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Projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire

 

B. LA TRANSPARENCE NUCLÉAIRE : UNE RÉALITÉ NATIONALE ET LOCALE

La suspicion d'un manque de transparence, voire d'une opacité entourant les activités nucléaires, présente dès l'origine, a été renforcée par les suites de l'accident de Tchernobyl de 1986 dont le souvenir est encore présent en France. Pourtant, le dispositif de transparence n'a cessé de s'améliorer depuis vingt-cinq ans, notamment avec la participation directe de la population.

Il repose aujourd'hui sur trois piliers : les dispositifs généraux, les outils spécifiques au domaine nucléaire et les comportements quotidiens des acteurs du nucléaire.

1. De la bombe atomique à Tchernobyl : les doutes sur la transparence

Le lien historique fort entre les programmes nucléaires militaires et civils, ainsi que l'importance du rôle de l'Etat dans l'ensemble de la filière électronucléaire (de la recherche scientifique jusqu'à la gestion d'EDF), ont pu contribuer aux doutes d'une partie de l'opinion sur l'existence d'une réelle transparence des activités nucléaires.

Ces interrogations ont été renforcées suite à l'accident de Tchernobyl survenu le 26 avril 1986, le grand public ayant retenu que les autorités avaient dissimulé des informations et laissé croire que le nuage radioactif s'était arrêté aux frontières du pays.

Le nuage de Tchernobyl et la transparence nucléaire

La mauvaise communication des autorités sur le nuage de Tchernobyl a tenu à plusieurs facteurs, liés pour l'essentiel à la très grande faiblesse des moyens de contrôle du service central de protection contre les rayonnements ionisants (SCPRI)22(*). Ceci n'a pas permis aux autorités politiques de disposer d'une information suffisamment complète pour informer la population de façon plus certaine et argumentée.

De plus, une expertise judiciaire, dont les conclusions ont été rendues en décembre 2005, rouvre le débat sur l'existence d'éventuelles mesures radioactives qui auraient été effectuées par le SCPRI et non portées à la connaissance des autorités.

Les défaillances dans le système de contrôle et de communication ne tranchent toutefois pas la question de la réalité d'un risque créé par le nuage pour la santé des populations. Dans les mois qui viennent, les suites de l'instruction de l'affaire des villages corses23(*) pourraient apporter des éléments éclairants, y compris pour d'autres régions du territoire.

Pourtant, indépendamment des polémiques, voire des fantasmes suscités par les activités nucléaires, la transparence et l'information du public ont été très substantiellement renforcées depuis le début des années 1980.

2. Le domaine nucléaire bénéficie des dispositifs de transparence applicables aux autres secteurs

a) Les principes généraux d'accès à l'information

Les activités nucléaires impliquent largement les administrations et peuvent affecter l'environnement. Elles bénéficient, en conséquence, de deux régimes juridiques d'accès à l'information.

(1) Le principe d'accès aux documents administratifs

La loi du 17 juillet 197824(*) pose le principe de l'accès aux documents administratifs25(*), c'est-à-dire aux documents détenus par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes privés chargés de misions de service public. Les limites à cet accès concernent les atteintes au bon fonctionnement des pouvoirs publics (telles que délibérations gouvernementales, décisions préparatoires), celles portées à l'intérêt général (le secret de la défense nationale) et aux intérêts privés légalement protégés (tels que le secret de la vie privée, le secret médical ou le secret industriel et commercial).

Afin de faciliter cet accès aux documents, la loi de 1978 a institué une commission consultative, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), autorité administrative indépendante, principalement chargée de donner un avis préalable à tout recours contentieux sur les difficultés d'accès rencontrées par les administrés qui la saisissent. Plus de 25 ans après sa mise en oeuvre, ce dispositif s'est avéré efficace puisque la CADA se déclare favorable à la communication des documents dans plus de la moitié des cas qui lui sont soumis et que ses avis sont suivis par l'administration dans plus de 80 % des cas.

(2) Le principe d'accès à l'information environnementale

Depuis 200226(*), l'article L. 110-1 du code de l'environnement donne aux citoyens un droit d'accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et aux activités dangereuses. Il dispose aussi que le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou sur l'aménagement du territoire.

A ceux-ci s'ajoutent des dispositifs spécifiques de transparence nucléaire.

(3) La participation au débat public

La loi du 27 février 2002 a érigé la Commission nationale du débat public (CNDP) en autorité administrative indépendante, chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national (création d'autoroutes, de lignes ferroviaires, de lignes électriques...) dès lors qu'ils comportent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Saisie d'une demande de débat, la CNDP est tenue de se prononcer par décision motivée dans un délai de deux mois. En cas de réponse favorable, il lui revient d'organiser le débat sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet. L'animation en est confiée soit à une commission ad hoc, dite commission particulière du débat public (CPDP)27(*), soit au maître d'ouvrage concerné, les dépenses relatives à l'organisation matérielle d'un débat public étant, dans les deux cas, à la charge de ce dernier.

