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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 3

Nouvelle amélioration de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article procède à un nouveau rehaussement de la prime pour l'emploi pour 2007 : il en porte le montant maximum à 948 euros au lieu des 809 euros programmés pour 2007 par l'article 6 de la loi de finances pour 2006.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt visant à inciter au retour à l'emploi ou au maintien en activité pour les niveaux de rémunération les plus faibles.

Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi. En 2005, il a concerné 9,1 millions de foyers fiscaux touchant un montant de prime moyen de 297 euros, pour un coût d'environ 2,7 milliards d'euros.

A. LE BÉNÉFICE DE LA PRIME

Seules les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts sont éligibles à la PPE. La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Une double condition de revenu doit être satisfaite pour bénéficier de la PPE.


· En premier lieu, l'attribution de la prime, qui est individuelle, dépend des revenus d'activité professionnelle. A ce titre, les revenus déclarés en 2006 par un membre du foyer fiscal doivent être compris entre 3.570 euros et 16.659 euros. Afin de tenir compte de la « mono » ou de la « bi-activité » au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 25.376 euros pour un foyer dont un seul membre travaille ou dont l'autre membre gagne moins de 3.570 euros.

Ces limites s'appliquent à des « équivalents temps plein », afin de ne pas verser de prime à des personnes dont les revenus horaires se trouveraient néanmoins élevés.

Application détaillée des règles de plafond de revenu d'activité

Le plafond de 16.659 euros s'applique :

- aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

- aux personnes mariées, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.570 euros ;

- aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle leur procurant plus de 3.570 euros.

Le plafond de 25.376 euros s'applique :

- si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.570 euros ;

- si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants.

La durée du travail est intégrée pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité : ils s'appliquent à des « équivalents temps plein ». Ainsi, un salarié gagnant l'équivalent du SMIC annuel dans une année fiscale mais n'ayant travaillé que six mois dans l'année ne bénéficie pas de la PPE. Le mode de conversion se base sur une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaire) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année permet d'obtenir un coefficient de conversion, qui ne peut être inférieur à 1. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés pour l'examen de l'éligibilité à la PPE au regard des limites maximales de revenu (16.659 euros ou 25.376 euros).


· En second lieu, les revenus du foyer fiscal ne peuvent être supérieurs à certains plafonds13(*), ainsi déterminés pour 2006 :

- 15.758 euros pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés ;

- 31.514 euros pour les deux premières parts en cas d'imposition commune ;

- plafonds auxquels s'ajoutent, le cas échéant, 4.354 euros pour chacune des demi-parts suivantes.

A titre d'illustration, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas avoir un revenu fiscal dépassant 40.222 euros en 2006.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA PRIME

La prime comprend deux parties : la prime de base (partie variable) et les majorations (partie forfaitaire).

1. La prime de base

a) La prime de base pour un temps complet

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu d'activité compris entre 3.570 euros et 11.899 euros, la prime s'élève à 6,8 %14(*) de ce revenu. Pour un revenu compris entre 11.899 euros et 16.659 euros, elle est de 17 % de la différence entre ce revenu et 16.659 euros.

Ainsi, la prime est attribuée à partir d'environ 0,3 SMIC au montant de 243 euros, augmente jusqu'à environ 1 SMIC pour culminer à 809 euros, puis devient dégressive pour s'annuler à environ 1,4 SMIC.

Pour les bénéficiaires qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, et dont le revenu d'activité a donc été exprimé en équivalent temps plein, le montant de la prime ainsi calculée est ensuite proratisé selon un coefficient inverse de celui établi pour obtenir le revenu annuel.

b) Le correctif en faveur des temps partiels

Toutefois, un dispositif introduit par l'article 3 de la loi de finances pour 2003 a apporté un correctif destiné à favoriser la reprise de l'activité, même à temps partiel.

Renforcé par l'article 6 de la loi de finances pour 2006, ce dispositif a pour effet de majorer de 85 % le montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 50 % (mi-temps) et 100 % (plein temps), la bonification, qui ressort ainsi à 85 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

2. Les majorations

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples « mono-actifs », l'autre pour personnes à charge.

a) Majoration en faveur des couples « mono-actifs »

Dans le cas de couples « mono-actifs », c'est-à-dire dont l'un des membres a gagné moins de 3.570 euros, la prime est :

- majorée de 81 euros pour un revenu d'activité inférieur à 16.659 euros ;

- égale à 81 euros pour un revenu compris entre 16.659 euros et 23.798 euros ;

- égale à 5,5 % de la différence entre le revenu et 25.376 euros si ce dernier dépasse 23.798 euros.

