis pour évaluer la performance de ces contrats. Il a également souhaité savoir si l'utilisation des ressources des opérateurs serait « fléchée » ou si ces derniers pourraient, à leur niveau, mettre en oeuvre la fongibilité des crédits. Il a jugé nécessaire d'avoir communication des contrats d'objectifs, afin de pouvoir évaluer leur insertion dans la politique de performance du ministère de la culture.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter deux amendements, l'un réduisant les crédits de la mission « Culture », qui n'étaient pas « justifiés au premier euro » au sens de la LOLF, et l'autre dotant l'INRAP de près de 10 millions d'euros, financés par une ponction sur des crédits non justifiés, afin d'améliorer la sincérité du budget. Il a souligné que la contrainte budgétaire qui devait s'exercer sur les dépenses de l'INRAP n'en serait nullement restreinte. Il a estimé qu'il était nécessaire de prendre en compte le déficit chronique de l'INRAP et l'obligation qui lui incombait de rembourser un prêt consenti par le Trésor pour rétablir la situation de sa trésorerie. Il a rappelé que le ministère de la culture et de la communication financerait le remboursement de ce prêt par une subvention spéciale, qui n'était pas inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour 2006.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que l'amendement soumis à la commission prévoyait de pallier « cet oubli », et inciterait le ministère à la plus grande vigilance. Il a noté que cet amendement devrait permettre d'éviter que, comme tous les ans depuis 2004, des politiques culturelles voient leurs crédits réduits en cours d'année pour financer l'INRAP, précisant que de tels mouvements de crédits étaient prévisibles. Le fait de ne pas les inscrire en loi de finances initiale nuisait à l'efficacité des actions menées par le ministère de la culture.
Il a ensuite annoncé qu'un poste de secrétaire général avait été créé au sein du ministère de la culture. La Cour des comptes semblait très favorable à ce mode d'organisation, susceptible, selon elle, de régler les problèmes de coordination entre les trois programmes de la présente mission, les 10 directions d'administration centrale, les 70 établissements publics relevant du ministère, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et les services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP). Il a précisé qu'il ne percevait pas clairement quels devraient être le rôle, les pouvoirs et la responsabilité du secrétaire général. Il a indiqué qu'il souhaitait l'auditionner avant d'être convaincu que la création d'un tel poste représentait la garantie d'une meilleure efficacité du ministère.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite présenté ses observations relatives au programme « Patrimoines ». Il a considéré que ce programme constituait l'action prioritaire du ministère de la culture et de la communication comme le prouvait la répartition des crédits, après la prise en compte des fonds de concours qui lui étaient attachés, soit 39,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 27,4 millions d'euros en crédits de paiement, d'une part, et l'application du schéma de déversement analytique de la mission, d'autre part.
Il a observé, qu'aux termes de ce schéma, les crédits provenant de l'action « Fonctions soutien communes aux trois programmes » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » étaient réaffectés à 73 %, soit 284,6 millions d'euros, au programme « Patrimoines ». Il a ajouté que ce mouvement de crédits, interne à la mission « Culture », correspondait à la réimputation, sur le programme « Patrimoines », des sommes allouées à la rémunération des personnels des services patrimoniaux des DRAC et des SDAP.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que le ministère de la culture et de la communication avait tiré les leçons des expérimentations de globalisation des crédits au niveau des DRAC en 2004 et 2005, et regroupé les dépenses de personnel sur la seule action 7-224 afin d'atteindre la taille critique pour le pilotage de la masse salariale. Il a noté que ces dépenses étaient ensuite réaffectées à chaque programme, ce qui permettait d'établir les coûts globaux réels des politiques culturelles menées.
