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Projet de loi pour l'égalité des chances

 

Rapport n° 210 (2005-2006) de M. Alain GOURNAC, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 22 février 2006

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N° 210

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi pour l'égalité des chances, CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AUX TERMES DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE,

Par M. Alain GOURNAC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2787, 2825 et T.A. 534

Sénat : 203, 211, 212, 213 et 214 (2005-2006)

Solidarité nationale.

Mesdames, Messieurs,

Le phénomène de violences urbaines que notre pays a connu lors des émeutes dans les banlieues du mois de novembre dernier a été le révélateur de graves situations d'inégalités, d'exclusions, de frustrations, de ségrégations dans diverses parties du territoire. Il a mis en lumière un état de fait connu de tous mais que peu d'entre nous acceptaient de voir.

Y remédier est aujourd'hui une priorité, une exigence et une urgence. Cela nécessite de mener une politique dynamique en faveur de la mobilité, de la diversité et de l'activité, une politique qui participe positivement au renouvellement de la société française dans son ensemble.

Cette politique est précisément celle que le présent projet de loi pour l'égalité des chances vise à promouvoir. C'est en effet en corrigeant les inégalités actuelles que nous pourrons rétablir le bon fonctionnement du pacte républicain et renforcer la cohésion sociale dans notre pays.

La diversité des secteurs sur lesquels il faut agir explique la démarche suivie par le texte. Il aborde successivement les problèmes de formation, d'emploi, de discriminations, de parentalité, de quartiers défavorisés pour constituer un dispositif d'ensemble, complet, cohérent et interactif dans lequel chaque élément apportera ses effets bénéfiques aux autres.

L'importance des enjeux portés par ce projet de loi justifie que cinq commissions du Sénat aient souhaité prendre part à son examen. Votre commission des Affaires sociales, qui en est saisie au fond, approuve son économie générale mais elle est très consciente qu'au delà de mécanismes techniques qui feront leurs preuves, il convient d'abord de faire évoluer les mentalités et les comportements et de promouvoir la diversité comme la richesse la plus précieuse pour l'avenir de notre société.

I. RÉDUIRE LA FRACTURE DE GÉNÉRATIONS

La répartition des chances entre les jeunes qui abordent ou se préparent à aborder la vie professionnelle n'est pas une loterie, comme pourrait le donner à penser l'expression ambiguë de « chance » retenue par l'intitulé du présent texte. Son intention est de mobiliser un potentiel et non de faire appel aux jeux du hasard.

Selon la diversité des parcours suivis depuis la petite enfance, chacun dispose d'atouts inégaux dont on mesure particulièrement l'écart au moment où le jeune se présente à l'embauche. Le projet de loi sur l'égalité des chances s'attache justement à cet instant pour que l'on combatte l'idée d'un déterminisme social irrémédiable.

Nombre d'opportunités peuvent et doivent en effet être activées à chaque étape du parcours. L'un des objectifs du projet de loi est de désigner celles dont peut s'emparer, à l'étape de la professionnalisation, une jeunesse pour qui la précarité ne doit pas être une fatalité. Car c'est bien de précarité qu'il s'agit dans ce texte. Au cours du débat parlementaire, certains développeront une vision ambitieuse et globalisante des problèmes à affronter et des solutions à mettre en oeuvre pour former la jeunesse active et efficace dont la France aura besoin dans la décennie qui vient, celle du reflux des générations nombreuses de l'après-guerre. Il faut naturellement mettre l'ensemble du système de formation à la hauteur des enjeux qui déjà se présentent. De ce côté, beaucoup a été fait, est en cours et reste à faire. Mais cela est un autre débat. Le présent projet de loi entreprend de lutter contre la précarité d'aujourd'hui. Il crée pour la jeunesse quelques outils pragmatiques d'intégration dynamique dans la vie professionnelle. C'est à l'aune de cet objectif, dont personne ne contestera l'urgence ni la légitimité, qu'il convient de juger le dispositif proposé au Sénat.

A. L'URGENCE ET LA LÉGITIMITÉ DE L'INTÉGRATION DANS LA VIE PROFESSIONNELLE

La précarité touche la jeunesse plus que les autres classes d'âge. Les statistiques sont éloquentes : en 2004, 21 % des jeunes actifs entre quinze et vingt-neuf ans ont occupé un emploi temporaire, contre 7,2 % pour la tranche de trente à quarante-neuf ans et 4 % pour la tranche de cinquante à soixante-quatre ans. Par ailleurs, 28 % des jeunes actifs en 2003 ont traversé au moins une période sans emploi cette année, la proportion n'étant que de 17 % pour l'ensemble des actifs. Enfin, 10 % des jeunes actifs de quinze à vingt-neuf ans ayant un emploi en 2003 ont occupé un emploi temporaire quatre trimestres successifs, contre 5 % pour l'ensemble des actifs occupés. Intimement lié à la précarité, le chômage est bien sûr l'autre versant du tableau : le taux d'emploi des jeunes (actifs et non actifs) de quinze à vingt-neuf ans a diminué de quatorze points entre 1975 et 2002, passant de 55 % à 41 %. Si ces chiffres sont fortement influencés par la progression du taux de scolarisation, ce qui retient l'attention est la sensibilité particulière du taux d'emploi des jeunes à la conjoncture : les actifs récents, ceux qui ont terminé leurs études initiales depuis un à quatre ans, ont représenté, entre 1993 et 2002, 9 % de la population active, 8,3 % de l'emploi salarié et 19,3 % des chômeurs.

Cette situation est-elle inéluctable ? Le taux de croissance est-il l'unique clé, l'alpha et l'oméga de l'emploi ? Il semble que non. Les politiques mises en oeuvre depuis trente ans par les différents gouvernements, essentiellement axées sur la diminution du coût du travail des jeunes, ont donné des résultats et continuent d'en donner : il existe incontestablement des marges de recrutement ; pour en tirer parti, il faut réduire les viscosités du marché du travail qu'expliquent, pour l'essentiel, les insuffisances de la formation des jeunes et le frein psychologique que certaines rigidités du droit du travail opposent à l'embauche. Ces facteurs jouent un rôle majeur dans l'évolution de l'emploi. Ils rendent largement compte des conditions d'emploi spécifiques des jeunes, surreprésentés parmi les candidats à l'embauche et donc plus exposés. Ils sont largement responsables de la précarité qu'affronte ainsi une large partie de la jeunesse active, quel que soit son niveau de formation, selon des modalités qu'il faut envisager dans leur diversité.

Aussi est-il indispensable de développer la palette des instruments disponibles.

B. LES RÉPONSES APPORTÉES PAR LE PROJET DE LOI

Le projet de loi crée trois outils : la formation d'apprenti junior, parcours d'excellence inscrit dans le cadre prometteur de la formation en alternance ; le contrat première embauche, contrat à durée indéterminée assorti d'une période de consolidation de deux ans et de droits solides, destiné aux jeunes actuellement prisonniers d'un cycle cumulatif de contrats à durée déterminée, stages répétitifs et intérims sans lendemain ; un statut des stages, afin de mettre un terme à des abus qui enferment dans une forme particulière de précarité, voire d'exploitation, une jeunesse souvent très diplômée.

1. L'apprentissage, une formule gagnante

Telle est la formule qui vient à l'esprit quand on considère l'évolution de cette formation en alternance. En 2004, près de 246.000 nouveaux contrats d'apprentissage ont été enregistrés dans le secteur marchand, ce qui représente une augmentation de 5 % par rapport à 2003. Si les secteurs ayant le plus contribué à cette hausse ont été de façon assez traditionnelle la construction, en augmentation de 12 %, et les services aux particuliers, en augmentation de 7 % ; si les entreprises de moins de cinq salariés ont encore embauché 41 % des apprentis ; si les formations de niveau CAP-BEP représentent toujours quelque deux tiers des contrats, l'apprentissage évolue. Il convient de se féliciter de ce qui en témoigne et démontre sa profonde adéquation avec l'évolution globale du marché de l'emploi. Ainsi, 20 % des contrats enregistrés en 2004, contre 11 % dix ans auparavant, sont conclus au niveau du baccalauréat, et les diplômes supérieurs représentent aujourd'hui près de 13 % des formations préparées, contre 6 % il y a dix ans. Inversement, la part des jeunes en apprentissage sans qualification reconnue s'établit à 45 %, contre 52 % il y a dix ans. Ceci doit rassurer ceux qui craignent que les annonces faites dans le sillage des émeutes de la fin de 2005 ne jettent une suspicion sur l'image et le devenir de l'apprentissage. Les résultats tangibles de l'apprentissage sont un autre démenti à ces craintes : 80 % des apprentis obtiennent un contrat de travail à durée indéterminée dans l'année qui suit leur sortie de formation, et c'est au niveau Bac + 2 qu'ils sont le plus fréquemment embauchés par le maître d'apprentissage.

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, qui a notablement conforté l'attractivité de l'apprentissage et le statut de l'apprenti, a contribué à ces résultats. Il est ainsi permis de croire en la réalisation de l'objectif de 500.000 apprentis à l'horizon 2009, fixé dans le plan de cohésion sociale en cours d'exécution.

Le projet de loi s'inscrit dans cette perspective en créant une formation d'apprenti junior à partir de quatorze ans. Son but est de permettre à une partie de la jeunesse, mal à l'aise dans les formes traditionnelles de l'enseignement académique, de découvrir le monde de l'entreprise tout en poursuivant l'acquisition du socle des connaissances indispensables à la vie moderne, qu'elle soit personnelle, familiale ou professionnelle.

La loi encourage, dégage des pistes. Il appartient ensuite aux différents acteurs d'assumer leur part de responsabilité. A cet égard, le niveau assez élevé du taux de sortie de contrat avant l'échéance ne peut manquer d'interpeller. A l'occasion des auditions qu'il a menées pour préparer le présent rapport, votre rapporteur a recueilli des éléments d'informations dont il faut tirer des enseignements. Un responsable de la Jeunesse ouvrière chrétienne, notamment, tout en notant que de très nombreux jeunes trouvent dans l'apprentissage une voie d'accomplissement personnel, a noté que n'étaient pas rares toutes sortes d'abus, souvent médiocres, parfois plus sérieux, en tout état de cause très démobilisateurs pour les jeunes devant y faire face, largement dépourvus de recours et d'appui. Votre rapporteur note l'importance d'une mobilisation toute spéciale des inspecteurs du travail sur ce plan : il serait désastreux qu'une partie notable des 500.000 jeunes attendus dans l'apprentissage à partir de 2009 fasse à cette occasion la découverte de l'injuste bêtise humaine, à quoi se réduisent souvent les faits évoqués. Cet interlocuteur a aussi insisté sur le désespoir latent de la fraction de cette jeunesse marquée par la discrimination ethnique. De ce point de vue, votre rapporteur a eu la confirmation, en auditionnant l'auteur d'un rapport sur l'égalité des chances dans l'apprentissage1(*), que des phénomènes de discrimination tenant à une inadmissible passivité à l'égard de préjugés illégaux prévalant dans certains secteurs du marché de l'emploi, sont à l'oeuvre dans des centres de formation des apprentis. Votre commission souhaite, là encore, que les autorités de tutelle manifestent une extrême vigilance. Afin de contribuer à leur prise de conscience, elle a adopté un amendement prévoyant l'exercice d'un contrôle spécifique dans ce domaine.

Ouverture réciproque des uns et des autres, exactitude dans l'application de la loi, telles sont en effet les conditions du succès des efforts entrepris pour relancer l'apprentissage.

2. Le contrat première embauche, une dynamique d'insertion durable

Il faut répéter les évidences qui ont conduit à élaborer le CPE.

L'objectif du contrat première embauche (CPE) est d'ouvrir l'accès du contrat à durée indéterminée (CDI) aux jeunes gens couramment promenés de contrat à durée déterminée en mission d'intérim et en stage pendant de très longues périodes.

Cet outil vise ainsi un ensemble de situations profondément insatisfaisantes. Le CPE ne concerne pas, ne touchera pas les jeunes auxquels le fonctionnement spontané du marché offre aujourd'hui l'accès au CDI.

L'ambition de favoriser l'accès au CDI pour des catégories de jeunes qui en sont écartés n'est pas nouvelle. C'est un axe constant de l'action gouvernementale. Il faut rappeler à cet égard que le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje) a été créé par la loi du 29 août 2002 pour favoriser l'embauche des jeunes les moins qualifiés en CDI dans le secteur marchand. Le Seje ayant connu un indéniable succès, la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a ajusté son dispositif afin de moduler le montant de l'aide aux employeurs en fonction du niveau de formation des jeunes et afin d'étendre son application aux jeunes de seize à vingt-cinq ans bénéficiant du contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis). L'article 5 du projet de loi va un peu plus loin dans ce sens, en prévoyant l'application du Seje sans condition de formation initiale aux jeunes gens âgés de seize à vingt-cinq ans révolus qui résident en zone urbaine sensible.

Le CPE a été conçu avec la même ambition, mais à l'intention d'un public plus large. Il est entouré de solides garanties. On ne saurait le dénigrer sans commettre un absolu contresens.

Votre commission prend date à cet égard : l'évaluation du CPE d'ici le 31 décembre 2008 démontrera le caractère irrationnel des craintes et des critiques. Elle prend le pari que le CPE attirera vers l'emploi stable de larges fractions de la jeunesse en précarité et qu'il ne portera pas préjudice aux autres. Telle est l'analyse qui l'a conduite à accorder sa pleine approbation à l'initiative du Gouvernement.

3. Les stages, un cadrage indispensable

Tout le monde convient des avantages des stages accompagnant la formation initiale. Leur l'intérêt pédagogique est incontestable, leur rôle dans l'insertion professionnelle des jeunes bénéfique. Ils peuvent néanmoins donner lieu à des abus : stages dépourvus de valeur pédagogique, et surtout recours de certaines entreprises à la formule du stage dans des situations qui auraient justifié la conclusion d'un contrat de travail. Ces pratiques qui concourent à la précarité sont liées à la faculté d'utiliser de jeunes stagiaires dans des conditions très insuffisamment encadrées par la loi.

Aussi est-il très opportun que le projet de loi insère une réglementation des stages dans le dispositif qu'il consacre à la lutte contre la précarité et prévoit notamment la rémunération des stages en entreprise d'une durée supérieure à trois mois.

II. RÉDUIRE LA FRACTURE TERRITORIALE

Les zones franches urbaines sont des quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui se caractérisent par des taux de chômage élevés, une forte proportion de jeunes dans la population, une part importante de demandeurs d'emploi peu ou pas qualifiés et un faible potentiel fiscal par habitant.

Ces difficultés économiques et sociales, qui se cumulent sur un même territoire, constituent des handicaps majeurs pour les populations qui résident dans ces quartiers et conduisent à une véritable fracture territoriale.

A. LA PERSISTANCE D'INÉGALITÉS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES ENTRE LES TERRITOIRES

Le rapport de 2005 de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles met en évidence des inégalités économiques et sociales fortes entre les zones urbaines sensibles et leurs agglomérations de référence :

1. Des inégalités d'accès à l'emploi

Les quartiers prioritaires de la politique de la ville présentent systématiquement des taux de chômage plus élevés que leurs agglomérations de référence, ainsi qu'en témoignent les données suivantes :

Taux de chômage au sens du BIT en 2003 selon le sexe, l'âge et le lieu de résidence

(en pourcentage)
   

Zus

Partie hors Zus des agglomérations avec Zus

Agglomérations rurales ou sans Zus

   

2003

2004

2003

2004

2003

2004

Hommes

15-24 ans

36,7

36,2

22,8

24,0

15,2

17,0

Hommes

25-49 ans

16,1

17,8

9,0

8,7

5,2

5,6

Hommes

50-59 ans

16,0

12,9

7,6

7,2

5,4

5,8

Hommes

15-59 ans

18,7

19,3

10,0

9,9

6,3

6,9

Femmes

15-24 ans

36,3

40,8

21,9

21,6

20,7

24,1

Femmes

25-49 ans

19,2

20,9

10,1

10,3

9,5

9,2

Femmes

50-59 ans

16,1

15,4

7,8

7,1

7,4

7,7

Femmes

15-59 ans

20,8

22,4

10,8

10,7

8,0

8,4

Ensemble

15-59 ans

19,7

20,7

10,4

10,3

8,0

8,4

En effet, le taux de chômage global dans les Zus s'élève à 20,7 %, soit un point de plus qu'en 2003, alors qu'il se maintient à 10,3 % dans les agglomérations de référence. Cette progression asymétrique est particulièrement visible pour les jeunes, dont les taux de chômage en Zus progressent et atteignent, en 2004, 36,2 % pour les hommes et près de 41 % pour les femmes, contre respectivement 24 % et 21,6 % dans les agglomérations voisines.

D'autres facteurs peuvent expliquer ce différentiel persistant :

- les personnes ayant un faible niveau de formation ou de qualification sont plus exposées au risque du chômage ;

- les personnes d'origine étrangère ont souvent plus de difficultés à trouver un emploi ;

- certains des facteurs peuvent se combiner et entraîner des taux de chômage très élevés pour certaines catégories qui cumulent les handicaps sociaux.

2. Des inégalités de revenus

Le rapport de l'Observatoire des Zus relève également de fortes disparités de revenus entre les populations résidant en Zus et la France métropolitaine, ainsi que l'indique le tableau suivant :

Revenu fiscal moyen par ménage et par unité de consommation en 2001
 

Nombre
de ménages fiscaux
en 2001

Taux
de ménages fiscaux
non imposés
(en %)

Revenu fiscal moyen
par ménage
(en euros)

Revenu fiscal moyen
par unité de consommation (en euros)

ZUS (548 traitées)

1.435.988

57

19.005

10.540

Unités urbaines ayant une ZUS (200 UU)

13.036.644

37

29.527

18.135

France métropolitaine

23.336.863

40

28.433

17.184

Source : revenus fiscaux des ménages année 2001 - Insee-DGI.

3. Des inégalités de qualification

Une étude de la Dares2(*) présente les caractéristiques des salariés embauchés par les entreprises implantées en ZFU. Les données recensées dans le tableau ci-dessous mettent en évidence une forte proportion d'actifs ayant un faible niveau de qualification :

Caractéristiques des salariés embauchés en ZFU

(en pourcentage)

Niveau de formation

2002

2003

2004

Total

Anciennes ZFU

Nouvelles ZFU

Niveau égal ou supérieur à la licence ou école d'ingénieur (niveau II et I de l'éducation nationale)

7,2

8,0

8,9

9,1

8,4

Niveau BTS, IUT ou de fin de 1er cycle de l'enseignement supérieur (niveau III de l'éducation nationale)

13,5

13,1

14,1

14,6

12,7

Niveau baccalauréat ou brevet de technicien (niveau IV de l'éducation nationale)

16,5

15,8

16,4

15,7

18,6

Niveau BEP ou CAP (niveau V de l'éducation nationale)

30,7

32,7

32,5

32,0

34,1

Niveau sortie de collège ou de premier cycle de second degré (niveau V bis et VI de l'éducation nationale)

32,2

30,5

28,1

28,7

26,2

Source : Dares, février 2006

En 2004, 77 % des salariés embauchés en ZFU avaient un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat (ou brevet de technicien) : parmi eux, seulement 16,4 % ont un niveau baccalauréat et 32,5 % sont titulaires d'un BEP ou CAP, les 28,1 % restant n'ayant atteint qu'un niveau de collège ou de premier cycle de second degré.

Cela explique qu'une forte proportion de la population active des ZFU appartienne à la catégorie socioprofessionnelle des ouvriers (49,6 %) ou des employés (32,3 %). Seuls 2,4 % des actifs résidant en ZFU et ouvrant droit à l'exonération de charges sociales sont cadres.

A cet égard, 52,4 % des chefs d'entreprises interrogés lors d'une enquête réalisée à l'initiative de la Délégation interministérielle à la ville (Div)3(*), ont indiqué avoir rencontré des difficultés importantes dans le recrutement, principalement du fait du manque de compétences (62,1 % des réponses).

B. LE SUCCÈS DES ZONES FRANCHES URBAINES

1. Une politique de discrimination territoriale positive inédite

a) Les objectifs visés

Le dispositif mis en place dans ces zones s'attache à atteindre trois objectifs :

- faciliter le processus de réhabilitation urbaine des grands ensembles en contribuant à une revalorisation du foncier et à la mixité sociale ;

- consolider les services et les commerces de proximité offerts aux habitants ;

- stimuler le marché du travail localement et en faciliter l'accès aux demandeurs d'emploi ou aux actifs en situation précaire.

Le présent projet de loi s'attache à amplifier et étendre les politiques menées en faveur de la réalisation de ces deux derniers objectifs, le premier faisant l'objet d'un programme d'ampleur défini dans le cadre de la loi de cohésion sociale et mis en oeuvre par le projet de loi portant engagement national pour le logement en cours d'examen au Parlement.

b) Le dispositif d'exonération applicable

Pour redonner à ces zones une plus grande attractivité économique, les entreprises qui s'y créent ou qui s'y implantent bénéficient de différents types d'exonérations fiscales et sociales.


Le dispositif d'exonérations des zones franches urbaines en 2004

Les premières zones franches urbaines ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville et ont été étendues par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003.

En 2004, on dénombre quatre-vingt-cinq zones franches urbaines, dont soixante-dix-neuf en France métropolitaine. Les entreprises implantées en leur sein bénéficient d'exonérations dérogatoires du droit commun :

- pour les quarante-quatre ZFU créées au 1er janvier 1997, les dispositions dérogatoires s'appliquent aux entreprises créées ou implantées avant le 31 décembre 2007 ;

- pour les quarante et une ZFU créées le 1er janvier 2004, l'échéance est repoussée au 31 décembre 2008.

Nature des exonérations

Les établissements implantés en ZFU peuvent bénéficier d'une exonération :

- de cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fonds national d'aide au logement (Fnal) et du versement de transport ;

- de cotisations sociales personnelles au titre de l'assurance maladie et de la maternité ;

- de la taxe professionnelle (TP) ;

- de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

- de l'impôt sur les bénéfices.

Les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sont accordées pendant une durée de cinq ans maximum à 100 %, puis à taux dégressif sur trois ans pour les entreprises de plus de cinq salariés (60 %, 40 %, 20 %) et sur neuf ans pour les entreprises de moins de cinq salariés (60 % les cinq années suivantes, 40 % les sixième et septième années, 20 % les huitième et neuvième années).

Conditions des exonérations

Les exonérations ne sont cumulables avec aucune autre aide de l'Etat pour un même salarié au cours du même mois.

L'employeur doit verser au salarié ouvrant droit à l'exonération un salaire au moins égal au Smic ou au minimum conventionnel s'il est plus favorable.

Le salarié doit être en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée d'au moins douze mois et doit effectuer un horaire hebdomadaire d'au moins seize heures.

Les entreprises doivent employer au plus cinquante salariés à leur date d'implantation pour bénéficier de cette exonération et l'exonération s'applique dans la limite d'un plafond horaire égal à 1,4 Smic.

La clause locale d'embauche

Une clause d'embauche locale est applicable à partir de la troisième embauche et pendant cinq ans à compter de la création ou de l'implantation de l'établissement en ZFU. Les résidents de la ZFU doivent représenter au moins 20 % des personnes embauchées si l'établissement s'est implanté avant le 1er janvier 2002. Pour les établissements plus récents, ce seuil est relevé à 33 % et élargi aux résidents des zones urbaines sensibles (Zus) de l'agglomération dans laquelle est située la ZFU.

Source : d'après Hélène Thélot (février 2006), « Premières Informations », Dares, n° 06.2

2. Des résultats tangibles incontestables

L'étude de la Dares précitée, en date du mois de février 2006, dresse le bilan plutôt positif des deux premières générations de ZFU créées respectivement en 1997 et en 2004.

a) Des créations d'entreprises stimulées

A la fin de l'année 2004, environ 13.500 établissements bénéficiaient d'une exonération de cotisations sociales patronales du fait de leur implantation dans une ZFU, dont plus de 10.000 dans les « ZFU 1997 » et environ 3.000 dans les « ZFU 2004 ». Au cours de la période 1999-2004, le parc d'établissements en ZFU a progressé à un rythme six fois supérieur à celui observé dans les Zus et cinq fois supérieur à celui des agglomérations de référence.

L'enquête de la Div précise que, parmi les entreprises implantées en ZFU, 45 % sont des créations pures et 32 % sont des transferts d'activité. Seules 23 % des entreprises bénéficiaires du dispositif étaient déjà présentes dans la ZFU avant sa création.

Cette même étude indique que dans 42,3 % des cas, le chiffre d'affaires des entreprises interrogées augmente, alors qu'il est stable pour 32,5 % d'entre elles.

b) Des créations d'emplois dynamiques

Les effets sont également très positifs en termes de créations d'emplois : en 2004, 68.600 salariés ont bénéficié des exonérations de charges sociales et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) prévoit 88.400 bénéficiaires en 2006.

Etablissements bénéficiant d'une exonération de charges sociales dans les ZFU

Zones franches urbaines

1997

2001

2002

2003

2004

Nombre d'établissements bénéficiant de l'exonération de charges sociales patronales
en ZFU

5.100

10.700

10.000

10.800

13.500

Nombre total de salariés dans les établissements bénéficiant de l'exonération

n.d.

80.100

77.200

81.300

90.500

dont : nombre de salariés exonérés

28.400

65.000

60.600

58.800

68.600

Champ : ZFU de première génération et de seconde génération (pour 2004) de la France entière.

Note : les effectifs salariés sont en équivalents temps plein.

Source : Acoss, situation au 31 décembre 2004.

L'étude de la Div fait observer que, depuis leur implantation, 43,5 % des entreprises ont augmenté leurs effectifs et 28 % d'entre elles les ont maintenus.

c) Des créations d'emplois durables

Le bénéfice des exonérations de charges sociales est soumis au respect de plusieurs conditions, parmi lesquelles le type de contrat (obligatoirement un CDI ou un CDD d'au moins douze mois) et le ratio minimal d'un tiers de salariés résidents parmi les salariés employés ou embauchés.

On observe dans le tableau ci-après que 88,5 % des salariés embauchés en ZFU sont employés en CDI et à 80,9 % à temps plein. Pour les résidents des ZFU, les proportions, bien que légèrement inférieures, sont comparables (respectivement 86,9 % et 74,7 %).

Caractéristiques des salariés embauchés résidant en ZFU en 2004

(en pourcentage)
 

Total

Résidents des ZFU

Situation avant l'embauche

    

Salarié sous CDI, CDD, intérimaire ou autre contrat occasionnel

37,3

30,4

Contrat de travail particulier ou stage particulier pour jeune
ou pour chômeur de longue durée

2,8

2,7

Demandeur d'emploi

37,0

43,8

Autre (étudiant, élève, appelé au service national...)

22,9

23,1

Type d'emploi proposé

    

Ouvrier

43,0

49,6

Employé de commerce ou administratif

29,6

32,3

Technicien, agent de maîtrise

10,2

6,1

Ingénieur ou cadre

7,3

2,4

Type de contrat

    

CDI

88,5

86,9

CDD

11,5

13,1

Durée hebdomadaire de travail

    

Temps partiel

19,1

25,3

Temps plein

80,9

74,7

Salaire médian mensuel brut en équivalent temps plein (35 heures)
(en euros)

1.215

1.166

Source : Dares

La même étude indique qu'en 2004, les résidents des ZFU représentaient 28 % des salariés recrutés dans les établissements implantés avant le 1er janvier 2002 et 31 % de ceux embauchés dans les établissements créés après cette date.

C. LA NÉCESSITÉ D'AMPLIFIER LE DISPOSITIF

1. Conforter les mécanismes de revitalisation économique

a) Grâce à l'extension et la prorogation des exonérations fiscales et sociales

Dans cet objectif, le projet de loi propose que les différentes exonérations fiscales soient prorogées jusqu'au 31 décembre 2011 pour les deux premières générations de ZFU et étendues aux entreprises de 250 salariés au plus qui s'y implanteront entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011.

Par ailleurs, ce même régime sera applicable dans les nouvelles ZFU que le projet de loi propose de créer sur une quinzaine de territoires qui restent à délimiter.

Dans le même esprit, les actuelles exonérations de cotisations sociales patronales et personnelles seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2011 dans les deux premières générations de ZFU et étendues aux entreprises de cinquante salariés au plus qui s'installeront dans les futures ZFU à créer.

b) Par l'assouplissement des procédures applicables aux implantations commerciales

Pour dynamiser les activités commerciales et culturelles dans les ZFU, le projet de loi prévoit d'alléger au maximum les procédures d'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets relatifs à des surfaces de plus de 300 m2 et même de dispenser d'autorisation l'implantation d'établissements cinématographiques de type multiplexe, les projets d'équipements commerciaux d'une surface de vente inférieure à 1.500 m2 et les constructions, extensions ou transformations d'immeubles à vocation hôtelière.

Suivant la même inspiration, il propose d'exonérer de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (Taca), pour cinq ans, les établissements créés ou procédant à des extensions dans les nouvelles ZFU après le 1er janvier 2006.

2. Mais sans porter atteinte à la lisibilité du dispositif

a) Stabiliser l'existant

Les personnes auditionnées par votre rapporteur reconnaissent unanimement que la stabilité juridique du dispositif est un gage de réussite, car il permet aux acteurs de faire leurs choix stratégiques dans un univers mieux connu et sécurisé. A cet égard, il est essentiel pour une entreprise qui met en place son plan de développement de pouvoir compter sur des garanties en matière fiscale et sociale, afin de parvenir à une juste estimation de ses charges et des coûts - notamment celui de la main-d'oeuvre - qu'elle aura à assumer sur le moyen ou long terme.

Les modifications des conditions d'exonérations fiscales et sociales peuvent en effet perturber ou mettre gravement en péril l'équilibre comptable et financier des entreprises ou associations bénéficiaires de ces dispositifs.

En outre, on observe que les modifications du système peuvent créer des dysfonctionnements importants, les entreprises et les organisations de recouvrement (Urssaf notamment) en charge de leur application étant souvent mal informées de leur portée ou de leur contenu. Cela peut donner lieu à des sanctions ressenties comme injustes, les auteurs des infractions à la loi ayant agi, dans la plupart des cas, en toute bonne foi.

La stabilité juridique des dispositifs des ZFU est donc une condition essentielle de la pérennité des entreprises et du succès de leurs stratégies de développement, ainsi que du maintien des emplois créés. Pour cette raison votre commission a choisi de privilégier, lorsque cela lui semblait nécessaire, le maintien des dispositifs existants plutôt que de procéder à des modifications trop audacieuses pour être sans danger. C'est l'attitude qu'elle a observée notamment en ce qui concerne les critères de taille des entreprises éligibles aux dispositifs d'exonération ou la dispense de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat. Elle a parfois aussi opté pour des solutions intermédiaires devant la nécessité d'assouplir des procédures d'autorisations d'implantation d'établissements commerciaux ou culturels afin d'aider ces zones à combler le handicap dont elles souffrent en la matière.

b) Améliorer l'employabilité des demandeurs d'emploi

La difficulté des employeurs à trouver localement des personnes qualifiées explique, pour une grande partie, le taux de chômage élevé observé dans les Zus. En effet, le niveau de qualification de la population active y est très inférieur à celui que l'on peut observer dans leurs agglomérations de référence.

C'est la raison pour laquelle votre commission plaide pour le développement de parcours de formations adaptés qui permettrait d'améliorer l'employabilité des personnes en recherche d'emploi dans ces quartiers, tout en facilitant le respect de la clause locale d'embauche auquel sont astreintes les entreprises bénéficiant des exonérations de charges sociales.

III. RÉDUIRE LA FRACTURE SOCIO-ETHNIQUE

A ces inégalités d'accès à l'emploi dues à l'âge et aux ségrégations territoriales s'ajoute aussi une fracture socio-ethnique.

Cette catégorie d'inégalités est moins facilement mise en exergue que les deux premières, de nombreux tabous devant être levés pour permettre une évocation concrète, précise et dépassionnée de la question.

A. LUTTER CONTRE LES DISCRIMINATIONS : UNE PRIORITÉ 

Les auditions menées par votre rapporteur et la lecture de diverses études récentes traitant de cette question montrent que les discriminations sont importantes et réelles dans notre pays. Elles sont toutefois méconnues et peu combattues. Elles atteignent pourtant une ampleur qui rend indispensable que l'on prenne aujourd'hui des mesures fortes à leur endroit.

1. Un phénomène important mais difficile à appréhender

Les discriminations se retrouvent dans tous les secteurs de la vie quotidienne, notamment l'emploi, le logement, les sorties et loisirs (accès aux restaurants, discothèques, clubs de sport, etc.).

L'un des domaines dans lesquels ces discriminations commencent à être précisément mesurées est celui de l'emploi. A cet égard, la dernière étude publiée par l'Observatoire des discriminations est très révélatrice.

En février et mars 2005, l'Observatoire a répondu à 325 offres d'emploi, en envoyant chaque fois six curriculum vitae correspondant aux six profils suivants :

1 Un homme blanc de peau, CV de référence ;

2 Un homme blanc de peau, handicapé ;

3 Un homme de couleur originaire des Antilles ;

4 Un homme obèse ;

5 Une femme d'origine maghrébine, CV amélioré ;

6 Un homme âgé de cinquante ans.

Les deux premiers candidats obtiennent à eux seuls plus de la moitié des réponses positives. Trois candidats obtiennent des scores très significativement inférieurs aux trois autres : le candidat obèse, la candidate d'origine maghrébine et le candidat de cinquante ans.

D'autres expériences ont également été menées. Elles aboutissent toutes à la mise en lumière de très nettes discriminations liées, le plus souvent, à la couleur de la peau, au patronyme, à l'adresse, au lieu de naissance, sans parler naturellement des handicaps, mais sur cet aspect des choses, votre commission a déjà présenté maintes fois sa position.

2. Les solutions du projet de loi

L'exposé des motifs du projet de loi mentionne explicitement ces discriminations. Deux mesures principales viennent y apporter une réponse :

 le renforcement des pouvoirs de la Halde

La Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, créée par la loi du 30 décembre 2004, se voit dotée d'un pouvoir de sanction qu'elle exercera lorsqu'elle constatera des faits constitutifs d'une discrimination directe au sens de l'article premier de la loi, c'est-à-dire en cas de discrimination prohibée par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie. Ces discriminations sont celles fondées sur l'origine, le sexe, le handicap, l'orientation sexuelle ou l'appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion.

La sanction intervient à l'issue d'une procédure contradictoire et aux termes d'une décision motivée. Son montant ne peut dépasser 5.000 euros s'il s'agit d'une personne physique et 15.000 euros s'il s'agit d'une personne morale. Elle est prononcée sans préjudice des poursuites pénales susceptibles d'être engagées par le procureur ou la victime. En outre, la Haute Autorité peut accompagner ces sanctions d'une obligation d'affichage ou de diffusion.