Au-delà de ses mérites en termes de débat démocratique, l'organisation d'un débat public améliore la transparence sur trois points :

- d'une part, à l'occasion des réunions ouvertes aux citoyens, elle permet leur information au travers des échanges avec les participants à la commission, les experts et les responsables du projet ;

- d'autre part, elle facilite, sous certaines conditions, l'accès à des informations habituellement couvertes par le secret ;

- enfin, les résultats du débat sont mis à la disposition du public, en particulier sur le site Internet de la CPDP.

Cette avancée a bénéficié de façon très sensible au secteur nucléaire : sur la question des déchets radioactifs et sur le projet de la centrale de Flamanville.

A titre d'illustration, la question de l'avenir de la gestion des déchets radioactifs a donné lieu à un débat public national mené à partir de février 2005, dont l'ensemble du dossier ainsi que le bilan qui en a été réalisé sont accessibles à tous28(*) et ont vocation à éclairer le débat législatif prévu cette année sur les évolutions du cadre juridique relatif à ces déchets.

Sur le projet de centrale électronucléaire EPR à Flamanville, un débat a été jugé nécessaire en raison de la nouveauté de cette génération de centrales. Ce débat mené localement a débuté le 19 janvier 2005 et s'est achevé le 18 février 2006. Il a notamment donné un exemple intéressant d'accès aux documents secrets.

La signature d'une convention d'information avec EDF a permis à deux associations29(*) d'accéder à des documents relevant du secret industriel.

Un désaccord est toutefois apparu entre le CPDP et certaines associations30(*) quant à la possibilité de faire figurer dans le dossier public des informations « confidentiel défense », dont la diffusion pouvait présenter un danger, en l'espèce, les dispositifs de prévention contre une attaque terroriste de type « 11 septembre 2001 ».

Ces deux débats publics ont constitué des « premières » venant s'ajouter aux moyens de transparence existants.

Si la sécurité nucléaire bénéficie des acquis généraux de la transparence, elle dispose aussi de dispositifs qui lui sont propres.

3. Le domaine nucléaire dispose aussi de structures d'information qui lui sont propres

a) Le succès des commissions locales d'information

Sur la base de la circulaire du Premier ministre du 15 décembre 1981, une commission locale d'information (CLI) est constituée auprès de chaque installation nucléaire de base. Conformément aux orientations de la circulaire, les CLI ont été pour la plupart créées par les présidents de Conseil généraux et sont présidées par eux ou leurs représentants.

Chargées de missions d'information et de concertation locale, les CLI sont des structures largement ouvertes qui comprennent, outre des élus locaux, les associations mais aussi des représentants du monde socio-économique et du corps médical. L'indépendance de ces structures vis-à-vis de l'exploitant de l'INB31(*) comme des services de l'Etat chargés du contrôle conduit à ne réserver à leurs représentants qu'une participation à la CLI en tant que membres « observateurs » ne disposant que d'une voix consultative.

En deux décennies d'existence, les CLI ont su devenir des lieux essentiels du débat et de la transparence autour des activités nucléaires. Une raison de ce succès tient à l'absence d'un cadre rigide. Chaque commission est adaptée aux réalités locales à la fois dans son organisation (existence ou non de sous-commissions), son mode de fonctionnement (périodicité des réunions, place des représentants de l'Etat), ses moyens (diversité des subventions) et dans ses actions (recours à l'expertise extérieure, information du grand public).

b) Les instances nationales d'information

En prolongement direct de leur action, les commissions locales se sont constituées en une association nationale des CLI (ANCLI), structure très active à la fois dans les échanges entre les CLI mais aussi dans la réflexion nationale d'ensemble sur la transparence, l'information et la concertation en matière nucléaire.

Il convient aussi de mentionner l'existence du Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaire (CSSIN) dont la mission s'étend à l'ensemble des questions relatives à la sûreté nucléaire et à l'information du public et des médias. A cette fin, le CSSIN rassemble des personnalités venant d'horizons divers, choisies en raison de leurs compétences. Son activité a été très irrégulière mais le conseil semble, depuis quelques mois, en mesure de jouer un rôle plus actif, à la faveur notamment des projets actuels ou à venir (la construction de l'EPR, la loi sur les déchets attendue en 2006 et les nouvelles générations de réacteurs), sous une forme vraisemblablement renouvelée du fait de l'article 7 du projet de loi.

4. Le comportement des acteurs

a) La communication de l'ASN

Indépendamment des structures d'information, la transparence des activités nucléaires s'est aussi améliorée par des initiatives des services de contrôle qui permettent des échanges directs entre les exploitants et le public. L'ASN s'est ainsi vu officiellement reconnaître un rôle en matière d'information du public par son décret de création du 22 février 2002.

Sans attendre cette date, les services de l'Etat avaient déjà réalisé plusieurs avancées notables en matière de transparence nucléaire, avec notamment :

la publication des incidents et accidents à partir de 1990, celle-ci devant être effectuée avec pédagogie pour ne pas prêter le flanc à des présentations biaisées et à des inquiétudes disproportionnées32(*) ;

la publication systématique des décisions des services de sûreté et notamment des mises en demeure et de leurs motivations à compter de 2000 ;

l'élargissement du champ des enquêtes publiques pour les procédures de mise à l'arrêt définitif, bien que non prévues par le décret de 1963.

