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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 : Equilibres financiers généraux

 

C. PRÉPARER L'AVENIR

1. Ouvrir des chantiers de réflexion

Notre système de protection sociale est aujourd'hui arrivé à la croisée des chemins.

Trois réformes fondamentales ont été menées à bien au cours des trois dernières années :

- la réforme des retraites avec la loi du 21 août ;

- la réforme de l'assurance maladie avec la loi du 13 août 2004 ;

- la réforme du cadre organique avec la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005.

Chacune de ces réformes a fait évoluer les choses et produit des résultats significatifs et indéniables.

Toutefois, compte tenu de la situation actuelle, de nouvelles évolutions apparaissent d'ores et déjà nécessaires. L'une d'entre elles est annoncée et certaine, celle du rendez-vous de 2008 sur les retraites.

Une deuxième réforme apparaît de plus en plus évidente, celle du financement de la sécurité sociale. Le Président de la République a d'ailleurs ouvert cette réflexion, le 4 janvier dernier, à l'occasion de ses voeux aux forces vives de la Nation, en avançant l'idée d'un nouveau prélèvement, reposant sur une assiette plus juste et plus favorable à l'emploi, qui pourrait se substituer progressivement aux cotisations assises sur les salaires.

Votre commission a bien l'intention d'être active sur ces deux débats car l'avenir de la sécurité sociale dépend des solutions qui pourront leur être apportées. Les expériences ayant réussi à l'étranger devront être étudiées avec intérêt, curiosité et ouverture d'esprit.

La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission sera chargée de mener des travaux approfondis sur ces questions.

2. Amplifier les travaux de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale

La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) a été mise en place, au sein de la commission, au début de 2006, avec la nomination de ses membres, la constitution de son bureau et l'adoption d'un programme de travail.

Elle a rendu deux rapports avant l'été, l'un sur la dette sociale, l'autre sur le système de protection sociale allemand. Un troisième rapport est en cours sur les problèmes de la compensation démographique. Il devrait être achevé avant la fin de l'année.


La mission d'évaluation des comptes de la sécurité sociale (Mecss)
Un nouvel instrument d'analyse et de prospective au service d'une meilleure compréhension des mécanismes et des enjeux de la protection sociale

Créée en son sein par la commission des affaires sociales en 2006, sur la base des dispositions de la loi organique du 2 août 2005, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) compte déjà à son actif deux rapports, auxquels s'ajoute un troisième document qui devrait être rendu public au mois de décembre :

- « La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter » (n° 345 ; 2005-2006). Rapporteurs : Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

- « Préserver la compétitivité du "site Allemagne" : les mutations de la protection sociale outre-Rhin » (n° 439 ; 2005-2006). Rapporteurs : Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

- La compensation démographique des régimes d'assurance vieillesse (parution en décembre 2006). Rapporteurs : Dominique Leclerc et Claude Domeizel.

? Le rapport sur la dette sociale

Cette première étude s'est inscrite dans le prolongement du rapport Pébereau qui a mis en exergue tant l'ampleur que la situation préoccupante de l'endettement public : celui-ci atteint globalement 1.100 milliards d'euros à la fin de 2005, la dette sociale en constituant un peu moins de 9 %.

Après analyse des divers éléments composant cette dette, la mission a tenté d'en opérer la consolidation. Les calculs auxquels elle a procédé l'ont conduite à une estimation de 91 milliards d'euros au 31 décembre 2005. Une projection raisonnable permettait de chiffrer ce montant à environ 105 milliards d'euros à la fin de 2009, témoignant d'une progression rapide sur quatre ans.

Une actualisation de ces données à partir des indications fournies dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 montre que l'estimation de 105 milliards doit être réévaluée à plus de 110 milliards d'euros à fin 2009, essentiellement du fait d'un solde de la branche vieillesse plus dégradé que ce qui avait été anticipé l'an dernier et du fait également de l'absence de solution pour le financement du Ffipsa.