Il faut espérer que ce nouveau pouvoir permettra à la Halde de prendre toute la mesure de ses compétences. Sa création a fait naître de très grandes attentes, à la hauteur des discriminations constatées dans notre pays mais encore insuffisamment combattues.

Le contentieux des discriminations est en effet très peu développé : on compte seulement une quarantaine de condamnations pénales par an. Au cours de sa première année de fonctionnement, la Halde a reçu 1.377 réclamations, dont 38 % concernent des discriminations à raison de l'origine nationale, raciale ou ethnique et 45 % sont liées à l'emploi.

La suite qui sera donnée à ces réclamations et l'application, le cas échéant, d'une sanction pécuniaire, assortie ou non d'un affichage, devraient permettre enfin de sanctionner des comportements d'exclusion inacceptables.

 la légalisation de la pratique du testing

Cette pratique des vérifications à l'improviste existe depuis de nombreuses années en Angleterre et plus récemment en Allemagne, en Belgique et en Italie.

Dans le domaine du travail, la méthode du testing est très adaptée pour mettre en évidence des phénomènes de discrimination à l'embauche. Elle consiste à répondre à des offres d'emploi en envoyant des candidatures (CV et lettres) qui sont relativement similaires et qui ne diffèrent que par une seule caractéristique : la variable à tester.

Le projet de loi propose de légaliser la pratique du testing comme moyen de preuve au pénal de pratiques discriminantes. Cette disposition, dont les modalités de mise en oeuvre sont bien encadrées, est un élément de plus dans la lutte contre les discriminations mais elle ne fait en réalité que transposer une jurisprudence de la Cour de cassation.

3. Les propositions de votre commission

Votre commission estime que d'autres mesures peuvent être prises dans ce domaine :

 Lutter contre les discriminations dans l'apprentissage

Ayant été alertée sur le problème des discriminations dans l'apprentissage, votre commission estime nécessaire que l'on sensibilise les centres de formation des apprentis à cette question, surtout au moment où l'on souhaite par ailleurs développer l'apprentissage et offrir cette solution à tous les jeunes, y compris et surtout ceux de quartiers où les minorités visibles sont proportionnellement nombreuses.

C'est pourquoi elle souhaite inclure le contrôle des pratiques discriminantes dans le contrôle général exercé sur les CFA.

 Favoriser la diversité dans les entreprises

Le 22 octobre 2004, trente-cinq dirigeants d'entreprises ont signé la Charte de la diversité. 

Cette initiative a, depuis, fait son chemin. Un an plus tard, 231 entreprises signaient à leur tour la Charte et s'engageaient ainsi à promouvoir la diversité, notamment culturelle et ethnique, en leur sein et aux différents niveaux de qualification.

Le déploiement de la Charte de la diversité sur l'ensemble du territoire, notamment auprès des PME, est un combat qui mérite aujourd'hui d'être soutenu.

Peut-être sera-t-il opportun d'aller au-delà et d'en transposer une partie dans le code du travail. C'est pourquoi votre commission demande l'établissement d'un rapport, après concertation avec les partenaires sociaux, sur les modalités de diffusion et de transposition, dans le code du travail, de cette Charte de la diversité.


Charte de la diversité dans l'entreprise

Favoriser le pluralisme et rechercher la diversité au travers des recrutements et de la gestion des carrières est un facteur de progrès pour l'entreprise. Une telle démarche contribue à son efficacité et à la qualité de ses relations sociales. Elle peut avoir un effet positif sur l'image de l'entreprise vis-à-vis de ses clients, de ses prestataires extérieurs et de ses consommateurs, en France et dans le reste du monde.

La Charte de la diversité adoptée par notre entreprise a pour objet de témoigner de notre engagement, en France, en faveur de la diversité culturelle, ethnique et sociale au sein de notre organisation.

En vertu de cette charte, nous nous engageons à :

1. Sensibiliser et former nos dirigeants et collaborateurs impliqués dans le recrutement, la formation et la gestion des carrières aux enjeux de la non-discrimination et de la diversité.

2. Respecter et promouvoir l'application du principe de non-discrimination sous toutes ses formes et dans toutes les étapes de gestion des ressources humaines que sont notamment l'embauche, la formation, l'avancement ou la promotion professionnelle des collaborateurs.

3. Chercher à refléter la diversité de la société française et notamment sa diversité culturelle et ethnique dans notre effectif, aux différents niveaux de qualification.

4. Communiquer auprès de l'ensemble de nos collaborateurs notre engagement en faveur de la non-discrimination et de la diversité, et informer sur les résultats pratiques de cet engagement.

5. Faire de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de diversité un objet de dialogue avec les représentants des personnels.

6. Inclure dans le rapport annuel un chapitre descriptif de notre engagement de non-discrimination et de diversité : actions mises en oeuvre, pratiques et résultats.

Plusieurs entreprises prennent des initiatives dans le sens de la promotion d'une plus grande diversité en leur sein. C'est le cas du groupe PSA - Peugeot - Citroën qui a signé avec les organisations syndicales, en septembre 2004, un accord sur la diversité et la cohésion sociale dans l'entreprise. L'objectif de cet accord est de s'entourer des meilleures compétences en ouvrant le recrutement et de permettre de refléter au mieux la société et son environnement, donc de mieux comprendre et satisfaire les clients.

 Mesurer la diversité dans l'entreprise

Toutefois, pour aller plus loin, il est aussi nécessaire de pouvoir disposer de statistiques qui serviront de base de données à la mesure des évolutions en matière de discrimination et de diversité dans notre pays.

C'est l'objet d'un amendement proposé par votre commission qui instaure un cadre de référence pour la réalisation de traitements de donnés sur les origines ethniques des salariés des entreprises, avec une procédure d'anonymisation et un contrôle de la CNIL.

B. PROMOUVOIR L'ÉGALITÉ DES CHANCES : UNE EXIGENCE

L'objet premier du projet de loi est de créer les conditions propices au développement d'une véritable égalité des chances pour tous nos concitoyens dans notre pays. Cet objectif s'inscrit dans le cadre de la priorité définie par le Président de la République pour l'année 2006.

1. 2006 : l'année de l'égalité des chances

La proclamation de l'égalité des chances comme grande cause nationale pour 2006 s'est accompagnée de la définition d'un plan d'action ambitieux.

Plan d'action pour l'année de l'égalité des chances
Présenté en Conseil des ministres le 1er février 2006

Ce plan repose sur quatre axes :

- La réduction des inégalités face à l'emploi, avec notamment « un accueil systématique par l'ANPE et les missions locales » pour les jeunes demandeurs d'emplois des quartiers défavorisés. Des actions seront également ciblées en direction des entreprises et de la fonction publique.

- Le renforcement de l'accès à la formation, à l'éducation et à la culture, par des moyens aussi variés que :

 le renforcement de l'autorité parentale,

 la création d'un dispositif « Objectif stage » garantissant l'obtention d'un stage « sans risque de discrimination »,

 le développement des filières d'excellence avec les collèges « ambition- réussite »,

 le service civil volontaire,

 un projet de parrainage.

- La lutte contre les discriminations, grâce au renforcement des moyens de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité ( Halde) et du Conseil supérieur de l'audiovisuel ( CSA).

- Des opérations de communication visant à lutter contre les préjugés et à faire évoluer les mentalités.

Les premiers préfets délégués pour l'égalité des chances

Le projet de loi pour l'égalité des chances s'inscrit dans le cadre du programme d'action 2006, de même qu'un ensemble de mesures qui seront arrêtées lors du prochain comité interministériel des villes et du développement social urbain.

L'installation des premiers préfets délégués pour l'égalité des chances va permettre la mise en oeuvre de ces mesures.

Ce plan vient compléter celui de la Commission européenne qui a proclamé l'année 2007 comme l'année européenne de « l'égalité des chances pour tous », l'objectif étant de mener des actions en faveur de l'égalité et de la non-discrimination.

L'année européenne sera la pièce maîtresse d'une stratégie-cadre visant à garantir une lutte efficace contre la discrimination, la valorisation de la diversité et la promotion de l'égalité des chances pour tous.

Elle s'articulera autour de quatre grands thèmes :

- les droits : sensibiliser l'opinion publique au droit à l'égalité et à la non-discrimination ;

- la représentation : stimuler un débat sur les moyens de renforcer la participation à la société des groupes sous-représentés ;

- la reconnaissance : célébrer et accueillir la diversité ;

- le respect et tolérance : oeuvrer en faveur d'une société plus solidaire.

L'année européenne vise à garantir la pleine application de la directive relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique. 

Elle s'accompagne de plusieurs initiatives :

- la réalisation d'une étude visant à l'adoption de nouvelles mesures pour compléter la législation antidiscriminatoire européenne en vigueur ;

- la création d'un groupe consultatif chargé de l'intégration des minorités, y compris les Roms, dans la société et sur le marché de l'emploi.

2. L'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

Parmi les mesures du projet de loi qui pourront aider à promouvoir l'égalité des chances figure la création de la nouvelle Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Elle aura pour mission de fédérer toutes les actions dans ce domaine, en particulier dans le cadre de la politique de la ville.

Elle devra agir en lien avec les préfets à l'égalité des chances. Ceux-ci sont pour l'instant au nombre de six. Ils ont été nommés dans des départements comportant des zones de grande exclusion et cumulant de nombreux handicaps. Leur mission prioritaire sera de s'attaquer sur le terrain à la résorption des inégalités.

3. Le service civil volontaire

Une autre mesure intéressante du projet de loi est la création du service civil volontaire. Celui-ci s'appuiera, dans un premier temps, sur des initiatives récentes qui portent déjà des fruits : les Cadets de la République pour la découverte du métier de gardien de la paix, le plan « Défense deuxième chance », ainsi que le volontariat associatif.

*

En définitive, ce projet de loi constitue une nouvelle étape dans la voie du renforcement de la cohésion sociale. Comme les précédents textes ayant cet objectif, il devra faire l'objet d'évaluations et, si nécessaire, d'ajustements, d'améliorations, d'amplifications. C'est ainsi que pourra progresser l'instauration d'une réelle égalité de chances dans notre pays.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - MESURES EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION, DE L'EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
Section 1 - Formation d'apprenti junior et contrat de professionnalisation

Article premier (art. L. 337-3 du code de l'éducation)
Création de la formation d'apprenti junior

Objet : Cet article tend à créer une nouvelle formation d'apprenti à partir de l'âge de quatorze ans.

I - Le dispositif proposé

L'article premier procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 337-3 du code de l'éducation afin de substituer le régime de la formation d'apprenti junior au dispositif actuel, qui prévoit la mention, dans les plans régionaux de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP), de l'ouverture de classes d'initiation préprofessionnelle en alternance (Clipa) dans les lycées professionnels et les centres de formation d'apprentis ou dans les collèges disposant de moyens nécessaires.

Les actuelles Clipa sont ainsi supprimées et remplacées par le dispositif en deux étapes appelé « formation d'apprenti junior ». On notera que l'exposé des motifs du projet de loi annonce que les classes préparatoires à l'apprentissage (CPA), instituées par une circulaire du ministre de l'éducation nationale en date du 28 juillet 1972, seront aussi supprimées.

 Les trois premiers alinéas du nouvel article L. 337-3 fixent le cadre général de cette modalité de formation en alternance

Celle-ci est destinée aux élèves ayant atteint l'âge de quatorze ans, volontaires et disposant de l'accord de leurs représentants légaux. La demande d'admission doit en effet provenir à la fois du jeune et de ses représentants légaux, ses parents dans la plupart des cas.

La formation d'apprenti junior a pour objectif l'obtention, par la voie de l'apprentissage, d'une qualification professionnelle dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives au contrat d'apprentissage.

La formation d'apprenti junior comporte deux étapes : la première année consiste en un parcours d'initiation aux métiers, que suit une formation proprement dite en apprentissage. Le texte du projet de loi précise que le parcours d'initiation est effectué sous statut scolaire dans un lycée professionnel ou dans un centre de formation d'apprentis.

L'admission à la formation d'apprenti junior donne lieu à l'élaboration d'un projet pédagogique personnalisé. Il est vraisemblable que le succès de la formule et son efficacité dépendront des conditions dans lesquelles auront lieu l'élaboration de ce projet et le suivi du jeune auquel il donnera lieu. L'accompagnement personnalisé apparaît en effet de plus en plus, au vu des expériences menées dans plusieurs pays européens, comme une condition majeure de la réussite des politiques d'entrée ou de retour dans l'emploi. Il est heureux que le lancement de la formation d'apprenti junior soit d'emblée placé sous ce signe.

Enfin, il est précisé que les jeunes engagés dans ce processus peuvent, jusqu'à l'âge de la fin de la scolarité obligatoire, le quitter pour reprendre un parcours scolaire classique, avec l'accord de leurs représentants légaux.

 Les quatrième et cinquième alinéas du nouvel article précisent le contenu du parcours d'initiation aux métiers

Ce parcours comporte des enseignements généraux, des enseignements technologiques et pratiques, ainsi que des stages en milieu professionnel, dont l'objectif commun est l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences mentionné à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation : « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l'acquisition d'un socle commun constitué d'un ensemble de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société » et que « ce socle comprend : la maîtrise de la langue française ; la maîtrise des principaux éléments de mathématiques ; une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ; la pratique d'au moins une langue vivante étrangère ; la maîtrise des techniques usuelles de l'information et de la communication ». La formation d'apprenti junior est de la sorte clairement inscrite dans l'objectif éducatif que la nation assigne à l'école pour l'ensemble de la jeunesse. On ne saurait le juger sans se référer à cette exigence essentielle, à laquelle le sixième alinéa de l'article subordonne d'ailleurs la poursuite de la formation d'apprenti junior. Celle-ci institue, de ce point de vue, une sorte de « procédure d'appel » pour l'accès aux savoirs fondamentaux de certains jeunes auxquels l'enseignement traditionnel n'apporte pas une aide efficace. Inversement, l'accent mis sur l'acquisition de ces savoirs signifie que la formation d'apprenti junior ne saurait être considérée comme une voie de garage ou de relégation à l'usage de jeunes véritablement en marge. Ceux-là ne devraient pas aborder la seconde phase du processus, s'ils s'engageaient dans la première. Alors que de nombreux représentants du monde du travail ou de la production regrettent l'association implicite de ce que l'on appelle à tort « l'apprentissage à quatorze ans » aux émeutes provoquées à la fin 2005 par une jeunesse en déshérence, il est ainsi avéré que la formation d'apprenti junior sera une voie d'excellence à vocation diplômante et professionnalisante.

Le texte du projet de loi précise par ailleurs le régime des stages en milieu professionnel. Ils se dérouleront dans les conditions de l'article L. 331-5 du code de l'éducation, qui reprend les dispositions de l'article L. 211-1 du code du travail, consacré aux conditions dans lesquelles peuvent être employés dans certains établissements et professions les mineurs de moins de seize ans, spécialement ceux qui suivent un enseignement alterné ou un enseignement professionnel. Les stages dépassant une durée fixée par décret donneront lieu au versement par l'entreprise d'accueil d'une « gratification » au montant fixé par décret. Il est précisé que cette gratification n'a pas le caractère d'un salaire au sens de l'article L. 140-2 du code du travail. En effet, le salaire au sens de l'article L. 140-2 est la rémunération versée par un employeur à un salarié en contrepartie du travail fourni par celui-ci. Or le jeune en parcours d'initiation aux métiers n'est pas engagé dans une relation de travail salarié : il reste sous statut scolaire. Il convient de noter par ailleurs la nécessité de fixer la durée à partir de laquelle la gratification sera exigible, et le niveau de celle-ci, en fonction d'une part de la nécessité d'éviter que certains jeunes ne se dirigent vers la formation d'apprenti junior avec le seul souci de recueillir un « argent de poche » sans un véritable projet de formation professionnalisante, en fonction d'autre part de la nécessité de ne pas dissuader les petites entreprises d'accueillir des jeunes stagiaires. Au demeurant, la première phase de la formation d'apprenti junior est manifestement beaucoup plus une prolongation de l'enseignement scolaire, selon des modalités adaptées aux besoins d'une partie de la jeunesse, que le prologue de la professionnalisation véritable, qui a lieu au cours de la phase suivante.

 Le sixième alinéa du nouvel article fixe les principaux éléments du statut du jeune pendant la seconde phase de la formation d'apprenti junior

A partir de quinze ans, avec l'accord de son représentant légal, l'apprenti junior peut signer un contrat d'apprentissage, véritable contrat de travail, à condition, comme il a été signalé plus haut, d'être « jugé apte à poursuivre l'acquisition, par la voie de l'apprentissage, du socle commun de connaissances et de compétences mentionné à l'article L. 122-1-1 ». Cette décision sera prise par l'équipe pédagogique.

L'apprenti junior se trouve désormais soumis au droit commun de l'apprentissage, tout en continuant à bénéficier de la possibilité de retourner au collège, conformément à la disposition inscrite dans le troisième alinéa de l'article.

Il convient de relever que c'est avec cette disposition du texte qu'est véritablement opéré l'abaissement de l'âge d'entrée en apprentissage, la première phase de la formation d'apprenti junior étant tout à fait spécifique. Encore faut-il nuancer la portée de cette diminution. Actuellement, l'article L. 117-3 du code du travail prévoit que seuls les jeunes âgés de seize ans au moins au début de l'apprentissage peuvent être engagés en qualité d'apprentis. Cette limite peut cependant être assouplie puisque l'entrée en apprentissage peut actuellement avoir lieu à quinze ans dans trois cas :

- le jeune justifie avoir accompli une scolarité jusqu'en classe de troisième au collège ;

- il a effectué deux années en centre d'enseignement professionnel ou en classe préparatoire à l'apprentissage ;

- il a atteint seize ans au cours du dernier trimestre de l'année civile (il s'agit de ne pas retarder d'un an l'entrée en CFA, qui a lieu en septembre).

On notera, en ce qui concerne les actuelles classes préparatoires à l'apprentissage, qu'elles permettent à des jeunes de recevoir à partir de quatorze ans un enseignement alterné comprenant des enseignements au sein de l'établissement et des stages d'initiation ou d'application en milieu professionnel, pendant leurs deux dernières années de scolarité. Les jeunes restent sous statut scolaire et dépendent de l'éducation nationale. Ces classes sont ouvertes dans les lycées professionnels et les CFA.

Titulaire d'un contrat d'apprentissage, le jeune apprenti junior bénéficiera des dispositions du code du travail relatives à la rémunération et à la protection sociale de l'apprenti. On signalera en particulier qu'il aura droit à une rémunération minimale identique à celle prévue pour les apprentis de seize à dix-sept ans lors de la première année de l'exécution de leur contrat, c'est-à-dire 25 % du Smic. La progression de la rémunération minimale sera ensuite calculée, en fonction de l'âge de l'apprenti et de l'ancienneté du contrat : 37 % du Smic lors de la deuxième année puis 53 % au cours de la troisième année, selon le barème existant pour les apprentis de moins de dix-huit ans.

 Le dernier alinéa du nouvel article prévoit les conditions d'ouverture des parcours d'initiation aux métiers

Cet alinéa précise en effet que « l'ouverture des parcours d'initiation aux métiers dans les lycées professionnels et les centres de formation d'apprentis est inscrite au plan régional de développement de formation professionnelle mentionné à l'article L. 214-13 ».

La rédaction actuelle de l'article L. 337-3 prévoit l'inscription des Clipa dans les PRDFP, en fonction du premier alinéa de l'article L. 214-13 du code de l'éducation, selon lequel « La région adopte le plan régional de développement des formations professionnelles et s'assure de sa mise en oeuvre. Ce plan a pour objet de définir une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes et de favoriser un développement cohérent de l'ensemble des filières de formation. » Les PRDFP permettent notamment d'assurer la cohérence entre les formations offertes par les lycées et celles offertes par les centres de formation d'apprentis. Ils prennent aussi en compte les contrats d'objectifs et de moyens conclus en application de l'article L. 118-1 du code du travail entre l'Etat, la région ou la collectivité territoriale de Corse, les chambres consulaires, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, en vue du développement de l'apprentissage.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre modifications à cet article :

- elle a précisé que l'élaboration d'un projet pédagogique personnalisé intervient après l'admission dans l'apprentissage junior. Il ne pourra donc pas conditionner cette admission. Elle a aussi introduit dans l'article la mention de l'équipe pédagogique, évoquée seulement dans l'exposé des motifs, et a rendu obligatoire la désignation en son sein d'un tuteur chargé d'accompagner l'apprenti junior tout au long de son apprentissage. Au cours du débat, le ministre a indiqué que le tuteur, issu de l'équipe pédagogique, sera chargé de coordonner la formation ; il assurera le suivi de l'apprenti junior par le biais d'entretiens réguliers et sera chargé de la gestion des relations entre le collège de référence et les entreprises d'accueil ; il lui appartiendra aussi d'identifier les éventuels problèmes, pédagogiques ou sociaux, de l'apprenti junior, pour les résoudre lui-même ou avec l'ensemble de l'équipe pédagogique ;

- elle a indiqué que la reprise de la scolarité pourra avoir lieu à l'issue de chaque période de formation prévue dans le projet pédagogique. L'objectif avancé dans l'exposé des motifs de l'amendement est de ne permettre la sortie du dispositif qu'à l'issue de chaque période de formation composant le projet pédagogique de la première année. Il s'agit d'éviter « les sorties permanentes tout au long de la progression scolaire, afin de ne pas désorganiser le fonctionnement de ces classes d'apprentis juniors » ;

- elle a prévu que le retour éventuel dans l'enseignement pourrait avoir lieu dans le collège d'origine ;

- elle a enfin précisé que la gratification versée par l'entreprise au jeune stagiaire serait nécessairement en argent et non sous la forme d'avantages en nature.

III - La position de votre commission

Votre commission tient à préciser ce que n'est pas la formation d'apprenti junior, avant d'exposer ce qu'elle est et ce qu'elle apporte. Un effort de clarification est en effet indispensable, alors que le projet de loi, élaboré dans le sillage des émeutes du dernier trimestre de l'année 2005, est susceptible d'instiller dans l'opinion publique l'idée que ce dispositif a été conçu à l'intention d'une frange de la jeunesse marquée par la marginalité, réduisant à néant du même coup les efforts entrepris de longue date pour imposer la reconnaissance de l'apprentissage comme filière d'excellence choisie, et non subie, et pour mettre en valeur ses incontestables résultats en termes de formation, d'embauche et de carrière.

 La formation d'apprenti junior n'est pas l'abaissement de l'âge de l'apprentissage à quatorze ans

Les jeunes s'engageant dans ce processus resteront dans le champ et sous la responsabilité de l'éducation nationale, il convient de le répéter. Et ce rattachement ne sera pas de façade puisque le jeune de quatorze ans en parcours d'initiation aux métiers sera suivi par l'équipe pédagogique de son établissement, doté d'un tuteur, formé au socle commun de connaissances. Le jeune engagé dans le parcours d'initiation aux métiers sera et restera un adolescent en formation et non un travailleur en herbe. Il est paradoxal que ceux qui assimilent le parcours d'initiation aux métiers à une sorte d'entrée précoce sur le marché du travail, au motif que les jeunes concernés suivront des enseignements pratiques et qu'ils effectueront des stages en milieu professionnel, soient souvent ceux qui mettent en cause le caractère excessivement abstrait et académique de l'enseignement français et regrettent que la diversité des talents et des intelligences soit trop souvent étouffée en France sous le poids des conformismes intellectuels.

Toutes les garanties sont prises pour que le parcours d'initiation aux métiers soit une occasion d'épanouissement de capacités inexploitées, les modifications apportées au texte par l'Assemblée nationale sont parfaitement opportunes de ce point de vue. Le reste dépendra de la qualité des équipes et de celle des candidats, des moyens que la puissance publique fournira, de l'accueil que les entreprises réserveront aux candidats apprentis.

A cet égard, votre commission, après avoir pris connaissance d'un rapport faisant état des réticences de certaines entreprises à l'égard des apprentis issus de l'immigration, du caractère non isolé de ces comportements et des pratiques de sélection que ceux-ci suscitent par voie de conséquence dans les CFA, tient à rappeler que la loi interdit et punit les discriminations ethniques à l'embauche, et soutient les initiatives qui seront menées afin de mettre fin à ces comportements.

 La formation d'apprenti junior est une modalité prometteuse de relance de l'apprentissage dans la continuité des mesures mises en oeuvre depuis plusieurs années

Il convient de rappeler que les pouvoirs publics n'ont pas brutalement redécouvert les avantages de l'apprentissage à la fin de l'année 2005.

Sans vouloir remonter plus loin dans le temps, le plan de modernisation de l'apprentissage de février 2004 s'était attaché à quatre objectifs :

- la revalorisation de l'image de l'apprentissage ;

- la valorisation de l'apprenti ;

- l'accueil des apprentis par l'entreprise ;

- l'observation du dispositif.

En 2005, le plan de cohésion sociale a fixé l'objectif du passage du nombre d'apprentis à 500.000 d'ici 2009, s'attachant en conséquence à améliorer l'attractivité de la formule à travers une large gamme de mesures, dont en particulier :

-  la création de la carte nationale d'apprenti assortie d'avantages comparables à ceux de la carte d'étudiant ;

-  l'organisation d'une filière intégrée de l'apprentissage, avec le maintien de la rémunération dans le cadre de l'ensemble du cursus de formation ;

-  un avantage fiscal pour le calcul de l'impôt sur le revenu ;

-  l'évaluation des compétences ;

-  l'introduction d'une souplesse dans la durée de formation ;

-  la création d'un crédit d'impôt de 1.600 ou 2.200 euros par apprenti ;

-  le lancement du fonds de développement et de modernisation de l'apprentissage issu, en application de la loi du 18 janvier 2005, de l'ancien fonds de péréquation de la taxe d'apprentissage.

Les premiers résultats, rappelés dans l'exposé général du présent rapport, sont encourageants.

Par ailleurs il avait été prévu d'associer les branches professionnelles à une politique concertée de l'apprentissage dans le cadre de contrats d'objectifs et de moyens entre l'Etat, les régions et les organismes consulaires. La quasi-totalité des contrats ont été signés. Ils prévoient, outre l'amélioration du statut de l'apprenti, une ouverture à la formation linguistique et culturelle, une ouverture européenne et des dispositions relatives à l'accès au logement. Ce dernier volet est essentiel pour résoudre des situations très difficiles dans certaines zones. Les contrats d'objectifs et de moyens prévoient par ailleurs l'augmentation du nombre de places en centres de formation des apprentis et dans les lycées professionnels, entre 20 % et 40 %, en fonction des besoins des régions. Sur ces bases, on peut s'attendre à ce que les prévisions d'entrée en apprentissage pour 2006, en augmentation de 6 %, soient réalisées.

Le budget de 2006 a prévu par ailleurs la conclusion de 160.000 contrats de professionnalisation jeunes, contre 120.000 l'an passé.

Les crédits associés à ces actions d'insertion professionnelle des jeunes s'élèveront en 2006 à 1,3 milliard d'euros, dont 846 millions pour l'apprentissage.

Tel était au début de cette année le tableau des mesures engagées par l'Etat et les régions en faveur de l'apprentissage. Dans une perspective identique, la formation d'apprenti junior complétera cet effort.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 (art. L. 115-2, L. 117-3, L. 117-17 et L. 118-1 du code du travail)
Modifications du code du travail consécutives à la création de l'apprentissage junior

Objet : Cet article apporte au code du travail les modifications nécessaires à la mise en place de la formation d'apprenti junior.

I - Le dispositif proposé

L'article 2 introduit dans le code du travail quatre modifications nécessaires à la mise en place de la formation d'apprenti junior :

- la première porte sur la durée du contrat d'apprentissage, dont l'article L. 115-2 du code du travail dispose qu'elle peut varier entre un et trois ans selon le type de profession et le niveau de qualification préparés. Cette durée peut être adaptée, précise l'article L. 115-2, pour tenir compte du niveau initial de compétences de l'apprenti : « elle est alors fixée par les cocontractants en fonction de l'évaluation des compétences et après autorisation du service de l'inspection de l'apprentissage compétent ». Le 1° du présent article 2 prévoit que cette autorisation est réputée acquise lorsque le contrat d'apprentissage est conclu dans le cadre de la formation d'apprenti junior. De fait, l'évaluation des compétences sera alors effectuée par l'équipe pédagogique, ce qui rend inutile l'intervention du service de l'inspection de l'apprentissage ;

- la deuxième modification (2°) insère à la fin du premier alinéa de l'article L. 117-3, qui permet aux jeunes âgés d'au moins quinze ans de souscrire un contrat d'apprentissage s'ils justifient avoir effectué la scolarité du premier cycle de l'enseignement secondaire, une phrase étendant cette faculté aux jeunes jugés aptes à poursuivre l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences par la voie de l'apprentissage dans le cadre de la formation d'apprenti junior. Il s'agit d'une simple mise en cohérence avec l'avant-dernier alinéa de l'article L. 337-3 du code de l'éducation, créé par l'article premier du projet de loi ;

- la troisième modification (3°) porte sur l'article L. 117-17 du code du travail, relatif aux modalités de résiliation du contrat d'apprentissage. Elle introduit dans ce texte un alinéa mentionnant la possibilité dont dispose le jeune en formation d'apprenti junior de résilier le contrat jusqu'à la fin de l'obligation scolaire afin de reprendre la scolarité dans un collège, ce que la rédaction actuelle de l'article L. 117-17 ne permet pas. Il s'agit à nouveau d'une modification de cohérence avec l'article L. 337-3 du code de l'éducation ;

- la dernière modification (4°) ajoute la formation d'apprenti junior à la liste des objectifs des contrats d'objectifs et de moyens mentionnés à l'article L. 118-1 du code du travail. Cet article, introduit dans le code par l'article 32 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, fait référence aux contrats d'objectifs et de moyens que peuvent conclure l'Etat, la région ou la collectivité territoriale de Corse, les chambres consulaires et une ou plusieurs organisations représentatives d'employeurs et de salariés afin de favoriser le développement de l'apprentissage. Il précise les objectifs pouvant être poursuivis par ces contrats : adapter l'offre quantitative et qualitative de formation, en particulier au regard des perspectives d'emploi dans les différents secteurs d'activité ; améliorer la qualité du déroulement des formations dispensées en faveur des apprentis ; valoriser la condition matérielle des apprentis ; développer le préapprentissage et, désormais, la formation d'apprenti junior ; promouvoir le soutien à l'initiative pédagogique et à l'expérimentation ; faciliter le déroulement de séquences d'apprentissage dans des Etats membres de l'Union européenne ; favoriser l'accès des personnes handicapées à l'apprentissage. Ces contrats indiquent également les moyens mobilisés par les parties.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, outre un amendement rédactionnel, a adopté à cet article un amendement de cohérence avec celui précisant à l'article premier que la reprise de la scolarité pourra avoir lieu à l'issue de chaque période de formation prévue dans le projet pédagogique. La résiliation ne pourra avoir lieu qu'à l'issue de chaque période de formation.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 (art. 244 quater G du code général des impôts)
Crédit d'impôt en faveur des entreprises employant des apprentis juniors

Objet : Cet article vise à étendre aux entreprises employant des apprentis juniors le crédit d'impôt majoré existant en faveur des employeurs d'apprentis et à créer un crédit d'impôt en faveur des entreprises accueillant en stage un apprenti junior lors du parcours d'initiation aux métiers.

I - Le dispositif proposé

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a institué en faveur de l'embauche des apprentis un crédit d'impôt inséré aux articles 244 quater G, 199 ter F et 220 H du code général des impôts.

Le montant en est fixé à 1.600 euros par apprenti ; il peut être porté à 2.200 euros dans les cas suivants :

- la qualité de travailleur handicapé est reconnue à l'apprenti en application de l'article L. 323-10 du code du travail ;

- l'apprenti bénéficie de l'accompagnement personnalisé prévu à la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 322-4-17-2 du même code ;

- l'apprenti est employé par une entreprise portant le label « Entreprise du patrimoine vivant » au sens de l'article 23 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Le 1° du présent article 3 octroie le bénéfice du montant de 2.200 euros aux entreprises employant des apprentis ayant signé un contrat d'apprentissage dans le cadre de la formation d'apprenti junior. Il convient de noter que ce dispositif ne vise ainsi que les apprentis engagés dans la deuxième phase de la formation d'apprenti junior, celle où est conclu le contrat d'apprentissage.

Le 2° ajoute une précision au II de l'actuel article 244 quater G, aux termes duquel « le crédit d'impôt est plafonné au montant des dépenses de personnel afférentes aux apprentis visés au I minoré des subventions publiques reçues en contrepartie de leur accueil par l'entreprise ». Cette disposition prévient le risque que l'ensemble des aides publiques versées à une entreprise au titre de l'apprentissage soit supérieur à ses dépenses en la matière. L'article 3 propose de préciser que le crédit d'impôt ainsi plafonné est celui accordé en fonction de l'emploi d'apprentis engagés par un contrat d'apprentissage et que le nouveau crédit d'impôt, créé par le 3°, n'entre pas dans le plafond.

Le 3° crée en effet une nouvelle catégorie de crédit d'impôt, au bénéfice des entreprises accueillant un apprenti junior dans le cadre du parcours d'initiation aux métiers qui constitue la première phase de la formation d'apprenti junior.

Son montant s'élève à 100 euros par élève accueilli et par semaine de présence dans l'entreprise, dans la limite annuelle de vingt-six semaines par apprenti. L'objectif de ce dispositif est de compenser les dépenses incombant à l'entreprise qui accueille un apprenti junior en parcours d'initiation aux métiers.

Le dernier alinéa de l'article précise enfin la date d'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions : elles s'appliquent « aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006 ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 116-4 du code du travail)
Discriminations à l'occasion du recrutement des apprentis

Objet : Cet article additionnel tend à créer une évaluation spécifique de la mise en application des dispositions du code du travail interdisant les discriminations lors du recrutement ou de l'accès aux stages.

Les auditions organisées dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi ont montré l'existence, dans les centres de formation des apprentis, de phénomènes de discrimination ethnique résultant de la passivité des responsables à l'égard d'exigences illégales de certains employeurs. Il est important de manifester le caractère inacceptable de cette situation et d'appeler les autorités de contrôle à s'investir dans la lutte contre les discriminations. L'article L. 116-4 du code du travail, qui régit le contrôle pédagogique des CFA et réprime les manquements aux obligations résultant du code du travail, est un cadre approprié pour instituer une évaluation spécifique des manquements au premier alinéa de l'article L. 122-45, qui interdit les discriminations lors du recrutement ou de l'accès aux stages.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 3 bis - Contrat première embauche

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, institue un contrat de travail dénommé « contrat première embauche » et fixe son champ d'application ainsi que son régime juridique.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré dans le projet de loi à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement. Il institue une nouvelle catégorie de contrat de travail à durée indéterminée, dénommé « contrat première embauche » (CPE), en précisant successivement son champ d'application, son régime juridique et le régime des indemnités de rupture spécifiques qui lui sont associées. Ce dispositif est assez étroitement inspiré du contrat nouvelles embauches (CNE), créé par l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005. On relèvera dès à présent qu'à l'instar du CNE, le CPE n'est pas inséré dans le code du travail.

