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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2

Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2006
et baisse des acomptes

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, de rehausser les seuils et limites associés au barème de l'impôt afin de neutraliser l'effet de l'inflation et, d'autre part, de réduire de  8 % le montant des acomptes provisionnels et des prélèvements mensuels dans la limite de 300 euros.

En premier lieu, le présent article a pour objet de procéder, comme il est de tradition, à l'actualisation de différents seuils associés au barème en fonction de l'inflation.

Cette actualisation porte sur un barème profondément remanié par les articles 75 et 76 de la loi de finances pour 2006, avec une diminution du nombre des tranches (de sept tranches à cinq tranches), un taux marginal abaissé de 48,09 % à 40 % et l'intégration de l'abattement de 20 % pour les revenus salariaux et assimilés, dans une perspective d'allègement de la charge de l'impôt sur le revenu et de vérité des taux d'imposition.

Il est ici rappelé que cette refonte du barème se situe, elle-même, dans le cadre d'une réforme fiscale d'envergure, qui englobait un dispositif de plafonnement des avantages fiscaux depuis censuré par le Conseil constitutionnel2(*), la mise en place d'un « bouclier fiscal » ainsi qu'une montée en puissance de la prime pour l'emploi qui sort encore renforcée, d'ailleurs, par l'article 3 du présent projet de loi de finances.

En second lieu, le présent article a pour objet de faire bénéficier plus rapidement les contribuables de la baisse de l'impôt sur le revenu votée en loi de finances pour 2006 en réduisant le montant des acomptes provisionnels et des prélèvements mensuels versés à partir de 2007. L'examen de cette disposition permettra à votre rapporteur général d'effectuer un retour sur la portée des allègements d'impôt sur le revenu.

I. UNE SIMPLE ACTUALISATION DES SEUILS POUR 2006 AFIN DE PRÉSERVER L'ACQUIS DE LA RÉFORME

En loi de finances initiale, les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu sont rituellement actualisés en fonction de l'inflation prévisionnelle pour l'année en cours (le barème s'appliquant aux revenus qui y sont perçus).

Une indexation du barème est ainsi effectuée par le présent article sur la base de l'évolution des prix hors tabac, établie à 1,8 % en 2006 par rapport à 2005.

Indexation des limites des tranches du barème (1. du I de l'article 197 du CGI)

Tranches de revenus en 2006

LFI 2006

Tranches de revenus en 2006

PLF 2007

Taux (inchangés)

Jusqu'à 5.515 euros

Jusqu'à 5.614 euros

0 %

De 5.515 euros
à 11.000 euros

De 5.614 euros
à 11.198 euros

5,5 %

De 11.000 euros
à 24.432 euros

De 11.198 euros
à 24.872 euros

14 %

De 24.432 euros
à 65.500 euros

De 24.872 euros
à 66.679 euros

30 %

Plus de 65.500 euros

Plus de 66.679 euros

40 %

Certains plafonds ou limites font également l'objet d'une indexation directe par le présent article :

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

Objet de la limite ou du seuil

Pour les revenus de 2005

Pour les revenus de 2006

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial
(2. du I de l'article 197 du CGI)

2.159 euros

2.198 euros

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants
(2. du I de l'article 197 du CGI)

3.736 euros

3.803 euros

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement
(2. du I de l'article 197 du CGI)

829 euros

844 euros

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement.
(2. du I de l'article 197 du CGI)

611 euros

622 euros

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

407 euros

414 euros

 

Seuil pour les revenus de 2006
LFI 2006

Seuil pour les revenus de 2006
PLF 2007

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5.398 euros

5.495 euros

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation, ce qui en neutralise l'effet auprès des contribuables. Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

Revenus 2005

Revenus 2006

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

 

 

- minimum :

389 euros

396 euros

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :

854 euros

869 euros

- maximum :

13.094 euros

13.328 euros

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

5a de
l'article 158

 

 

- minimum :

346 euros

352 euros

- maximum :

3.385 euros

3.446 euros

Revenu au-delà duquel ne s'appliquent plus :

2ème alinéa
du 4 bis et 5a de l'article 158

 

 

- l'abattement de 20 % sur les traitements, salaires et pensions :