*

Le tableau suivant donne le calcul de la prime de base pour un temps plein, majorée, le cas échéant, pour les couples « mono-actifs ».

Calcul de la prime pour un temps plein (y compris la majoration en faveur des couples « mono-actifs » mais hors majoration pour personnes à charge)

Situation de famille

Revenu d'activité R compris entre :

Formule de calcul
(temps plein)

Célibataires, veufs, divorcés, mariés « bi-actifs » ou personnes à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 3.570 €

3.570 € < R < 11.899 €

R x 6,8 %

11.899 € < R < 16.659 €

(16.659 € - R) x 17 %

Mariés «mono-actifs »

3.570 € < R < 11.899 €

(R x 6,8 %) + 81 €

11.899 € < R < 16.659 €

[(16.659 € - R) x 17 %] + 81 €

16.659 € < R < 23.798 €

81 €

23.798 € < R < 25.376 €

(25.376 € - R) x 5,5 %

Célibataires, veufs, divorcés élevant seuls des enfants à charge

3.570 € < R < 11.899 €

R x 6,8 %

11.899 € < R < 16.659 €

(16.659 € - R) x 17 %

16.659 € < R < 25.376 €

0 € (susceptible de majoration pour personnes à charge)

b) Majorations pour personnes à charge

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu. Elles s'élèvent à :

- 35 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

- 70 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

- 35 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs dont le revenu est compris entre 16.659 euros et 25.376 euros (70 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

La plupart des cas de majorations pour personnes à charge sont retracés par le tableau suivant :

Majorations pour personnes à charge

Situation de famille

Revenu d'activités professionnelles

Une personne à charge

Deux personnes à charge

Trois personnes à charge

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs

3.570 € < R < 16.659 €

35 €

35 € x 2 = 70 €

35 € x 3 = 105 €

Mariés mono-actifs

3.570 € < R < 16.659 €

35 €

35 € x 2 = 70 €

35 € x 3 = 105 €

16.659 € < R < 25.376 €

35 €

35 €

35 €

Célibataires, veufs, divorcés élevant seul des enfants à charges

3.570 € < R < 16.659 €

70 €

70 € + 35 € = 105 €

70 € + 35 € x 2 = 140 €

16.659 € < R < 25.376 €

70 €

70 €

70 €

3. Le seuil de versement

Un seuil de versement, au-dessous duquel la prime pour l'emploi n'est pas versée, est fixé à 30 euros15(*).

*

C. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DE LA PRIME

1. Les acomptes pour les nouveaux bénéficiaires

Afin de diminuer le délai séparant la reprise d'une activité professionnelle du paiement de la prime, et de crédibiliser ainsi une hypothétique incitation au retour à l'emploi, un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi, qui s'élève à 400 euros16(*) en 2007, a été institué17(*).

Le salarié qui en fait la demande perçoit ainsi, plus d'un an avant la date de perception définitive de la prime (qui intervient lors de la liquidation de l'impôt sur le revenu, en septembre N+1), une somme représentant généralement plus de la moitié de sa prime pour l'emploi.

Cet acompte est versé au profit des personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à quatre mois18(*) et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle et inscrites comme demandeurs d'emploi ou bénéficiaires du minimum invalidité, de l'« allocation adultes handicapés », de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion, de l'allocation parentale d'éducation à taux plein ou du « complément cessation d'activité » à taux plein de la prestation d'accueil du jeune enfant.

La régularisation de l'acompte intervient lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année du paiement de l'acompte, après imputation éventuelle des différents crédits d'impôt.

2. La mensualisation de la PPE pour les anciens bénéficiaires

Afin d'accélérer et de lisser les paiements, la PPE est versée mensuellement, sous forme de virement, à compter de janvier 2006. Elle s'adresse aux personnes qui ont bénéficié d'une restitution de PPE d'au moins 180 euros19(*) (et d'une prime pour l'emploi elle même supérieure à 180 euros).

En pratique, des acomptes d'un douzième de la PPE restituée l'année précédente sont versés au cours du 1er semestre, avec une régularisation au troisième trimestre. D'après l'exposé des motifs de l'article 6 de la LFI 2006 instaurant cette mensualisation, il n'a pas été moins fait que « transformer la prime pour l'emploi en véritable complément de rémunération pour les bas revenus des personnes qui travaillent ».

Représentant ainsi la moitié de la prime versée l'année N-1, ces avances ne devaient pas donner lieu fréquemment à restitution. Nous verrons qu'il n'en a rien été (infra).