 Le champ d'application du contrat première embauche

Le paragraphe I précise que les employeurs entrant dans le champ du premier alinéa de l'article L. 131-2 du code du travail peuvent conclure un contrat première embauche. Cet article fixe le champ d'application des dispositions du code relatives aux conventions et accords collectifs de travail. Son premier alinéa couvre une vaste gamme d'activités, depuis les professions industrielles et commerciales jusqu'au personnel des associations. Sont exclus les particuliers employeurs, les employeurs publics (entreprises publiques, établissements publics à caractère industriel et commercial), les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile.

L'effectif de l'entreprise souhaitant embaucher sous le régime du CPE doit être supérieur à vingt salariés (les entreprises comptant jusqu'à vingt salariés peuvent passer un CNE). Ce seuil est apprécié en fonction des règles de décompte figurant à l'article L. 620-10 du code du travail :

- sont intégralement compris dans l'effectif les travailleurs en contrat à durée indéterminée (CDI) et les travailleurs à domicile ;

- les travailleurs titulaires d'un contrat à durée déterminée (CDD), d'un contrat de travail intermittent, les travailleurs mis à disposition de l'entreprise par une entreprise extérieure, y compris les travailleurs temporaires, sont pris en compte au prorata de leur temps de présence au cours des douze mois précédents, à moins que, remplaçant un salarié absent ou un salarié dont le contrat de travail est suspendu, ils ne soient pas décomptés ;

- les travailleurs à temps partiel sont pris en compte en divisant la somme totale des horaires inscrits dans leur contrat par la durée légale ou la durée conventionnelle du travail ;

- à titre transitoire, les salariés embauchés à compter du 22 juin 2005 et âgés de moins de vingt-six ans sont exclus du décompte des effectifs, quelle que soit la nature du contrat qui les lie à l'entreprise.

Ces dispositions, ainsi que celles concernant la qualité des employeurs, sont identiques à celles instituées pour le CNE.

A la différence du CNE, intergénérationnel bien qu'il ait servi de support juridique au recrutement de nombreux jeunes depuis sa mise en place, le CPE est exclusivement dédié à l'embauche de jeunes âgés de moins de vingt-six ans. Il s'agit clairement d'un dispositif tourné vers la résolution des problèmes d'insertion dans l'emploi salarié que connaissent les jeunes, et plus spécialement ceux d'entre eux les moins formés.

Le texte précise que ce contrat ne peut s'appliquer qu'à de nouvelles embauches, ce qui marque le fait que le CPE n'est pas destiné à absorber les CDI de droit commun existants, mais à offrir une alternative aux jeunes pris dans le processus cumulatif des CDD, des intérims et du temps partiel : on reviendra sur ce point essentiel. On notera accessoirement que le projet de loi n'institue aucune présomption de conclusion d'un CPE : l'employeur qui désire recourir à cette formule plutôt qu'à un CDI de droit commun devra le mentionner expressément dans le contrat écrit dont le II de l'article rend obligatoire la rédaction.

Enfin, le texte précise que le CPE ne peut pas servir à pourvoir des emplois à caractère saisonnier : il convient pour eux de recourir au CDD.

 Le régime juridique du contrat première embauche

Le paragraphe II précise d'abord que le CPE est conclu sans détermination de durée. Il s'agit ainsi d'un CDI, qui diffère du droit commun en ce qu'un certain nombre de règles sont aménagées pendant une durée de deux ans, au terme de laquelle le CPE est transformé en CDI de droit commun. Il est précisé que doivent être décomptées, au titre de ces deux années de « consolidation » du CPE, la période de stage ou toute autre période de travail ou de formation accomplie par le jeune dans l'entreprise avec laquelle le CPE est conclu. Cette dernière disposition n'existe pas dans le cas du CNE.

En fonction de ce schéma général, le deuxième alinéa du paragraphe II dispose que le CPE est soumis aux dispositions du code du travail à l'exception, pendant les deux premières années d'exécution du contrat, des dispositions expressément énumérées :

- les articles L. 122-4 à L. 122-14-13 qui régissent la résiliation du contrat de travail à durée indéterminée. Demeurent toutefois applicables au CPE les articles L. 122-12 et L. 122-12-1, relatifs respectivement aux conséquences, sur les contrats de travail, des modifications de la situation juridique de l'employeur (succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société) et aux obligations auxquelles le nouvel employeur est tenu à l'égard des salariés dont le contrat de travail subsiste. L'une des principales conséquences de l'inapplicabilité des articles L. 122-4 à L. 122-14-13 au CPE est l'abandon de la procédure prévoyant à l'article L. 122-14 un entretien préalable au licenciement, au cours duquel l'employeur indique les motifs de sa décision et recueille les explications du salarié ;

- on notera qu'est applicable au CPE l'article L. 122-45 du code du travail, qui prohibe les licenciements fondés sur des causes discriminatoires : « aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié [...] en raison de son origine, de son sexe, de ses moeurs, de son orientation sexuelle, de son âge, de sa situation de famille, de ses caractéristiques génétiques, de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation ou une race, de ses opinions politiques, de ses activités syndicales ou mutualistes, de ses convictions religieuses, de son apparence physique, de son patronyme ou en raison de son état de santé ou de son handicap ». Par ailleurs, le dispositif de protection des salariées en état de grossesse et le dispositif de protection des salariés victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, figurant aux articles L. 122-25 et suivants sont applicables au CPE ;

- on notera aussi que les articles L. 122-40 et suivants du code du travail relatifs à la procédure disciplinaire en cas de faute du salarié s'appliquent aux CPE. La procédure disciplinaire doit donc être respectée avant d'infliger une sanction au salarié. Dans la mesure où l'article L. 122-40 dispose que « Constitue une sanction toute mesure, autre que les observations verbales, prise par l'employeur à la suite d'un agissement du salarié considéré par lui comme fautif, que cette mesure soit de nature à affecter immédiatement ou non la présence du salarié dans l'entreprise, sa fonction, sa carrière ou sa rémunération », il reviendra à la jurisprudence d'éclairer l'articulation entre la procédure disciplinaire obligatoire et les dispositions allégeant les conditions de rupture du contrat à l'initiative de l'employeur. Il semble alors que la rupture non motivée du CPE ne devra pas être liée à une faute susceptible d'être sanctionnée en application de l'article L. 122-40 ;

- l'article L. 122-14-14, dont l'application est exclue dans le cas du CPE, fixe les droits du salarié investi de la mission de conseiller du salarié. Le titulaire d'un CPE ne pourra donc pas être conseiller du salarié ;

- les articles L. 321-1 à L. 321-17, exclus aussi, fixent le régime juridique du licenciement économique. Ces dispositions ne sont donc globalement pas applicables au CPE. Cependant, comme le précise le neuvième alinéa du paragraphe II, les ruptures du contrat de travail envisagées à l'initiative de l'employeur seront prises en compte pour la mise en oeuvre des procédures d'information et de consultation régissant les procédures de licenciement économique collectif.

En conséquence de ces spécificités, le paragraphe II fixe ainsi les conditions de rupture du CPE par l'employeur ou par le salarié :

- la rupture doit être notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ;

- quand l'employeur est à l'origine de la rupture (sauf en cas de faute grave ou de force majeure) et si le salarié a travaillé au moins un mois, un préavis de deux semaines est obligatoire quand la durée entre la conclusion du contrat et la présentation de la lettre de rupture est inférieure à six mois ; le préavis est d'un mois quand cette durée est au moins égale à six mois. Au cours du premier mois, le contrat peut donc être rompu sans préavis, sauf éventuelle disposition conventionnelle contraire ;

- quand l'employeur est à l'origine de la rupture (sauf en cas de faute grave), il doit verser au salarié une indemnité égale à 8 % de la rémunération brute (ce qui couvre le salaire brut, les primes et accessoires dus en exécution de la prestation de travail, l'indemnité compensatrice de congé, le salaire versé durant le préavis ou l'indemnité compensatrice de préavis) acquise depuis la conclusion du contrat. En application de l'article L. 122-9 du code du travail, cette indemnité n'est soumise ni à l'impôt sur le revenu ni à cotisations sociales ;

- à l'indemnité de rupture s'ajoute une contribution de l'employeur égale à 2 % du montant de la rémunération brute versée depuis le début du contrat, recouvrée par les Assedic et destinée à financer les actions d'accompagnement renforcé du salarié par le service public de l'emploi en faveur de son retour à l'emploi ;

- le régime de protection des salariés titulaires d'un mandat syndical ou représentatif s'applique aux salariés en CPE. L'employeur devra ainsi demander l'autorisation préalable de l'inspecteur du travail avant de rompre le CPE d'un travailleur protégé ;

- afin de prévenir le recours abusif du CPE, il est interdit à un employeur d'en conclure un nouveau avec le même salarié avant l'écoulement d'un délai de trois mois depuis la rupture du précédent.

Le paragraphe II fixe enfin certains droits reconnus au travailleur titulaire d'un CPE et destinés à faciliter son insertion dans le monde du travail :

- le droit individuel à la formation (Dif) institué à l'article L. 933-1 du code du travail lui est ouvert au prorata temporis après un délai d'un mois à compter de la date d'effet du contrat de travail. La situation est donc plus favorable dans le cadre du CNE où ce droit n'est acquis qu'à l'issue d'une période de travail de quatre mois. Il convient de rappeler que le Dif permet à tout salarié de se constituer un crédit d'heures de formation de vingt heures par an, cumulable sur six ans dans la limite de cent vingt heures. Le Dif est un droit reconnu au salarié, que celui-ci est libre d'utiliser ou non. L'initiative d'utiliser les droits à formation acquis appartient donc au salarié, mais la mise en oeuvre du Dif requiert l'accord de l'employeur sur le choix de l'action de formation. Celle-ci a lieu hors du temps de travail sauf disposition conventionnelle contraire ; elle est prise en charge par l'employeur selon des modalités particulières ;

- le jeune titulaire d'un CPE doit être informé, lors de la signature du contrat, des dispositifs auxquels il peut avoir accès au titre du 1 % logement, afin de faciliter son accès à un logement autonome.

 Les conditions de la recherche d'un emploi à la suite de la cessation du contrat première embauche

Le paragraphe III accorde au travailleur sortant d'un CPE d'une durée minimale de quatre mois et ne bénéficiant pas de l'assurance chômage au titre de l'article L. 351-3 du code du travail, ce qui peut être souvent le cas compte tenu des conditions d'activité professionnelle antérieure posées, le bénéfice d'une allocation forfaitaire versée pendant deux mois. Cette allocation, financée par l'Etat par le biais du fonds de solidarité créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi, sera fixée à 16,40 euros par jour. Il convient de noter que le salarié embauché sous le régime du CNE ne bénéficie actuellement de l'allocation que pendant un mois (durée fixée par décret).

Enfin, le salarié sortant d'un CPE pourra prétendre au bénéfice de la convention de reclassement personnalisé instituée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale en faveur des salariés qui ont fait l'objet d'un licenciement économique dans les entreprises de moins de 1.000 salariés, dans des conditions définies par les partenaires sociaux en application des dispositions du code du travail régissant les accords relatifs aux allocations d'assurance des travailleurs privés d'emploi, ou à défaut par décret en Conseil d'Etat.

 L'Assemblée nationale a modifié par trois sous-amendements l'amendement du Gouvernement créant le CPE :

- le premier est rédactionnel, il dissipe l'apparente confusion que la rédaction de l'amendement semblait établir entre les contrats de travail passés éventuellement entre l'entreprise et le salarié avant la conclusion d'un CPE et les missions de travail temporaire éventuellement effectuées par le salarié dans l'entreprise : le travailleur en mission temporaire est en effet salarié de l'entreprise de travail temporaire qui l'emploie ;

- le deuxième précise que le droit individuel à la formation prévu à l'article L. 933-1 du code du travail s'exercera, à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la signature du CPE, dans les conditions réservées aux titulaires d'un CDI de droit commun ;

- le troisième insère à la fin de l'article un paragraphe V qui prévoit l'évaluation du CPE et de ses effets sur l'emploi selon des modalités identiques à celles que l'ordonnance du 2 août 2005 a retenues pour le CNE : évaluation au plus tard le 31 décembre 2008 et par une commission associant les organisations d'employeurs et de salariés représentatives sur le plan national et interprofessionnel.

II - La position de votre commission

Il existe deux façons de mettre le CPE en perspective pour en approuver ou en rejeter le dispositif :

- il est loisible d'estimer que l'entrée des jeunes dans le monde du travail suit un cours harmonieux grâce aux politiques publiques mises en place depuis une trentaine d'années par l'ensemble des gouvernements, que les jeunes en général accèdent ainsi aux responsabilités de l'âge adulte dans des conditions favorables et que la période de deux ans pendant laquelle l'employeur aura la possibilité de rompre un CPE sans motiver sa décision introduit le poison de la précarité dans un environnement idyllique ;

- il est aussi possible de se fonder sur la réalité des choses, de reconnaître que toute une partie, mais une partie seulement, de la jeunesse est installée dans la précarité dès le départ de la vie professionnelle et pour de longues années, d'admettre la spécificité de cette situation que n'ont pu corriger trente années de politiques ciblées, de s'inquiéter de la césure entre les générations qu'elle implique, de s'inquiéter de la marginalisation pratiquement institutionnalisée de cette jeunesse, de constater la nécessité pour l'Etat de se remettre en question à ce propos, d'explorer de nouvelles voies dans le respect des équilibres majeurs de notre droit du travail.

Le CPE participe de cette seconde approche, à laquelle votre commission adhère. Ce nouvel instrument tend à consolider l'insertion des jeunes dans la société française et le rôle des jeunes dans l'économie française. C'est ainsi qu'il manifeste la réactivité et l'ambition de l'Etat à l'égard de phénomènes d'exclusion rampante dont la société ne peut s'accommoder longtemps sans nier sa raison d'être.

 Le CPE et la précarité

Les études disponibles sur l'emploi des jeunes et sur les modalités de leur insertion sur le marché du travail4(*), montrent qu'une frange importante de la jeunesse se trouve de plus en plus enfermée dans la précarité, cantonnée plus ou moins longtemps dans une marginalité à laquelle il est difficile d'imaginer une issue, quand on a vingt ans et que l'on sait, en regardant autour de soi, que s'écouleront de nombreuses années avant d'accéder au CDI salvateur grâce auquel il deviendra possible de bâtir, sur des fondations à peu près solides, son parcours d'adulte.

Alors que le CDI à temps plein conclu avec un employeur unique reste la norme à laquelle on compare inéluctablement toutes les autres formes d'emploi, l'emploi précaire se développe depuis le début des années 1980 avec le recours étendu, légal ou de fait, au CDD, le développement de l'intérim, celui du temps partiel ; et la norme devient en réalité exception, d'abord en ce qui concerne les jeunes. Les salariés disposant d'une faible ancienneté sur le marché du travail sont en effet ceux pour lesquels l'emploi stable est le moins développé, n'atteignant que 50 % à certaines périodes des deux décennies précédentes. Ce n'est qu'à partir de cinq ans d'ancienneté sur le marché du travail que l'emploi stable devient dominant, jusqu'à atteindre 80 % depuis 1990. Autre statistique convergente : en 2004, 21 % des jeunes actifs entre quinze et vingt-neuf ans occupaient un emploi temporaire, contre 7,2 % pour la tranche de trente à quarante-neuf ans et 4 % pour la tranche de cinquante à soixante-quatre ans. Il est aussi instructif de noter que 28 % des jeunes actifs en 2003 ont traversé au moins une période sans emploi cette année-là, contre 17 % pour l'ensemble des actifs. Autre indice de l'état de précarité dans lequel le fonctionnement actuel du marché du travail tend à installer une partie de la jeunesse : 10 % des jeunes actifs de quinze à vingt-neuf ans ayant un emploi en 2003 ont occupé un emploi temporaire quatre trimestres successifs, contre 5 % pour l'ensemble des actifs occupés. Par ailleurs, 4 % des jeunes actifs employés la même année ont alterné emplois temporaires et emplois à durée indéterminée pendant l'année. Le début de carrière d'une fraction significative de la jeunesse se trouve ainsi profondément insécurisé, alors que le CDI demeure pour 71,3 % de la population active, toutes tranches d'âges confondues.

La jeunesse, dans ses composantes les plus fragiles, apparaît ainsi comme la principale variable d'ajustement du marché de l'emploi et le vecteur des transformations actuelles des normes d'emploi. C'est à cette jeunesse que le CPE apporte une perspective de rompre avec l'enchaînement cumulatif des CDD, des stages sans lendemain et des « petits boulots », qui conduisent trop souvent à la marginalité sociale, et de réintégrer le coeur de notre droit du travail en accédant à ce que le texte conçoit comme l'antichambre du CDI traditionnel. Face à la réalité, la flexibilité de deux ans proposée en échange de cette possibilité de stabiliser les parcours professionnels ne peut guère être considérée comme un prix exorbitant.

Est-il besoin de noter que le CPE ne va pas apporter la précarité aux 58 % de jeunes actifs entre quinze et vingt-neuf ans qui ont disposé en 2004 d'une capacité de négociation assez forte pour travailler sous le régime du CDI ? La possession d'un diplôme recherché - faut-il le rappeler ? - continue de protéger contre les aléas de l'emploi. Les actifs les plus ou les mieux diplômés visent souvent des postes pour lesquels les procédures et les coûts d'embauche et de rupture, ainsi que l'impact sur l'organisation de la production, pour ne pas parler des coûts de formation que les employeurs engagent en cours d'emploi, écartent tout risque de précarisation. Le CPE, conçu comme le moyen de contrer une tendance perverse du marché de l'emploi, ne modifiera en rien les situations plus favorables permises par le marché de l'emploi.

 Le CPE et le chômage des jeunes

L'autre aspect de la position spécifique des jeunes sur le marché de l'emploi est bien entendu le chômage, intimement lié à la précarité : pour les intérimaires et les titulaires de CDD, le risque d'être au chômage trois mois plus tard a augmenté de plus de deux points entre 2002 et 2004 et touche 16,1 % de la population active, toutes tranches d'âges confondues, en 2004. On a évoqué ci-dessus les conséquences de cette réalité globale pour les jeunes actifs soumis à la précarité. De fait, le taux d'emploi des jeunes (actifs et non actifs) de quinze à vingt-neuf ans a diminué de quatorze points entre 1975 et 2002, passant de 55 % à 41 %. Si ces chiffres sont fortement influencés par la progression du taux de scolarisation (de 29 % en 1975 à 46 % en 2002), ce qui retient ici l'attention est la sensibilité particulière du taux d'emploi des jeunes à la conjoncture, qu'illustre le graphique suivant5(*) :

PIB et taux d'emploi par tranche d'âge : écarts à la tendance de 1978 à 2002

Cette sensibilité des jeunes aux cycles conjoncturels est expliquée par le fait que, surreprésentés parmi les candidats à l'embauche, ils absorbent plus que les autres tranches d'âge les variations du marché du travail : les actifs récents, ceux qui ont terminé leurs études initiales depuis un à quatre ans, ont représenté, entre 1993 et 2002, 9 % de la population active, 8,3 % de l'emploi salarié et 19,3 % des chômeurs, tout en fournissant 26,7 % des embauches.

A nouveau, il convient de corriger l'approche globale en signalant que de larges fractions de la jeunesse active abordent le marché du travail dans des conditions parfaitement favorables. Les études montrent que les plus diplômés sont mieux protégés contre les variations de la conjoncture, les jeunes peu ou non diplômés y étant en revanche surexposés.

Face à cette situation, le CPE tend à favoriser le développement de l'emploi des jeunes les plus fragiles en offrant aux employeurs la flexibilité de deux ans susceptible de les inciter à sauter le pas de l'embauche. Cette flexibilité est-elle plus intolérable que l'enchaînement des CDD et des périodes de chômage dont on ne voit pas la fin ? Accompagnée de solides garanties sur l'indemnisation de la rupture éventuelle, sur l'octroi d'une allocation de chômage pendant deux mois, sur l'accès à la formation, est-elle plus choquante que l'enfermement des plus vulnérables dans des formules ad hoc qui stigmatisent plus qu'elles ne favorisent, qui ont de longue date montré leurs limites et auxquelles votre commission conçoit mal que l'on puisse imaginer de recourir avant d'avoir expérimenté la solution d'un retour vers le tronc commun du droit du travail.

 Le CPE et la concurrence des générations sur le marché du travail

L'argument selon lequel le CPE introduirait des différences, un clivage, peut-être même une concurrence entre les jeunes et leurs aînés, si ce n'est une discrimination patente, ne tient pas un instant devant l'évidente réalité de la concurrence qui s'exerce depuis des décennies entre les générations au détriment de la jeunesse. L'objectif du CPE est de corriger les aspects les plus déstabilisants de cette situation, et c'est en cela qu'il est particulièrement légitime.

 Le CPE et le code du travail

On a pu lire et entendre que le CPE était, avec le CNE, une oeuvre de destruction du code du travail. Outre le fait qu'il s'agirait à proprement parler de télédestruction dans la mesure où le CPE ne figure pas plus que le CNE dans le code du travail, on répétera simplement à cet égard que le CPE, destiné aux jeunes de moins de vingt-six ans connaissant des difficultés d'insertion dans le monde du travail et n'entrant actuellement dans le champ du code du travail que par le biais des CDD, intérims et stages plus ou moins factices a été conçu pour être, sera de fait, une voie vers le CDI. Il confortera le coeur du droit du travail en faisant reculer la précarité.

 Le CPE et la responsabilité de l'Etat à l'égard des jeunes

Depuis trente ans, les politiques publiques en faveur de l'emploi des jeunes ont été essentiellement inspirées par l'idée qu'ajuster le coût du travail des jeunes à leur productivité encore faible susciterait l'embauche. Ces politiques n'ont pas profondément modifié la donne, on vient de le montrer. Il est vrai, par construction, que les jeunes manquent d'expérience au sortir de la formation initiale ; il est vrai que leur formation peut ne pas être à la hauteur des besoins des employeurs ; il est aussi vrai que les salaires fixés par les minimums légaux et conventionnels peuvent être un temps en décalage avec la productivité de ces débutants. C'est pourquoi la politique d'aide à l'emploi des jeunes a été axée sur la création de formes d'emploi spécifiques destinées à favoriser l'insertion professionnelle en abaissant le coût du travail, l'alternative à ce schéma étant l'emploi public.

C'est ainsi qu'ont été institués depuis trente ans :

- les pactes pour l'emploi des jeunes, en 1977, combinant des exonérations de cotisations patronales et des dispositifs de formation ;

- la mise en place, en 1982, d'une série de stages pour les jeunes de seize à dix-huit ans et de dix-huit à vingt et un ans, alternant formation théorique et formation pratique en entreprise ;

- le contrat de qualification, le contrat d'adaptation et les stages d'initiation à la vie professionnelle, en 1983 ;

- les travaux d'utilité collective (Tuc) dans les collectivités locales, le milieu associatif et les établissements publics, en 1984 ;

- un plan d'urgence comportant des allégements et exonérations de charges patronales, en 1986 ;

- les contrats emploi-solidarité (CES), en 1989, à l'intention des jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans, avec une rémunération sur la base du Smic et un emploi à mi-temps dans les collectivités locales, les associations et les personnes morales de droit public ;

- le plan exo-jeunes, en 1991, échangeant des exonérations de charges sociales contre l'embauche de jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans dans les entreprises ;

- l'aide au premier emploi des jeunes, en 1994 ;

- les emplois-jeunes, en 1997, pour les moins de vingt-six ans, dans le secteur public et associatif ;

- le contrat-jeune en entreprise (CJE), en 2002, CDI destiné aux jeunes de seize à vingt-deux ans ayant un niveau de diplôme inférieur au bac, et comprenant des aides financières pour les employeurs.

L'ensemble de ces mécanismes traduit l'engagement constant et fidèle de l'Etat en faveur de l'emploi des jeunes. Les résultats de cette politique sont loin d'être négligeables, dans la mesure où 35 à 40 % des jeunes de moins de vingt-six ans bénéficient du système d'insertion des jeunes depuis le milieu des années 1990, contre 5 % au milieu des années 1970 (on peut aussi s'inquiéter de cette tendance...).

Il est intéressant de situer ces données dans leur contexte en citant les indications d'une étude très récente du Centre d'études pour l'emploi, intitulée « Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », selon laquelle les allégements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires auraient créé ou sauvegardé entre 125.000 et 560.000 emplois non qualifiés. Ces résultats montrent d'une part qu'il existe des marges de recrutement autorisées par la croissance et par l'évolution des besoins sociaux, d'autre part que les viscosités du marché du travail, dues pour l'essentiel à deux facteurs majeurs, les insuffisances de formation et le frein psychologique que certaines rigidités du droit du travail opposent à l'embauche, au moins dans les plus petites entreprises, ont un rôle majeur dans l'évolution de l'emploi. La jeunesse en pâtit avant les autres classes d'âge. L'Etat a beaucoup investi dans la diminution du coût du travail des jeunes, il était devenu indispensable d'aborder aussi la question des freins à l'embauche et de tenter une nouvelle forme de pacte entre la nation et les entreprises en faveur de l'intégration des jeunes sur le marché du travail.

Au regard de cette nécessité, de cette urgence, au regard des précautions et des garanties - celles expressément mentionnées et celles implicites, relevées plus haut - dont le texte du Gouvernement entoure l'entrée dans le CPE et la sortie du CPE, les critiques formulées contre l'absence de consultation des syndicats, auxquelles votre commission est nécessairement sensible, ne peuvent être déterminantes. Un amendement de l'Assemblée nationale a très opportunément prévu l'évaluation du CPE en même temps que celle du CNE, dont il est une sorte d'extension. Les partenaires sociaux participeront à ces évaluations qui seront l'occasion de faire le point en connaissance de cause sur les résultats de ces nouveaux outils.

En fonction de ces éléments d'appréciation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 ter - Convention de stage en milieu professionnel

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, rend obligatoire la conclusion d'une convention pour les stages en milieu professionnel ne relevant pas de la formation professionnelle continue.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Cet article crée un cadre législatif pour le déroulement des stages en milieu professionnel ne relevant ni de la formation professionnelle continue, ceux-ci étant régis par le livre IX du code du travail, ni de la catégorie des visites, séquences d'observations et stages des mineurs de moins de seize ans ou des « jobs » de vacances des mineurs de plus de quatorze ans, régis par l'article L. 211-1 du code du travail. Ces stages devront faire l'objet d'une convention de stage. Les modalités de conclusion de la convention et son contenu seront déterminées par décret.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement qui est à l'origine de cet article, l'objectif est d'améliorer les conditions de travail des stagiaires et de les prémunir contre les abus en encadrant le déroulement du stage. L'obligation légale de passer une convention de stage, que ce dernier soit obligatoire ou non dans le cursus de formation du stagiaire et quel que soit son âge, répond à cet objectif.

Un décret fixera le contenu minimum des conventions.

II - La position de votre commission

L'une des qualités du projet de loi sur l'égalité des chances est d'instituer un dispositif cohérent de lutte contre la précarité dont souffre la jeunesse. Les dispositions sur les stages retenues par le Gouvernement à l'issue de la première lecture par l'Assemblée nationale confortent cette démarche.

Il faut distinguer plusieurs catégories de stage :

-  les stages de découverte effectués par les élèves des classes de troisième des collèges, régis par l'article L. 211-1 du code du travail ;

- les stages, obligatoires ou non, liés à une formation : ceux effectués dans le cadre des filières professionnelles telles que CAP, BEP, bac pro, BTS, DUT, licences professionnelles ;

- les stages de l'enseignement supérieur généraliste : universités, écoles de commerce, écoles d'ingénieurs, qui constituent une catégorie à part ;

- les stages obligatoires conditionnant l'accès aux professions réglementées.

Le projet de loi vise les stages, obligatoires ou volontaires, liés à un cursus pédagogique, qui donnent lieu aux abus les plus nombreux, dans la mesure où ils se déroulent la plupart du temps dans des conditions pas ou mal encadrées.

 Une formule utile et parfois détournée de sa raison d'être

C'est pour corriger ces dérives, tout en confortant la pratique des stages, qu'il convenait d'encadrer la formule, ainsi que le précise l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement à l'origine de l'insertion dans le projet de loi d'un nouvel article 3 quater : « le développement des stages contribue à l'orientation et l'insertion professionnelle des jeunes. En effet, le stage permet la mise en oeuvre de connaissances théoriques dans un cadre professionnel et donne à l'étudiant une expérience du monde de l'entreprise et de ses métiers. Cependant, il est apparu que des stages peuvent parfois être utilisés comme une modalité de pré-embauche, voire comme un contrat de travail dissimulé détournant ainsi le stage de ses finalités premières. Le Gouvernement est soucieux de lutter contre de telles pratiques abusives, mais il souhaite favoriser le développement d'une politique de stages bénéfique pour les jeunes et utile pour les entreprises ».

De fait, les stages apportent actuellement à un étudiant sur deux, outre son premier contact effectif avec le monde du travail, un complément de formation et une expérience valorisables lors de l'entrée dans la vie active. De leur côté, les entreprises ne sauraient ignorer l'intérêt de faire découvrir à la jeunesse étudiante les enjeux de la production, sans négliger l'appoint que les jeunes stagiaires sont souvent en mesure d'apporter à l'entreprise d'accueil. Les abus constatés dans ce domaine - stages dépourvus de valeur pédagogique, et surtout recours de certaines entreprises à la formule du stage dans des conditions qui auraient justifié la conclusion d'un contrat de travail, résultent évidemment de la faculté d'utiliser de jeunes stagiaires dans des conditions très insuffisamment encadrées par la loi.

Pour ces raisons, votre commission estime indispensable d'encadrer le déroulement des stages effectués par de nombreux étudiants non seulement au cours de leur scolarité mais aussi souvent à l'issue des études.

 Le contenu des conventions

Il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer pour les conventions de stage un cadre général protecteur pour les stagiaires mais non dissuasif pour les entreprises. Il est important, à cet égard, d'assurer la qualité et l'efficacité pédagogique du stage tout en tenant compte des objectifs de l'entreprise d'accueil. La convention devra ainsi préciser des objectifs et un contenu de stage en lien avec l'enseignement suivi et définir la mission confiée au stagiaire, les engagements réciproques des parties, les modalités d'accompagnement pédagogique du stagiaire dans l'entreprise, les liens entre l'entreprise et l'établissement d'enseignement, le contenu du rapport de stage et les modalités d'évaluation du stage.

 La rémunération

Afin de disposer d'une vue globale de la réglementation à mettre en place, votre commission estime opportun d'aborder à cet article la question de la rémunération, traitée à l'article 3 quater du projet de loi, qui apparaît comme un élément essentiel du futur statut des stagiaires. L'octroi d'une rémunération pour les stages d'une durée supérieure à trois mois est en effet prévu à l'article 3 quater. Votre commission, qui approuve le principe de la rémunération des stagiaires effectuant dans l'entreprise un séjour suffisamment long pour y accomplir une mission utile, considère indispensable de préciser que le stage ne crée pas une relation de travail salarié. C'est pourquoi elle propose par voie d'amendement d'intituler la rémunération « gratification », à l'instar de la dénomination adoptée pour la rémunération des jeunes en première phase de la formation d'apprenti junior, et de préciser que celle-ci ne devra pas avoir le caractère d'un salaire au sens de l'article L. 140-2 du code du travail.

Enfin, il serait judicieux de rassembler dans un seul article les dispositions des articles 3 ter et 3 quater du projet de loi et de réunir ainsi l'ensemble des dispositions constituant le statut des stages effectués dans le cadre d'un cursus d'enseignement.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ter ainsi modifié.

Article 3 quater - Rémunération des stages en entreprise

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, institue une rémunération des stages en entreprise d'une durée supérieure à trois mois.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Cet article retenu à l'issue de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement du Gouvernement modifié par un sous-amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Il prévoit que les stages de plus de trois mois feront désormais l'objet d'une indemnisation. Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, « celle-ci comprendra, outre le remboursement des frais supportés par le stagiaire (frais de transport, de restauration...), une gratification correspondant à sa participation à la vie de l'entreprise. Il appartient aux entreprises de la fixer mais des accords de branche étendus pourront permettre une harmonisation au sein d'une même activité du niveau et des modalités de versement de cette indemnité ».

Par ailleurs, l'exposé des motifs précise que « d'autres mesures seront prochainement mises en oeuvre, conformément aux engagements du Premier ministre, afin de mieux reconnaître la valeur des stages : l'institution d'une franchise de cotisation sociale à hauteur de 360 euros d'indemnité mensuelle par stagiaire, la reconnaissance de tous les stages longs comme un élément de cursus universitaire et la prise en compte, au travers de négociations de branche, des stages dans l'ancienneté professionnelle ».

II - La position de votre commission

Comme il est indiqué à l'article 3 ter, votre commission approuve la création d'une rémunération obligatoire dans les conditions prévues à cet article, mais elle estime logique de regrouper dans un même article l'ensemble des mesures appelées à constituer le statut des stages effectués dans le cadre d'un cursus pédagogique. Aussi a-t-elle repris à l'article 3 ter la mention de la rémunération adoptée lors de la première lecture par l'Assemblée nationale.

En raison du regroupement à l'article 3 ter des dispositions intéressant les stages, votre commission vous propose de supprimer le présent article.

Article additionnel après l'article 3 quater (art. L. 242-4-1 et L. 412-8 du code de la sécurité sociale)
Assujettissement de la rémunération des stagiaires aux cotisations de sécurité sociale, couverture des stagiaires contre les risques accidents du travail et maladies professionnelles

Objet : Cet article additionnel tend à simplifier les conditions d'assujettissement des sommes versées aux stagiaires, à supprimer un effet de seuil et à harmoniser la situation des stagiaires au regard de la couverture contre le risque accidents du travail et le risque maladies professionnelles.

La situation actuelle des stages au regard de la sécurité sociale est insatisfaisante, dans la mesure où les indemnités sont fortement contraintes par un effet de seuil qui se manifeste autour de 360 euros. Par ailleurs, la couverture du risque accidents du travail et maladies professionnelles est inégalement garantie.