120.022 euros

Sans objet

- l'abattement de 20 % sur les rémunérations des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de l'entreprise qui les emploie et sur les bénéfices des entreprises qui adhèrent à un CGA ou à une AGA :

120.022 euros

.172 euros3(*)

 

- si le revenu net global ne dépasse pas :

10.500 euros

13.370 euros1

ou :

853 euros

1.086 euros1

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :

16.950 euros

21.570 euros1

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :

1 ter de l'article 200

470 euros

479 euros4(*)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le coût de la présente actualisation du barème de l'impôt sur le revenu ressort à 1,2 milliard d'euros. Le produit de l'impôt sur le revenu pour 2007 atteint 53,81 milliards d'euros (produit net de la prime pour l'emploi).

II. UN ALLÈGEMENT FISCAL CONSÉQUENT MAIS DISPARATE...

A. UN BILAN DE LA LÉGISLATURE

Durant sa campagne, le Président de la République avait envisagé un allègement global de l'impôt sur le revenu de 30 % en cinq ans. En 2004, l'allègement ressortait à 10 % grâce aux baisses successives du barème de l'impôt sur le revenu de 5 % en 2002, de 1 % en 2003 et de 3 % en 2004.

Puis, la nécessité de ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB a conduit le gouvernement à arbitrer, en 2005 comme pour 2006, en faveur d'un budget en « croissance zéro » assorti d'une pause dans la baisse des prélèvements obligatoires.

Pourtant, sans que le rendement de l'impôt sur le revenu s'en trouve affecté, une poursuite de la baisse du barème aurait été envisageable dès 2005 à condition de supprimer ou de réaménager un certain nombre de « niches fiscales », solution d'ailleurs initialement envisagée par le gouvernement.

Selon votre rapporteur général, une remise en cause des « niches » en matière d'impôt sur le revenu poursuivrait plus un objectif d'équité que de rendement fiscal et la réduction des divers avantages devrait in fine se traduire par une baisse à due concurrence des taux du barème.

Or, si les articles 75 et 76 de la loi de finances pour 2006 aboutissent pour 2007, à une diminution substantielle du barème -il en résulte une moins value fiscale de 3,6 milliards d'euros-, le gouvernement n'avait envisagé que le simple plafonnement de quelques avantages fiscaux, solution peu énergique et dont le rapport se trouvait inférieur à 50 millions d'euros. Ce dispositif, dont le rendement apparaissait très insuffisant au regard de sa complexité, a d'ailleurs été censuré par le Conseil constitutionnel (cf. supra).

Le tableau suivant fait apparaître l'évolution des taux des différentes tranches au cours de la présente législature, dans l'hypothèse de revenus salariés :

Evolution des taux des tranches du barème dans l'hypothèse de revenus salariés

Tranches de revenus (valeur 2005)5(*)

Taux appliqué aux revenus de 20016(*)

Taux appliqué aux revenus de 20022

Taux appliqué aux revenus de 2003 à 20052

Tranches de revenus en 2006

(valeur 2005)

Taux appliqué aux revenus de 2006

Evolution des taux 2006/2001

Jusqu'à 5.515 euros

0 %

0 %

0 %

Jusqu'à 5.515 euros

0 %

0 %

De 5.515 euros

à 10.846 euros

6,00 %

5,64 %

5,46 %

De 5.515 euros

à 11.000 euros

5,50 %

- 8,3 %

De 10.846 euros

à 19.092 euros

17 %

15,79 %

15,31 %

De 11.000 euros

à 24.432 euros

14 %

- 16,7 %

De 19.092 euros

à 30.913 euros

25 %

23,31 %

22,61 %

- 43,5 %

De 24.432 euros

à 65.500 euros

30 %

21,0 %

De 30.913 euros

à 50.301 euros

33 %

30,83 %

29,90 %

- 8,5 %

De 50.301 euros

à 62.030 euros

37,40 %

35,15 %

34,10 %

- 19,8 %

Plus de 62.030 euros

42,20 %

39,66 %

38,47 %

- 28,9 %

Plus de 65.500 euros

40 %

- 5,2 %

Plus de 120.100 euros7(*)

52,75 %

49,58 %

48,09 %

- 24,2 %

Source : commission des finances

Il est manifeste que les taux marginaux d'imposition ont fortement baissé, mais de façon disparate : de 5,2 % à 43,5 % selon les tranches.