La mission tire les conclusions suivantes de son étude :

le montant de la dette sociale est excessif et ne saurait continuer à progresser : par nature, les dépenses sociales ne peuvent ni ne doivent être reportées sur les générations futures ;

- si la gestion de la dette portée par la Cades, Caisse d'amortissement de la dette sociale, est satisfaisante, malgré le contexte difficile dans lequel elle intervient - il reste 75,6 milliards d'euros d'emprunts à amortir fin 2006 -, il faudra attendre au-delà de 2009 pour que les dépenses d'amortissement dépassent les charges d'intérêt ; en tout état de cause, la Mecss refuse une fois pour toutes la facilité qui consiste à rouvrir la Cades pour organiser le refinancement d'une nouvelle dette de la sécurité sociale ;

la responsabilité de l'Etat est entière dans la dégradation de la situation : l'heure de vérité a déjà sonné pour le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) dont l'Etat doit juridiquement garantir l'équilibre financier ; le solde négatif de ces deux fonds atteindra respectivement 5,6 milliards et 5,8 milliards d'euros fin 2007 ; si des perspectives de retour à meilleure fortune, qui restent à confirmer, semblent se dessiner pour le FSV, la situation n'est plus soutenable pour le Ffipsa et des solutions pérennes devront être rapidement trouvées ;

- de même, l'Etat continue à maintenir une dette élevée à l'égard des organismes de sécurité sociale (6,1 milliards d'euros fin 2005) pourtant eux-mêmes en situation difficile, produisant ainsi des charges financières substantielles pesant sur la trésorerie de ces organismes ; certes 1,7 milliard d'euros ont été remboursés en 2006 sur des dettes antérieures au 31 décembre 2005, mais il est vraisemblable que de nouvelles dettes sont apparues en cours d'année dont le montant ne sera connu qu'en 2007 ;

- sans la dette cumulée du FSV et les créances des organismes sociaux sur l'Etat, le solde de trésorerie de l'Acoss, Agence centrale des organismes de sécurité sociale, aurait été positif d'environ 3 milliards d'euros au 1er janvier 2006, alors qu'il dépassait 6 milliards d'euros de déficit à cette date et atteindra 14,4 milliards de déficit au 31 décembre 2006 ;

l'établissement du bilan d'ouverture des comptes de l'Etat devrait permettre de clarifier un certain nombre d'éléments : il conviendra que les créances de l'Etat vis-à-vis du FSV, du Ffipsa et des organismes de sécurité sociale y soient correctement inscrites ;

des points d'opacité persistent : c'est le cas, par exemple, de la dette des hôpitaux publics avec 500 millions à 1 milliard d'euros de reports de charges estimés.

Par ce rapport, la Mecss a essentiellement voulu dresser un état des lieux et tirer la sonnette d'alarme. Elle considère en effet que des mesures doivent être prises pour résorber, à terme, l'endettement social de notre pays et, dans l'immédiat, empêcher son aggravation.

? Le rapport sur les mutations de la protection sociale en Allemagne

Une délégation de la mission d'évaluation et de contrôle s'est rendue à Berlin, du 16 au 19 mai dernier, afin d'étudier les évolutions du financement de la protection sociale allemande et la réforme du système de santé chez nos voisins d'Outre-Rhin.

La délégation de la Mecss avait pour objectif de mesurer sur place les résultats des réformes engagées, notamment par le dernier gouvernement Schröder, avec l'appui des chrétiens-démocrates, dans les deux domaines communs à nos deux régimes de protection sociale : les retraites et la santé.