En ce qui concerne les cotisations sociales afférentes aux stages, les sommes versées au titre de stages sont actuellement exonérées de toutes cotisations et contributions salariales dès lors qu'elles n'excèdent pas un certain seuil et selon que le stage est obligatoire ou non. Les cotisations patronales, lorsque la somme versée n'excède pas ces seuils, sont exonérées ou assises sur une assiette forfaire égale à 25 % du Smic selon le type de stage. Au-delà, l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale est applicable dans les conditions du droit commun, à compter du premier euro. Ceci crée un effet de seuil qui conduit à fixer la grande majorité des indemnités de stage au niveau de 360 euros.

Le paragraphe I de cet article additionnel propose de créer une franchise pour tous les types de stages, tant pour les cotisations patronales que salariales.

Il s'agit de gommer l'effet de seuil afin de permettre une meilleure indemnisation des stagiaires. Pour les indemnités inférieures à 360 euros, l'employeur et le stagiaire n'acquitteront pas de cotisations ni de contributions sociales. Lorsque l'indemnité sera supérieure à ce seuil, l'employeur et le stagiaire cotiseront sur la seule fraction excédant le seuil et non plus sur la totalité de la somme.

Par ailleurs, le bénéficiaire d'un stage doit disposer d'une couverture du risque accidents du travail - maladies professionnelles. Actuellement seules les personnes effectuant un stage obligatoire dans le cadre de leur cursus de formation bénéficient d'une telle couverture définie par la loi.

Les paragraphes II et III unifient la situation de l'ensemble des stagiaires au regard de la couverture. Ils bénéficieront tous des prestations accidents du travail et maladies professionnelles du régime général, à l'exception des indemnités journalières et de l'indemnité en capital, quel que soit le montant de leur rétribution.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 3 quinquies (art. L. 141-18 nouveau du code du travail)
Fixation du salaire à l'issue d'enchères inversées

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, tend à dissuader les employeurs de recourir à la pratique des enchères inversées lors du recrutement de salariés.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit qu'un employeur ne pourra se prévaloir des stipulations d'un contrat de travail conclu à l'issue d'enchères inversées portant sur le montant du salaire. L'exposé des motifs précise que les clauses visées ne seront opposables ni au salarié, ni aux organismes sociaux, ni aux services fiscaux.

II - La position de votre commission

Les enchères inversées constituent un mode de mise en concurrence sous la forme d'appel d'offres au moins disant : au cours d'une procédure d'enchères, les candidats proposent leur offre de prix et sont tenus informés du prix proposé par les autres candidats, ce qui leur permet de proposer une offre inférieure, dans le délai imparti.

En matière de marchés publics, les enchères électroniques inversées relèvent actuellement du décret n° 2001-846 du 18 septembre 2001, pris en application du 3° de l'article 56 du code des marchés publics : « Un décret précise les conditions dans lesquelles des enchères électroniques peuvent être organisées pour l'achat de fournitures courantes ».

Dans le secteur commercial, les enchères électroniques inversées sont actuellement régies par l'article 51 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Cet article a inséré dans le code de commerce un article L. 442-10 qui fixe les conditions de régularité d'un « contrat par lequel un fournisseur s'engage envers tout producteur, commerçant, industriel ou personne immatriculée au répertoire des métiers sur une offre de prix à l'issue d'enchères inversées à distance, organisées notamment par voie électronique ».

En revanche, aucun cadre législatif n'est encore disponible en droit du travail, ce qui rend légal le recrutement d'un salarié avec fixation du salaire à l'issue d'un processus d'enchères inversées, pour peu que soient respectées les dispositions d'ordre public du code du travail en matière de salaire, en particulier celles relatives au Smic, ou les dispositions relatives aux salaires minimums insérées dans des conventions et accords collectifs.

Or la pratique des enchères inversées existe en France, depuis le lancement à la fin de 2005 d'un site spécialisé, inspiré semble-t-il d'un site équivalent ouvert en Allemagne à l'automne 2004.

Cette forme du dumping social touchant essentiellement des emplois non qualifiés ou faiblement qualifiés apparaît incompatible avec les principes du droit social.

Des initiatives ont d'ores et déjà été prises pour la faire disparaître. L'amendement à l'origine de l'article 3 quinquies du projet de loi est issu d'une proposition de loi déposée récemment à l'Assemblée nationale. Par ailleurs, la question avait été évoquée à l'occasion de la discussion de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Un amendement proposant l'interdiction des enchères électroniques inversées avait été repoussé en raison de son insertion dans le code de commerce et non dans celui du travail. Le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales avait indiqué à ce propos : « soumettre au code de commerce les relations salariales et la formation professionnelle ne me paraît pas conforme à la conception que nous avons du salariat en France. C'est la raison pour laquelle nous considérons que c'est le code du travail qui doit traiter des questions relevant des relations du travail régies par les contrats et de la formation professionnelle. Je pense que si les syndicats, qui représentent les salariés, étaient interrogés sur votre proposition, ils en comprendraient certainement la finalité - dont je salue la générosité - en revanche, ils en combattraient probablement le formalisme, compte tenu de la présentation de votre amendement. Si la question mérite d'être posée, la solution n'a pas à être apportée dans le code de commerce, dans un texte de loi qui régit les relations entre des fournisseurs et des distributeurs ».

Le projet de loi sur l'égalité des chances, en ses dispositions du titre premier consacrées au recul de la précarité, offre manifestement un cadre plus approprié pour reprendre cette question.

Votre commission approuve donc l'insertion dans le texte d'une disposition interdisant la fixation de salaires par enchères électroniques inversées. Elle considère toutefois qu'il convient d'en améliorer la rédaction pour désigner expressément le phénomène des enchères électroniques inversées, afin de prévenir les contentieux susceptibles de surgir d'une application du texte, en dehors de la sphère des communications électroniques, à des négociations classiques entre un employeur et des candidats à un emploi, pour lesquelles le niveau de salaire serait un élément d'appréciation normal ;

- prévoir expressément que les offres d'emploi publiées par voie électronique ne peuvent comporter une procédure d'enchères électroniques ;

- supprimer la mention explicite du placement et du travail temporaire dans le champ d'application de la disposition, l'interdiction édictée s'appliquant à l'ensemble des employeurs ;

- prévoir la nullité de plein droit des contrats comportant une clause salariale fixée à l'issue d'enchères électroniques inversées plutôt qu'une impossibilité pour l'employeur de se prévaloir des stipulations du contrat de travail. L'expression « ne peut se prévaloir » figure seulement à l'article L. 342-4 du code du travail, disposant : « un employeur ne peut se prévaloir des dispositions applicables au détachement [il s'agit du détachement transnational de travailleurs] de salariés lorsque son activité est entièrement orientée vers le territoire français [...] ». S'il est possible, dans ce cas de figure, d'isoler la disposition inapplicable parmi les autres clauses du contrat, cela apparaît beaucoup plus difficile quand il s'agit du salaire, dont la fixation irrégulière entache manifestement la validité du contrat quand elle a été un élément substantiel de la conclusion de ce dernier ;

- insérer cet article dans le code du travail, non pas dans le chapitre relatif au Smic mais dans le chapitre premier (dispositions générales) du titre II (contrat de travail) du livre premier qui semble plus approprié pour accueillir une interdiction des contrats comportant une clause salariale fixée par enchères électroniques inversées. L'article 3 quinquies du projet de loi créerait alors un article L. 121-10 nouveau du code du travail.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 sexies (art. L. 961-13 du code du travail)
Extension du champ d'intervention du Fonds unique de péréquation des fonds de la formation professionnelle continue

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, tend à autoriser l'affectation d'une partie des ressources du Fonds unique de péréquation des fonds de la formation professionnelle continue au financement d'actions en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de cet article indique que « les ressources du Fonds unique de péréquation des fonds de la formation professionnelle continue gérés par les partenaires sociaux au niveau national et interprofessionnel devraient s'accroître sensiblement. Il convient que ces ressources puissent contribuer aux politiques menées pour la formation professionnelle, notamment en faveur des demandeurs d'emploi non indemnisés. Il est envisagé à cet effet la conclusion d'un accord entre le Fonds unique de péréquation (Fup) et l'Etat en vue de mettre en oeuvre et de financer des formations au bénéfice de ces politiques. Le Fonds unique de péréquation pourrait également concourir à la lutte contre l'illettrisme et participer aux actions de communication qui seront mises en oeuvre dans le cadre du Plan seniors ».

II - La position de votre commission

Le Fup a été créé par la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Son rôle est de gérer les excédents financiers dont disposent les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) au titre du congé individuel de formation (Cif) et des contributions finançant les contrats de professionnalisation et le droit individuel à la formation (Dif). Les OPCA ont aussi l'obligation d'affecter au Fup un pourcentage compris entre 5 % et 10 % du montant des contributions qu'ils ont reçues des entreprises. Grâce à ces ressources, le Fup est habilité à consentir des avances de trésorerie et des transferts de disponibilités aux organismes paritaires agréés, au titre du Cif, des contrats et périodes de professionnalisation et du Dif.

Dans la mesure où les ressources du Fup disponibles pour le financement des contrats de professionnalisation dépasseraient les besoins durant la phase de montée en puissance des contrats, il n'apparaît pas illogique d'affecter les ressources disponibles au financement d'actions plus diversifiées en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle, selon des modalités négociées avec les partenaires sociaux gérant le Fup. Il convient de noter qu'en 2004, année d'entrée en vigueur du contrat de professionnalisation, 1.400 contrats ont été enregistrés. La montée en charge du contrat de professionnalisation a été progressive au début de 2005. Le nombre des contrats signés a atteint 76.511 entre janvier et novembre 2005, selon un bilan du ministère de l'emploi, qui estime le dispositif désormais maîtrisé avec 17.831 contrats signés pour le seul mois de novembre 2005. Il convient néanmoins de prévoir l'affectation des fonds qui resteraient disponibles.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 983-1 du code du travail)
Décision implicite d'acceptation de la prise en charge financière par les OPCA de formations dans le cadre du contrat de professionnalisation

Objet : Cet article tend à donner à l'absence de réponse d'un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) à une demande de prise en charge d'actions de formation dans le cadre du contrat de professionnalisation valeur de décision implicite d'acceptation à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la réception de la demande.

I - Le dispositif proposé

Le contrat de professionnalisation a été mis en place par la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, dans le but de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle grâce à l'acquisition d'un diplôme, d'un titre ou d'une qualification professionnelle.

Les bénéficiaires en sont :

- les jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans sans qualification professionnelle ou souhaitant compléter leur formation initiale ;

- les demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus quand un parcours de professionnalisation est de nature à favoriser leur retour vers l'emploi ;

- les salariés intérimaires placés sous le régime d'un contrat à durée déterminée ;

- les personnels navigants au sein des entreprises d'armement maritime.

Le contrat de professionnalisation peut être conclu :

- dans le cadre d'un contrat à durée déterminée (CDD), pour une durée minimale comprise entre six et douze mois. Le contrat de professionnalisation conclu à ce titre est renouvelable une seule fois, si le bénéficiaire n'a pu obtenir la qualification envisagée en raison de l'échec aux épreuves d'évaluation, ou pour cause de maternité, de maladie, d'accident du travail ou de défaillance de l'organisme de formation ;

- dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée (CDI) débutant par une période de professionnalisation d'une durée minimale comprise entre six et douze mois. La durée minimale de la période de professionnalisation peut être portée à vingt-quatre mois, en ce qui concerne les jeunes sans qualification reconnue ou pour certaines qualifications ou certifications. Un accord collectif de branche ou, à défaut, un accord conclu dans le champ d'un OPCA interprofessionnel fixe ces adaptations.

Les bénéficiaires d'un contrat de professionnalisation âgés de moins de vingt-six ans perçoivent, pendant la durée du CDD ou la période de professionnalisation du CDI, une rémunération égale à :

- 55 % du Smic pour les moins de vingt et un ans ;

- 70 % du Smic pour les plus de vingt et un ans et moins de vingt-six ans.

Ces rémunérations sont portées respectivement à 65 % et à 80 % du Smic si le bénéficiaire est au moins titulaire d'un baccalauréat professionnel ou d'un titre ou diplôme à finalité professionnelle de même niveau. Les titulaires d'un contrat âgés de vingt-six ans et plus perçoivent au minimum 85 % de la rémunération minimale conventionnelle, sans que ce montant puisse être inférieur au Smic.

La formation, effectuée sur le temps de travail, est dispensée par un organisme de formation ou par l'entreprise si celle-ci dispose des moyens nécessaires. Elle peut être encadrée par un tuteur. Elle est comprise entre 15 % (150 heures minimum) et 25 % de la durée totale de l'action de professionnalisation prévue au contrat.

L'employeur bénéficie d'une exonération de cotisations sociales patronales (assurances maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, accidents du travail et allocations familiales) si la personne en formation a moins de vingt-six ans ou quarante-cinq ans et plus.

Les OPCA prennent en charge les actions d'évaluation, d'accompagnement et les enseignements généraux, professionnels et technologiques tels que frais pédagogiques, rémunérations, cotisations et contributions sociales légales et conventionnelles, frais de transport et d'hébergement, sur la base de forfaits horaires. Les forfaits peuvent faire l'objet d'une modulation en fonction de la nature et du coût de la prestation.

Or, selon l'exposé des motifs du projet de loi, « des difficultés apparaissent dans la prise en charge financière de formations par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), certains d'entre eux ayant une définition restrictive de la liste des formations qu'ils acceptent de financer ».

C'est afin de faire face aux ajournements que provoque cette situation que le Gouvernement a souhaité « compléter l'article L. 983-1 du code du travail afin d'introduire la notion de décision implicite d'acceptation à défaut d'une réponse de l'OPCA dans un délai d'un mois ».

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été adopté dans une rédaction modifiée par un amendement prévoyant que le délai d'un mois avant décision implicite d'acceptation de la demande de prise en charge d'une formation court « à compter de la réception du contrat de professionnalisation » par l'OPCA et non « à compter de la réception d'un dossier complet ». L'exposé des motifs de l'amendement précise à cet égard : « exiger un dossier complet revient à ajouter une condition qui pourrait entraver le cours de la procédure, à rebours de l'objectif recherché ».

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 bis (art. 225 du code général des impôts)
Proportion d'apprentis ou de jeunes en contrat de professionnalisation dans les entreprises de plus de 250 salariés

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, tend à fixer la part des jeunes en contrat d'apprentissage ou en contrat de professionnalisation devant figurer dans les effectifs des entreprises de 250 salariés et plus.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Cet article tire la leçon de la faible implication des grandes entreprises dans les formations par l'alternance. Ainsi, comme le relève l'exposé des motifs de l'amendement qui se trouve à son origine, « peu de grandes entreprises s'engagent dans l'alternance puisque seule une entreprise de plus de vingt salariés sur quatre emploie un jeune en alternance. Aujourd'hui, les apprentis ne représentent que 0,5 % des effectifs des entreprises de plus de 250 salariés alors qu'ils sont 3,8 % dans les entreprises de moins de 50 salariés ».

Le dispositif proposé repose sur deux piliers :

- d'une part, un objectif est défini d'augmentation progressive de la part des jeunes en formation par alternance dans les effectifs des entreprises de 250 salariés et plus. Il s'agit du nombre moyen annuel au sein de l'entreprise des jeunes de moins de vingt-six ans en contrat de professionnalisation ou contrat d'apprentissage. Cette part devrait ainsi atteindre 1 % des effectifs en 2006, 2 % en 2007 et 3 % les années suivantes ;

- d'autre part, le non-respect de l'objectif sera sanctionné par une augmentation de 20 % du taux de la taxe d'apprentissage, actuellement fixé à 0,5 % et ainsi porté à 0,6 % de la masse salariale. Le taux majoré s'appliquera à la taxe d'apprentissage due en 2007, assise sur les salaires versés en 2006, en fonction des effectifs présents dans l'entreprise en 2006.

A ces fins, deux alinéas sont insérés dans l'article 225 du code général des impôts, relatif au mode de calcul et au taux de la taxe d'apprentissage. On notera que ce dispositif de majoration de la taxe d'apprentissage ne tend pas seulement à l'augmentation du nombre des apprentis mais aussi à celui des jeunes en contrat de professionnalisation. La limite d'âge supérieure est actuellement fixée à vingt-six ans pour l'apprentissage, sous réserve d'un certain nombre de dérogations possibles. En ce qui concerne le contrat de professionnalisation, on a vu à l'article 4 que l'un de ses publics est constitué des jeunes âgés de seize ans à vingt-cinq ans révolus sans qualification professionnelle ou souhaitant compléter leur formation initiale.

II - La position de votre commission

Le développement de la formation en général, celui des formations par l'alternance et plus particulièrement celui des formations destinées aux jeunes constituent l'un des leviers majeurs de la politique de lutte contre le chômage. C'est aussi un élément essentiel de lutte contre le risque de précarisation et de marginalisation auquel une partie de la jeunesse doit faire face.

Il est indispensable que l'ensemble des entreprises se mobilise en faveur des objectifs définis en la matière par le Gouvernement dans le cadre du plan de cohésion sociale lancé en juin 2004 : 500.000 apprentis en 2009 et 200.000 contrats de professionnalisation à partir de 2007.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 4 bis (article premier de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971)
Possibilité pour les employeurs de procéder à des dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage sous la forme de subventions aux CFA et aux sections d'apprentissage, au titre du « hors quota »

Objet : Cet article additionnel confirme expressément la possibilité pour les employeurs de procéder à des dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage sous la forme de subventions aux CFA et aux sections d'apprentissage, au titre du « hors quota ».

La réforme de la taxe d'apprentissage et de ses modalités d'acquittement opérée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a contribué à une meilleure allocation des ressources en taxe au profit de l'apprentissage.

Cet article additionnel apporte les précisions rédactionnelles visant à faciliter une allocation optimale des ressources au profit des CFA et des sections d'apprentissage.

Ces structures peuvent recevoir des ressources en taxe d'apprentissage au titre de la fraction de cette taxe réservée à l'apprentissage, appelée « quota », mais aussi au titre du montant restant dû au-delà de cette fraction, ce que l'on appelle le « hors-quota ».

L'objectif de cet article additionnel est de confirmer expressément la possibilité pour les employeurs de procéder à des dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage sous la forme de subventions aux CFA et aux sections d'apprentissage au titre du « hors quota ».

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 4 bis (art. L. 118-2-2 et L. 118-2-3 du code du travail)
Financement des actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage

Objet : Cet article additionnel tend à permettre le financement des actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage par le Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Le financement des actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage constitue l'une des vocations du Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage. Toutefois, les modalités de reversement des ressources du fonds excluent la possibilité de financer ces actions.

Cet article additionnel précise les modalités d'affectation de ces ressources afin de permettre le financement des actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage.

Votre commission vous propose d'insérer cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 4 ter (art. L. 311-10 du code du travail)
Contribution des maisons de l'emploi à la sensibilisation des employeurs aux discriminations

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, prévoit la participation des maisons de l'emploi à la lutte contre les discriminations à l'embauche et dans l'emploi.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de cet article indique que son objectif est de « reconnaître aux maisons de l'emploi un rôle incitatif en direction des entreprises présentes sur leur territoire, afin d'encourager celles-ci à assurer la diversité sociale de leurs recrutements ». L'article L. 311-10 du code du travail, qui définit les missions de maisons, est modifié en ce sens.

II - La position de votre commission

Introduites dans le code du travail par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, les maisons de l'emploi « contribuent à la coordination des actions menées dans le cadre du service public de l'emploi et exercent des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires, notamment en cas de restructurations. Elles participent également à l'accueil et à l'orientation des demandeurs d'emploi, à l'insertion, à l'orientation en formation, à l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des salariés et à l'aide à la création d'entreprise », ainsi qu'en dispose l'article L. 311-10 du code du travail.

Le présent article ajoute à ces attributions une mission de sensibilisation des employeurs aux discriminations. Cette mission supplémentaire s'inscrit dans une approche du rôle des maisons de l'emploi que le Parlement a d'ores et déjà avalisée en introduisant dans le projet de loi sur l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, une disposition prévoyant qu'elles mènent auprès des employeurs privés et publics, en activité dans leur ressort, des actions de sensibilisation et d'information relatives à l'égalité professionnelle et à la réduction des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes.

Votre commission approuve cette nouvelle mission dévolue aux maisons de l'emploi et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 4 ter
Rapport sur la transposition de la « Charte de la diversité » dans le code du travail

Objet : Cet article additionnel demande l'élaboration d'un rapport sur la possibilité de transposer la « Charte de la diversité » dans le code du travail.

Cet article additionnel vise à encourager la négociation récemment entamée par les partenaires sociaux sur la diversité et à inciter le Gouvernement à réfléchir aux modalités de prise en compte de la question de la diversité dans le code du travail.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 4 quater (art. L. 620-10 du code du travail)
Décompte des salariés d'une entreprise sous-traitante dans les effectifs de l'entreprise d'accueil

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, tend à interdire le décompte, dans les effectifs d'une entreprise, des salariés intervenant dans l'entreprise en exécution d'un contrat de sous-traitance.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de cet article rappelle que, pour le calcul de l'effectif d'une entreprise, le code du travail prévoit qu'il faut notamment prendre en compte les « travailleurs mis à disposition de l'entreprise par une entreprise extérieure » et que « longtemps, la jurisprudence et l'administration ont considéré qu'à ce titre, les salariés d'entreprises sous-traitantes, travaillant dans les locaux d'une entreprise d'accueil, ne devaient être pris en compte dans les effectifs de cette entreprise d'accueil que s'ils se trouvaient dans un état de subordination à l'égard de cette dernière ». Cependant, « la jurisprudence est revenue sur cette interprétation en 2004 en décidant, de façon extensive, qu'il fallait inclure dans les effectifs de l'entreprise d'accueil tous les salariés participant aux activités nécessaires à son fonctionnement ». « Doivent donc être décomptés, dans l'effectif de la société d'accueil, notamment, les salariés des entreprises de nettoyage, d'entretien industriel des machines, de restauration, de gardiennage. Cette solution aboutit à ce qu'un salarié, mis à disposition, peut être pris en compte deux fois : une fois dans les effectifs de l'entreprise sous-traitante et, une seconde fois, dans les effectifs de l'entreprise d'accueil. Cette situation entraîne un gonflement artificiel des effectifs ».

Afin de rectifier cette jurisprudence qui a des incidences sur le nombre de sièges des délégués du personnel ou des membres du comité d'entreprise et, par conséquent, sur le nombre d'heures de délégation utilisées dans l'entreprise, l'article 4 quater prévoit l'insertion dans le premier alinéa de l'article L. 620-10 d'une mention excluant du décompte les salariés intervenant dans l'entreprise en exécution d'un contrat de sous-traitance.

II - La position de votre commission

Cet article tend à exclure les travailleurs intervenant dans une entreprise en exécution d'un contrat de sous-traitance du décompte des effectifs pris en compte en vue des élections professionnelles.

Ce domaine est régi par l'article L. 620-10 du code du travail, qui précise simplement à cet égard que « les salariés titulaires d'un contrat à durée déterminée, les salariés titulaires d'un contrat de travail intermittent, les travailleurs mis à la disposition de l'entreprise par une entreprise extérieure, y compris les travailleurs temporaires, sont pris en compte dans l'effectif de l'entreprise au prorata de leur temps de présence au cours des douze mois précédents ».

La jurisprudence de la chambre sociale de la cour de cassation avait initialement interprété cette formule comme impliquant l'exigence d'un lien de subordination juridique entre le salarié mis à disposition et l'entreprise d'accueil. Cette interprétation très restrictive et un peu éloignée de la lettre de l'article L. 620-10 a été abandonnée par un arrêt du 28 mars 2000. La Cour a ensuite posé, dans un arrêt du 27 novembre 2001, l'exigence d'une participation au « processus de travail » de l'entreprise occupant les travailleurs mis à disposition, formule un peu vague finalement abandonnée dans deux arrêts du 26 mai 2004 au profit de la notion de « participation aux activités nécessaires au fonctionnement de l'entreprise ». Cette dernière interprétation qui semble inclure dans le décompte l'ensemble des agents des entreprises sous-traitantes, y compris par exemple les personnes chargées du ménage qui interviennent le matin ou le soir lors de l'arrêt des activités, est manifestement trop large et ne correspond pas à la réalité de l'emploi dans l'entreprise.

Il convient donc de préciser l'intention du législateur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 quinquies (art. L. 3332-1-1 nouveau, L. 3332-3 et 3332-15 du code de la santé publique)
Formation obligatoire des exploitants de débits de boisson

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, prévoit la création d'une formation des exploitants de débits de boisson sur la législation applicable à leur activité.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit la mise en place d'une formation obligatoire de trois jours afin de permettre aux exploitants de débits de boisson d'appréhender l'ensemble des législations qui leur sont applicables, telles que la législation relative aux discriminations ou le nouveau droit des victimes et des associations de recourir au testing.

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de ce texte précise qu'il « reprend une proposition de loi déposée le 15 octobre 2003 et améliorée suite à de larges concertations avec les syndicats du secteur », qu'il avait été « adopté à l'unanimité le 26 février 2004 dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales » et que « ce n'est qu'en raison d'une obstruction parlementaire de l'opposition lors de la deuxième lecture de ce texte qu'il n'a pas été retenu lors de l'utilisation de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution ».

Le paragraphe I de l'article additionnel fixe le contenu de la formation à créer, lui donne un caractère obligatoire et précise les résultats attendus : « A l'issue de cette formation, les personnes visées à l'alinéa précédent doivent avoir une connaissance notamment des dispositions du présent code relatives à la prévention et la lutte contre l'alcoolisme, la protection des mineurs et la répression de l'ivresse publique mais aussi de la législation sur les stupéfiants, la revente de tabac, la lutte contre le bruit, les faits susceptibles d'entraîner une fermeture administrative, les principes généraux de la responsabilité civile et pénale des personnes physiques et des personnes morales et la lutte contre la discrimination ». Il dispose aussi que la formation donne lieu à la délivrance d'un permis d'exploitation d'une durée de dix ans à l'issue de laquelle la participation à une nouvelle formation, de mise à jour des connaissances, permet de prolonger la validité du permis d'exploitation pour une nouvelle période de dix années.

Le paragraphe II prévoit l'affichage du permis d'exploitation attestant de la participation à la formation.

Le paragraphe III fixe les délais de mise en oeuvre de la formation obligatoire : un an à compter de la promulgation de la loi en ce qui concerne les personnes déclarant l'ouverture, la mutation, la translation ou le transfert d'un débit de boissons à consommer sur place de deuxième, troisième et quatrième catégories ; trois ans à compter de la promulgation pour les personnes déclarant un établissement pourvu de la « petite licence restaurant » ou de la « licence restaurant ».

Le paragraphe IV donne au préfet la possibilité de réduire la durée de la fermeture d'un débit quand le débitant s'engage à suivre la formation et dispose que la fermeture entraîne l'annulation du permis d'exploitation.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 2 - Emploi des jeunes

Article 5 (art. L. 322-4-6 du code du travail)
Accès prioritaire au dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise au profit des jeunes issus des zones urbaines sensibles

Objet : Cet article tend à favoriser l'accès à l'emploi des jeunes issus des zones urbaines sensibles, en leur accordant un accès prioritaire au dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.

I - Le dispositif proposé

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje) a été créé par la loi du 29 août 2002 afin de favoriser l'embauche des jeunes les moins qualifiés en CDI dans le secteur marchand. Le Seje ayant connu un indéniable succès, la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a ajusté ce dispositif afin de moduler le montant de l'aide aux employeurs en fonction du niveau de formation des jeunes et afin d'étendre son application aux jeunes de seize à vingt-cinq ans bénéficiant du contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis).

Le Seje intéresse ainsi :

- les jeunes de seize à vingt-deux ans révolus ayant un niveau de formation inférieur ou égal à tout diplôme de niveau IV (niveau baccalauréat) ;

- les jeunes de seize à vingt-cinq ans révolus de niveaux VI et V bis (niveau collège ou première année de CAP ou BEP) bénéficiant de l'accompagnement personnalisé dans le cadre du Civis.

Pour bénéficier du Seje, contrat à durée indéterminée, le jeune ne doit pas avoir été embauché dans l'entreprise dans les douze mois précédant l'embauche, sauf en CDD ou en contrat de travail temporaire.

La durée du travail doit être au moins égale à la moitié de la durée collective de travail applicable dans l'établissement.

Le contrat peut être rompu sans préavis à l'initiative du salarié quand la rupture a pour objet de permettre son embauche en contrat d'apprentissage, de professionnalisation ou de suivre une action de formation continue.

Le contrat peut être suspendu si le jeune est embauché en contrat d'apprentissage chez le même employeur. A la fin du contrat d'apprentissage, le versement de l'aide reprend jusqu'à la fin de la durée des trois ans.

L'aide consiste en un soutien financier de l'Etat versé pendant trois ans à compter de la date d'embauche : deux ans à taux plein, puis un an à hauteur de 50 %. Son montant est modulé en fonction du profil du bénéficiaire. Pour un jeune à temps plein payé au Smic, l'aide est de :

- 300 euros pour les jeunes de niveaux V bis et VI ;

- 150 euros pour les autres.

Pour les salariés à temps partiel, le montant du soutien financier est proratisé en fonction de la durée de travail.

Les salariés sous le régime du Seje peuvent bénéficier d'un accompagnement par un salarié de l'entreprise afin de faciliter leur intégration professionnelle, ainsi que d'un bilan de compétences ou de la procédure de validation des acquis de l'expérience.

Ces nouvelles mesures sont en vigueur depuis le 1er avril 2005. L'exposé des motifs du projet de loi indique à cet égard que, « compte tenu de ce ciblage, les jeunes issus de Zus devraient être prioritaires dans l'accès au Seje. Leur part dans les embauches en Seje est pourtant inférieure de huit points à la moyenne nationale ». L'article 5 du projet de loi propose, dans ces conditions, de modifier le dispositif du Seje afin de favoriser l'accès à cette formule des jeunes jusqu'à vingt-cinq ans issus de zones urbaines sensibles (Zus), dont le taux de chômage atteignait en 2004, selon un récent rapport de l'Observatoire des Zus, 36 % pour les garçons et 40 % pour les filles.

A cette fin, le paragraphe I de l'article 5 substitue cinq alinéas au premier alinéa de l'article L. 322-4-6 du code du travail, qui fixe le régime du Seje. Il s'agit de permettre l'application du dispositif, sans condition de formation initiale, aux « jeunes gens âgés de seize à vingt-cinq ans révolus qui résident en zone urbaine sensible ».

Le paragraphe II opère une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 322-4-6 du code du travail en disposant qu'un décret précisera, en fonction du niveau de formation des bénéficiaires - comme c'était déjà le cas dans la version initiale de l'article L. 322-4-6 - mais aussi, le cas échéant, de leur résidence dans une zone urbaine sensible, les conditions d'application du dispositif, notamment les montants et les modalités du soutien.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

La rédaction proposée par le Gouvernement a été modifiée par un amendement proposé par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

Il prévoit notamment la possibilité de verser une prime à l'employeur pour les contrats signés avec des jeunes de seize à vingt-cinq ans (et non plus vingt-deux) dont le niveau de formation est inférieur à celui d'un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel, et avec des jeunes de seize à vingt-cinq ans résidant en Zus. Le montant de la prime peut être modulé en fonction du niveau de formation des bénéficiaires ainsi que, le cas échéant, de leur adhésion au contrat d'insertion dans la vie civile et de leur résidence dans une Zus. Enfin, l'accès à ce dispositif est étendu à l'ensemble des jeunes au chômage depuis plus de six mois au 16 janvier 2006.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 3 - Zones franches urbaines

Article 6 (article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire)
Création de nouvelles zones franches urbaines

Objet : Cet article a pour objet la création de nouvelles zones franches urbaines à compter du 1er août 2006 dans les quartiers comprenant plus de 8.500 habitants.

I - Le dispositif proposé

Le succès des zones franches urbaines (ZFU) conduit le Gouvernement à proposer la création d'une troisième génération de ZFU.

Ces zones ont été créées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville, puis étendues par la loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003. Elles visent à favoriser le développement de l'économie et de l'emploi, grâce à la mise en oeuvre de dispositifs d'exonérations fiscales et de cotisations sociales dérogatoires du droit commun dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

A ce jour, on dénombre quatre-vingt-cinq zones franches urbaines, dont six dans les collectivités d'outre-mer : quarante-quatre ZFU, créées le 1er janvier 1997, pour lesquelles les exonérations s'appliquent aux entreprises créées ou implantées avant le 31 décembre 2007 ; quarante et une ZFU, créées depuis le 1er janvier 2004, pour lesquelles l'échéance a été fixée au 31 décembre 2008.

Les zones franches urbaines couvrent des quartiers comprenant plus de 10.000 habitants, considérés comme prioritaires et sélectionnés parmi les zones urbaines sensibles, selon des critères fixés par le B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire : un taux de chômage élevé, une forte proportion de jeunes dans la population, une part importante de jeunes sans diplôme à la sortie du système scolaire et un faible potentiel fiscal par habitant.

Les résultats très positifs obtenus dans les zones franches urbaines en termes de création d'entreprises et d'emplois conduisent aujourd'hui le Gouvernement à étendre ce régime d'exonérations à de nouveaux territoires.

A cet effet, le présent article prévoit, à compter du 1er août 2006, la création d'une troisième génération de zones franches urbaines, semblables aux précédentes sous cette réserve que le seuil de population des zones éligibles est ramené de 10.000 à 8.500 habitants, afin de privilégier les territoires où les besoins sont les plus importants. D'après l'exposé des motifs, les nouvelles ZFU créées seraient au nombre d'une quinzaine. Le présent article indique qu'elles feront l'objet d'une liste publiée par décret, contrairement aux générations précédentes de ZFU, dont les listes ont été annexées à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Auparavant, cette liste devra avoir été approuvée par les autorités européennes compétentes, qui en apprécieront la conformité aux normes communautaires.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve, dans son principe, la création de quinze nouvelles zones franches urbaines sur le modèle des précédentes. Elle considère favorablement l'abaissement du seuil de population de 10.000 à 8.500 habitants des zones éligibles, ce qui devrait permettre un meilleur ciblage des politiques publiques en faveur des quartiers en difficulté.

En revanche, votre commission déplore que, contrairement à la règle qui a prévalu pour les deux générations précédentes, la liste des futures ZFU ne soit pas encore disponible et qu'elle soit publiée ultérieurement par décret. Elle aurait estimé en effet légitime que cette liste soit portée à la connaissance et à l'appréciation de la représentation nationale au moment de l'examen du présent texte.

Les 85 Zones Franches Urbaines

Par ailleurs, elle souhaite clarifier, par voie d'amendement, la rédaction du dispositif en faisant figurer, au sein de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, la mention des ZFU de troisième génération dès lors que les deux premières générations de ZFU y sont définies.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (art. 44 octies du code général des impôts)
Prorogation et extension des exonérations fiscales dans les anciennes et nouvelles zones franches urbaines

Objet : Cet article précise le nouveau régime d'exonérations applicable, à compter du 1er janvier 2006, aux anciennes et aux nouvelles zones franches urbaines jusqu'au 31 décembre 2011.