Si votre rapporteur général constate que l'intégration de l'abattement de 20 % au barème dans le PLF 2006 contribue à une transparence favorable à l'attractivité de notre fiscalité du revenu avec un gain fiscal sensible pour la plupart des contribuables, de l'ordre de 6 % en moyenne de 2006 à 2007, il regrette qu'il n'ait pas été possible d'aller plus loin, faute d'avoir procédé à une remise en cause générale des avantages fiscaux.

Par ailleurs, votre rapporteur général rappelle qu'en 2005, seuls 48,7 % des quelques 34,4 millions de foyers fiscaux sont imposables sur le revenu. En définitive, selon lui, une baisse des taux obtenue en contrepartie d'un élargissement des assiettes constituerait une démarche exemplaire en termes de rendement fiscal et d'efficacité économique, adoptée par de nombreux Etats partenaires. Une intégration de la CSG au barème pourrait en constituer l'acte inaugural. Au total, il semble bien que la réforme de l'impôt sur le revenu soit encore devant nous.

B. L'ÉVOLUTION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ENTRE 2006 ET 2007

Votre commission des finances a dressé le graphe suivant, qui retrace les taux moyens d'imposition dans les barèmes 2005 et 2006, et fait apparaître, pour l'impôt payé au titre de ces deux années, une évolution toujours favorable aux contribuables mais fortement différentiée :

Source : commission des finances

Le tableau suivant permet d'apprécier les évolutions que retracent le graphique précédent au moyen d'exemples concrets, en retenant trois configurations familiales (célibataire sans enfant, couple sans enfant et couple avec deux enfants) et en supposant que les revenus déclarés sont composés de traitements et salaires :

Exemples significatifs de variation de l'impôt payé dans le barème 2005
et le barème proposé pour 2006

(en euros)

Configuration du foyer fiscal

Revenu déclaré du foyer fiscal (bénéficiant de l'abattement de 10 % et, en 2005, de celui de 20 %)

Imposition
(avant imputation des crédits et réductions d'impôt)

Différence

Exemples de « classes moyennes » touchées
de façon sensible par la réforme

IR 2005

IR 2006

en valeur

en pourcentage

célibataire sans enfant

18.000

1.111

1.007

-104

-9,4 %

couple sans enfant

36.000

2.222

2.015

-207

-9,3 %

couple avec deux enfants

54.000

3.333

3.022

-311

-9,3 %

Revenus des « classes moyennes » tirant
le parti maximal de la réforme

       

célibataire sans enfant

27.000

2.731

2.141

-590

-21,6 %

couple sans enfant

55.000

5.666

4.409

-1.257

-22,2 %

couple avec deux enfants

77.000

7.380

5.920

-1.460

-19,8 %

Exemples de revenus plus élevés tirant un bénéfice encore sensible de la réforme

       

célibataire sans enfant

35.000

4.402

4.210

-192

-4,4 %

couple sans enfant

69.000

8.535

8.150

-385

-4,5 %

couple avec deux enfants

93.000

10.676

10.234

-442

-4,1 %

Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint
un premier plancher

       

célibataire sans enfant

56.000

10.058

9.880

-178

-1,8 %

couple sans enfant

111.000

19.838

19.490

-348

-1,8 %

couple avec deux enfants

111.000

15.520

15.094

-426

-2,7 %

Revenus bénéficiant du deuxième « pic »
de réduction d'impôt

       

célibataire sans enfant

74.000

15.781

14.740

-1.041

-6,6 %

couple sans enfant

148.000

31.563

29.480

-2.083

-6,6 %

couple avec deux enfants

148.000

27.245

25.084

-2.161

-7,9 %

Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint
un deuxième plancher

       

célibataire sans enfant

131.000

35.520

35.252

-268

-0,75 %

couple sans enfant

262.000

71.040

70.504

-536

-0,75 %

couple avec deux enfants

262.000

66.722

66.108

-614

-0,92 %

Exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de
la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)

