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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 : Equilibres financiers généraux

 

2. Des améliorations encore nécessaires

L'examen détaillé du projet de loi et de ses annexes fait apparaître de véritables progrès mais laisse aussi persister un certain nombre d'insuffisances. Certaines ont déjà été signalées l'an dernier. Elles visaient à progresser dans la recherche d'une plus grande transparence, d'une meilleure précision des comptes et d'un renforcement de l'information du Parlement.

Toutes n'ont pas été corrigées. C'est pourquoi votre commission souhaite que, dans les prochaines lois de financement, plusieurs éléments soient revus afin que l'intention du législateur organique soit pleinement respectée.

Ainsi, il conviendra de :

 renforcer le cadrage pluriannuel

Cela signifie qu'il convient d'étayer plus solidement l'annexe B, de façon à justifier plus précisément les évolutions prévues. Le document annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 est meilleur que celui de l'an dernier car il présente deux scénarios et non un seul, à l'image de ce qui existe dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

Toutefois, il n'est construit que sur les hypothèses de croissance et d'inflation de ce dernier rapport et sur deux autres hypothèses, à savoir la croissance de la masse salariale et celle de l'Ondam. C'est évidemment largement insuffisant pour parvenir à un résultat pertinent de prévision d'équilibre pour chacune des branches.

Les hypothèses retenues pour ces deux scénarios sont détaillées dans le tableau ci-après.

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2008-2010

 

Scénario bas

Scénario haut

PIB volume

+ 2,25 %

+ 3,00 %

Masse salariale du secteur privé

+ 4,40 %

+ 5,20 %

Ondam

+ 2,20 %

+ 2,50 %

Inflation hors tabac

+ 1,75 %

+ 1,75 %

Une première analyse de ces hypothèses fait apparaître sinon un certain irréalisme, du moins un très fort volontarisme. Deux hypothèses en particulier suscitent des interrogations :

- la masse salariale

Dans les deux scénarios, la masse salariale connaît une progression très dynamique, de + 4,4 % par an en moyenne dans le scénario bas à + 5,2 % dans le scénario haut, soit une progression supérieure de plus de deux points à celle du PIB. Cela permet d'afficher une progression des recettes très élevée. Or, un tel niveau d'augmentation de façon continue sur une durée de quatre ans paraît difficile à atteindre.

- l'Ondam

De même, les hypothèses retenues pour la progression de l'Ondam, qui serait contenu à + 2,2 % par an en moyenne dans le scénario bas et à + 2,5 % dans le scénario haut, nécessiteront de très grands efforts dans la poursuite de la maîtrise des dépenses. On peut s'interroger sur la durabilité d'une progression des dépenses d'assurance maladie inférieure à celle du PIB. Ce n'est guère cohérent avec ce qui est constaté non seulement en France mais également dans la plupart des autres pays européens.

A partir de ce cadre général, le rapport prévoit un redressement régulier, au cours de la période, du solde global du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Toutes les branches verraient leur situation s'améliorer et atteindre des excédents, à l'exception toutefois de la branche vieillesse dont le déficit finirait par se stabiliser dans le scénario bas et s'améliorerait légèrement dans le scénario haut.

Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et pour le régime général.

Prévisions d'équilibre par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et pour le régime général au cours de la période 2007-2010

Scénario bas

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

 

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

Maladie

- 4,0

- 3,9

- 2,7

- 2,2

- 0,4

- 0,1

+ 2,0

+ 2,4

AT-MP

+ 0,1

+ 0,1

+ 0,2

+ 0,2

+ 0,4

+ 0,4

+ 0,7

+ 0,7

Famille

- 0,7

- 0,8

+ 0,1

0,0

+ 1,1

+ 1,0

+ 2,1

+ 2,0

Vieillesse

- 2,9

- 3,5

- 4,2

- 4,5

- 4,9

- 5,1

- 5,1

- 5,1

Toutes branches consolidées

- 7,5

- 8,0

- 6,6

- 6,6

- 3,8

- 3,7

- 0,3

- 0,1

ROB = régimes obligatoires de base

RG = régime général

Prévisions d'équilibre par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et pour le régime général au cours de la période 2007-2010

Scénario haut

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

 