I - Le dispositif proposé

Le succès incontesté des zones franches urbaines conduit le Gouvernement, ainsi que le précise l'exposé des motifs, à :

- proroger les exonérations fiscales dans les deux premières générations de ZFU jusqu'au 31 décembre 2011 ;

- étendre leur bénéfice aux entreprises de moins de 250 salariés exerçant, s'implantant ou se créant, à compter du 1er janvier 2006 et jusqu'au 31 décembre 2011, dans les nouvelles ZFU créées en vertu de l'article 6 du projet de loi ;

- accorder ce même dispositif aux entreprises de moins de 250 salariés (contre 50 actuellement) se créant, à compter du 1er janvier 2006, dans les ZFU de première et deuxième générations.

 La prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU

Dans les conditions définies à l'article 44 octies du code général des impôts, les entreprises implantées dans les première et deuxième générations de ZFU bénéficient déjà d'un régime fiscal très favorable, puisqu'elles sont exonérées de l'impôt sur les bénéfices (dans la limite d'un plafond annuel de 61.000 euros), de la taxe professionnelle (TP) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Actuellement, pour la première génération, l'ouverture des droits à l'exonération d'impôt sur les bénéfices est valable entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2007. Pour la deuxième génération, celle-ci est valide entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2008. Ainsi, les entreprises qui exercent, s'implantent ou se créent durant ces périodes dans les anciennes ZFU peuvent continuer à bénéficier du régime actuel. Mais, à compter du 1er janvier 2006, celles qui se créent ou s'implantent pourront opter pour le nouveau régime applicable jusqu'au 31 décembre 2011. Celui-ci étant a priori plus favorable, l'ancien dispositif d'exonération devrait peu à peu disparaître au profit du nouveau régime.

C'est également le cas pour l'ouverture des droits aux exonérations de TFPB et de TP, dont la date d'échéance a été reportée au 31 décembre 2011 pour les deux générations de ZFU, par les paragraphes II et III du projet de loi initial.

 Le nouveau régime d'exonération à compter du 1er janvier 2006

La période d'exonération

Ainsi que le prévoit le nouvel article 44 octies A du code général des impôts, la période d'exonération, de quatorze ans au total, se décompose ainsi : l'exonération est totale pendant les cinq premières années à compter de l'implantation ou de la création si celle-ci intervient entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, puis elle s'applique de façon dégressive, à raison de 60 % pendant cinq ans, puis de 40 % les deux années suivantes et enfin de 20 % les deux dernières années.

Ce dispositif diffère sur deux points de celui actuellement en vigueur au titre de l'article 44 octies du même code :

- la période de sortie dégressive du dispositif s'étale sur neuf ans au lieu de trois ;

- le nouveau régime, plus favorable pour toutes les entreprises, ne comporte donc plus de dispositions spécifiques pour les entreprises de moins de cinq salariés.

Les conditions d'exonération

Les conditions d'exonération définies dans les alinéas 4 à 10 du paragraphe I restent globalement les mêmes que pour le dispositif précédent, exceptées celles relatives à la taille de l'entreprise. En effet, les entreprises potentiellement bénéficiaires doivent employer moins de 250 salariés (contre 50 auparavant) et avoir réalisé soit un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions, soit un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros (contre actuellement 10 millions dans les deux cas).

En outre, une disposition prévoit à l'alinéa 9 du même paragraphe que les entreprises préalablement implantées, soit dans une autre ZFU, soit dans une zone de revitalisation urbaine (ZRU), à la suite d'un transfert, d'une reprise, d'une concentration ou d'une restructuration, ne peuvent bénéficier des allègements fiscaux qu'après la déduction des années d'exonérations déjà écoulées.

Le bénéfice exonéré

Le bénéfice auquel s'applique l'exonération est celui d'une année d'imposition ou d'un exercice. L'alinéa 19 du paragraphe I précise que le plafond d'exonération est relevé à 100.000 euros par contribuable par période de douze mois (contre 61.000 euros actuellement) et qu'il est majoré à hauteur de 5.000 euros par salarié résidant dans une Zus employé à temps plein pour au moins six mois.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Deux amendements de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, retenus par le Gouvernement, l'un corrigeant une erreur de référence et l'autre de nature rédactionnelle, ont modifié à la marge le présent article.

En outre, un amendement du Gouvernement prévoit d'étendre, à compter du 1er janvier 2006 et jusqu'au 31 décembre 2011, le régime d'exonération de la taxe professionnelle (TP) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux entreprises créées, nouvellement implantées ou ayant procédé à des extensions dans les nouvelles ZFU.

A compter du 1er janvier 2006, les anciennes ZFU peuvent bénéficier, dans les mêmes conditions que les nouvelles ZFU, des exonérations de TP et de TFPB. Le bénéfice de ces exonérations est ainsi ouvert pour les trois générations de ZFU aux entreprises de moins de 250 salariés, ayant soit un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions, soit un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros.

Il est enfin précisé que, sauf délibération contraire des collectivités locales concernées, ces exonérations sont accordées et compensées par l'Etat.

III - La position de votre commission

Votre commission considère que le fait de porter le seuil de 50 à 250 salariés risque d'entraîner une perte de recettes fiscales importante sans qu'elle ne se traduise en contrepartie par des effets positifs significatifs sur l'emploi et la création d'entreprises. Il semble que la philosophie qui prévaut dans les zones franches urbaines est de privilégier les entreprises naissantes et fragiles, en cours de développement, en ciblant les exonérations fiscales sur celles qui n'ont pas encore atteint un stade de développement propre à assurer leur pérennité. Il apparaît qu'une entreprise de 250 salariés dotée d'un chiffre d'affaires de 50 millions d'euros et d'un bilan de 43 millions d'euros doit être en mesure d'assumer le paiement des impôts nationaux et locaux. En clair, l'extension du bénéfice des exonérations fiscales aux entreprises de 250 salariés au plus risque d'accentuer les effets d'aubaine et de donner ainsi une plus grande légitimité aux critiques des détracteurs des zones franches urbaines et d'en fragiliser l'avenir.

Votre commission préconise de s'en tenir au dispositif antérieur tel qu'il s'applique aux deux premières générations de ZFU avec succès, en réservant les exonérations fiscales aux entreprises de moins de 50 salariés ayant soit un chiffre d'affaires, soit un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros. Elle présente donc un amendement en ce sens ainsi que dix amendements de coordination résultant de la modification de la rédaction de l'article 6.

Pour l'appréciation technique du dispositif, elle s'en remet à la position de la commission des Finances, saisie pour avis.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (art. 217 quindecies du code général des impôts)
Incitation fiscale à l'investissement des sociétés dans les entreprises implantées en zones franches urbaines

Objet : Cet article vise à créer un dispositif d'incitation fiscale au profit des petites et moyennes entreprises implantées dans les zones franches urbaines.

I - Le dispositif proposé

L'article 8 a pour but de compléter les mécanismes d'encouragement à l'investissement productif en ZFU pour favoriser la localisation et le développement des sociétés dans ces zones, soutenir l'activité dans les quartiers en difficulté et combler leur déficit en entreprises, en commerces de proximité et en services. Il institue un dispositif de déduction fiscale au profit des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, qui investissent dans le capital de sociétés implantées ou en voie de création sur le territoire des futures zones franches urbaines qui seront nouvellement définies en application du présent texte. A cet effet, il ajoute un article 217 quindecies au code général des impôts dans sa partie relative à la définition du bénéfice imposable.

Le paragraphe I précise la nature de l'aide fiscale consentie aux sociétés : les entreprises investisseurs pourront déduire de leurs résultats imposables, pour l'année au cours de laquelle elles réaliseront leur apport en numéraire, 50 % des sommes versées au capital des sociétés situées en ZFU sous le plafond de 0,5 % de leur propre chiffre d'affaires et dans la limite de 25 % du capital de la société bénéficiaire des fonds.

Pour assurer le caractère durable de l'investissement, la déduction fiscale est subordonnée à une condition de conservation des parts du capital souscrites durant au moins trois ans.

Le paragraphe II énumère les six conditions cumulatives exigées de la société bénéficiaire des versements pour pouvoir valablement intégrer l'apport en capital :

- exercer son activité pendant au moins trois ans à compter de la réception des fonds, en miroir de l'obligation de conservation imposée aux entreprises investisseurs pour la même durée ;

- ne pas résulter du transfert d'une activité ayant donné lieu, au cours des cinq années précédentes, à l'octroi d'avantages fiscaux au titre des zones de revitalisation rurale et des zones de redynamisation urbaine ou au versement de la prime d'aménagement du territoire ;

- utiliser effectivement, dans les trois ans, l'équivalent des sommes perçues pour son activité en ZFU, afin de garantir que l'usage des fonds sera bien dédié à son développement ;

- respecter des critères de taille : employer au plus 250 salariés ; présenter un chiffre d'affaires maximal de 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros ;

- limiter à moins de 25 % la détention de son capital ou de ses droits de vote par une entreprise, ou conjointement par plusieurs entreprises, excédant les critères de taille définis ci-dessus ;

- exercer une activité industrielle, commerciale ou artisanale dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que celles retenues par l'article 44 octies A du code général des impôts institué à l'article 7 du projet de loi. Sont notamment exclus les secteurs relevant d'un régime communautaire spécifique, pour que ce dispositif fiscal dérogatoire ne contrevienne pas aux règles de concurrence de l'Union européenne (construction automobile ou navale, fabrication de fibres textiles, sidérurgie, transport routier de marchandises).

Enfin le texte précise les conditions d'appréciation de ces différents critères : calcul du chiffre d'affaires sur douze mois ; effectif estimé selon sa moyenne au cours de l'exercice concerné ; cumul des chiffres d'affaires respectifs des différentes sociétés membres d'un groupe pour mesurer celui de la société mère ; appréciation des critères de taille, de détention du capital ou de nature de l'activité faite à la clôture de l'exercice au cours duquel les sommes sont versées.

Le paragraphe III organise le régime applicable dans le cas de non-respect des obligations auxquelles sont astreintes les entreprises en vertu du présent article.

Il fixe d'abord les conditions de restitution de la déduction fiscale dans l'hypothèse où la société souscriptrice cède, avant l'expiration du délai de trois ans, tout ou partie des titres acquis. Dans ce cas, le montant de la déduction irrégulièrement opérée sera intégralement réintégré au résultat imposable de l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel aura eu lieu la cession.

Il prévoit ensuite la situation dans laquelle c'est la société bénéficiaire de l'apport en capital qui manque soit à l'obligation d'exercice de son activité durant la période minimale de trois ans, soit à celle d'investir, en tout ou en partie, la totalité des fonds versés à son capital dans l'exercice de son activité en ZFU. Dans ces deux cas de figure, les sommes correspondant aux versements irrégulièrement perçus seront réintroduites dans son résultat imposable, en totalité dans la première hypothèse, pour la part qui n'a pas été effectivement utilisée, dans la seconde.

Enfin, le texte précise que lorsqu'une entreprise investisseur a opté pour l'avantage fiscal consenti par le présent article, elle ne peut plus prétendre au bénéfice d'une autre déduction ou réduction fiscale, ni à un quelconque crédit d'impôt au titre des mêmes sommes versées.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Quatre amendements ont été retenus par le Gouvernement :

- le premier procède à une renumérotation de l'article ici créé au sein du code général des impôts : le texte initial proposait de retenir la référence 217 quindecies ; or, celle-ci existe déjà dans le droit positif, tandis que la référence 217 sexdecies serait utilisée par le projet de loi portant engagement national pour le logement actuellement en cours d'examen par le Parlement. En conséquence, l'Assemblée nationale a renuméroté cet article en 217 septdecies ;

- le deuxième est le seul à apporter une modification de fond à cet article mais elle est essentielle : il autorise en effet l'application du dispositif fiscal dans l'ensemble des zones franches urbaines, actuelles ou futures, et non pas uniquement dans celles qui seront instituées à la faveur du présent texte ;

- le troisième opère une coordination technique par référence à l'article 44 octies du code général des impôts ;

- le quatrième propose une rédaction harmonisée de l'alinéa relatif aux critères de taille des entreprises bénéficiaires des versements en capital avec celle précédemment retenue à l'article 7.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve ce dispositif fiscal qui complète, de façon judicieuse, le volet incitatif à l'investissement en zone franche urbaine. Elle constate que les conditions posées à sa mobilisation devraient conduire à un engagement durable - pendant au moins trois années - tant de l'entreprise qui apporte son soutien financier que de celle qui s'installe en ZFU. Elle souhaite que, conformément aux objectifs affichés par le texte, ce mécanisme se traduise par la constitution de liens de partenariat entre grandes entreprises expérimentées et PME naissantes. Enfin, elle approuve l'extension du dispositif à l'ensemble des ZFU, quelle que soit la génération dont elles sont issues, ce qui évitera de créer des déséquilibres au profit des plus récentes et au détriment des plus anciennes.

Elle présente toutefois trois amendements à cet article :

- le premier revient sur la numérotation retenue à l'Assemblée nationale dès lors que la référence à l'article 217 sexdecies du code général des impôts est à nouveau disponible puisqu'elle ne figure plus, à ce stade de la navette parlementaire, dans le projet de loi portant engagement national pour le logement ;

- le deuxième opère à nouveau la mesure de coordination qu'impose la rédaction proposée pour l'article 6 sur la mention des nouvelles ZFU dans l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

- le troisième aligne les critères de taille de l'entreprise sur ceux précédemment retenus à l'article 7 pour qu'elle soit éligible au bénéfice du dispositif d'investissement en capital.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Exonérations de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines

Objet : Cet article vise à instaurer ou proroger un système d'exonération temporaire de cotisations sociales patronales pour les entreprises implantées en zones franches urbaines.

I - Le dispositif proposé

Afin d'encourager l'embauche dans les ZFU, l'article 9 propose d'avoir recours, une fois encore, aux exonérations de cotisations sociales patronales au profit des entreprises qui s'y implanteront. Ces exonérations sont applicables aux gains et rémunérations versées par l'employeur et se rapportent aux cotisations dues au titre de l'assurance maladie, des allocations familiales et des accidents du travail-maladies professionnelles, ainsi qu'au paiement du versement de transport et des contributions et cotisations au fonds national d'aide au logement.

Le dispositif s'applique dans toutes les ZFU, quelle que soit leur date de création, selon les règles suivantes :

- dans les ZFU de première et deuxième générations, les exonérations valables respectivement jusqu'au 31 décembre 2007 et au 31 décembre 2008 sont prorogées à partir du 1er janvier 2008 et jusqu'au 31 décembre 2011 au profit des emplois créés ou transférés par les entreprises qui s'y installeront durant cette période ;

- dans les nouvelles ZFU qui seront créées en application du présent texte, les exonérations bénéficieront aux entreprises implantées au 1er août 2006 ou qui s'y installeront avant le 31 décembre 2011. Les sociétés visées doivent répondre à des critères de taille (employer au plus cinquante salariés), respecter des limites en termes de chiffre d'affaires et de total de bilan (inférieurs l'un et l'autre à 10 millions d'euros) et exercer une activité industrielle, commerciale ou artisanale conforme aux règles posées par l'article 44 octies du code général des impôts. Il est bien clair ici que le projet de loi a pour objectif d'inciter à l'embauche dans les petites et moyennes entreprises.

Dans les deux cas de figure, le droit à l'exonération est ouvert pour une période de cinq ans, soit à compter du 1er août 2006, si l'entreprise existe déjà à cette date, soit à compter de la date de sa création ou de son implantation en ZFU. L'exonération est applicable pour cinq ans à compter de la date d'effet du contrat de travail dès lors que l'embauche du salarié a bien eu lieu dans les cinq ans de l'ouverture du droit.

Conformément au dispositif actuel, l'exonération de cotisations sera valable à taux plein durant les cinq premières années de travail du salarié.

A l'issue de cette période, un dispositif de sortie progressive en sifflet s'appliquera sur trois années, l'abattement étant limité à 60 %, puis à 40 %, enfin à 20 %. Pour les entreprises de moins de cinq salariés, la période transitoire est portée à neuf ans selon le même schéma dégressif : réduction de 60 % durant cinq ans, puis de 40 % les deux années suivantes et enfin de 20 % sur les deux dernières années.

En conséquence, l'article 9 procède à la mise à jour de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, afin d'y intégrer ces mesures nouvelles. Ses alinéas 2°, 4°, 5° et 6° se rapportent à la prorogation du régime accordé aux ZFU existantes ; ses alinéas 3° et 7° prévoient le traitement qui sera applicable aux futures ZFU à créer en vertu du présent texte.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Le Gouvernement a retenu deux modifications de forme à cet article, l'une pour en améliorer la rédaction, l'autre pour corriger une erreur matérielle dans la détermination des dates de référence.

III - La position de votre commission

Votre commission ne s'étonne guère qu'il soit une fois de plus fait usage des mécanismes d'allégement de charges sociales pour accompagner la politique de lutte contre le chômage menée par le Gouvernement. Elle partage son souci d'encourager l'embauche et considère également que la création d'emplois en ZFU constitue une nécessité.

Elle considère que les dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, ainsi que les mesures adoptées dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2006 la prémunissent contre le risque de non-compensation par l'Etat du manque à gagner qui résultera, pour les caisses de sécurité sociale, de cette politique d'allégement de charges. Pour 2006, le projet de loi de finances a estimé à 359 millions d'euros le montant de la compensation versée par l'Etat à la sécurité sociale au titre des exonérations de charges accordées dans le cadre des ZFU : 339 millions d'euros pour les quatre-vingt cinq ZFU existantes et 20 millions d'euros pour les quinze nouvelles ZFU, dont la montée en charge ne prendra effet qu'à partir du 1er août 2006. Enfin, elle est favorable au traitement similaire réservé aux ZFU, quelle que soit la génération dont elles relèvent. En conséquence, elle approuve l'ensemble du dispositif proposé.

Toutefois, elle propose trois amendements à cet article : le premier vise une coordination avec l'article 6, les deuxième et troisième corrigent respectivement une erreur de référence et une erreur de date.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (article 12-1 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Exonérations de charges sociales pour les associations implantées dans les zones franches urbaines

Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, proroge les exonérations de charges sociales au bénéfice des associations installées dans les deux premières générations de ZFU jusqu'au 31 décembre 2011 et institue des exonérations identiques dans les nouvelles ZFU.

I - Le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte d'un amendement de la commission des Affaires culturelles, sociales et familiales et vise à étendre le bénéfice des exonérations de charges sociales aux associations implantées ou créées dans les nouvelles ZFU et à en proroger l'application dans les ZFU de première et deuxième générations jusqu'au 31 décembre 2011.

L'article 12-1 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville prévoit que depuis le 1er janvier 2004, les associations implantées, transférées ou créées dans les ZFU sont exonérées des cotisations à la charge de l'employeur.

Il s'agit des cotisations au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement.

Sont distinguées :

- les associations déjà implantées pour lesquelles la mesure est appliquée dès le 1er janvier 2004 ;

- les associations qui s'implantent ou qui se créent à compter de cette même date et avant le 1er janvier 2009, pour lesquelles la mesure s'applique dès leur création ou implantation dans les zones franches urbaines de première et deuxième générations.

Certaines conditions d'application des exonérations aux associations sont identiques à celles qui prévalent pour les entreprises, référence étant faite notamment aux paragraphes I, IV et VI de l'article 12 de la même loi ; d'autres sont spécifiques aux associations et sont précisées à l'article 12-1.

Ces conditions sont les suivantes :

- les salariés doivent être titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée ou d'une durée déterminée d'au moins douze mois ;

- l'exonération ne s'applique qu'aux salariés présents dans l'association implantée, transférée ou créée dans une ZFU et à ceux dont l'embauche intervient dans les cinq ans suivant l'implantation ou la création ;

- les salariés doivent résider et exercer principalement leur activité dans la ZFU, le bénéfice de l'exonération étant également ouvert à compter du 1er janvier 2005 aux salariés résidant dans la zone urbaine sensible à laquelle appartient la ZFU ;

- l'exonération ne s'applique que dans la limite de quinze salariés équivalent temps plein ;

- les exonérations accordées s'appliquent dans la limite d'un plafond de salaire horaire fixé, depuis le 1er janvier 2006, à 1,4 Smic contre 1,5  auparavant ;

- le bénéfice de l'exonération ne peut être cumulé pour un même salarié avec une aide de l'Etat à l'emploi ou avec d'autres exonérations ou avantages spécifiques liés aux cotisations versées par l'employeur ;

- l'exonération est applicable à taux plein pendant cinq ans, puis de manière dégressive les trois années suivantes, à 60 % la première année, à 40 % la deuxième année et à 20 % la troisième année ; pour les structures de moins de cinq salariés, la dégressivité s'étend sur neuf ans, 60 % pendant cinq ans, puis 40 % les deux années suivantes et 20 % les deux dernières années ;

- enfin, l'employeur doit s'acquitter de ses obligations de paiement et de déclarations auprès des organismes de recouvrement des cotisations ou des allocations.

Les associations qui remplissent simultanément les conditions fixées par l'article 12-1 ainsi que celles fixées par l'article 12 doivent opter pour l'un ou l'autre dispositif dans un délai de trois mois au-delà duquel le choix est irrévocable.

Pour les deux premières générations de ZFU, l'application du dispositif aux associations nouvellement créées ou implantées cesse au 31 décembre 2008.

Le dispositif proposé prolonge, dans les mêmes conditions, l'application des exonérations aux associations implantées, transférées ou créées jusqu'au 31 décembre 2011 dans les anciennes ZFU et en étend le bénéfice aux nouvelles ZFU selon des modalités identiques.

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'il est essentiel de favoriser l'implantation des associations dans ces zones où l'activité d'encadrement, les actions sanitaires, culturelles ou sociales qu'elles déploient participent à la vitalité économique, sociale et culturelle de ces territoires.

Pour cette raison, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 (article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Mise en oeuvre de la clause locale d'embauche dans les nouvelles zones franches urbaines

Objet : Cet article vise à étendre aux entreprises implantées dans les nouvelles zones franches urbaines l'application de la clause locale d'embauche prévalant pour les ZFU de première et deuxième générations.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète le dispositif d'exonérations des charges sociales pour les entreprises implantées dans les zones franches urbaines nouvellement créées, en prévoyant de leur appliquer la clause locale d'embauche, dans les mêmes conditions que pour les ZFU de première et deuxième générations.

La clause locale d'embauche est l'une des conditions imposées aux entreprises souhaitant bénéficier des exonérations de charges sociales prévues à l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Elle a été mise en place pour favoriser la création d'emplois des personnes résidant dans les ZFU, où les entreprises bénéficient d'exonérations fiscales et sociales. Le II de l'article 13 de la même loi conditionne le bénéfice de ces exonérations au respect de deux conditions alternatives :

- soit le nombre de salariés résidant dans les ZFU ou dans l'une des zones urbaines sensibles (Zus) de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU représente au moins 33 % de l'ensemble des salariés employés ;

- soit le nombre de salariés embauchés, après l'implantation ou la création de l'entreprise dans la ZFU, et résidant dans les ZFU ou dans l'une des Zus de l'unité urbaine précitée, représente 33 % des salariés embauchés sur la même période.

Cette règle, qui ne vaut qu'à partir de la troisième embauche, est en vigueur pour cinq ans à compter de la création ou de l'implantation de l'entreprise dans la ZFU :

- depuis le 1er janvier 2002, pour les entreprises créées ou implantées dans les ZFU de première génération. Avant cette date, le ratio minimal de salariés résidents embauchés ou employés exigé pour prétendre à l'exonération de charges sociales était de 20 % ;

- depuis le 1er janvier 2004, pour les entreprises créées ou implantées dans les ZFU de deuxième génération.

Ainsi, le ratio minimal de 33 % de salariés résidents s'applique dans les mêmes conditions aux entreprises des trois générations de ZFU, hormis pour celles de la première génération qui se sont implantées avant le 1er janvier 2002 et pour lesquelles le ratio de 20 % prévaut jusqu'au 31 décembre 2006. Par ailleurs, cette règle n'entrera en vigueur dans les ZFU de la troisième génération qu'à compter de leur création au 1er août 2006.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

II - La position de votre commission

Au regard des dernières enquêtes réalisées dans les ZFU de première et deuxième générations par la Dares, il apparaît que le fait de porter de 20 % à 33 % le ratio minimal de salariés embauchés ou employés localement n'a pas constitué un obstacle à l'embauche pour les entreprises, qui respectent de façon générale la proportion requise. En revanche, les personnes auditionnées par votre rapporteur se sont inquiétées du niveau de qualification très bas des demandeurs d'emplois résidant dans les zones urbaines sensibles. Cette situation constitue un véritable frein à l'embauche locale, les entreprises étant contraintes de recruter à l'extérieur des Zus des personnes plus qualifiées.

C'est pourquoi, afin d'augmenter l'employabilité des demandeurs d'emploi en Zus, votre commission souhaite, par amendement, confier au service public de l'emploi, en association avec la région et les autres collectivités territoriales compétentes, le développement de parcours de formation adaptés en fonction des activités présentes dans les ZFU.

Elle présente également un amendement de coordination.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Prorogation et extension aux nouvelles zones franches urbaines de l'exonération de cotisations sociales personnelles

Objet : Cet article proroge les exonérations de cotisations sociales personnelles (maladie-maternité) des artisans, commerçants et chefs d'entreprises pour les entreprises installées dans les deux premières générations de ZFU et instaure des exonérations identiques dans les nouvelles ZFU.

I - Le dispositif proposé

La nécessité rappelée dans l'exposé des motifs de développer les petites entreprises, l'artisanat et le commerce de proximité justifie la poursuite d'une politique incitative visant à rendre financièrement attractives les zones franches urbaines, en pérennisant les dispositifs d'exonérations de cotisations personnelles des chefs d'entreprise, des commerçants et des artisans dans les anciennes ZFU et en en étendant le bénéfice aux nouvelles ZFU.

 Le dispositif actuel d'exonération des cotisations sociales personnelles pour les première et deuxième générations de ZFU

Les paragraphes I et II de l'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville définissent les conditions dans lesquelles ces exonérations s'appliquent :

- les exonérations portent sur les cotisations dites personnelles, c'est-à-dire sur les versements des cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité ;

- elles s'appliquent aux personnes qui exercent une activité non salariée non agricole mentionnée aux a et b du 1° de l'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale, à savoir les travailleurs indépendants du groupe des professions artisanales et du groupe des professions industrielles et commerciales, ce qui exclut les professions libérales ;

- l'exonération s'applique dans la limite d'un plafond égal à 1,9 Smic horaire, fixé par l'article 20 du décret n° 2004-565 du 17 juin 2004 ;

- l'exonération est totale pendant cinq ans et fait ensuite l'objet d'une application dégressive pendant les trois années suivantes, au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la dernière année. Un régime dérogatoire pour les entreprises de moins de cinq salariés prévoit qu'après cinq années d'exonération totale, l'application dégressive s'étale sur neuf ans, au taux de 60 % les cinq premières années, de 40 % les deux années suivantes et de 20 % les deux dernières années ;

- l'application de l'exonération est conditionnée au respect par les bénéficiaires de leurs obligations à l'égard de l'organisme de recouvrement des cotisations sociales.

La période d'ouverture des droits à l'exonération varie selon les générations de ZFU :

- pour la première génération, elle est définie au III du même article 14 et s'étend du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2007 ;

- pour la deuxième génération, elle est définie au IV et débute au 1er janvier 2004 pour s'éteindre le 31 décembre 2008.

En conséquence, toute activité non salariée qui débute durant ces périodes dans l'une des ZFU existantes bénéficie des exonérations totales pendant cinq ans, à compter de la date de démarrage de l'activité ; puis de leur application dégressive pendant neuf ans, si l'entreprise a moins de cinq salariés ou pendant trois ans pour les autres.

 La prorogation des dispositifs d'exonération dans les deux premières générations de ZFU

Les 1° et 2° du présent article visent à prolonger la période d'ouverture des droits aux exonérations pour les première et deuxième générations de ZFU jusqu'au 31 décembre 2011. Ainsi, dans les III et IV de l'article 14 de la loi précitée, les dates du 31 décembre 2007 et du 31 décembre 2008 sont remplacées par celle du 31 décembre 2011.

 L'extension d'un dispositif identique aux nouvelles ZFU

Le 3° du présent article étend le bénéfice du dispositif d'exonérations des anciennes ZFU aux ZFU nouvellement créées. Son application est prévue dans les mêmes conditions que pour les première et deuxième générations, référence étant faite aux paragraphes I et II de l'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

La période d'ouverture des droits débute au 1er août 2006, date prévue pour l'entrée en vigueur du présent texte, et s'achève au 31 décembre 2011, date d'échéance choisie pour les deux générations précédentes.

Ainsi, le régime d'exonérations des cotisations sociales personnelles s'applique dans les mêmes conditions pour les trois générations de ZFU.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, retenu par le Gouvernement, a corrigé une erreur de référence modifiant ainsi à la marge le présent article.

III - La position de votre commission

Votre commission se réjouit que le régime d'exonération des cotisations sociales personnelles n'ait pas été modifié et soit appliqué dans les mêmes conditions à toutes les ZFU. Elle est favorable à l'application aux trois générations d'une échéance identique au 31 décembre 2011 pour l'ouverture des droits. Elle considère en effet que l'harmonisation des conditions d'application du dispositif en améliore la lisibilité.

Elle ne présente qu'un amendement de coordination et vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 11 (article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Correction d'une erreur de référence

Objet : Cet article additionnel vise à corriger une erreur de référence.

Le présent article a pour objet de corriger une erreur de référence figurant à trois reprises dans l'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, à la suite d'une recodification effectuée par l'ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants.

Dans les paragraphes I, III et IV de cet article, il convient donc de substituer à la référence à l'article L.615-1 du code de la sécurité sociale celle de l'article L. 613-1.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 12 (article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)
Accélération de la procédure d'autorisation des implantations commerciales en zones franches urbaines

Objet : Cet article vise à accélérer la procédure d'autorisation des projets d'implantations des surfaces commerciales de plus de 300 m² dans les zones franches urbaines.

I - Le dispositif proposé

Afin de dynamiser l'activité économique et développer la présence de commerces de proximité dans les ZFU, le présent article vise à raccourcir les délais d'instruction des dossiers et à simplifier les procédures d'autorisation des projets d'implantation ou de création de nouveaux magasins.

En principe, selon l'article L. 720-5 du code du commerce, les projets d'implantation, d'extension ou de création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente de plus de 300 m² sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale qui, conformément à l'article L. 720-3 du même code, est délivrée par une commission départementale d'équipement commercial (CDEC) présidée par le préfet. L'article L. 720-8 précise que cette commission comprend notamment le maire de la commune concernée, les présidents de la chambre de métiers et de la chambre de commerce et d'industrie et, le cas échéant, le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent.

L'article L. 720-10 prévoit que les délais de la procédure d'autorisation devant la CDEC ne peuvent excéder quatre mois à compter du dépôt de la demande. En l'absence de décision au-delà de ce délai, l'autorisation est réputée accordée.

La décision de la CDEC doit être motivée et prendre en compte divers critères d'appréciation de la situation locale, recensés à l'article L. 720-3, tels que l'impact en termes d'emplois, le service rendu aux usagers, l'état de la concurrence selon les secteurs d'activité ou l'accessibilité de la zone commerciale. Cette décision peut, dans un délai de deux mois, faire l'objet d'un recours auprès de la commission nationale d'équipement commercial (CNEC), qui doit se prononcer dans un délai de quatre mois. Ainsi, en cas de recours, la durée maximale de la procédure peut être de dix mois.


Composition et fonctionnement
de la commission nationale d'équipement commercial
(article L. 720-11 du code du commerce)

Sa composition

Elle comprend huit membres nommés, pour une durée de six ans non renouvelable, par décret pris sur le rapport du ministre chargé du commerce. Elle est renouvelée par moitié tous les trois ans.

Elle se compose de :

- un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, président ;

- un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes ;

- un membre de l'inspection générale des finances désigné par le chef de ce service ;

- un membre du corps des inspecteurs généraux de l'équipement désigné par le vice-président du conseil général des ponts et chaussées ;

- quatre personnalités choisies pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'aménagement du territoire ou d'emploi et désignés respectivement par le président de l'Assemblée nationale, par le président du Sénat, par le ministre chargé du commerce et par le ministre chargé de l'emploi.

Son fonctionnement

Le président de la commission a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

Tout membre de la commission doit informer le président des intérêts qu'il détient et de la fonction qu'il exerce dans une activité économique. Aucun membre ne peut délibérer sur une affaire dans laquelle il a un intérêt personnel et direct ou s'il représente ou a représenté une des parties intéressées.

Lors de la procédure d'instruction, le maire de la commune d'implantation peut être entendu à sa demande par la commission nationale. Un commissaire du Gouvernement nommé par le ministre chargé du commerce assiste aux séances de la commission.

Une procédure dérogatoire est prévue pour les projets dont l'établissement public d'aménagement et de reconstruction des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) assure la maîtrise d'ouvrage à l'article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Dans ce cas, les projets concernés sont soumis pour autorisation directement à la CNEC après consultation de la CDEC, dont l'avis doit être rendu dans un délai d'un mois. Cette procédure fait l'objet d'une description détaillée dans le décret en Conseil d'Etat n° 97-131 du 12 février 1997. Celui-ci précise notamment que le délai de saisine de la CDEC par la CNEC est de deux mois maximum et que la CNEC statue ensuite dans un délai de quatre mois. Ainsi, la durée maximale de la procédure serait de sept mois, au lieu de dix dans le régime de droit commun.

Le présent article prévoit d'appliquer une procédure identique aux projets d'implantation de commerces dont la surface commerciale est supérieure à 300 m², lorsqu'ils se situent dans des ZFU, qu'elles soient de première, deuxième ou troisième génération. Un nouveau décret devra préciser les conditions d'application de la procédure pour ce second cas dérogatoire.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

II - La position de votre commission

Votre commission estime qu'il est préférable de maintenir le pouvoir décisionnel de la commission départementale d'équipement commercial dans la procédure d'autorisation d'implantation des surfaces commerciales de plus de 300 m² dans les ZFU, et non de se limiter à solliciter son avis. En effet, la CDEC réunit des personnalités locales, et notamment le maire, qui paraissent les mieux à même d'appréhender avec pertinence la situation locale.