       

célibataire sans enfant

200.000

68.491

62.760

-5.731

-8,4 %

couple sans enfant

400.000

136.982

125.520

-11.462

-8,4 %

couple avec deux enfants

400.000

132.664

121.124

-11.540

-8,7 %

Autres exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)

       

célibataire sans enfant

500.000

212.761

182.760

-30.001

-14,1 %

couple sans enfant

1.000.000

425.522

365.520

-60.002

-14,1 %

couple avec deux enfants

1.000.000

421.204

361.124

-60.080

-14,3 %

Source : commission des finances

Ce tableau fait ressortir, au titre des revenus de 2005 et 2006, une forte disparité des taux de diminution de cotisation d'impôt, d'environ 1 % à un peu plus de 20 %, ce qui empêche d'opérer une diminution substantielle des acomptes en suivant une règle uniforme.

III. ...NE PERMET QU'UNE BAISSE MODÉRÉE DES ACOMPTES

A. UN CALIBRAGE DIFFICILE

La démarche consistant à anticiper une baisse générale de l'impôt sur le revenu dès le paiement des acomptes n'est pas sans précédent : l'article 2 de la loi de finances pour 2004, qui opérait une baisse linéaire de 3 % des taux de toutes les tranches de l'IR, avait également prévu une baisse de 3 % des acomptes provisionnels et des mensualités. L'absence de linéarité dans la baisse de l'IR pour 2007 ne permet pas au gouvernement d'adopter une règle aussi simple : le présent article prévoit certes une réduction linéaire de 8 % du montant des acomptes provisionnels et des prélèvements mensuels versés à partir de 2007, mais dans une certaine limite, fixée à 300 euros.

Il est rappelé que chacun des deux acomptes provisionnels représente normalement le tiers de l'impôt liquidé l'année précédente, la régularisation intervenant lors du dernier versement. Pour leur part, les foyers mensualisés8(*) provisionnent leur impôt en autorisant dix prélèvements mensuels représentant chacun le dixième de l'impôt liquidé l'année précédente, jusqu'en octobre. Le cas échéant, les dernières mensualités sont ajustées à la baisse après liquidation de l'impôt, ou, à l'inverse, des versements complémentaires ont lieu en novembre (voire en décembre) si la liquidation fait apparaître un montant supérieur aux mensualités versées.

Le décret en conseil d'Etat prévu par le III du présent article, destiné à préciser les modalités d'application du dispositif, devrait aboutir, pour les contribuables mensualisés, à prendre en compte le montant définitif de l'impôt à partir du mois d'août, sa liquidation intervenant normalement à la mi-juillet.

La réduction des mensualités antérieure à la liquidation ne porterait donc, pour les foyers mensualisés, que sur les sept dixièmes de l'impôt liquidé en 2006. Il importe donc de s'assurer, pour les contribuables mensualisés, que la réduction dont ils bénéficieraient en application de la présente disposition ne puisse se traduire, à revenu constant, par un ressaut d'imposition sensible dès la 8ème mensualité. En clair, il convient de vérifier que la baisse cumulée des 7 premières mensualités, qui serait égale à 8 % des sept dixièmes de l'impôt liquidé en 2005 dans la limite de 210 euros9(*), n'est pas susceptible d'excéder substantiellement l'économie d'impôt définitive.

En revanche, pour les autres contribuables, la liquidation n'intervient qu'après le versement des deux acomptes.  Il convient donc de s'assurer ici qu'à revenu constant, la baisse cumulée des deux acomptes, qui serait égale à 8 % des deux tiers de l'impôt liquidé en 2005 dans la limite de 300 euros, ne peut excéder significativement l'économie d'impôt finale.

B. UNE DÉMARCHE PRUDENTE

Le tableau suivant compare, pour un célibataire dont le revenu serait constant en valeur en 2005 et 2006, le gain d'impôt résultant de la réforme fiscale et celui résultant de la diminution cumulée de ses acomptes ou, le cas échéant, de ses 7 premières mensualités :

Réduction des mensualités et baisse d'impôt effective pour un célibataire

Source : commission des finances

Il apparaît qu'entre 35.000 euros et 56.000 euros de revenu imposable, un célibataire mensualisé bénéficierait au mois de juillet d'une baisse cumulée de ses mensualités dépassant la baisse finale de son impôt d'un montant compris entre 15 euros et 35 euros. Un célibataire non mensualisé, entre 40.000 euros et 56.000 euros de revenu imposable, bénéficierait d'une baisse cumulée de ses mensualités dépassant de 110 euros à 125 euros la baisse finale son impôt.