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article, modifiant les taux et les montants figurant dans l'article 200 sexies du code général des impôts, propose pour les revenus de 2006 une augmentation des taux plus forte que la hausse initialement programmée par la loi de finances pour 2006, conduisant à un relèvement des montants de la PPE de plus de 30 %, ainsi qu'un rehaussement des divers seuils et limites de revenus afin de tenir compte de l'évolution des prix et des salaires.

A. UNE NOUVELLE RÉVISION DES TAUX : VERS UNE HAUSSE DE LA PRIME DE PLUS DES DEUX TIERS EN DEUX ANS

Il est rappelé qu'en 2004, jusqu'à environ 1 SMIC, la prime s'élevait à 4,6 %20(*) du revenu, et qu'au-delà, pour un revenu inférieur à 1,4 SMIC, elle s'élevait à 11,5 %21(*) de la différence entre le revenu et celui correspondant à 1,4 SMIC. Puis, l'article 6 de la loi de finances pour 2006 a programmé pour 2005 et 2006 une augmentation substantielle de ces taux, qui devaient culminer respectivement à 6,8 % et 17 % en 2006. Le présent article revient sur cette programmation concernant la PPE perçue au titre des revenus de 2006 en l'augmentant plus qu'il n'était prévu, portant respectivement les taux précédents à 7,7 % et 19,3 %.

Le tableau suivant retrace ces évolutions :

Evolution des taux de la prime pour l'emploi

 

2004

2005

2006

LFI 2006

2006

PLF 200722(*)

Taux applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

4,6 %

6 %

6,8 %

7,7 %

Taux différentiel applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré ne permettant plus de bénéficier de la prime

11,5 %

15 %

17 %

19,3 %

Le taux principal de la PPE perçue au titre des revenus de 2006 progresse donc de plus de 13  % par rapport à la programmation initiale, conduisant à une augmentation en deux ans de plus de 67 % en volume.

La PPE 2004 culminait, au voisinage du SMIC, à 538 euros. Le montant maximum de la PPE 2005 s'établit à 714 euros, et celui de la PPE 2006 devait atteindre 809 euros, mais il s'établira finalement à 946 euros, soit une hausse de 32,5 % en valeur par rapport à la PPE 2005.

Selon le gouvernement23(*), cette revalorisation « ferait de la prime pour l'emploi un véritable 13ème  mois pour ses bénéficiaires ». Si le montant maximal de la PPE hors majorations représente en réalité 97 % du SMIC net, qui s'élève en moyenne à 976 euros24(*) en 2006, « il convient en outre de prendre en compte les majorations forfaitaires pour mono activité (82 euros) et enfants à charge (72 euros pour le premier enfant d'une famille monoparentale, 36 euros par enfant dans le cas général) ».

Le tableau suivant montre l'évolution du montant de la prime de base versée au titre des revenus perçus en 2004, en 2005 et en 2006 pour un célibataire à temps plein :

Le coût de cette mesure est évalué à 500 millions d'euros en 2007.

B. L'INDEXATION DES LIMITES ET DES SEUILS DE REVENU RÉGISSANT LE DISPOSITIF, AINSI QUE DES MAJORATIONS

Comme les années précédentes, l'article de la loi de finances dévolu à la prime pour l'emploi procède à une indexation des seuils et limites de revenu régissant le dispositif, ainsi que des majorations.

Les limites de revenu sont indexées sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac, qui ressort à 1,8 % de 2006 par rapport à 2005. Il est rappelé que l'article 6 de la loi de finances pour 2006 avait augmenté les limites de revenu de 25 %, en cohérence avec l'intégration de l'abattement de 20 % au barème de l'impôt sur le revenu.

Indexation des limites de revenu du foyer fiscal

(en euros)

 

Revenu 2005

Revenu 2006

LFI 2006

Revenu 2006

PLF 2007

Revenu de référence pour les personnes seules

12.606

15.758

16.042

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

25.211

31.514

32.081

Majoration de revenu de référence pour chaque demi-part supplémentaire

3.483

4.354

4.432

Concernant les majorations pour personnes à charge, la hausse ressort également à 1,8 %, avant arrondi à l'euro le plus proche.

Montant des majorations

(en euros)

 

Revenu 2005

Revenu 2006

LFI 2006

Revenu 2006

PLF 2007

Majoration de la prime pour les foyers mono-actifs

81

81

82

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

35

35

36

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls (fixée au double de la majoration ci-dessus)

70

70

72

Le coût de ces revalorisations est évalué à 320 millions d'euros.