Toutefois, elle reconnaît la nécessité d'assouplir les procédures d'autorisation afin de favoriser l'implantation d'activités économiques et de commerces de proximité dans les ZFU. C'est pourquoi, elle propose de rétablir l'intervention de la CDEC dans la décision d'autorisation, tout en instaurant une procédure plus rapide en faveur des ZFU. Pour cela, elle proposera un amendement visant à ramener de quatre à deux mois le délai d'examen devant la CDEC et, de la même façon, de limiter à deux mois la durée de la procédure d'appel devant la CNEC. Cette réduction des délais paraît tenable étant donné que la CDEC est sommée de rendre son avis à la CNEC dans un délai d'un mois dans le cadre de la procédure dérogatoire qui s'applique aux projets portés par l'Epareca.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (article 36-1 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat)
Dispense d'autorisation pour les projets de multiplexes cinématographiques

Objet : Cet article a pour objet de dispenser les projets d'équipements cinématographiques du régime d'autorisation préalable prévu par la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat du 27 décembre 1973.

I - Le dispositif proposé

Pour développer l'animation culturelle des zones franches urbaines, le présent article vise à dispenser d'autorisation les projets de création, d'extension ou d'installation d'équipements cinématographiques de type multiplexe.

La procédure de droit commun qui prévaut en matière d'établissement cinématographiques est pratiquement identique à celle qui s'applique aux équipements commerciaux. L'article 36-1 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat prévoit que trois types de projets sont soumis à l'autorisation de la commission départementale d'équipement cinématographique :

- la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comportant plus de 300 places résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ;

- l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques ayant déjà atteint le seuil de 300 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet à l'exception des extensions représentant moins de 30 % des places existantes et s'effectuant plus de cinq ans après la mise en exploitation ou la dernière extension ;

- l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques ayant déjà atteint le seuil de 1.500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet.

L'article 36-2 de la même loi précise la composition de la commission départementale d'équipement cinématographique. Présidée par le préfet, qui ne prend pas part au vote, elle comprend sept membres, dont obligatoirement le maire de la commune d'implantation, les présidents des chambres de métiers et de commerce et d'industrie et un membre du comité consultatif de la diffusion cinématographique.

En application de l'article 36-4, cette commission doit rendre, dans un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande, une décision motivée, en se référant aux critères d'appréciation énoncés à l'article 36-1, tels que la qualité architecturale de l'établissement, la densité d'équipement en salles de spectacles cinématographiques et l'effet estimé du projet sur la fréquentation cinématographique dans la zone d'attraction concernée. Dans un délai de deux mois après sa notification, cette décision peut faire l'objet d'un recours devant la commission nationale d'équipement commercial, qui doit statuer définitivement dans un délai de quatre mois. Au total, la procédure peut atteindre une durée maximale de dix mois, à laquelle il faut ajouter le délai d'obtention du permis de construire, celui-ci ne pouvant être délivré avant l'autorisation du projet.

Estimant que la longueur de la procédure d'autorisation pourrait être de nature à décourager ou ralentir la réalisation de projets d'implantation de nouvelles salles cinématographiques dans les zones franches urbaines, le projet de loi initial proposait de les exonérer totalement de cette procédure d'autorisation.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Cette première version a été amendée par le Gouvernement avant la transmission du texte au Sénat. La modification introduite vise à conditionner la dispense d'autorisation au respect d'un des critères énoncés à l'article 36-1 dans le cadre de la procédure de droit commun : celui de la densité d'équipements cinématographiques de la zone d'attraction concernée, qui doit être inférieure à la moyenne nationale observée au cours de l'année civile précédente.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que l'ajout de cette condition suppose une appréciation de la situation locale qui déterminera la décision de dispense d'autorisation. La dispense d'autorisation n'existe donc plus dans les faits. De plus, elle observe que le présent article ne fait pas mention de l'instance qui sera chargée d'apprécier la densité d'équipement cinématographique de la zone : doit-on supposer qu'il s'agit de la commission départementale d'équipement cinématographique ou de la commission nationale d'équipement commercial ? En outre, dans la rédaction actuelle, il n'est pas davantage précisé quels sont les critères de délimitation de la « zone d'attraction », ni les modalités de calcul de la moyenne nationale.

C'est pourquoi, votre commission s'interroge sur la réelle portée juridique de cet amendement, qui rétablit implicitement une procédure d'autorisation, sans indiquer les délais dans lesquels la décision sera rendue, ni préciser quelle autorité sera compétente pour la prendre.

Pour ces motifs, votre commission propose par un amendement :

- de rétablir la procédure d'autorisation par la commission départementale d'équipement cinématographique dans son intégralité, c'est-à-dire en prenant en compte tous les critères énoncés à l'article 36-1 ;

- de réduire les délais d'instruction devant la commission départementale d'équipement cinématographique et, de la même façon, en cas d'appel, devant la CNEC, de quatre à deux mois pour les projets d'implantation d'établissements cinématographiques en zones franches urbaines, tel que cela a été proposé précédemment pour les projets d'équipements commerciaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 720-5 du code du commerce)
Dispense d'autorisation pour les projets d'équipement commercial d'une surface inférieure à 1.500 m² et l'implantation de certains établissements hôteliers

Objet : Cet article a pour objet de dispenser d'autorisation les projets d'équipement commercial d'une surface de vente inférieure à 1.500 m² et les constructions, extensions ou transformations d'immeubles à vocation hôtelière.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs et si l'on se réfère à la description du régime d'autorisation des projets d'équipements commerciaux détaillée à l'article 12, la procédure actuelle est contraignante, longue et propre à décourager les créations ou implantations commerciales dans les zones franches urbaines.

En effet, tous les projets recensés à l'article L. 720-5 du code de commerce, à l'exception de ceux dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'Epareca, doivent être autorisés par décision motivée de la commission départementale d'équipement commercial (CDEC), qui doit statuer dans un délai de quatre mois, au-delà duquel l'autorisation est réputée accordée. Deux mois après sa notification, cette décision peut faire l'objet d'un recours devant la commission nationale d'équipement commercial (CNEC), qui dispose de quatre mois pour rendre sa décision.

C'est pourquoi le présent article vise à dispenser d'autorisation préalable deux types de projets mentionnés à l'article L. 720-5 du code de commerce, lorsqu'ils sont situés dans le périmètre des zones franches urbaines :

- les commerces dont la surface de vente est inférieure à 1.500 m2 ;

- les constructions, extensions ou transformations d'immeubles existants entraînant la constitution d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à trente chambres hors de la région Ile-de-France et à cinquante dans celle-ci.

Pour les projets à vocation hôtelière, il est précisé qu'un avis préalable de la commission départementale d'action touristique est nécessaire avant toute autorisation, lorsque celle-ci est obligatoire, ce qui rend la procédure d'autant plus longue.

Par ailleurs, le VII de l'article L. 720-5 dispose également que le régime d'autorisation ne s'applique pas pour ces mêmes projets à vocation hôtelière lorsqu'ils sont situés dans les départements d'outre-mer.

Le présent article crée ainsi un nouveau régime d'exception pour les zones franches urbaines de première, deuxième et troisième générations.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

II - La position de votre commission

Votre commission préfère une simplification et une réduction de la durée de la procédure à une dispense totale d'autorisation. En effet, celle-ci ne paraît pas souhaitable au regard de l'objectif visé de maintenir un certain équilibre entre les différentes activités commerciales implantées en ZFU et d'améliorer la qualité et la cohérence des aménagements urbains.

Aussi, votre commission propose que, quelle que soit la nature des projets visés à l'article L. 720-5 du code de commerce, et tel que cela été exposé à l'article 12, les procédures d'autorisation d'exploitation commerciale devant la CDEC soient maintenues et que le délai d'instruction des demandes soit ramené de quatre à deux mois, lorsqu'il s'agit de projets d'implantation dans des zones franches urbaines.

En outre, des assouplissements réglementaires pourraient simplifier et alléger le coût de ces procédures tels que la dispense d'étude d'impact pour les projets inférieurs à 1.500m² (contre 1.000m² actuellement), ce qui n'exclut pas une autorisation mais rend la constitution du dossier moins lourde et moins coûteuse (entre 5.000 et 10.000 euros).

Pour ces motifs, votre commission vous propose la suppression de cet article.

Article 15 (article 3 de la loi du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés)
Exonération de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat

Objet : Cet article vise à exonérer de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat pour une durée de cinq ans les établissements créés ou procédant à des extensions après le 1er janvier 2006 dans les nouvelles ZFU.

I - Le dispositif proposé

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, le présent article vise à favoriser l'installation et le développement des activités économiques et commerciales dans les ZFU, en exonérant pendant cinq ans de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (Taca) les magasins nouvellement créés ou procédant à des extensions dans les nouvelles ZFU après le 1er janvier 2006.

Cette taxe a été créée par l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés. Elle s'applique aux établissements, quelle que soit leur forme juridique, qui répondent aux trois critères suivants :

- une surface de vente au détail du magasin supérieure à 400 m² ;

- une ouverture postérieure au 1er janvier 1960 ;

- un chiffre d'affaires hors taxes supérieur ou égal à 460.000 euros.

Bien que sa recette soit intégralement affectée au budget général de l'Etat depuis 2003, son recouvrement est resté à la charge de l'Organic, le régime de protection sociale des professions indépendantes et des commerçants.

La loi de finances pour 2004 a prévu une augmentation de la Taca de 168 % pour compenser en partie la suppression de la taxe sur les achats de viande dite « taxe d'équarrissage ». Cette hausse s'est faite au détriment des commerces non alimentaires qui n'ont pas bénéficié de la suppression de la taxe d'équarrissage. La Taca représente donc une somme substantielle pour les établissements qui l'acquittent.

Son calcul est fonction du chiffre d'affaires hors taxes, de la surface de vente au détail du magasin et du secteur d'activité de l'établissement. Toutefois, les établissements situés à l'intérieur des zones urbaines sensibles bénéficient d'une franchise de 1.500 euros sur le montant de la taxe dont ils sont redevables.

Le présent article propose de retenir deux cas d'exonération  de la Taca :

- au profit des établissements créés après le 1er janvier 2006 dans les nouvelles zones franches urbaines. Les établissements déjà implantés dans les nouvelles ZFU et ceux créés dans les ZFU de première et deuxième générations ne sont donc pas concernés ;

- au profit des établissements situés dans les nouvelles ZFU et procédant à des extensions après le 1er janvier 2006. Dans ce cas, l'exonération se rapporte aux seules surfaces concernées par les extensions réalisées.

L'exonération s'applique pour une durée de cinq ans à compter du premier jour de l'exploitation. Contrairement aux autres exonérations fiscales prévalant dans les ZFU des première, deuxième et troisième générations, aucune date limite de l'application de cette disposition n'est précisée par le présent article.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

II - La position de votre commission

Votre commission considère que cette disposition crée une rupture d'égalité de traitement entre les nouvelles et les anciennes ZFU ainsi qu'une distorsion de concurrence entre les commerces implantés avant le 1er janvier 2006 et les nouveaux établissements bénéficiant de l'exonération dans les nouvelles ZFU.

La distorsion de concurrence résultant de l'exonération d'une seule catégorie d'établissement sera d'autant plus forte que la Taca mobilise désormais un montant substantiel puisqu'elle a été multipliée par 2,5 depuis 2003. Elle pourrait entraîner la faillite des établissements déjà implantés soumis à la concurrence des nouveaux arrivants qui en seront exonérés.

Pour ces motifs, votre commission vous propose de supprimer cet article.

TITRE II - MESURES RELATIVES À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ET À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
Section 1 - Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

Article 16 (art. L. 121-14 à L. 121-18 du code de l'action sociale et des familles)
Création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

Objet : Cet article crée une nouvelle institution, l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui devra, pour partie, reprendre les missions et moyens de divers organismes et administrations existants et permettre une clarification institutionnelle dans les domaines de l'intégration, de la politique de la ville et de l'égalité des chances.

I - Le dispositif proposé

L'objectif de la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances est, selon l'exposé des motifs du projet de loi, de « répondre à la volonté d'accroître la présence de l'État dans les quartiers sensibles, aux côtés de l'Agence nationale de la rénovation urbaine, pour être l'interlocuteur des maires sur les questions relatives aux quartiers sensibles ».

L'idée du Gouvernement est en effet de donner un pendant « humain » à l'Anru qui a pour mission essentielle de travailler sur le « dur », c'est-à-dire les logements, les équipements, les quartiers.

La création de la nouvelle agence est donc en grande partie réalisée sur le modèle de l'Anru, dont les premiers mois de fonctionnement apparaissent largement positifs, tant du point de vue de la mobilisation des acteurs concernés que des résultats déjà obtenus.

C'est pourquoi, la nouvelle agence aura, parmi ses missions, la mise en oeuvre d'actions en faveur des habitants résidant dans les zones urbaines sensibles (Zus), c'est-à-dire en direction des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le deuxième axe d'intervention de l'agence sera orienté autour de l'intégration et de la lutte contre les discriminations et concernera l'ensemble des territoires.

Compte tenu des compétences et de l'expérience accumulée par le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (Fasild) dans ce domaine, le Gouvernement a décidé d'en faire le socle sur lequel sera créée la nouvelle agence.


Historique du Fasild

1958 - Le FAS algérien

Institué au coeur du conflit algérien par ordonnance du 29 décembre 1958, sous l'intitulé Fonds d'action sociale pour les travailleurs musulmans d'Algérie en métropole et pour leurs familles, le FAS a alors pour mission « une action sociale familiale en faveur des salariés français musulmans travaillant en France métropolitaine ». Il inscrit son intervention dans le cadre du « Plan de développement économique et social en Algérie » (Plan de Constantine), en la répartissant de part et d'autre de la Méditerranée (1/3 en métropole, 2/3 en Algérie, aux termes d'un arbitrage du Premier ministre de mars 1959).

1964-1983 - Une ère de changements

Au cours de cette période, le FAS change trois fois d'intitulé :

 En 1964, le FAS devient le Fonds d'action sociale pour les travailleurs étrangers.
La compétence, maintenue au profit des travailleurs devenus algériens, est étendue à « l'ensemble des travailleurs étrangers venant travailler en France à titre permanent ». Sa mission consiste en la mise en oeuvre de « programmes annuels d'action sanitaire et sociale ».

 En 1966, le FAS devient le Fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants. Sa compétence est doublement étendue. D'une part « aux travailleurs étrangers venant occuper en France un emploi à titre temporaire », d'autre part, à « des groupes sociaux posant des problèmes d'adaptation sociale analogues à ceux des travailleurs étrangers, quel que soit leur statut du point de vue de la nationalité ». La mission porte sur la mise en oeuvre de «  programmes d'action sanitaire et sociale ». Elle ajoute une nouvelle fonction, l'accueil, placée en tête des champs d'intervention.

 A partir de 1976, le FAS cesse d'aider à l'investissement en matière de logement qui est transféré aux structures du 1 %. Cette rupture constitue une étape importante permettant au FAS de mettre en oeuvre une politique active à l'égard du domaine « socioculturel ».


1983 - La construction de la catégorie immigrée

À partir de 1983, le FAS devient le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles. Le retour affiché à la dimension familiale des migrations de main d'oeuvre, ainsi que la substitution des termes « immigrés » aux termes « étrangers » puis « migrants » marquent l'intention de prendre en compte l'installation durable en France et introduit une dimension générationnelle à la mission de l'établissement. S'il intervient toujours par la mise en oeuvre de « programmes sociaux », le FAS a désormais pour mission « de concourir à l'insertion sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles ». Le conseil d'administration du FAS intègre des personnalités appartenant aux « communautés immigrées » parmi les plus importantes en France, tandis que sont également mises en place des commissions régionales pour l'insertion des populations immigrées qui sont consultées sur le programme régional d'insertion des populations immigrées.

1986-1990 - L'apparition de la lutte contre les discriminations

Le décret du 1er décembre 1986 et sa circulaire d'application préconisent « l'insertion sociale et professionnelle des travailleurs étrangers et de leurs familles et le retour volontaire de travailleurs étrangers dans leur pays d'origine », précisant que le FAS « est un outil de la politique d'immigration et qu'il doit être à même d'intervenir dans tous ses aspects - y compris celui de la réinsertion ».

Dans le décret du 14 février 1990, les missions du FAS sont précisées comme suit : « favoriser au niveau national comme au niveau local l'insertion sociale et professionnelle des travailleurs immigrés et de leurs familles par la mise en oeuvre d'une action sociale et familiale », « concourir à des projets de retour volontaire de ces travailleurs dans leur pays d'origine ». L'établissement peut traiter des questions relatives à l'accueil, l'action éducative, la formation et l'emploi, le logement des familles et des personnes isolées, le développement social, les actions d'insertion sociale et la lutte contre toutes les formes de discrimination.

2001 - Le FAS devient le Fasild

Le FAS, conçu pour mettre en oeuvre une action sociale, voit sa mission redéfinie vers le soutien à l'intégration des personnes immigrées ou issues de l'immigration et la lutte contre les discriminations raciales dont elles pourraient être victimes. Les publics ne sont plus limités aux immigrés selon le critère de la nationalité, mais plus généralement aux personnes immigrées ou issues de l'immigration ainsi qu'à la société d'accueil. L'intégration et la lutte contre les discriminations constituent désormais la mission du FAS qui devient le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (Fasild). Le financement de l'établissement par le budget de l'État, à compter de 2001, garantit en outre l'existence d'un débat sur la politique d'intégration et la lutte contre les discriminations devant la représentation nationale.

2003 - Les cinquante-cinq mesures pour l'intégration

Le 10 avril 2003, le Comité interministériel à l'intégration (CII) présidé par le Premier ministre, décide cinquante-cinq mesures pour l'intégration et la lutte contre les discriminations. Le Fasild est mobilisé sur quarante-cinq d'entre elles.

2004 - 2005 - La définition des missions du Fasild

Le plan de cohésion sociale présenté par le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale et la loi de programmation de cohésion sociale du 18 janvier 2005 confirment les missions du Fasild, qui est par ailleurs mobilisé sur l'accueil des personnes primo-arrivantes, notamment en matière d'apprentissage du français, et sur les programmes régionaux d'insertion des populations immigrées (PRIPI).

Ainsi, le présent article remplace les deux articles du code de l'action sociale et des familles relatifs au Fasild par cinq nouveaux articles traitant de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. La nouvelle agence sera donc inscrite dans le code de l'action sociale et des familles, juste après les dispositions relatives à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem).

 L'article L. 121-14

Le premier alinéa dispose que l'agence est un établissement public national à caractère administratif et que ses missions sont : la mise en oeuvre d'actions en faveur des habitants des Zus, la contribution à la lutte contre l'illettrisme, la mise en oeuvre d'actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d'insertion sociale ou professionnelle, un concours à la lutte contre les discriminations, l'intégration des populations immigrées résidant en France.

Le deuxième alinéa prévoit que l'agence peut accorder des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés qui conduisent des opérations concourant à ces objectifs, en passant des conventions pluriannuelles avec les destinataires de ces subventions.

Le troisième alinéa précise que l'agence peut mener directement toute action de nature à favoriser la cohésion sociale et l'égalité des chances.

 L'article L. 121-15

Cet article détermine le mode d'administration de l'agence.

Au niveau national, l'agence est administrée par un conseil d'administration et un directeur général nommé par l'Etat. Le conseil d'administration est composé pour moitié de représentants de l'Etat et pour moitié de représentants des partenaires sociaux, des collectivités territoriales, des caisses nationales de sécurité sociale ainsi que de personnalités qualifiées.

Au niveau départemental, les préfets sont les représentants départementaux de l'agence. Ils signent les conventions pour le compte de l'agence et concourent à la mise en oeuvre et au suivi local de ces conventions.

 L'article L. 121-16

Comme cela est prévu pour le Fasild aujourd'hui, l'agence pourra recruter, pour l'exercice de ses missions, des agents non titulaires sur des contrats à durée indéterminée.

 L'article L. 121-17

Cet article définit les ressources dont pourra disposer l'agence : des subventions de l'Etat, des concours des fonds structurels de l'Union européenne, des subventions de la Caisse des dépôts et des consignations, ainsi que, dans le cadre de conventions, des contributions des caisses nationales de sécurité sociale et d'autres établissements publics.

 L'article L. 121-18

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les règles d'organisation et de fonctionnement de l'agence.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a principalement cherché à clarifier les missions de l'agence.

Ainsi, à l'article L. 121-14, les six missions qui seront assignées à l'agence sont à la fois mieux précisées et hiérarchisées. Elles se rapportent à :

- la contribution, sur le territoire national, à des actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d'insertion sociale ou professionnelle ;

- la participation à des opérations en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- la mise en oeuvre d'actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France ;

- le concours à la lutte contre les discriminations ;

- la contribution à la lutte contre l'illettrisme ;

- la contribution à la mise en oeuvre du service civil volontaire (cette mission n'était pas mentionnée dans le projet initial, alors qu'elle fait l'objet d'une disposition particulière à l'article 28).

De ce fait, les deux orientations stratégiques actuelles du Fasild sont clairement reprises, à savoir le soutien à l'intégration des populations immigrées et la lutte contre les discriminations.

L'Assemblée nationale a également réécrit l'alinéa relatif au mode d'intervention de l'agence, en précisant que ses actions sont soit menées directement, soit sous la forme de subventions aux collectivités territoriales, aux EPCI compétents et aux organismes publics ou privés actifs dans ce domaine. Un amendement extérieur retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat spécifie que les organismes mentionnés comprennent notamment les associations.

Et de fait, le soutien à l'initiative associative, moyen d'action privilégié du Fasild - plus de 85 % des subventions octroyées -, constitue un levier puissant, favorisant la participation des habitants, créant ou maintenant le lien social dans les quartiers : 4.474 associations et organismes ont bénéficié des subventions du Fasild en 2004.

Sur le mode d'administration de l'agence, inscrit à l'article L. 121-15, les modifications de l'Assemblée sont au nombre de trois :

- seul le directeur général sera nommé par l'Etat et non le conseil d'administration dans son ensemble, comme cela était prévu, sans doute par erreur ;

- parmi les membres du conseil d'administration figureront des représentants des organismes régis par le code de la mutualité et des organismes consulaires ;

- le délégué départemental de l'agence sera le représentant de l'Etat dans le département, formule plus précise que la mention du seul préfet ; il se verra assigner, outre la mise en oeuvre et le suivi des conventions passées localement, l'évaluation de celles-ci.

III - La position de votre commission

Face à cette réorganisation institutionnelle des acteurs des politiques d'intégration et de la ville, votre commission souhaite formuler un certain nombre d'observations relatives :

 à la clarification opportune des missions de l'agence par l'Assemblée nationale

Votre commission se félicite du travail de rédaction effectué à l'Assemblée nationale qui fournit une meilleure définition des missions de l'agence, organise un ciblage territorial de ses actions, cohérent avec celui de la politique de la ville, et permet même d'anticiper un rôle plus large pour l'agence dans le domaine très vaste de la cohésion sociale.

 aux incertitudes quant à l'organisation locale de l'agence

Le texte mentionne uniquement les représentants de l'Etat dans les départements au titre de l'organisation locale de l'agence. Or, le Fasild mène actuellement toute son action locale à travers les commissions régionales pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (Crild), dont la présidence est assurée par le préfet de région, et ses délégués régionaux. Le Gouvernement semble vouloir maintenir cet échelon régional, mais qu'en sera-t-il réellement ?

Par ailleurs, six préfets délégués à l'égalité des chances ont été récemment nommés dans les départements des Bouches-du-Rhône, de l'Essonne, du Nord, du Rhône, de Seine-Saint-Denis et du Val-d'Oise. Quel sera leur rôle à l'égard de l'agence ?

Enfin, ne conviendra-t-il pas d'associer aux actions locales de l'agence les actuels chargés de mission territoriaux de la Délégation interministérielle à la ville (Div) ? Cela se justifierait d'autant plus qu'il semble d'ores et déjà prévu d'inscrire des crédits du Fonds d'intervention pour la ville (Fiv) parmi les ressources de l'agence.

 à l'articulation avec l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI)

Si l'avant-projet de loi avait prévu que la nouvelle agence absorbe l'ANLCI, cela ne figure plus dans le texte qui a été soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat. Le Gouvernement semble en effet avoir pris en compte les particularités de cette agence, groupement d'intérêt public interministériel créé en octobre 2000, et la force de son maillage territorial et de sa capacité à travailler en réseau.

Néanmoins, comme la lutte contre l'illettrisme fait partie des missions qui sont assignées à la nouvelle Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, il importera de bien articuler l'action de celle-ci avec l'ANLCI. La signature d'une convention entre les deux agences serait sans doute opportune afin d'éviter les empiètements de compétences et favoriser une meilleure efficacité globale du dispositif destiné à lutter contre l'illettrisme.

 à la nécessité d'envisager une poursuite de la fédération des moyens dans le domaine de l'égalité des chances et de l'intégration

La création de l'agence a pour objet de permettre une meilleure coordination de missions qui sont jusqu'à présent dispersées entre divers organismes ou administrations. Construite sur le modèle de l'Anru, elle devrait avoir un effet mobilisateur et fédérateur.

Il parait toutefois légitime de s'interroger sur la nécessité d'un plus vaste regroupement institutionnel. Le lien avec la Div se pose de façon évidente. Il en est de même pour la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact).

Votre commission vous demande d'adopter cet article sous réserve d'un amendement portant sur la structure du code de l'action sociale et des familles, de deux amendements rédactionnels et d'un amendement de précision.

Article 17 - Substitution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations

Objet : Cet article prévoit que les missions du Fasild sont transférées à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, à l'exception de celles relatives à l'accueil des populations immigrées qui sont confiées à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem).

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa de cet article dispose qu'à la date d'installation de son conseil d'administration, l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances est substituée au Fasild pour l'ensemble de ses actions, à l'exception des actions de participation à l'accueil des populations immigrées qui sont transférées à l'Anaem.

Les compétences, biens, moyens, droits et obligations du Fasild sont transférés à l'Anaem pour ceux qui sont liés aux missions qui lui sont transférées et à la nouvelle agence pour toutes les autres missions.

Comme toujours en pareille circonstance, les transferts ne donnent lieu à aucune perception d'impôts, droits ou taxes.

Enfin, au second alinéa de l'article, il est explicitement prévu que les agents contractuels du Fasild qui sont transférés soit à l'Anaem soit à la nouvelle agence conservent le bénéfice de leur contrat.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Un amendement de précision rédactionnelle a été retenu par le Gouvernement à cet article.

III - La position de votre commission

Le rapport de la Cour des comptes de novembre 2004 sur « L'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration » a mis en lumière la nécessité de bien distinguer, dans les politiques de l'intégration, ce qui relève de l'accueil des étrangers entrant légalement en France de ce qui concerne l'accès aux dispositifs de droit commun destinés à tous ceux qui résident légalement en France.

Le présent article semble opérer clairement cette séparation, ce qui est incontestablement un progrès pour la mise en oeuvre de la difficile politique d'accueil et d'intégration des populations immigrées.

Votre commission saisit cette opportunité pour souligner la qualité des personnels impliqués dans ces politiques. Elle souhaite donc vivement que les compétences des agents du Fasild soient le mieux possible utilisées et valorisées à travers la nouvelle agence.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18 - Coordination

Objet : Cet article abroge la loi du 10 juillet 1964 relative au Fonds d'action sociale pour les travailleurs étrangers.

I - Le dispositif proposé

Cet article abroge la loi n° 64-701 du 10 juillet 1964 relative au Fonds d'action sociale pour les travailleurs étrangers, devenue sans objet.

Les articles relatifs au Fasild, successeur du Fonds de la loi de 1964, qui figuraient dans le code de l'action sociale et des familles sont supprimés par l'article 16 ci-dessus et remplacés par des dispositions relatives à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

Cet article n'a subi aucune modification à l'Assemblée nationale.

II -  La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article de coordination sans modification.

Section 2 - Renforcement des pouvoirs de sanction de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

Article 19 (articles 11-1 à 11-3 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004)
Sanctions pécuniaires prononcées par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

Objet : Cet article a pour objet de renforcer les pouvoirs de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations (Halde) en lui conférant un pouvoir de sanction.

I - Le dispositif proposé

Créée par la loi du 30 décembre 2004, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations est une autorité administrative indépendante qui, aux termes de l'article premier de la loi « est compétente pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie ».

Composée d'un collège de onze membres, elle assure :

- le traitement des réclamations dont elle a été saisie par toute personne s'estimant victime de discrimination ;

- la promotion de l'égalité à travers des actions de communication et d'information ;

- une mission de recherche en matière de discrimination ;

- elle adresse un rapport annuel et formule des avis et recommandations aux autorités de l'Etat.

Afin de renforcer sa capacité d'action, le présent article donne à la Halde un pouvoir de sanction.

Il introduit trois nouveaux articles dans la loi du 30 décembre 2004, entre les dispositions de l'article 11 relatives aux recommandations que peut formuler la Halde et celles de l'article 12 concernant son pouvoir de transmission au procureur de faits qui, portés à sa connaissance, sont constitutifs de crimes ou délits.

 L'article 11-1 instaure la possibilité pour la Haute Autorité de prendre des sanctions pécuniaires.

Ce pouvoir s'exerce lorsque la Halde constate des faits constitutifs d'une discrimination directe au sens de l'article premier de la loi, c'est-à-dire lorsqu'il y a discrimination prohibée par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie.

Ces discriminations sont celles fondées sur l'origine, le sexe, le handicap, l'orientation sexuelle ou l'appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion.

La procédure de mise en oeuvre des sanctions est encadrée : la sanction intervient à l'issue d'une procédure contradictoire dont les modalités sont précisées par décret en Conseil d'Etat et aux termes d'une décision motivée.

Le montant de la sanction pécuniaire ne peut dépasser 5.000 euros s'il s'agit d'une personne physique et 25.000 euros s'il s'agit d'une personne morale.

Le second alinéa de l'article précise que ces sanctions sont prononcées sans préjudice des poursuites pénales susceptibles d'être engagées par le procureur ou la victime.

 L'article 11-2 permet à la Haute Autorité d'accompagner ces sanctions d'une obligation d'affichage ou de diffusion.

Ainsi, lorsqu'elle a prononcé une sanction, la Halde peut également ordonner soit l'affichage de la décision ou d'un communiqué dans des lieux qu'elle précise et pour une durée qui ne peut excéder deux mois, soit la diffusion de la décision ou d'un communiqué par insertion au Journal officiel, dans d'autres organes de presse ou par voie électronique. Les frais d'affichage ou de diffusion sont alors à la charge de la personne sanctionnée.

 L'article 11-3 prévoit un recours devant le Conseil d'Etat et l'indépendance de cette procédure des éventuelles poursuites pénales.

Dans son premier alinéa, cet article dispose que les décisions de la Halde prononçant une sanction peuvent faire l'objet d'un recours en pleine juridiction devant le Conseil d'Etat.

Au deuxième alinéa, il est spécifié que lorsque la Halde a prononcé une sanction pécuniaire avant que le juge pénal n'ait statué définitivement sur les mêmes faits, celui-ci peut ordonner que la sanction pécuniaire s'impute sur l'amende qu'il prononce.

Il est enfin énoncé, dans un dernier alinéa, que les sanctions pécuniaires sont recouvrées comme les créances de l'Etat, étrangères à l'impôt et au domaine.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale comporte plusieurs modifications substantielles du dispositif.

A l'article 11-1, cinq changements ont été apportés :

- l'énumération des dispositions législatives susceptibles de donner lieu à l'exercice par la Halde de son pouvoir de sanction, à savoir les articles 225-2 et 423-7 du code pénal et L. 122-45 et L. 123-1 du code du travail ;

- l'abaissement du montant maximum de la sanction pécuniaire à 1.500 euros pour une personne physique et 15.000 euros pour une personne morale ;

- l'explicitation des droits de la défense : le décret en Conseil d'Etat prévu devra définir les conditions dans lesquelles les personnes mises en cause sont informées des faits qui leur sont reprochés et le délai minimal dont elles disposent pour préparer leur défense, leur droit d'être entendues, représentées et assistées étant garanti ;

- la distinction au sein de la Halde entre les personnes chargées de poursuivre les faits et celles délibérant sur leur sanction ;

- la fixation d'un délai de prescription de trois ans.

A l'article 11-2, le texte de l'Assemblée nationale rend possible l'utilisation de l'affichage et de la diffusion comme alternatives à la sanction pécuniaire et non seulement comme une mesure de complément à cette sanction.

A l'article 11-3, afin de mieux articuler la procédure administrative de la Halde avec une procédure pénale et pour respecter la règle posée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 juillet 1996 selon laquelle « une sanction administrative de nature pécuniaire ne peut se cumuler avec une sanction pénale » sur les mêmes faits, le texte de l'Assemblée nationale prévoit :

- l'impossibilité pour la Halde de prononcer une sanction pécuniaire après une décision judiciaire définitive sur les mêmes faits, sauf si les faits discriminatoires sont susceptibles d'être sanctionnés par la Halde mais pas par le juge pénal ou si la procédure pénale a échoué pour des raisons étrangères au fond du dossier ;

- la révision de droit de la sanction de la Halde en cas de relaxe ou de non-lieu postérieurs ;

- l'imputation automatique de la sanction pécuniaire de la Halde sur l'amende pénale prononcée postérieurement.

Par ailleurs, il est ajouté à ce même article que les décisions prises par la Halde en vertu de son pouvoir de sanction interrompent la prescription de l'action publique. Enfin, il est donné une base légale à la communication éventuelle de pièces de la Halde au ministère public quand celui-ci est saisi postérieurement des mêmes faits, à condition d'en informer les personnes concernées.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la volonté de renforcer les pouvoirs de la Halde. La lutte contre les discriminations est en effet une priorité, elle suscite de très fortes attentes et il paraît judicieux de favoriser la montée en puissance de l'autorité créée pour y veiller.

De fait, depuis sa mise en place il y a un peu moins d'un an, la Halde a déjà reçu 1.377 dossiers, dont l'essentiel témoigne de discriminations avérées, notamment du fait de l'origine nationale, raciale ou ethnique (38 % des réclamations) et de discriminations intervenant dans le domaine de l'emploi (45 % des dossiers).

Ces chiffres sont à mettre en regard de celui, relativement faible, des condamnations pénales prononcées chaque année pour des comportements discriminatoires ou des appels à discrimination : une quarantaine par an.

Néanmoins le dispositif prévu dans cet article soulève plusieurs difficultés. Les amendements de l'Assemblée nationale, retenus par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, ont profondément remanié et grandement amélioré le texte.

Il n'en demeure pas moins que subsiste la question d'un pouvoir de sanction autonome d'une autorité administrative indépendante dans une matière à caractère essentiellement pénal.

Sur cet aspect, votre commission s'en remettra aux préconisations de la commission des Lois. Il lui paraît en effet essentiel que le pouvoir de sanction qui sera donné à la Halde soit à la fois d'une parfaite constitutionnalité et compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme.

Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (article 14 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004)
Recommandations de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité à l'encontre des personnes soumises à un régime d'agrément ou d'autorisation

Objet : Cet article habilite la Halde à faire des recommandations aux autorités publiques ayant délivré un agrément ou une autorisation à des personnes qui se livrent à des actes discriminatoires.