D'autre part, il a rappelé que l'utilisation des ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC au titre de la privatisation des sociétés d'autoroutes, qui atteignaient 75,7 millions d'euros pour le programme « Patrimoines », devait être précisée. Il a considéré que la sincérité des crédits de ce programme était obérée par l'absence de prise en compte de la situation financière réelle de l'INRAP.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souligné que les ressources propres des opérateurs du présent programme avaient diminué de 41,6 % pour la Bibliothèque nationale de France et de 26,3 % pour le Centre Georges Pompidou entre 2004 et 2005. Il a noté que les responsables de ces établissements publics étaient inquiets de cette évolution.
Enfin, il s'est demandé comment le directeur de l'architecture et du patrimoine, responsable du programme « Patrimoines », pourrait exercer son autorité sur les autres directions centrales du ministère, telles que la direction des archives de France, la direction du Livre et de la lecture, et la délégation générale à la langue française et aux langues de France, sur les multiples opérateurs, et sur les services déconcentrés qui participaient à la réalisation de ce programme. Il a estimé que l'élaboration d'une charte de gestion était indispensable au bon fonctionnement du présent programme. Il a indiqué qu'il suivrait également avec attention la répartition des crédits alloués au patrimoine au sein des budgets opérationnels de programme (BOP), et les arbitrages rendus, entre eux, en cours d'exécution.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , s'est inquiété des modalités de pilotage du programme 131 « Création ». Rappelant qu'un « collège de directeurs » serait chargé de coordonner la mise en oeuvre de ce programme, il s'est demandé qui pourrait répondre de la gestion des crédits destinés à la création artistique devant le Parlement.
Il a observé que la santé financière des opérateurs du programme « Création » était préoccupante, leurs ressources propres régressant de 10 % pour la Cité de la musique et de près de 20 % pour l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette entre 2004 et 2005. Il a annoncé que les budgets prévisionnels de ces opérateurs pour 2005 étaient, de plus, présentés en déficit. Il s'est demandé si le projet de loi de finances pour 2006 tenait compte de ces tendances de fond. Il a craint que les crédits du programme « Création » ne soient sous-évalués.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a considéré que les indicateurs du programme « Création » ne prenaient que peu en compte l'action des DRAC, acteurs essentiels de la mise en oeuvre de la politique culturelle. Il a souhaité savoir si la répartition des crédits en BOP dans les DRAC s'accompagnerait de la déclinaison des objectifs et indicateurs de performance du programme « Création » à ce niveau de gestion. Il s'est demandé s'il ne serait pas plus pertinent de définir des outils d'évaluation de la performance spécifiques dans ce domaine. Il s'est également interrogé sur les modalités de gestion des BOP par les DRAC, estimant que si un BOP différent devait correspondre aux crédits déconcentrés de chaque programme de la mission culture, les DRAC seraient dans l'incapacité d'exercer la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite présenté ses observations sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
Il s'est demandé s'il convenait de supprimer le million d'euros qui semblait excédentaire pour la réalisation de la cité nationale de l'histoire de l'immigration, soulignant que le coût total prévisionnel annoncé pour ce projet s'élevait à 11 millions d'euros, alors que l'échéancier prévisionnel ne prévoyait que 10 millions d'euros.
Il a souhaité savoir pour quelles raisons, alors que l'inauguration de l'immeuble dit « des Bons enfants » avait eu lieu et que le transfert des bureaux et des personnels était effectué, une dépense d'un million d'euros en autorisation d'engagement était prévue en 2006.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que dans le cas où le ministère de la culture et de la communication s'engageait dans une politique de réforme ambitieuse, comme pour l'action « Fonction soutien commune aux trois programmes », il conviendrait de proposer des indicateurs temporaires permettant de mesurer la réalisation et le succès de cette réforme.
Il a rappelé que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » était composé des trois programmes suivants : le programme « Industries cinématographiques », dont les recettes s'élevaient à 263,76 millions d'euros, le programme « Industries audiovisuelles », doté de 231,77 millions d'euros et le programme « Soutien à l'expression radiophonique locale », dont les crédits atteignaient 23,75 millions d'euros. Il a indiqué que les dépenses des deux premiers programmes étaient constituées des subventions allouées par le Centre national de la cinématographie et celles du dernier programme par les subventions délivrées par le fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER).