Le présent article a également pour objet de rehausser les limites de revenu servant au calcul de la prime, afin de suivre l'évolution des revenus. La hausse pratiquée s'élève à 3,5 %25(*) en 2006, afin d'être « calée » sur l'évolution du SMIC26(*).

Rehaussement des seuils de revenu professionnel

(en euros)

Revenu 2005

Revenu 2006

LFI 2006

Revenu 2006

PLF 2007

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3.570

3.570

3.695

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

11.899

11.899

12.315

Revenu professionnel déclaré au-delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime
n'est plus accordé

16.659

16.659

17.227

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique
aux foyers mono-actifs permettant de bénéficier
de la prime de 81 euros

23.798

23.798

24.630

Plafond de revenu professionnel déclaré au-delà duquel, pour les foyers mono-actifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

25.376

25.376

26.231

Le coût de ces revalorisations est évalué à 280 millions d'euros.

Au total, le coût brut de l'ensemble des mesures précédentes ressort à 1,1 milliard d'euros en 2007. Il convient d'en retrancher les gains liés à l'évolution spontanée des revenus entre 2005 et 2006, soit 600 millions d'euros27(*). Il en ressort un coût net de 500 millions d'euros, qui s'ajoute au solde des mesures votées en loi de finances pour 2006 concernant la prime pour l'emploi versée en 2007, soit encore 500 millions d'euros. Au total, le coût de la PPE progresse donc d'un milliard d'euros en 2007.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

Le premier amendement tend à demander au gouvernement de remettre « aux commissions des finances des deux assemblées du Parlement, avant le 1er septembre 2007, un rapport relatif aux modalités de rapprochement du versement de la prime pour l'emploi et de la période d'activité, et aux modalités d'inscription du montant de la PPE sur le bulletin de salaire ».

Votre commission des finances ne peut qu'approuver cette initiative, comme elle avait approuvé l'amendement adopté en loi de finances pour 2004 à l'Assemblée nationale tendant à la production d'un rapport gouvernemental « présentant les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité et notamment d'inscrire son montant sur la fiche de paie », qui a finalement débouché sur la mensualisation (infra).

Toutefois, il semblerait que l'étude demandée pour 2007 se trouve en partie redondante avec un « audit de modernisation » programmé par le gouvernement dans le cadre d'une « cinquième vague » d'audits, lancée en octobre 2006. Cet audit prévoit notamment « d'expertiser deux familles de solutions pour améliorer la mensualisation, à savoir la poursuite du versement des acomptes par la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et le versement des mensualités de la prime par l'employeur ». Lors de la première séance du 19 octobre 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a exprimé l'avis suivant : « J'ai anticipé la demande puisque cela fait partie de l'audit que j'ai demandé ».

Le deuxième amendement tend à exclure du bénéfice de la prime pour l'emploi les personnes assujetties à l'ISF. Pour bénéficier de la prime pour l'emploi, les membres du foyer fiscal ne doivent pas être passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année de réalisation des revenus d'activité professionnelle.

Le troisième amendement est purement rédactionnel.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE FAITE DE BONNES INTENTIONS

1. Un cadre initialement tracé par le Sénat

La prime pour l'emploi (PPE) est une mesure initialement proposée par le Sénat en novembre 2000, au principe de laquelle le gouvernement s'était finalement rallié28(*) suite à l'annulation par le Conseil constitutionnel29(*) du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) initialement soutenu par la précédente majorité.

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Depuis 2001, plus de 8 millions de foyers ont bénéficié chaque année de la prime. Aujourd'hui, ils sont plus de 9 millions.

Nombre de foyers bénéficiant de la prime pour l'emploi

 Année d'imposition

2002 (1)

2003 (1)

2004 (1)

2005 (2)

2006 (2)

Imposables

3 576 000

3 503 000

3 600 000

3 900 000

3.700.000

Non imposables

4 924 000

4 927 000

5 100 000

5 000 000

4.500.000

Total

8 500 000

8 430 000

8 700 000

8 900 000

9.200.000

(1) Etat statistique 1507M à la quatrième émission de l'imposition des revenus de 2001, 2002, 2003 et 2004.

(2) Etat statistique 1507M à la troisième émission de l'imposition des revenus de 2005.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. Des revalorisations de seuils certes cohérentes

Le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC afin d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité. Les seuils retenus avaient donc été calculés en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC et dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC.

Depuis 2005, compte tenu de l'achèvement de la « convergence des SMIC » au 1er juillet 2005 qu'avait programmée la loi « Fillon », les indexations retenues ont pour effet de « caler » le dispositif sur ce schéma de calcul avec comme référence le SMIC pour 35 heures de travail hebdomadaire.