I - Le dispositif proposé

Cet article complète l'article 14 de la loi du 30 décembre 2004 qui a institué la Halde, en prévoyant que si la Haute Autorité constate des actes discriminatoires dans l'activité professionnelle d'une personne physique ou morale soumise à agrément ou autorisation par une autorité publique, elle peut recommander à cette autorité publique de faire usage des pouvoirs de suspension ou de sanction dont elle dispose. La Haute Autorité doit alors être tenue informée des suites apportées à sa recommandation.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a étendu cette prérogative à l'ensemble des activités soumises à un régime de déclaration ou à celles qui en sont dispensées mais restent assujetties à un régime de contrôle administratif spécial comportant des pouvoirs de sanction tels que la fermeture provisoire d'un établissement.

Un tel régime « allégé » s'applique par exemple, en vertu de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, aux opérateurs privés souhaitant offrir des services de placement sur le marché de travail, pour lesquels un simple régime déclaratif a été institué.

De même, les établissements ouverts au public peuvent être fermés par l'autorité administrative, dans certains cas, sans pour autant être soumis à un régime d'autorisation. Permettre à la Halde de saisir les préfets de faits discriminatoires survenus dans ces établissements serait à l'évidence conforme à l'esprit de cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve ce dispositif, ainsi que l'extension adoptée par l'Assemblée nationale. Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 225-3-1 du code pénal)
Reconnaissance du recours à la pratique des tests comme mode de preuve au pénal

Objet : Cet article a pour objet de légaliser la pratique des vérifications à l'improviste, aussi appelées « testing », comme moyen de preuve au pénal d'éventuelles discriminations.

I - Le dispositif proposé

Créé en Angleterre dans les années 60, adopté par l'Allemagne, la Belgique et l'Italie depuis une décennie, le testing n'est apparu en France qu'en 2000, à l'initiative de SOS Racisme. A la suite des discriminations mises alors en lumière, la Cour de cassation a établi qu'une preuve de discrimination recueillie par ce moyen est juridiquement valable.

Cette position s'inscrit dans la ligne d'une jurisprudence constante de la chambre criminelle de la Cour de cassation concernant le droit de la preuve, selon laquelle le juge pénal « ne peut refuser d'examiner des éléments de preuves apportés par des particuliers au motif qu'ils ont été obtenus de façon déloyale ».

Le présent article introduit cette jurisprudence dans le code pénal, au sein d'un nouvel article, l'article 225-3-1.

Celui-ci dispose que, si une discrimination est commise à l'égard d'une personne, le fait que la victime ayant sollicité un droit qui lui a été refusé avait comme objectif de démontrer l'existence de la discrimination est sans incidence.

Cet article a été transmis au Sénat sans modification.

II -  La position de votre commission

Cette transposition de la jurisprudence dans le code pénal n'a pas une très grande portée.

Elle a toutefois le mérite d'attirer l'attention sur ce mode de preuve, tant en ce qui concerne les tribunaux, encore peu présents sur le contentieux de la discrimination, que les associations, en quête d'une meilleure visibilité de ces questions.

Il est important de souligner que l'usage de ce mode de preuve n'est pas sans limite. Il est en effet entouré de garanties, liées à la mention de l'établissement des faits par constat d'un officier public ou ministériel.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Application outre-mer des dispositions relatives à la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et à la pratique des tests

Objet : Cet article prévoit l'application à l'outre-mer des dispositions des articles 19 à 21, relatives à la Halde et à la pratique du testing.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à étendre l'application des articles 19 à 21 à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, à la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.

En effet, en vertu du principe d'assimilation législative énoncé à l'article 73, premier alinéa, de la Constitution, les dispositions de la présente loi seront applicables de plein droit dans les départements d'outre-mer que sont la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion.

En revanche, le principe de spécialité législative rend nécessaire une mention expresse d'application pour que la loi soit applicable dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution, c'est-à-dire Mayotte, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Une telle mention n'est pas nécessaire pour la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui est régie par le principe d'assimilation législative, à l'exception toutefois de la fiscalité, du régime douanier et de la réglementation en matière d'urbanisme, pour lesquels le conseil général est seul compétent.

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 22 - Mesure de la diversité

Objet : Cet article additionnel vise à créer un cadre de référence pour la mesure, par les personnes morales, de la diversité des origines au sein de leurs effectifs.

Les auditions menées préalablement à l'examen du projet de loi ont montré la nécessité de mieux apprécier la situation réelle de la diversité dans l'entreprise. On ne dispose pas aujourd'hui d'éléments chiffrés sur la présence des minorités visibles et cela rend difficile tout discours circonstancié sur cette question.

En outre, pour mesurer les évolutions, il est nécessaire de disposer de données qui permettront des comparaisons sur des bases fiables.

Enfin, certaines entreprises ont déjà commencé à effectuer de telles mesures et il paraît nécessaire d'encadrer ces pratiques.

C'est pourquoi, en lien avec la commission des lois, votre commission a élaboré un dispositif qui confie à la Halde, à l'Insee et à l'Ined l'élaboration d'un cadre de référence pour la définition de groupes de personnes susceptibles d'être discriminées en raison de leurs origines raciales ou ethniques.

Les personnes morales seront tenues d'utiliser ce cadre de référence pour mesurer la diversité de leurs effectifs, afin d'éviter une multiplication des méthodes et des typologies.

Les procédures qu'elles mettront en oeuvre devront faire l'objet d'une procédure d'anonymisation définie par la CNIL et d'une déclaration auprès de cette commission.

Enfin, seules les personnes morales dont les effectifs comptent plus de 150 personnes pourront procéder à ces traitements. Ce seuil paraît en effet nécessaire pour garantir l'effectivité de l'anonymisation.

Votre commission souhaite que cette disposition puisse permettre une meilleure connaissance de la diversité dans les entreprises et accélère la prise de conscience de cette réalité de la société française. C'est à travers ces mesures que pourront être appréciés les résultats de la politique de lutte contre les discriminations.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Section 3 - Actions en faveur de la cohésion sociale et lutte contre les discriminations dans le domaine audiovisuel

Article 23 (articles 3-1, 28, 33-1, 43,11 et 45,2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)
Actions de cohésion sociale et lutte contre les discriminations à la télévision et à la radio

Objet : Cet article assigne au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) la mission de participer aux actions en faveur de la cohésion sociale et de la lutte contre les discriminations.

I - Le dispositif proposé

A. Le contexte général

La télévision et la radio sont, avec l'école et le monde du travail, au coeur de la vie quotidienne des Français. Il est donc important et normal que s'y traduise aussi la diversité de la société française.

Or, dans ce domaine particulièrement « visible » et sensible, on constate un décalage profond entre la réalité de la société et sa représentation.

Toutefois, depuis quelques années, on assiste à une meilleure prise de conscience de cet état de fait. Des initiatives sont venues tenter de corriger l'insuffisante prise en compte de la diversité de la société française par les médias.

Le CSA s'est saisi de cette question dès l'automne 1999 et a progressivement mis au point un corpus de règles à respecter par les chaînes de télévision et de radio.


Les principales actions du CSA en faveur de la représentation
de la diversité à l'antenne

5 octobre 1999 : le Conseil reçoit en assemblée plénière le Collectif Egalité.

25 octobre 1999 : le Conseil écrit aux chaînes sur ce thème.

4 novembre 1999 : le Conseil écrit à Catherine Tasca, ministre de la culture et de la communication, pour demander un aménagement du cahier des missions et des charges des chaînes publiques sur ce sujet.

15 décembre 1999 : avis du CSA sur le projet de décret pour la modification du cahier des missions et des charges des chaînes publiques dans lequel il déplore « qu'aucune référence ne soit faite à la représentation à l'antenne des différentes composantes de la communauté nationale ».

16 mai 2000 : avis du CSA sur le nouveau projet de décret modifiant le cahier des missions et des charges des chaînes publiques qui précise que, pour donner toute son efficacité aux dispositions envisagées, il conviendrait de prévoir « la représentation à l'antenne » des différentes composantes de la communauté nationale.

juin 2000 : publication dans La Lettre du CSA de la première étude quantitative sur le sujet.

2001 : renégociation des conventions de TF1 et de M6, avec intégration de nouvelles stipulations sur la diversité des origines à l'antenne.

25 novembre 2003 : réunion avec le Haut conseil à l'Intégration au cours de laquelle le CSA s'engage sur les quatre points suivants :

- demander un rapport annuel aux chaînes ;

- demander l'alignement des textes applicables aux chaînes publiques sur ceux des chaînes privées ;

- établir des comparaisons avec les pays étrangers ;

- organiser conjointement un colloque.

17 décembre 2003 : lettre du Conseil au ministre de la culture et de la communication, Jean-Jacques Aillagon, demandant l'alignement des dispositions des cahiers des missions et des charges des chaînes publiques sur celles des conventions des chaînes privées.

30 janvier 2004 : le Conseil écrit à l'ensemble des chaînes pour leur demander un bilan sur le sujet.

26 avril 2004 : organisation, en partenariat avec le HCI, du colloque « Ecrans pâles ? Diversité culturelle et culture commune dans l'audiovisuel », à l'Institut du monde arabe à Paris. Discours d'ouverture par le président du CSA.

avril 2004 : publication, dans La Lettre du CSA, d'un dossier sur les dispositions adoptées dans plusieurs pays sur la représentation de la diversité des origines à la télévision.

18 mars 2005 : avis du CSA sur le cahier des missions et des charges de France 4 et nouvelle demande en faveur de l'alignement des cahiers des missions et des charges.

22 novembre 2005 : le président du CSA participe à la réunion organisée par le Président de la République en faveur d'une meilleure représentation de la diversité de la communauté nationale dans les médias.

décembre 2005 : publication, dans La Lettre du CSA, d'un dossier sur la représentation de la diversité des origines à la télévision.

Le dossier récemment publié par le CSA et constitué à partir des rapports d'activité annuels des chaînes montre que toutes les chaînes hertziennes sont aujourd'hui conscientes de la responsabilité qui leur incombe dans le domaine de la cohésion sociale et de la représentation de la diversité des origines et des cultures de la communauté nationale.

La plupart convient aussi d'une insuffisante diversité sur les antennes. Toutefois, si ces diffuseurs souhaitent mieux refléter la dimension pluriculturelle de la société française, ils refusent le principe de la discrimination positive ou l'instauration de quotas, de même que la création de médias à caractère communautaire.

Pour faire évoluer la situation, les chaînes publiques ont lancé, en janvier 2004, un plan d'action positive pour l'intégration, suivi et coordonné par un délégué à l'intégration et à la diversité, au sein de la holding France Télévisions. Le plan comporte deux volets, l'un consacré aux contenus afin d'offrir une meilleure visibilité de la diversité, l'autre concernant les ressources humaines, afin d'ouvrir davantage aux populations d'origine extra-européenne l'accès aux métiers de la télévision et la promotion des talents.

C'est dans ce contexte que le Président de la République a voulu faire le point avec les responsables des chaînes nationales de télévision sur « la représentation à l'antenne de la diversité de la société française ». A l'issue de la rencontre qui s'est tenue le 22 novembre 2005 au Palais de l'Elysée, le Président de la République a annoncé un ensemble de mesures « en faveur de la cohésion sociale et destinées à lutter contre les discriminations dans le secteur audiovisuel » :

- l'inscription des actions en faveur de la cohésion sociale et de la lutte contre les discriminations dans les objectifs, les missions et les obligations du Conseil supérieur de l'audiovisuel : il s'agit de renforcer l'action entreprise par cette instance de régulation pour donner l'image la plus réaliste possible de la société française dans toute sa diversité en conférant à cette action la base légale qui lui fait aujourd'hui défaut ;

- la modification dans le même sens des cahiers des charges des chaînes publiques afin de renforcer les dispositions en faveur de la cohésion sociale et la lutte contre les discriminations ;

- la création auprès du Centre national de la cinématographie d'un fonds spécifique doté de 10 millions d'euros pour financer les oeuvres qui contribuent à la cohésion sociale ;

- la diffusion de France Ô (du réseau France-outre-mer RFO) par voie hertzienne terrestre en mode numérique en Ile-de-France ; à cette fin, l'Etat préemptera la fréquence de diffusion nécessaire.

Le présent article introduit dans la loi les modifications appelées par la première de ces mesures.

B. La mesure proposée

Le paragraphe I modifie la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication sur trois points :

- le 1° procède à une adaptation des missions du CSA

Il est proposé de compléter l'article 3-1 de la loi, qui définit les missions du CSA, par un nouvel alinéa, précisant que le CSA « contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations ». A cet effet, il doit veiller à ce que les programmes reflètent la diversité de la société française. Il doit aussi rendre compte, dans son rapport annuel, de l'action des chaînes de radio et de télévision dans ce domaine ;

- les 2° et 3° inscrivent les mesures en faveur de la cohésion sociale et relatives à la lutte contre les discriminations parmi les éléments qui doivent figurer dans les conventions que conclut le CSA avec les éditeurs de services privés, conformément aux articles 28 et 33-1 de la loi de 1986.

Le paragraphe II rend les dispositions de l'article applicables aux collectivités françaises d'outre-mer : Mayotte, Wallis et Futuna, Terres australes et antarctiques françaises, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Le CSA a été saisi pour avis de ces dispositions. Il en a délibéré au cours de son assemblée plénière du 4 janvier 2006 et son avis a été publié au Journal officiel du 17 janvier.

En s'appuyant sur cet avis, les amendements de l'Assemblée nationale retenus par le Gouvernement ont procédé à deux modifications ponctuelles de la nouvelle mission confiée au CSA et introduit deux extensions :

- il est précisé que la contribution du CSA à la politique de cohésion sociale et de lutte contre les discriminations s'exerce dans le seul domaine de la communication audiovisuelle, de façon à bien inscrire cette nouvelle mission dans le champ de compétences du CSA ;

- pour éviter toute ambiguïté, la formulation selon laquelle « les programmes » doivent refléter la diversité de la société française est légèrement modifiée : il s'agira d'une exigence pour « la programmation » des chaînes « compte tenu de la nature de leurs programmes » ;

- les sociétés nationales de programme et Arte France sont placées à égalité avec les chaînes privées ; il est expressément inscrit à l'article 43-11 de la loi que, parmi les missions de service public de ces chaînes, figurera désormais la mise en oeuvre d'actions en faveur de la cohésion sociale et de la lutte contre les discriminations, ainsi que la proposition d'une programmation reflétant la diversité de la société française ;

- ces mêmes objectifs sont assignés à La Chaîne Parlementaire afin de ne pas la tenir à l'écart de ces enjeux et de la soumettre aux mêmes règles que celles imposées aux éditeurs publics et privés par le projet de loi.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite des modifications judicieuses apportées par l'Assemblée nationale à cet article, en plein accord d'ailleurs avec le CSA.

Il est désormais clairement affirmé dans la loi que tout le secteur audiovisuel - radio comme télévision, éditeurs publics comme éditeurs privés - doit participer à la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations et que le CSA a pour mission d'y veiller.

Il importe maintenant que cette nouvelle priorité ne reste pas à l'état de principe mais qu'elle soit réellement mise en oeuvre par les acteurs concernés.

Votre commission voudrait néanmoins faire deux observations :

- la première porte sur l'application de ces dispositions dans les collectivités françaises d'outre-mer où, la situation étant différente, le CSA devra s'adapter et aura sans doute à apprécier la représentation de la diversité d'une autre manière ;

- la seconde est relative à la lutte contre les discriminations qui ne se limite pas à l'amélioration de la représentation ou de la promotion des personnes d'origine extra-européenne mais également à celles d'autres catégories de la population comme, par exemple, les personnes handicapées.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous demande d'adopter cet article.

TITRE III - CONTRAT DE RESPONSABILITÉ PARENTALE

Article 24 (art. L. 222-4-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, L. 131-8 et L. 131-9 du code de l'éducation)
Création du contrat de responsabilité parentale

Objet : Cet article institue un contrat de responsabilité parentale conclu entre le président du conseil général et les parents du mineur en situation d'absentéisme scolaire et, plus largement, en cas de carence éducative manifeste.

I - Le dispositif proposé

A. Les dispositifs existants en matière de soutien à la parentalité et de lutte contre l'absentéisme scolaire

 L'aide aux parents en difficulté

L'accompagnement des parents en difficulté représente, depuis la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2001-2004 conclue entre l'Etat et la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), un secteur d'intervention croissant pour la branche famille. La COG 2005-2008 confirme cette orientation. De fait, les budgets consacrés à l'appui à la parentalité sont en augmentation continue depuis 2001 et s'élèvent à près de 120 millions d'euros en 2005. Les actions menées dans ce cadre poursuivent deux objectifs : valoriser les compétences parentales et renforcer les liens parents - enfants.


Les dispositifs de soutien à la parentalité

Les services offerts aux parents dans le cadre de l'aide à la fonction parentale reposent aujourd'hui exclusivement sur une démarche volontaire.

1° Les REAAP

Les REAAP, issus d'un partenariat entre l'État, la Cnaf et les principales associations familiales, ont pour objectif d'aider et d'accompagner les parents en leur proposant un dialogue (débats, groupes de parole, etc.) entre eux et avec des professionnels. Le principe est que les parents s'aident mutuellement à trouver des repères et des réponses à leurs interrogations.

Les REAAP s'inscrivent donc dans une logique préventive et interviennent principalement comme appui aux parents les plus fragilisés, mais également en matière d'accompagnement des parents de jeunes enfants, d'amélioration des relations entre les familles et l'école et de soutien aux parents de préadolescents et d'adolescents.

2° Les points info famille

Issus d'une proposition de la Conférence de la famille pour 2003, les points info famille visent à offrir aux parents un accès centralisé à l'information et une meilleure orientation vers les services les plus adaptés à leurs besoins (accès aux prestations légales, soutien et conseil budgétaire, médiation familiale ou encore insertion et accompagnement social).

3° La médiation familiale

La médiation familiale, en tant que mode alternatif de règlement des conflits, a été consacrée par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale et par la Conférence de la famille pour 2003 qui prévoyait une professionnalisation de ce secteur et une consolidation de son financement à travers la création d'une prestation de service, confirmée par la COG 2005-2008.

4° Les actions proposées par les départements

Il s'agit notamment des actions éducatives à domicile organisées par les services de l'aide sociale à l'enfance pour épauler les familles qui rencontrent des difficultés éducatives sérieuses (articles L. 222-2 et L. 222-3 du code de l'action sociale et des familles).

5° Les « écoles de parents »

La Fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs (FNEPE) fédère quarante écoles des parents et des éducateurs (EPE). Différents services y sont proposés aux familles : une information téléphonique comme le service national « fil santé jeunes », des consultations de soutien parental, de conseil conjugal et de médiation familiale. Les EPE offrent aussi une aide à des publics particuliers : accueil des parents adoptants, aide aux parents d'enfants placés, aux familles dont un des parents est incarcéré, etc.

Les moyens de lutte contre l'absentéisme scolaire

Concernant plus spécifiquement la lutte contre l'absentéisme scolaire, c'est-à-dire la contravention non justifiée à l'article L. 131-1 du code de l'éducation qui dispose que l'instruction scolaire est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six et seize ans, la sanction applicable a longtemps été prévue par l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale.

Elle consistait à suspendre le versement des allocations familiales afférentes à l'enfant non assidu, lorsque l'organisme débiteur des prestations familiales était saisi d'un cas d'absentéisme scolaire par l'inspecteur d'académie, à compter du mois de signalement par l'inspecteur. Elles étaient rétablies lorsque l'enfant fréquentait à nouveau l'établissement pendant un mois. En cas d'absentéisme prolongé, ces prestations pouvaient être supprimées jusqu'à l'amélioration de la situation. Dans la pratique, les signalements d'enfants non assidus ont conduit à la suppression des prestations, dans trois cas sur quatre, et à leur suspension dans le quart restant.

Toutefois, ce dispositif n'a pas donné de résultats probants et il a fait l'objet de multiples critiques, notamment sur l'iniquité de la sanction en fonction du rang et de l'âge de l'enfant concerné. Il a donc été supprimé par la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance. Un plan de lutte contre l'absentéisme scolaire, orienté vers la responsabilisation des familles et utilisant un arsenal gradué d'incitations et de sanctions, a alors été mis en place. Dans ce cadre, le décret n° 2004-162 du 19 février 2004 a instauré une contravention de quatrième classe (article R. 624-7 du code pénal), qui sanctionne par une amende de 750 euros les familles qui n'ont pas pris les mesures nécessaires pour remédier à l'absentéisme de leur enfant.

Dans les cas les plus graves, il peut par ailleurs être fait application de l'article 227-17 du code pénal qui prévoit une peine pouvant aller jusqu'à deux ans d'emprisonnement et 30.000 euros d'amende pour le parent qui se soustrait à ses obligations légales d'exercice de l'autorité parentale.

B. Une nouvelle réponse aux carences éducatives : le contrat de responsabilité parentale

Le paragraphe I du présent article crée un nouvel article L. 222-4-1 dans le code de l'action sociale et des familles, relatif au contrat de responsabilité parentale. Il est introduit dans la liste des prestations d'aide sociale à l'enfance. Il s'agit, en effet, d'une possibilité supplémentaire d'intervention en milieu ouvert des services d'action sociale des départements auprès des familles en difficulté.

Le premier alinéa de ce nouvel article indique que le contrat de responsabilité parentale est proposé par le président du conseil général, en charge de la protection de l'enfance depuis les premières lois de décentralisation, aux parents ou au représentant du mineur pour répondre à une situation d'absentéisme scolaire, à un trouble porté au fonctionnement de l'établissement scolaire et, plus largement, pour remédier à une carence caractérisée de l'autorité parentale. Ce dernier critère peut se lire en miroir de la définition de l'autorité parentale proposée par le code civil dans son article 371-1, soit un ensemble de droits et de devoirs qui s'appliquent aux père et mère jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant pour le protéger, assurer sa sécurité, sa santé, sa moralité et son éducation et permettre son développement au nom du respect dû à sa personne.

L'objectif du contrat est donc de responsabiliser les parents défaillants en leur rappelant leurs obligations éducatives tout en leur proposant un accompagnement, adapté aux difficultés traversées par leur famille et leur enfant, par les travailleurs sociaux du conseil général. Il s'agit notamment de répondre aux comportements qui, sans être délictueux, entraînent leurs auteurs sur la voie de la marginalisation.

Un décret en Conseil d'Etat précisera le contenu, la durée, ainsi que les modalités de saisine et de conclusion du contrat.

Les quatre alinéas suivants définissent le régime de sanctions applicable lorsque les obligations fixées par le contrat de responsabilité parentale n'ont pas été respectées par les parents ou le représentant légal du mineur ou en cas de refus de ceux-ci de signer un tel contrat, sans motif légitime. Ces sanctions sont de trois types et peuvent être utilisées sans distinction par le président du conseil général pour, selon le cas :

- demander au directeur de la CAF ou de la caisse de MSA compétente une suspension des prestations familiales afférentes à l'enfant dont le comportement a nécessité la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale ;

- saisir l'autorité judiciaire d'une demande tendant à l'application d'une contravention définie par décret en Conseil d'Etat. Il s'agit ici d'un élargissement du mécanisme d'amende prévu par le décret du 19 février 2004 précité ;

- saisir le juge des enfants pour une mise sous tutelle des prestations familiales. Aux termes de l'article L. 552-6 du code de la sécurité sociale, le juge désigne un tuteur aux prestations sociales auxquelles sont versées les prestations familiales lorsque les enfants donnant droit à ces prestations sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses ou que leur montant n'est pas employé dans l'intérêt des enfants.

Enfin, un sixième alinéa prévoit que le contenu, la durée et les modalités de conclusion du contrat de responsabilité parental sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. Cette précision est étonnamment identique à celle qui figure à la fin du premier alinéa de l'article L. 222-4-1 nouveau.

Le paragraphe II tire les conséquences de la création du contrat de responsabilité parentale et modifie, en fonction, le code de l'éducation.

Le premier aménagement porte sur l'article L. 131-8 relatif au contrôle de l'assiduité scolaire, qui est complété pour élargir les moyens d'intervention dont dispose l'inspecteur d'académie en la matière. Désormais, outre la possibilité d'adresser un avertissement aux parents dont l'enfant a été absent sans justification plus de quatre demi-journées dans le mois, l'inspecteur d'académie pourra également saisir le président du conseil général si la situation lui paraît relever de la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale (1°).

L'article L. 131-9 fait l'objet d'une modification, qui constitue le pendant de la création du contrat de responsabilité nationale et de son intégration dans la liste des outils dont dispose l'inspecteur d'académie pour lutter contre l'absentéisme scolaire. Ainsi, lorsqu'il aura saisi le président du conseil général pour la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale, il ne lui sera plus possible de saisir lui-même le procureur de la République des manquements du mineur à l'obligation d'assiduité scolaire. Le soin en reviendra en effet au président du conseil général, en cas d'échec du contrat de responsabilité parentale à remédier à la situation (2°).

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Le texte transmis par l'Assemblée nationale présente plusieurs modifications. Outre quatre améliorations rédactionnelles d'origine gouvernementale, le Gouvernement a accepté un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales visant à préciser les modalités de saisine du président du conseil général pour un mineur susceptible de faire l'objet d'un contrat de responsabilité parentale. Ainsi, un contrat peut être proposé par le président du conseil général, de sa propre initiative ou sur saisine de l'inspecteur d'académie, du maire de la commune de résidence du mineur, du chef d'établissement scolaire, du directeur de la Caf ou de la caisse de MSA de la famille ou encore du préfet.

Le Gouvernement a souhaité compléter cet apport parlementaire par un amendement indiquant que le décret relatif au contenu, à la durée et aux modalités de conclusion du contrat de responsabilité parentale fixera également les conditions d'information des autorités de saisine, dont la liste a été précisée par l'amendement précité de la commission, par le président du conseil général sur la conclusion d'un contrat et sur sa mise en oeuvre.

Concernant les sanctions en cas de refus des parents ou du représentant légal du mineur concerné de signer le contrat de responsabilité parentale proposé ou en cas de non respect des obligations qu'il contient, une initiative commune du Gouvernement et de la commission a permis d'indiquer que le président du conseil général peut saisir le procureur de la République lorsque les faits du mineur sont susceptibles d'être sanctionnés pénalement ou lorsque la carence manifeste de l'autorité parentale peut comporter un danger pour celui-ci. Cette précision remplace la mention de la saisine de l'autorité judiciaire par le président du conseil général pour l'application d'une contravention en cas de non-respect ou de refus de signer un contrat de responsabilité parentale.

III - La position de votre commission

Au cours des événements qui ont secoué la France en novembre dernier, la présence de mineurs très jeunes, sur lesquels les parents semblaient ne plus avoir aucune prise, a été fréquemment constatée. Cet état de fait a conduit à la prise de conscience de la nécessité de remobiliser certains parents et de leur rappeler leurs devoirs d'éducation.

Mais ces familles sont généralement si désemparées qu'un tel rappel est insuffisant et inefficace s'il ne s'accompagne pas de mesures de soutien à la parentalité. Or, à l'heure actuelle, il manque un outil intermédiaire dans notre panoplie juridique entre la médiation familiale, qui suppose une reconnaissance par les parents de leurs difficultés et une démarche déjà volontaire pour s'en sortir, et la tutelle aux prestations sociales, qui relève d'une injonction unilatérale du juge. A ce titre, votre commission estime donc que le contrat de responsabilité parentale offre une voie nouvelle et intéressante.

Si elle en approuve donc le principe, votre commission reconnaît cependant que sa mise en oeuvre soulève un certain nombre de questions, à commencer par la nature des sanctions prévues en cas de non-respect ou de non-signature du contrat.

Le projet de loi rétablit en effet la possibilité de suspendre les prestations familiales qui avait été supprimée, il y a deux ans, par la loi du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et la protection de l'enfance. L'ensemble des acteurs concernés s'accordait alors pour constater le caractère inefficace et inéquitable de ces mesures de suppression qui ne pouvaient pas s'appliquer aux familles avec un enfant unique, ni à celles n'ayant plus qu'un enfant à charge, puisque aucune allocation familiale n'est due dans ce cas, et qui mettaient en difficulté des fratries entières pour un seul enfant posant des difficultés.

Votre commission concède toutefois que la suspension prévue par le présent projet de loi s'insère dans un dispositif différent de celui supprimé en 2004 : il ne s'agit plus d'une sanction automatique, comme c'était le cas en matière d'absentéisme scolaire, mais d'une sanction intervenant en dernier recours, après la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement définies avec la famille dans le cadre d'un contrat. Ainsi, contrairement au dispositif supprimé en 2004, la suspension des allocations familiales ne vient pas sanctionner une simple impuissance des familles mais leur absence d'engagement dans un processus de rétablissement de l'autorité parentale pourtant négocié avec elles.

Votre commission prend donc acte du rétablissement de la suspension des prestations familiales proposé par le présent projet de loi mais elle estime nécessaire qu'une évaluation de ce dispositif puisse être faite après quelques années de mise en oeuvre, pour apprécier l'ampleur de son utilisation et son efficacité réelle.

La mise en oeuvre du contrat de responsabilité parentale se heurte également à une difficulté : tel qu'il est actuellement rédigé, le présent article pourrait laisser à penser que le président du conseil général n'a aucune faculté d'appréciation quant à l'opportunité de signer un contrat de responsabilité parentale avec une famille, dès lors qu'il est saisi par une tierce personne habilitée.

Il convient de rappeler que le contrat de responsabilité parentale est un outil parmi d'autres au sein de la gamme dont disposent les départements en matière de protection de l'enfance : selon les cas, un simple suivi par un travailleur familial sera suffisant ou il faudra, au contraire, directement saisir le juge en vue de l'établissement de mesures d'assistance éducative - en milieu ouvert ou en placement. Il est donc évident que les présidents de conseils généraux devront toujours pouvoir proposer une mesure plus contraignante que le contrat de responsabilité parentale si le besoin s'en fait sentir.

En tout état de cause, à chaque fois qu'il sera saisi d'une demande de contrat de responsabilité parentale, le président du conseil général devra apporter une réponse, sous la forme d'un contrat ou de toute autre mesure d'aide à la famille.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 25 (art. L. 552-3 nouveau du code de la sécurité sociale)
Modalités de suspension des prestations familiales dans le cadre du contrat de responsabilité parentale

Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles les prestations familiales sont suspendues au foyer qui n'a pas voulu signer le contrat de responsabilité parentale ou n'en a pas respecté les termes.

I - Le dispositif proposé

Le présent article introduit, par un nouvel article L. 552-3, le mécanisme de suspension des prestations familiales dans le code de la sécurité sociale. Il convient de rappeler que ce dispositif, prévu par l'article précédent (article L. 222-4-1 nouveau du code de la sécurité sociale), s'applique en cas de non-respect des obligations du contrat de responsabilité parentale par les parents ou le représentant légal du mineur incriminé ou de refus de le signer sans motif légitime.

Il revient au président du conseil général de décider de la suspension du versement des prestations familiales afférentes à l'enfant concerné par le contrat de responsabilité parentale. Il peut toutefois préférer à cette sanction la saisie de l'autorité judiciaire en vue de l'application d'une contravention ou d'une mise sous tutelle de ces prestations.

Aux termes de l'article L. 552-3 nouveau, le directeur de la Caf ou de la caisse de MSA applique la décision de suspension du président du conseil général. La suspension ne peut porter que sur les seules prestations fixées par un décret en Conseil d'Etat et dans une proportion et pour une durée décidées par le président du conseil général. L'objectif est de pouvoir graduer la sanction en fonction de la gravité de la situation.

Toutefois, le décret précité encadrera le pouvoir d'appréciation accordé au président du conseil général en précisant la durée maximale de la suspension et la périodicité maximale selon laquelle l'évolution de la situation familiale est contrôlée, afin de déterminer si les obligations du contrat sont respectées. Si, à l'occasion de ce réexamen, il apparaît que le contrat est désormais convenablement appliqué par les parents, les prestations suspendues sont rétablies rétroactivement.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Outre trois modifications rédactionnelles, le Gouvernement a accepté trois amendements de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales qui aménagent le dispositif de suspension des prestations familiales prévu par le présent article dans le cadre du contrat de responsabilité parentale. Ainsi :

- il est précisé que la durée de la mesure de suspension décidée par le président du conseil général ne peut, dans un premier temps, être supérieure à trois mois. La sanction peut toutefois être renouvelée dans une limite totale de suspension des prestations de douze mois ;

- les prestations familiales qui peuvent faire l'objet de la mesure de suspension sont seulement les allocations familiales et le complément familial ;


Les allocations familiales et le complément familial

A l'instar de l'allocation de parent isolé et de l'allocation de soutien familial, les allocations familiales et le complément familial constituent des prestations d'entretien de l'enfant.

 Les allocations familiales (articles L. 521-1 à L. 521-3 du code de la sécurité sociale)

Les allocations familiales sont dues pour tout enfant à partir du deuxième enfant à charge âgé de moins de vingt ans (vingt et un ans pour les familles ayant au moins trois enfants à charge). Dans les départements d'outre-mer, le droit aux allocations familiales est ouvert dès le premier enfant.

Elles sont versées à la personne qui assume la charge effective et permanente de l'enfant. Leur montant varie en fonction du rang et de l'âge de l'enfant : ainsi, elles sont majorées lorsque l'enfant au titre duquel elles sont dues atteint l'âge de onze ans puis de seize ans.

 Le complément familial (articles L. 522-1 et L. 522-2 du code de la sécurité sociale)

Le complément familial est attribué aux familles modestes, qui ont en charge au moins trois enfants âgés de trois à vingt et un ans.

Le plafond de ressources pris en compte pour l'ouverture du droit au complément familial varie également selon le rang et l'âge des enfants à charge. Il est majoré lorsque chaque membre du couple dispose d'un revenu professionnel ou lorsque la charge des enfants est assumée par une personne seule.

- enfin, dans les départements d'outre-mer, où il est destiné aux familles dont le benjamin est âgé de trois à cinq ans, le complément familial ne peut être suspendu.

III - La position de votre commission

Cet article ne fait que préciser la procédure applicable à la suspension des prestations familiales dont le principe a été arrêté à l'article 24. En toute logique, votre commission ne peut donc qu'approuver également celui-ci. Outre un amendement rédactionnel, elle souhaite toutefois modifier cet article sur deux points.

Elle souhaite tout d'abord revenir sur l'exclusion du complément familial de la liste des prestations familiales susceptibles de faire l'objet d'une mesure de suspension dans les départements d'outre-mer. Celle-ci a été motivée par l'Assemblée nationale par le fait que cette prestation concerne, dans ces départements, uniquement des familles dont le dernier enfant a entre trois et cinq ans.