L'ensemble de ces informations sont aujourd'hui disponibles sur le site Internet de l'Autorité de sûreté nucléaire33(*) qui se distingue par son souci d'information et de pédagogie à l'adresse de tous les citoyens.

b) Le rôle des exploitants

Les exploitants eux-mêmes ont développé depuis quelques années une culture de la transparence au-delà de la participation active aux CLI ou aux débats publics.

Un exemple particulièrement significatif a été donné par l'usine de retraitement de La Hague dans laquelle Areva recevait plus de 10.000 personnes par an -notamment au travers de nombreuses visites du grand public- avant la mise en place du plan Vigipirate renforcé à la suite des événements du 11 septembre 2001. Depuis, le nombre de visiteurs de l'installation est de l'ordre de quatre à cinq mille auxquels s'ajoutent plus de 4.000 participants à des visites de l'environnement naturel du site.

c) Une expertise indépendante du contrôle

La création de l'IRSN sous forme d'établissement public en 2002 apporte une double contribution à la transparence des activités nucléaires :

- d'une part, elle distingue clairement les services qui contrôlent34(*) les risques au quotidien de ceux qui peuvent en faire une analyse approfondie en amont -recherches en vue de l'édiction de normes- comme en aval -en revenant sur une situation et en l'étudiant de façon indépendante- ;

- d'autre part, elle rapproche l'institut public, organisme autonome, des autres structures d'expertises, notamment privées, avec lesquelles l'IRSN peut être placé en concurrence avec d'autres structures effectuant des expertises ou des contre-expertises.

5. Le nucléaire de défense n'échappe pas à la transparence ni aux autres obligations du nucléaire civil

Le secret défense ne signifie pas l'absence de transparence sur les activités nucléaires militaires35(*).

Le décret n° 2001-592 du 5 juillet 2001, relatif à la sûreté et à la radioprotection des installations et activités nucléaires intéressant la défense, prévoit les obligations d'information du public.

Ainsi, autour de chacune de ces installations36(*), sont constituées des commissions d'information destinées à informer le public sur l'impact des activités nucléaires sur la santé et l'environnement. Ces commissions sont présidées par le préfet ou par une personne nommée par lui et peuvent être articulées avec des CLI, lorsqu'un site associe installations civiles et installations intéressant la défense37(*).

La transparence n'est pas le seul domaine où les installations militaires disposent de structures propres, en parallèle de celles qui existent pour le civil. Il en va de même en matière de sûreté et de radioprotection, pour lesquelles le décret du 5 juillet 2001 a institué une délégation à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations intéressant la défense (DSND), dont l'organisation et les interventions sont tout à fait comparables à celles de l'ASN.

En plus de quarante ans, le secteur nucléaire français s'est doté progressivement de règles et de bonnes pratiques qui ont permis d'accompagner son développement avec un niveau élevé de sécurité puis de transparence.

Toutefois, ces progrès ont été réalisés sans réel cadre législatif, alors que le domaine nucléaire représente un enjeu environnemental, économique et sociétal majeur, en particulier dans un pays de référence comme le nôtre.

* 22 Remplacé par l'OPRI en 1994.

* 23 L'Association française des maladies de la thyroïde (AFMT) a porté plainte pour des cas de maladies thyroïdiennes qui auraient affecté des adolescents (foetus ou jeunes enfants au moment des faits) habitant treize villages corses ayant connu de très fortes pluies la dernière semaine d'avril 1986.

* 24 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* 25 Ainsi qu'aux archives publiques depuis la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 26 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 27 Chaque CPDP comprend trois à sept membres.

* 28 Notamment sur www.debatpublic-dechets-radioactifs.org

* 29 Le Groupement de scientifiques pour l'information sur le nucléaire (GSIEN) et l'Association nationale des Commission locales d'information (ANCLI).

* 30 Agir pour l'environnement, les Amis de la Terre, France Nature Environnement, Greenpeace et Réseau Action Climat.

* 31 EDF dans le cas d'une centrale électro-nucléaire.

* 32 Il n'est ainsi pas rare de voir un incident de type 1 figurer en première page des quotidiens régionaux.

* 33 www.asn.minefi.gouv.fr

* 34 Ce n'était pas le cas avant 2002 de deux composantes qui constituent aujourd'hui l'IRSN : l'OPRI était à la fois expert et contrôleur quant à l'IPSN, il était organiquement lié au CEA, opérateur historique du nucléaire français.

* 35 Ce secret n'est d'ailleurs pas réservé au seul domaine militaire. Il concerne aussi les installations civiles comme en témoigne le débat sur les plans de prévention anti-terroriste de la centrale de Flamanville.

* 36 Y compris par exemple auprès des ports de résidence habituelle des navires à propulsion nucléaire.

* 37 Aussi communément appelées : installation nucléaire de base secrète (INBS).