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

ROB

RG

Maladie

- 4,0

- 3,9

- 1,9

- 1,4

+ 1,1

+ 1,4

+ 3,6

+ 4,0

AT-MP

+ 0,1

+ 0,1

+ 0,3

+ 0,2

+ 0,6

+ 0,5

+ 1,0

+ 0,9

Famille

- 0,7

- 0,8

+ 0,4

+ 0,3

+ 1,7

+ 1,6

+ 3,0

+ 2,9

Vieillesse

- 2,9

- 3,5

- 3,7

- 4,1

- 3,7

- 3,8

- 3,0

- 3,3

Toutes branches consolidées

- 7,5

- 8,0

- 4,9

- 4,9

- 0,3

- 0,2

+ 4,3

+ 4,5

ROB = régimes obligatoires de base

RG = régime général

L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

Dans les deux scénarios, le FSV reviendrait à l'équilibre dès 2009, tandis que le Ffipsa connaîtrait une situation très stable avec un déficit annuel situé entre 2,1 et 2,2 milliards d'euros.

Afin de pouvoir apprécier le caractère réaliste ou pertinent de ces prévisions, il faudrait pouvoir disposer d'un peu plus de détails sur les éléments retenus dans la projection afin de nourrir un débat qui ne soit pas excessivement simpliste.

C'est précisément pour obtenir ces éléments que la commission des affaires sociales a adopté un amendement à l'article 9 du présent projet de loi.

 présenter les données chiffrées en millions d'euros

Cette demande d'amélioration, déjà formulée l'année dernière vise à obtenir que les montants inscrits dans le projet de loi de financement soient présentés en millions d'euros et non en milliards arrondis à la centaine de millions d'euros près. Cette excessive simplification va évidemment à l'encontre de la recherche de sincérité et de précision des comptes.

En particulier, elle ne permet pas de cerner facilement l'impact financier d'un certain nombre de mesures du projet de loi, surtout lorsque celles-ci s'élèvent à quelques dizaines de milliers d'euros seulement. En témoigne par exemple l'article 27 du présent projet de loi où, dans le tableau qui reprend les recettes du fonds de réserve des retraites, figure le chiffre de « 0,0 » au titre du produit de l'affectation des avoirs d'assurance vie en déshérence. Un renvoi précise que ce « 0,0 » doit être en fait compris comme « 20 millions ». Cela n'est guère satisfaisant.

De son côté, le projet de loi de finances est présenté non pas en milliards, ni en millions, ni en milliers d'euros, mais en euros.

 chiffrer les mesures nouvelles proposées

L'annexe 9 explicite, d'une part, les besoins de trésorerie des régimes, d'autre part, l'impact sur les comptes des mesures nouvelles.

Cette dernière partie est très succincte, bien qu'un peu plus développée que l'an dernier, quand seul un tableau était proposé.

Or, pour favoriser la transparence des comptes et permettre au Parlement d'exercer pleinement son pouvoir de contrôle, il est indispensable que celui-ci dispose d'un chiffrage plus précis et plus exhaustif des différentes mesures nouvelles proposées, en recettes comme en dépenses, et en particulier de chacun des articles du projet de loi de financement, comme cela existe d'ailleurs pour le projet de loi de finances.

Votre commission souhaite vivement que cette amélioration soit prise en compte dans le projet de loi de financement pour 2008, comme cette année ont été retenues les remarques de l'année dernière sur le caractère insuffisant de l'exposé des motifs du projet de loi.

De fait, tous les articles, à la seule exception de l'article 2, du projet de loi de financement pour 2007 comportent désormais un exposé des motifs.

 compléter l'annexe 8

L'annexe 8 doit présenter les comptes des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, mais aussi des « organismes financés par des régimes obligatoires de base ». A ce titre, cette annexe doit contenir des informations sur les agences sanitaires évoquées par le ministre et alimentées par l'assurance maladie (Agence de biomédecine, Institut national de la transfusion sanguine, Agence technique de l'information sur l'hospitalisation, Institut national de prévention et d'éducation pour la santé, Haute Autorité de santé). Or, aucune d'entre elles (à l'exception de l'Oniam) n'y figure, non plus d'ailleurs que le fonds de concours Biotox ou que l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé.

Seuls y sont présents le fonds de solidarité vieillesse (FSV), le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa), la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), le fonds de réserve des retraites (FRR), la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et, depuis cette année, le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam), enfin, le fonds d'aide à la qualité des soins de ville (Faqsv).

Ces omissions ne semblent pas justifiées et devraient être réparées afin de garantir le droit d'information du Parlement. Il est, en particulier, impératif que les éléments financiers du futur établissement public « fonds de prévention des risques sanitaires » y soient retracés.