Les contribuables concernés bénéficieraient donc, à due concurrence, d'une simple « avance de trésorerie », sans que le rehaussement subséquent des dernières mensualités ou du solde ne puisse engendrer, à leur égard, de véritable difficulté10(*). Au-delà de 60.000 euros de revenu, la modicité du plafond permet d'éviter que ne se reproduise ce type de configuration.

Le tableau suivant procède à la même comparaison, pour un foyer mensualisé composé d'un couple marié avec deux enfants :

Réduction des mensualités et baisse d'impôt effective pour un couple marié avec deux enfants

Source : commission des finances

Il ressort ici qu'entre 30.000 euros et 36.500 euros de revenu imposable, un foyer composé d'un couple avec deux enfants bénéficierait en juillet d'une baisse cumulée de ses mensualités dépassant la baisse finale de son impôt, mais pour un montant n'excédant jamais 38 euros. Pour des revenus supérieurs, le plafond des 300 euros entre en jeu, et le « moins versé » s'avère toujours inférieur à la baisse finale de l'impôt.

Au total, le dispositif mis en place paraît réaliser un optimum entre la volonté de rendre la réforme du barème rapidement sensible pour de nombreux contribuables, et la nécessité de n'exposer aucun d'entre eux à de mauvaises surprises lors de la liquidation de l'impôt sur le revenu.

En revanche, les contribuables ayant les revenus les plus élevés sont susceptibles de n'enregistrer, au travers de la baisse organisée des acomptes et des mensualités, qu'une faible part du gain résultant, pour eux, de la réforme du barème. Toutefois, concernant les contribuables « touchés par le plafond » mais dont la baisse d'impôt s'avèrerait supérieure, la possibilité demeure, offerte à tous les contribuables, de moduler les acomptes ou les mensualités en fonction de l'évolution attendue du montant de l'impôt11(*).

A cet effet, le gouvernement a annoncé «  la mise à disposition sur le site Internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie d'un logiciel de calcul de l'impôt sur le revenu en ligne » qui fonctionne déjà.

Par ailleurs, le gouvernement prévoit d'adresser aux contribuables mensualisés, en décembre 2006, un nouvel échéancier faisant état des prélèvements recalculés en application du présent article et qui serait ainsi modulable sur demande. Pour les autres contribuables, des informations analogues figureraient sur l'avis correspondant au premier acompte12(*).

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 2 « Considérant (...) que la complexité de l'article 78 de la loi de finances pour 2006 est à la fois excessive et non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant ; qu'il y a lieu en conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs de la saisine de déclarer cet article contraire à la Constitution » - Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005.

* 3 Outre l'indexation automatique sur l'inflation, une hausse de 25 % de l'abattement et des limites de revenus est ici intervenue en LFI 2006 afin de neutraliser la suppression de l'abattement de 20 %, désormais intégré au barème.

* 4 En vertu de l'article 127 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le plafond de la réduction d'impôt accordé au titre des dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté a été fortement rehaussé (de même que son taux, porté de 66 % à 75 %) sans que soit remis en cause le principe de son indexation.

* 5 Majorées de 25 % afin de permettre la comparaison avec le barème 2006, qui intègre l'abattement de 20 %.

* 6 Diminués de 20 % jusqu'à 120.100 euros afin de permettre la comparaison avec le barème 2006, qui intègre l'abattement de 20 %.

* 7 Ligne permettant de suivre la situation des revenus salariés et assimilés qui, pour la part excédant 120.100 euros, ne bénéficiaient pas de l'abattement de 20 % dans l'ancien barème ; les taux correspondants ne sont donc pas diminués de 20 %.

* 8 Au nombre de 10,1 millions.

* 9 Représentant sept dixièmes de 300 euros.

* 10 Le maximum précité de 125 euros représente 1,3 % de l'impôt dû.

* 11 Possibilités réservées par les articles 1664 et 1681 B du code général des impôts.