A l'heure des bilans, après deux années pleines de mise en oeuvre des réformes, les résultats apparaissent pour le moins contrastés :

- en premier lieu, le régime allemand de protection sociale, confronté à des défis proches de ceux auxquels la sécurité sociale française doit faire face, apparaît dans une situation financière en définitive plus saine ; l'action pour contrer l'apparition des déficits est plus systématique et nos partenaires, plus réactifs que nous, peuvent se flatter de ne pas avoir infligé une dette sociale, injuste dans son principe, aux générations futures ;

- ensuite, l'Allemagne est allée très loin dans la réforme structurelle du financement de ses retraites, en promouvant de fait un système mixte alliant répartition et capitalisation ; ce faisant, elle a pris deux paris risqués : celui d'un relèvement significatif du taux d'activité des classes d'âge de plus de soixante ans et celui d'une adhésion massive des générations cotisantes à ce système mixte, ce qui suppose de prolonger l'effort budgétaire déjà consenti en ce sens ;

- enfin, l'Allemagne a suivi, en matière de maladie et de santé, un cheminement très proche de celui de la France, avec cependant là aussi un accent plus précoce et plus marqué placé sur les réformes structurelles, comme par exemple la mise en concurrence des caisses dès 1992, ainsi que sur la maîtrise médicalisée des dépenses.

Au-delà de l'objectif d'optimisation des soins, la maîtrise médicalisée est aussi le moyen de faire face à l'accroissement de la demande de soins d'une population vieillissante. Elle permet enfin de maintenir l'attractivité des professions médicales fortement affectées par les politiques de maîtrise comptable.

Pour autant, cette orientation ne suffit pas, à elle seule, pour réduire l'effet de ciseaux qui caractérise l'évolution du solde de l'assurance maladie, ce qui implique la réflexion en cours sur son financement.

Depuis la publication du rapport de la Mecss, au début du mois de juillet, la coalition au pouvoir à Berlin éprouve ainsi les plus grandes difficultés à s'accorder sur un plan de réforme, pourtant indispensable, dans la mesure où le déficit de cette branche pourrait atteindre 8 à 10 milliards d'euros en 2007.

Le projet actuellement en discussion devant le Bundestag est un système hybride, mixant les propositions défendues par les deux grands partis pendant la campagne électorale. Il prévoit la création d'un fonds dans lequel seront versées toutes les contributions des salariés et des employeurs. Les caisses d'assurance-maladie recevront de cette cagnotte un forfait identique pour chacun de leurs assurés, avec la possibilité de les faire payer davantage en cas de besoin. Toutefois, ce fonds, très critiqué par toutes les parties concernées (médecins, patients et caisses), ne serait mis en place qu'à partir de janvier 2009, neuf mois avant la date prévue pour les prochaines élections législatives, ce qui rend faible ses chances de survie.

Par ailleurs, contrairement à l'objectif initialement affiché, les partenaires de la coalition ont dû se résoudre à prévoir un relèvement de 0,5 point des cotisations des salariés, mais aussi des employeurs, à l'assurance maladie l'an prochain, alors qu'un consensus s'était initialement dégagé pour réduire les coûts non salariaux du travail.

Le chapitre de la réforme de l'assurance maladie en Allemagne est donc loin d'être clos.

? Le rapport sur la compensation démographique des régimes d'assurance vieillesse

Dès l'année de sa création, la Mecss a enfin souhaité traiter le thème de la compensation. Trois raisons principales l'y conduisent :

- les masses financières en jeu (environ 10,5 milliards d'euros en 2005) ;

- le souhait de faire oeuvre de pédagogie sur un sujet qui brille par son caractère abscons, pour ne pas dire franchement incompréhensible, sauf pour un public très restreint de technocrates, situation qui soulève deux difficultés majeures, au regard du principe constitutionnel de clarté de la norme juridique, d'une part, et au regard du pouvoir d'action de la représentation nationale, conduite à se prononcer sur des mécanismes qu'elle peine à appréhender, d'autre part ;

- le constat qu'en raison de cette complexité, mais aussi de leurs conséquences pratiques, les mécanismes de compensation demeurent mal acceptés et suscitent encore des réactions passionnées et passionnelles, un tiers de siècle après leur mise en place.