Cette particularité du complément familial dans les Dom ne semble pourtant pas suffisante pour l'exclure des prestations susceptibles d'être suspendues. En effet, même si le dernier enfant est âgé de trois ou cinq ans, cela n'exclut pas qu'il puisse y avoir, dans la fratrie, un adolescent ne respectant pas son obligation d'assiduité scolaire ou provoquant des troubles dans son établissement.

Votre commission tient également à clarifier la procédure de rétablissement des prestations à l'issue d'une mesure de suspension pour distinguer les différents cas de figures possibles :

- lorsque la suspension arrive à son terme et qu'aucune prolongation n'a explicitement été prononcée, les prestations doivent pouvoir être rétablies automatiquement et rétroactivement par le directeur de la caisse ;

- lorsque avant ce terme, le contrat est respecté, les prestations doivent également pouvoir être à nouveau versées. Mais il faut pour cela que l'autorité qui a prescrit le contrat, en l'occurrence le président du conseil général, constate que le contrat est respecté et en informe la Caf, afin qu'elle rétablisse le versement ;

- enfin, lorsque au terme de la période maximale de douze mois de suspension, le contrat n'est toujours pas respecté, le rétablissement des prestations est certes automatique mais les prestations non versées sont définitivement perdues et la reprise du versement est assortie d'une orientation par le président du conseil général vers un dispositif plus contraignant : tutelle aux prestations sociales ou mesures d'assistance éducative, en milieu ouvert ou en placement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE IV - LUTTE CONTRE LES INCIVILITÉS

Article 26 (art. L. 2212-5, L. 2512-16 et L. 2512-16-1 du code général des collectivités territoriales)
Elargissement des pouvoirs de constatation de la police municipale

Objet : Cet article a pour objet d'étendre les pouvoirs de constatation de contraventions par les agents de police municipale.

I - Le dispositif proposé

Dans le cadre de la lutte contre les incivilités, le Gouvernement a décidé de renforcer les pouvoirs et les responsabilités des maires. Deux articles du projet de loi y sont consacrés :

- le présent article, qui prévoit un élargissement des pouvoirs de constatation des agents de police municipale ;

- l'article 27, qui met en place des procédures alternatives aux poursuites et peines classiques à l'encontre des auteurs d'actes d'incivilité, à l'initiative du maire.

Le 1° du présent article complète l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales afin d'autoriser la constatation par les agents de police municipale, sur procès-verbaux, de toutes contraventions dès lors que ces contraventions :

- sont inscrites sur une liste fixée par décret en Conseil d'Etat ;

- ne nécessitent pas de la part des agents de police municipale d'actes d'enquêtes ;

- ne concernent pas des atteintes à l'intégrité des personnes.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, les infractions qui pourraient être inscrites sur la liste comprennent la divagation d'animaux dangereux, les nuisances sonores ou les jets d'immondices.

Ces infractions s'ajouteraient à celles pour lesquelles la police municipale dispose déjà du pouvoir de constatation :

- les contraventions aux arrêtés de police du maire ;

- certaines contraventions au code de la route, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ;

- le délit de voies de fait, de menaces ou d'entrave commis en réunion dans les entrées, les cages d'escalier, sur les toits et dans les autres parties communes des immeubles d'habitation.

Les 2° et 3° inscrivent la même règle dans les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la ville de Paris. Ainsi, les pouvoirs des agents municipaux chargés d'un service de police, placés sous l'autorité du maire, disposeront de ce pouvoir de constatation, grâce à la modification de l'article L. 2512-16. Il en sera de même pour les agents de surveillance de Paris, placés sous l'autorité du préfet de police, en vertu des nouvelles dispositions inscrites à l'article L. 2512-16-1.

Cet article a été transmis au Sénat sans modification.

II -  La position de votre commission

Votre commission approuve le principe du renforcement des pouvoirs du maire dans la lutte contre les incivilités. Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 27 (art. 44-1 du code de procédure pénale)
Procédures alternatives à l'encontre des auteurs d'actes d'incivilité

Objet : Cet article instaure la possibilité pour le maire de proposer au contrevenant qui a porté préjudice à un bien de la commune une transaction destinée à réparer ce préjudice.

I - Le dispositif proposé

Au cours des dernières années, des procédures alternatives aux poursuites pénales ont été mises en place. Elles connaissent un développement rapide.

Ainsi, l'article 41-1 du code de procédure pénale permet au procureur de prendre ou de proposer une mesure alternative qui suspendra l'action publique si elle est effectivement mise en oeuvre : rappel à la loi, avertissement, réparation des dommages, médiation, etc. Les articles 41-2 et 41-3 autorisent le procureur à proposer une composition pénale aux auteurs de délits. La composition pénale doit être validée par un magistrat du siège. Elle prend la forme de mesures autres que des peines de prison, comme une amende ou un travail non rémunéré.

Le présent article introduit un nouvel article dans le code de procédure pénale, l'article 44-1, afin d'autoriser le principe d'une transaction pénale à l'encontre d'auteurs d'actes d'incivilités.

La particularité du dispositif proposé est que l'initiative de la transaction revient au maire et non au procureur.

L'article distingue trois cas :

- lorsqu'il y a préjudice à un bien de la commune, constaté par les agents de police municipale, le maire peut passer avec le contrevenant une transaction consistant en la réparation du préjudice, qui a pour effet d'éteindre l'action publique dès lors que la transaction est homologuée par le procureur de la République ou son délégué ;

- lorsque, dans les mêmes circonstances, la transaction consiste en l'exécution, au profit de la commune, d'un travail non rémunéré (d'une durée maximale de trente heures), la transaction doit être homologuée par le juge des libertés et de la détention saisi à cette fin par le procureur de la République ;

- lorsque la contravention n'a pas été commise au préjudice de la commune mais sur le territoire de celle-ci, le maire peut également proposer au procureur d'engager une procédure alternative ; le procureur doit alors informer le maire de la suite réservée à sa proposition.

Ces dispositions sont applicables dans les mêmes conditions aux contraventions constatées par les agents de la ville de Paris chargés d'un service de police ainsi que par les agents de surveillance de Paris.

Le dernier alinéa de l'article prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application du présent article.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Dans le texte transmis au Sénat, deux amendements de précision rédactionnelle de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, retenus par le Gouvernement, ont modifié à la marge le présent article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe du renforcement des pouvoirs du maire dans la lutte contre les incivilités. Elle trouve tout à fait fondée et intéressante, voire même pédagogique, l'idée de lui donner l'initiative de proposer une peine alternative dans le cas d'un préjudice à un bien de la commune.

Toutefois, afin de rendre effectif le dispositif proposé, il convient de préciser, par voie d'amendement, que la réparation a bien été effectuée pour permettre l'extinction de l'action pénale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE V - SERVICE CIVIL VOLONTAIRE

Article 28 (art. L. 121-19 du code de l'action sociale et des familles)
Création du service civil volontaire

Objet : Cet article institue un agrément de service civil volontaire au profit des organismes exerçant une mission d'intérêt général ou d'insertion professionnelle qui formeront et accompagneront des jeunes de seize à vingt-cinq ans.

I - Le dispositif proposé

La création du service volontaire a été annoncée par le Président de la République, dès le mois de novembre, en réponse à la crise des banlieues.

« Pour mieux aider les jeunes, notamment les jeunes en difficulté, à aller vers l'emploi, j'ai décidé de créer un service civil volontaire, associant accompagnement et formation. Il concernera 50.000 jeunes en 2007. »

Déclaration aux Français de M. Jacques Chirac, Président de la République.
Palais de l'Elysée - lundi 14 novembre 2005.

« Le président de la République a fixé un cap. Il a marqué l'exigence de renouveler le lien social et il a proposé un service civil volontaire ouvert à tous les jeunes de notre pays de seize à vingt-cinq ans.

« Nous avons, aujourd'hui, deux priorités. La première, c'est de transmettre nos valeurs républicaines - et nous sommes ici pour donner l'exemple - : valeurs de respect, valeurs de tolérance, valeurs d'écoute de l'autre. Il est souhaitable que, partout sur le territoire, ces valeurs, qui sont incarnées ici par la Haute Assemblée, puissent s'exprimer en toutes circonstances.

« Ensuite, il faut une formation et il faut un soutien. Il faut appuyer les efforts de tous ceux qui en ont besoin. Il est essentiel que chacun puisse avoir sa place ; il est essentiel que chacun puisse avoir sa chance. Le service volontaire, nous le voulons immédiatement opérationnel. Et c'est pour cela que nous nous appuyons sur ce qui existe déjà, que nous voulons fédérer : les cadets de la République, la Défense deuxième chance, le volontariat associatif. Ils ont fait la preuve de leur efficacité ; à nous de créer le cadre qui permettra véritablement d'affirmer ce service civil volontaire.

« Donc, une démarche pragmatique, mais aussi une démarche ambitieuse. Nous voulons une règle commune qui sera offerte à l'ensemble des jeunes qui y aspirent. Ce sera le rôle de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui pilotera le service civil. Chaque jeune aura droit à une formation citoyenne commune. Chaque jeune aura droit à un accompagnement personnalisé, qui lui permettra de traverser les difficultés. Chaque jeune pourra bénéficier de la délivrance d'un brevet de service civil. Notre objectif, ce sont 30.000 jeunes en 2006, 50.000 jeunes en 2007. Nous tiendrons cet objectif, car ce que nous voulons, c'est permettre à chaque talent de s'exprimer, et je veillerai à ce que, dans le budget 2007, il soit fait la place nécessaire à ce grand effort qui doit nous rassembler : le service civil volontaire. »

Réponse de Dominique de Villepin, Premier ministre, à une question au Gouvernement du sénateur Michel Houel, au sujet des mesures gouvernementales
en faveur des banlieues et du service civil volontaire - 17 novembre 2005

Ainsi, le service civil volontaire s'appuiera sur des initiatives existantes :

 les cadets de la République

Ce programme, lancé en 2004 par le ministère de l'intérieur en partenariat avec le ministère de l'éducation nationale, a pour objet une mise à niveau éducative des jeunes qui, à partir de dix-sept ans, souhaiteraient se présenter au concours de gardien de la paix. Il comprend une formation à la fois par les lycées professionnels et les écoles de police, sur une année scolaire, et en alternance. Sur les 700 heures que comporte cette formation, 400 sont dispensées en lycée et 300 en école de police. S'y ajoutent des stages d'observation de quinze jours en services opérationnels, ainsi qu'un stage d'été rémunéré d'un mois dans un commissariat de police.

Ce programme répond à un double objectif : développer chez les jeunes une meilleure connaissance de l'institution policière et diversifier la composition des effectifs des gardiens de la paix.

Le recrutement des cadets s'effectue de manière déconcentrée, au niveau départemental, par un comité de sélection. Il s'adresse aux jeunes de moins de vingt-six ans, de nationalité française et jouissant de leurs droits civiques ; aucun diplôme n'est requis.

Les premiers résultats de ce programme semblent prometteurs. L'objectif est de recruter 5.000 cadets en 2007.

 le plan « Défense deuxième chance »

Il s'agit de stages d'insertion en milieu militaire visant à aider des jeunes en difficulté scolaire et sociale. Ils ont pour objectif de re-socialiser les jeunes, en leur permettant d'acquérir les règles de vie, le respect d'autrui, les moyens nécessaires à l'autonomie et à la participation volontaire et active à la vie de la nation et d'avoir les moyens d'accéder à l'apprentissage d'un métier.

Ces stages s'adressent à des garçons et filles âgés de dix-huit à vingt et un ans, sans formation et sans emploi, identifiés à l'issue de la Journée d'appel et de préparation à la défense comme étant en difficulté scolaire ou sociale.

Les jeunes font acte de candidature. Leur acte de volontariat se traduit par un contrat -qui n'est pas un contrat de travail. Ils sont sous statut civil.

Ils s'engagent à vivre en internat et à en respecter le règlement intérieur. Dans un souci d'égalité et afin d'effacer tout facteur discriminant, ils portent un uniforme. Ils sont logés et nourris, bénéficient d'une allocation mensuelle de l'ordre de 300 euros et d'une couverture tant sociale que médicale.

Le contenu des stages comprend des cours de remise à niveau en lecture, écriture et calcul ; au bout de six mois, les jeunes peuvent atteindre le niveau du certificat de formation générale et, au bout d'un an, être orientés vers l'apprentissage d'un métier ; certains d'entre eux pourront effectuer une année supplémentaire pour aller jusqu'au CAP.

Ces stages incluent également des activités physiques, la participation aux tâches quotidiennes liées à la vie en collectivité, l'apprentissage du respect de l'autorité et une formation civique. Enfin, sont prévues des formations complémentaires pour les volontaires, telles que l'initiation à l'informatique, le permis véhicule lourd (VL), l'apprentissage de l'anglais.

L'encadrement est effectué par d'anciens militaires ayant l'expérience de la formation des jeunes, recrutés sur acte de volontariat et pour un contrat de trois ans. L'encadrement pédagogique est assuré par des professeurs de l'éducation nationale en situation de détachement, par des formateurs du secteur privé assurant des vacations et par des professionnels de l'insertion.

Quatre centres ont été ouverts en 2005, en Seine-et-Marne, Saône-et-Loire, Aveyron et Essonne, avec une capacité d'accueil de 700 places. 6.500 places devraient être proposées en 2006 et, à terme, 20.000 jeunes pourraient chaque année bénéficier du dispositif sur une cinquantaine de sites.

 le volontariat associatif

Le projet de loi relatif au volontariat associatif, dont l'examen parlementaire arrive à son terme, met en place un cadre législatif pour le volontariat, auprès d'une association ou une fondation reconnue d'utilité publique. L'objectif est de compter 10.000 volontaires associatifs en 2007.

Ces contrats pourraient intervenir dans le cadre de programmes développés par des associations comme Unis-Cité ou Cotravaux.


Unis-Cité

Lancée en 1995, cette association a développé en France la première expérimentation d'un service civil volontaire, en équipes, fondée sur la promotion de la diversité et l'éducation à la citoyenneté active pour tous. Elle propose ainsi chaque année aux jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans de consacrer neuf mois, à temps plein, à la réalisation de projets d'intérêt collectif en France. Mobilisés en équipes de jeunes de toutes origines sociales et culturelles et de tous niveaux scolaires, ces volontaires interviennent sur le terrain, pour contribuer à la lutte contre l'isolement des personnes âgées, pour développer la cohésion sociale dans les quartiers et, plus généralement, pour lutter contre toutes les formes d'exclusion.

Aucune condition d'expérience ou de diplôme n'est requise pour être volontaire à Unis-Cité, les volontaires bénéficiant tous d'une bourse de volontariat mensuelle de 570 euros environ.

Parallèlement à l'action de terrain, Unis-Cité propose aux volontaires un programme de préparation à « l'après Unis-Cité » : un cinquième du temps du service est consacré à des ateliers de sensibilisation à la citoyenneté et de préparation aux projets d'avenir.

Cotravaux (Coordination pour le travail volontaire des jeunes)

Association créée en 1959, Cotravaux est la coordination de douze associations pour lesquelles le chantier est un moyen d'action privilégié au service d'un intérêt général.

Chaque année, plus de 8.000 jeunes français et étrangers participent bénévolement aux chantiers organisés en France et 3.500 jeunes partent de France pour des chantiers de courte durée dans d'autres pays. Plus de 300 jeunes et adultes participent à des projets d'une durée plus longue, de trois à douze mois. 

Pour l'ensemble de ces dispositifs, le présent article institue un agrément de service civil volontaire qui sera attribué aux missions d'accueil, sous contrat, d'un ou plusieurs jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans, par des personnes morales de droit public ou de droit privé ayant une mission d'intérêt général ou d'insertion professionnelle.

L'agrément sera délivré par la nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Pour l'obtenir, l'organisme d'accueil devra s'engager :

- à former le jeune, notamment aux valeurs civiques ;

- à l'accompagner tout au long de son contrat, en désignant, dès la conclusion de celui-ci, un tuteur chargé d'assurer son suivi ;

- à accompagner le jeune, à la fin du contrat, dans sa recherche d'un emploi ou d'une formation.

Un décret doit préciser les conditions d'application de cet article et notamment les conditions dans lesquelles les organismes agréés pourront bénéficier de subventions de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances au titre de la prise en charge de tout ou partie des dépenses d'accompagnement et de formation, ainsi que les conditions de prise en charge financière des jeunes volontaires.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Un amendement de nature rédactionnelle sur l'alinéa relatif au décret d'application a été retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'esprit dans lequel est mis en place ce dispositif du service civil volontaire. En fédérant les récentes initiatives destinées à donner une nouvelle chance aux jeunes en difficulté ou en situation d'échec et à leur fournir les moyens d'apprendre un métier puis de trouver un emploi - initiatives qui font déjà la preuve de leur efficacité -, il permet de rendre plus lisible et plus cohérente la priorité gouvernementale en faveur de la formation et de l'emploi des jeunes.

Elle vous demande d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de cohérence et d'un amendement de clarification rédactionnelle.

*

Votre commission vous demande d'adopter le présent projet de loi tel que modifié par ses travaux.

TRAVAUX DE COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

Réunie le mardi 21 février 2006 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, Azouz Begag, ministre délégué à la promotion de l'égalité des chances, Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, et M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi n° 203 (2005-2006), considéré comme adopté par l'Assemblée nationale aux termes de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, après déclaration d'urgence, pour l'égalité des chances.

Après avoir prié les sénateurs présents d'accepter les excuses de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, retenu à l'Assemblée nationale par les débats en séance publique sur la motion de censure, M. Nicolas About, président, a estimé que ce projet de loi comporte des mesures certes très diverses, mais permettant d'aborder les différents aspects de l'égalité des chances dans leur pluralité.

MM. Roland Muzeau et Guy Fischer ont considéré que les dispositions de ce texte apparaissent à ce point disparates qu'il est tentant de le qualifier d'« auberge espagnole ».

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a estimé que, loin d'être une « auberge espagnole » le projet de loi répond sans tabou à la volonté du Président de la République de faire de 2006 l'année de l'égalité des chances. Il apporte des réponses concrètes aux problèmes de ceux qui subissent l'exclusion avant même de connaître des difficultés dans leur parcours professionnel. C'est ainsi que sont prévues des dispositions concernant les zones franches urbaines (ZFU) ou le renforcement des moyens d'action de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde). Lorsque le chômage des jeunes atteint 50 % dans certains quartiers ou que le taux de refus des curriculum vitae (CV) des jeunes en proie à la discrimination ethnique est cinq à six fois supérieur à la moyenne, il est urgent de présenter des propositions concrètes et opérantes.

Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a rappelé que les quatre-vingt-cinq ZFU actuelles ont été créées en deux vagues successives. Elles ont d'ores et déjà démontré leur capacité à dynamiser le commerce et l'esprit d'entreprise et à normaliser la vie quotidienne dans ces quartiers. Le projet de loi concrétise l'engagement du Premier ministre, dans son discours du 8 novembre 2005 devant l'Assemblée nationale, de créer quinze nouvelles ZFU. Toutefois, cette création nécessite, au préalable, l'autorisation de la commission européenne. A cet égard, elle a indiqué que la liste des zones éligibles a été transmise dès le 6 février 2006 aux autorités européennes et que le Gouvernement est en attente de leur décision.

Elle a ensuite présenté le régime fiscal dérogatoire appliqué dans les ZFU au profit des entreprises de taille moyenne et que le texte proroge jusqu'en 2011 : exonération d'impôt sur les bénéfices totale pendant cinq ans, puis dégressive les trois années suivantes, et exonération de cotisations sociales, de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties pour la même durée. Le texte propose d'y joindre une mesure nouvelle visant à encourager la prise de participation partielle par des grandes entreprises dans des petites et moyennes entreprises (PME) implantées en ZFU, afin de dynamiser l'activité économique dans ces zones.

Elle s'est félicitée que la clause locale d'embauche, votée en 2003 au Sénat et qui prévoit qu'un tiers des salariés embauchés réside dans les zones urbaines sensibles, soit d'ores et déjà respectée. Pourtant, une étude récente de la délégation interministérielle à la ville (Div) retrace la difficulté des chefs d'entreprise à trouver dans ces quartiers une main-d'oeuvre qualifiée. Un effort supplémentaire pourrait être fait en ce sens, pour améliorer le niveau de qualification des habitants des Zus.

En outre, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a indiqué qu'il existe un différentiel persistant entre les Zus et leurs agglomérations de référence en ce qui concerne l'implantation des commerces de proximité puisque le ratio de commerces de détail pour 1.000 habitants y est respectivement de 4,6 contre 8,6. Pour cette raison, elle a souligné la nécessité d'accompagner davantage la création et l'implantation des commerces dans ces quartiers.

Elle a souligné toute l'importance de la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances qui représente un autre axe majeur de ce projet de loi, visant à renforcer la cohérence des actions des nombreux acteurs de la politique de la ville. Plusieurs rapports récents, dont celui de M. Pierre André, ont d'ailleurs mis en évidence une certaine confusion régnant dans ce domaine.

Elle a précisé que le Gouvernement entend mettre un terme aux gaspillages de temps et à la dispersion des efforts que représente, pour les associations, l'obligation de solliciter tout au long de l'année les subventions des collectivités publiques, dans le cadre de financements croisés au montage complexe. En se fondant sur l'expérience de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), il s'agit de permettre au tissu associatif de disposer d'un guichet unique pour l'obtention de ces subventions. L'agence devrait être opérationnelle au second semestre 2006 mais, dès le vote du présent projet de loi, une structure légère sera mise en place pour raccourcir les délais de mise en oeuvre et améliorer la procédure de contractualisation de la politique de la ville.

Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a indiqué que le troisième axe de la partie du projet de loi dont elle a la charge concerne la lutte contre les incivilités, notamment par le développement des travaux d'utilité collectifs destinés à réparer les dégradations faites aux bâtiments publics.

M. Azouz Begag, ministre délégué à la promotion de l'égalité des chances, a précisé que l'ampleur et la persistance du phénomène des discriminations au faciès dans notre pays illustrent la nécessité de renforcer les pouvoirs de la Halde. Il a d'ailleurs été confronté lui-même très récemment à une situation de ce type lorsqu'un contrôleur de la SNCF l'a sommé de présenter ses papiers d'identité et ce, bien qu'il ait justifié au préalable de sa qualité de membre du Gouvernement. Il a considéré que s'il lui est possible, à titre personnel, d'appréhender ce type de situation déplaisante avec recul et calme, il n'en va certainement pas de même pour de jeunes adolescents de dix huit ans qui se voient refuser, par exemple, l'entrée d'une discothèque et réagissent alors avec dégoût et colère. Ces discriminations dans la vie quotidienne ont pour effet de porter atteinte au pacte républicain et de miner la confiance des jeunes issus de l'immigration à l'égard des institutions, et de la société française dans son ensemble.

Soulignant que certaines personnes ressentent un désespoir tel qu'elles ne voient même plus l'intérêt de se présenter à un entretien d'embauche, il a estimé qu'il convient, au sens propre du terme, de traquer ces discriminations. Dans cet esprit, le renforcement des pouvoirs de sanction de la Halde représente un signal très fort et la légalisation de la pratique du testing aura vraisemblablement une puissante vertu pédagogique dans les lieux de discrimination.

Il s'est également prononcé en faveur de l'accroissement de la diversité ethnique dans les médias, afin de transformer le regard de l'ensemble de la société française sur les personnes issues de l'immigration. Les succès de l'équipe nationale de football représentent un puissant facteur d'intégration, qui ne doit cependant pas faire croire que le seul espoir des jeunes gens des minorités visibles réside dans le sport, au lieu de chercher à s'investir dans le monde de l'entreprise, la fonction publique ou la vie politique et sociale.

M. Guy Fischer a regretté qu'aujourd'hui encore seules trois sénatrices soient issues de l'immigration.

M. Azouz Begag, ministre délégué à la promotion de l'égalité des chances, a souligné le besoin impératif d'encourager la mobilité des jeunes des quartiers, qui restent encore trop souvent confinés dans leurs cités, au point même qu'il ait fallu une disposition législative pour leur interdire de demeurer dans les halls d'immeubles. Il a indiqué par ailleurs que le Gouvernement s'est fixé un objectif ambitieux de développement du service civil volontaire : 50.000 personnes sur une durée de deux ans.

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a évoqué le double phénomène auquel la France s'est habituée depuis une vingtaine d'années. D'une part, le taux de chômage des seniors est particulièrement élevé par rapport aux taux européens. Le président de la République a pris à cet égard en 2000 l'engagement de porter au-dessus de 50 %, d'ici à 2010, le taux d'activité des seniors. D'autre part, le taux de chômage des jeunes est en France parmi les plus élevés de l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il représente le double du taux moyen de chômage.

Le Gouvernement entend rompre avec le parcours chaotique trop souvent infligé aux jeunes, dont plus de 70 % rentrent dans le monde du travail avec un contrat à durée déterminée (CDD) ou par le biais de l'intérim. Par ailleurs, la moitié des jeunes connaît une période de chômage dans les trois années qui suivent leur sortie du système éducatif. Enfin, le taux de chômage des jeunes diplômés atteint en moyenne 38 % dans certains quartiers. Ces jeunes n'accomplissent généralement pas le parcours professionnel de six mois nécessaire pour accéder à l'indemnisation du chômage.

Or, certains pays étrangers ont obtenu d'excellents résultats dans ce domaine en mettant en place des actions spécifiques. C'est ainsi que le taux de chômage des jeunes a diminué de 10 % en Irlande et de 20 % en Espagne. Il est donc possible de changer la donne et c'est ce que le projet de loi entreprend de réaliser.

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a indiqué que des mesures ont été prises afin de renforcer l'accompagnement personnalisé des jeunes demandeurs d'emploi par le service public de l'emploi : le nombre des contrats d'insertion dans la vie sociale (Civis) signés s'élève actuellement à 146.000, ce qui démontre son utilité ; un service public de l'orientation sera mis en place en septembre prochain ; le soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje) connaît un grand succès.

Il a indiqué les apports du texte en la matière : extension du Seje à de nouvelles catégories de jeunes et création d'une formation d'apprenti junior destinée à renforcer la formation en alternance.

Cette formation ne consiste pas à abaisser l'âge de l'apprentissage à quatorze ans mais à instaurer, dès cet âge, un parcours d'initiation aux métiers ne débouchant sur un contrat d'apprentissage que si l'équipe pédagogique chargée de suivre le jeune atteste que celui-ci a acquis le socle commun de connaissances. Des exemples existent à l'étranger, notamment en Allemagne où les passerelles entre l'apprentissage et le système éducatif fonctionnent de façon satisfaisante et où le taux de chômage des jeunes est la moitié du nôtre.

Le projet de loi encadre aussi les stages de formation qui, trop souvent, ne remplissent pas les conditions pédagogiques nécessaires, institue des modalités d'indemnisation des stagiaires et prévoit que des conventions de stage devront être signées avec les entreprises d'accueil. Une charte des bonnes pratiques est par ailleurs en cours d'élaboration. Ces différentes initiatives permettront de préciser les engagements de l'entreprise à l'égard des stagiaires et ceux des enseignants utilisant les stages comme étapes du parcours pédagogique des étudiants.

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a ensuite indiqué que le contrat première embauche (CPE) constitue un bon équilibre entre la souplesse et la sécurité de l'emploi. Il s'agit d'un contrat à durée indéterminée comportant une phase initiale de consolidation de deux ans prenant en compte les périodes de travail, les stages et les missions d'intérim éventuellement effectués dans l'entreprise auparavant. La possibilité de bénéficier du droit individuel à la formation (Dif) dès la fin du premier mois de l'embauche en CPE, l'existence d'une indemnité de licenciement égale à 8 % de la rémunération et exonérée de prélèvements fiscal et social, constituent par ailleurs des éléments de sécurisation de l'emploi.

Dans le même sens, le « locapass » apportera aux jeunes embauchés en CPE une garantie de vingt-quatre mois favorisant leur accès au logement. De fait, les 180.000 locapass enregistrés en 2005 ont connu moins d'incidents de paiement que les autres formules d'accès au bail locatif et des négociations sont en cours avec les grandes associations de bailleurs pour améliorer la mise en oeuvre de ce dispositif.

Enfin, compte tenu de l'importance du taux de rupture du contrat de travail dans les trois ou quatre premiers mois de son exécution, le Gouvernement a pris l'engagement de mettre en place un accompagnement des jeunes dans l'entreprise sous la forme de contrats personnalisés d'accompagnement dans l'emploi. Cette formule sera créée par décret.

Présentant les grandes lignes du contrat de responsabilité parentale, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a souligné qu'avant même l'école, la cohésion de la famille représente la base sur laquelle doit reposer la promotion de l'égalité des chances. Il a jugé que le cadre juridique actuel ne permet pas de traiter d'une façon satisfaisante le cas de l'absentéisme des enfants de dix à douze ans : dans cette situation, il n'est possible que d'imposer une amende de 750 euros ou de suspendre les allocations familiales. Le dispositif proposé par le Gouvernement comporte pour les parents à la fois des droits, comme la possibilité d'un suivi régulier et d'un accompagnement par les services sociaux, mais aussi des devoirs, à commencer par celui d'agir pour restaurer leur autorité. Il a été décidé de confier la mise en oeuvre du contrat de responsabilité parentale aux services des conseils généraux, dans la mesure où ils ont la charge de l'aide sociale depuis 1984, disposent de nombreux travailleurs sociaux et consacrent 5 milliards d'euros par an à l'aide à la famille.

Ce contrat pourra être mis en oeuvre à la demande de l'école, de l'inspection académique, du maire ou des travailleurs sociaux, et ce pour une durée moyenne de six mois, à l'échéance de laquelle les parents devront avoir rétabli une situation familiale normale. Si tel ne devait pas être le cas, l'alternative consistera alors, dans un second temps seulement, à recourir aux procédures judiciaires actuelles ou à suspendre, pendant une durée limitée, le paiement des prestations familiales. Les services de l'Etat et des collectivités territoriales agiront avec discernement, dans le cadre d'une approche au cas par cas, mais en veillant aussi à prendre en compte la mauvaise volonté éventuelle de certains parents. C'est seulement en cas d'échec du contrat de responsabilité parentale que des mesures coercitives plus fortes seront prises.

M. Alain Gournac, rapporteur, a souhaité savoir quel sera le contenu de l'évaluation prévue par le CPE ainsi que la suite qui lui sera donnée. Il a demandé comment on peut analyser la discrimination ethnique lors de l'insertion professionnelle.

Après avoir souligné que les auditions qu'il a menées ont mis en évidence la difficulté de trouver des personnes qualifiées dans les Zus, obstacle majeur au respect de la clause locale d'embauche, il s'est interrogé sur les dispositifs de formation existant dans les collectivités territoriales compétentes ou dans le cadre du service public de l'emploi.

Il a souhaité savoir quelle sera l'organisation territoriale de la nouvelle Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, quels seront ses rapports avec les préfets des régions, les préfets des départements, les préfets à l'égalité des chances et les sous-préfets à la ville, et quelle forme prendra la coopération entre cette nouvelle agence et l'Agence nationale de rénovation urbaine.

Il s'est interrogé enfin sur les moyens susceptibles de faire de la lutte contre les discriminations une véritable priorité.

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a précisé que l'évaluation du CPE portera sur ses conditions de mise en oeuvre, sur le profil des personnes embauchées, sur celui des employeurs, sur l'existence éventuelle d'effets de substitution entre le CPE et les CDI traditionnels et sur le taux de rupture comparé du CPE et des autres catégories de contrats de travail. L'objectif est d'évaluer l'efficacité du CPE en matière d'insertion dans l'emploi. Une commission associant les organisations d'employeurs et les syndicats représentatifs sur le plan national sera chargée d'effectuer cette évaluation dont le Parlement sera saisi afin que le législateur soit en mesure de se prononcer sur les suites à donner à la formule du CPE.

M. Nicolas About, président, a regretté que les motifs de rupture des CPE ne soient pas communiqués aux salariés licenciés.

M. Gérard Larcher, ministre délégué, a souligné que le Gouvernement a tenu compte de la judiciarisation croissante des rapports sociaux. Il a aussi rappelé que le droit commun s'applique aux CPE, notamment en matière de discrimination et de charges de la preuve de la discrimination.

Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a souligné la nécessité d'améliorer les parcours de formation afin de prendre en compte les besoins spécifiques des entreprises en ZFU, tout en réaffirmant la compétence des préfets de région qui seront prochainement destinataires d'une circulaire sur ce point. Elle a indiqué que les préfets des départements signeront les conventions passées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances et que le mécanisme des contrats de ville sera rénové par le biais d'un approfondissement de la coopération entre les maires d'une part, les sous préfets de ville et les préfets à l'égalité des chances, d'autre part. Les rapports entre l'Anru et la nouvelle agence seront facilités par le rôle qu'exercent les préfets dans ces deux organismes.

M. Azouz Begag, ministre délégué à la promotion de l'égalité des chances, a précisé que l'ampleur des phénomènes de discrimination est illustrée par les résultats d'une étude récente montrant qu'à qualification égale, les curriculum vitae des jeunes issus de l'immigration de l'Afrique du Nord ont statistiquement cinq fois moins de chances d'être retenus que la moyenne de la population.

Il a indiqué qu'outre les mesures législatives envisagées, le Gouvernement encourage déjà et accompagne le lancement de quatre initiatives concrètes destinées à promouvoir l'égalité des chances dans l'accès au marché du travail. Des entreprises installées autour des collèges, dans les quartiers, se sont ainsi engagées auprès du ministère de l'éducation nationale à accorder des stages, sans qu'aucune discrimination ne soit pratiquée. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) s'est également fixé pour objectif de réinsérer dans le monde du travail six mille jeunes actuellement sans emploi, alors même qu'ils sont titulaires d'un diplôme de niveau Bac + 2 ou Bac + 3. Trois cents entreprises se sont par ailleurs engagées à respecter une charte de la diversité consistant à rechercher activement les personnes issues de minorités visibles. Il s'est félicité, enfin, de la création d'un site internet « pro diversité » et ayant pour objectif de promouvoir l'égalité des chances lors de l'embauche. Toutes ces initiatives visent à restaurer la confiance des personnes issues de l'immigration envers la société française en général et les institutions de la République en particulier.

M. Pierre André, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a souligné que la politique de la ville, grâce en particulier à la création des ZFU, a fait la preuve, au cours des dix dernières années, de sa capacité à créer des emplois. Pour autant, il a considéré que la suppression ou la réduction des interventions des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) pour l'implantation de surfaces commerciales en ZFU posent le problème de priver les élus locaux de leur droit de regard sur l'aménagement de leur ville. Il a estimé qu'il serait préférable de réduire les délais d'instruction devant la CDEC et a souhaité connaître la position du Gouvernement sur ce point.

Il s'est également interrogé sur le rôle