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que dans la mesure où ce compte d'affectation spéciale était créé par l'article 35 de la loi de finances initiale pour 2006, il ne pouvait pas juger, dès à présent, de sa pertinence. Il a toutefois noté avec satisfaction que la « justification au premier euro » semblait précise.
Il a observé que l'étanchéité des ressources et des dépenses des trois programmes du CAS rendait la question de l'arbitrage entre les sections, et donc la nomination d'un responsable du compte d'affectation spéciale sans objet. Il a constaté que le responsable des programmes « Industries cinématographiques » et « Industries audiovisuelles » était le directeur du centre national de la cinématographie (CNC). Il a regretté que le responsable du programme « Soutien à l'expression radiophonique locale » ne soit pas identifié et a souhaité obtenir des éclaircissements sur ce point.
Il a ensuite rappelé que les dépenses fiscales liées au présent compte d'affectation spéciale s'élevaient à 100 millions d'euros, soit 40 millions d'euros au titre de la déduction des souscriptions en numéraire au capital de sociétés anonymes agréées ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA) et 60 millions d'euros au titre du crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et d'oeuvres audiovisuelles.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souhaité qu'un effort particulier soit mis en oeuvre afin d'évaluer la dépense fiscale relative à l'amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes versées pour la souscription de titres de SOFICA.
Un débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention.
M. François Trucy a remarqué que les comparaisons internationales n'avaient sans doute pas de sens, tant le périmètre des politiques culturelles variait d'un pays à l'autre. Il s'est demandé si le rapporteur spécial pouvait expliquer la raison de la diminution des ressources propres des opérateurs de la mission « Culture ». Enfin, il a souhaité savoir si des consignes de limitation des demandes de classement de nouveaux sites avaient été données, ce qui expliquerait les blocages auxquels se heurtaient les pétitionnaires dans son département.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a précisé que les subventions pour charge de service public des opérateurs de la mission « Culture » ne diminuaient pas. Il a estimé que la baisse de leurs ressources propres s'expliquait par la diminution de la fréquentation du public et la régression des ventes des catalogues et des objets culturels dérivés. Il a indiqué qu'il n'avait pas connaissance d'une évolution de la politique de classement du patrimoine, mais qu'il serait intéressant d'interroger le ministre sur ce point lors de l'examen en séance publique de la mission « Culture ».
Puis la commission a adopté, à l'invitation de son rapporteur spécial, deux amendements tendant à :
- réduire de 39,92 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement les crédits du titre 6 « Dépenses d'intervention » des actions 2 131 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » et 3 131 « Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture » du programme « Création » qui ne font pas l'objet d'une « justification au premier euro » ;
- et à réduire de 10,58 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisation d'engagement les crédits non justifiés au premier euro du titre 6 « Dépenses d'intervention » des actions 3-224 « Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » et 4-224 « Actions spécifiques en faveur du public » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », et à les transférer vers le titre 3 « Dépenses de fonctionnement » de l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique » du programme « Patrimoines », afin que l'INRAP bénéficie d'une subvention pour charges de service public d'un montant équivalent.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité de la présentation de ces deux amendements qui assuraient l'obligation de justifier les dépenses au premier euro et amélioraient ainsi la sincérité de la mission « Culture ».
A l'invitation de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Culture » pour 2006 ainsi modifiés, et d'adopter sans modification les crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. Puis elle a adopté l'article 94 bis (nouveau) modifiant la taxe due par tout exploitant d'un service de télévision et l'article 94 ter (nouveau) relatif à la taxation du parrainage sans modification. A l'article 94 quater (nouveau) augmentant la taxe relative aux vidéogrammes pour les documents à caractère pornographique ou de très grande violence, elle a adopté un amendement rédactionnel. Elle a enfin confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».