Parallèlement, la revalorisation de la prime à laquelle aboutit le présent article conduit à attribuer un « treizième mois » au niveau du SMIC.

3. Une exclusion du bénéfice de la prime pour l'emploi pour les assujettis de l'ISF contestable sur le plan des principes

On compte 3.970 redevables à l'ISF percevant par ailleurs la prime pour l'emploi, pour un montant global de 1,3 million d'euros. La prime pour l'emploi moyenne (327 euros) qui leur est versée est au-dessous de la prime pour l'emploi moyenne nationale (375 euros).

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale est dans la droite ligne des dispositions qui suppriment d'office, pour les assujettis à l'ISF, les possibilités d'exonération, sur critères sociaux, de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle. Il y a là une anomalie de doctrine fiscale, dès lors que l'on considère que la capacité contributive des redevables est liée aux revenus en numéraire qu'ils perçoivent. Ce sont en effet les seuls qui peuvent utilement leur permettre de payer l'impôt : la jouissance d'un patrimoine n'entraîne pas nécessairement la production de revenus en numéraire.

Par conséquent, le lien fait entre impôt sur le revenu, prime pour l'emploi et impôt de solidarité sur la fortune ne laisse pas d'étonner, même si, pour les redevables les moins fortunés, le bouclier fiscal pourrait atténuer les rigueurs du dispositif.

B. UN SYSTÈME DEVENU COÛTEUX, COMPLEXE ET ILLISIBLE

1. Un système toujours plus coûteux : 4,2 milliards d'euros en 2007

Le coût de la prime pour l'emploi est passé de 2,32 milliards d'euros en 2003 à 2,7 milliards d'euros en 2005. Il devrait ressortir à 3,2 milliards d'euros en 2006 puis, en 2007, à 3,7 milliards d'euros (tome II du « bleu » « évaluation des voies et moyens ») auxquels il convient d'ajouter le solde du coût des mesures du présent article, qui s'élève à 500 millions d'euros, soit 4,2 milliards d'euros. Sur ce montant total de dépense fiscale, il est prévu que 3,3 milliards d'euros correspondent à des remboursements et figurent donc en crédits budgétaires au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements », 900 millions d'euros devant s'imputer sur des cotisations d'impôt sur le revenu et consistant donc en une diminution des recouvrements.

Rapportée à l'efficacité de la mesure, ces perspectives de progression sont préoccupantes. Heureusement, les prévisions des services semblent désormais mieux assurées : si les évaluations résultant des « bleus » pour 2004 et pour 2005 avaient donné lieu, respectivement, à une surestimation30(*) de la dépense de plus de 500 millions d'euros et de près de 200 millions d'euros, celle résultant des « bleus » pour 2006 correspond à la dépense annoncée dans les « bleu » pour 2007...

2. Une instabilité chronique

a) Les recentrages successifs vers l'emploi à temps partiel

L'article 3 de la loi de finances pour 2003 avait apporté un premier correctif à la PPE, destiné à favoriser la reprise de l'activité y compris à temps partiel. Votre rapporteur général avait alors noté : « Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire ».

L'article 6 de la loi de finances pour 2006 a prolongé ce mouvement, sur l'analyse duquel votre rapporteur général n'a pas changé, en rehaussant encore la majoration du montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet : fixée à 45 % pour les revenus de 2004 par l'article 3 précité, cette majoration a été portée à 65 % pour les revenus de 2005, puis à 85 % pour les revenus de 2006.

b) L'instauration, puis le renforcement et la généralisation des acomptes

L'instauration d'un système d'acompte par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, puis « amélioré » et généralisé par l'article 6 de la loi de finances pour 2006 au travers de la mensualisation, ne permet pas d'amender sensiblement l'analyse précédente.

En effet, le lien « physique » entre la prime et l'activité demeure ténu, le bénéfice de l'acompte en cas de reprise d'activité n'apparaissant pas au travers de la rémunération, et son versement ne survenant, au surplus, qu'avec quatre mois de retard par rapport à la reprise de l'emploi.

La mensualisation désormais accordée aux personnes percevant déjà la PPE ne permet pas de modifier substantiellement ce jugement.

En outre, les difficultés de gestion inhérentes aux systèmes d'avances sont nombreuses et viennent s'ajouter à celles d'un calcul déjà fort complexe... Jusqu'à présent, les acomptes forfaitaires facultatifs n'ont pas suscité un engouement véritable, puisque 3.117 demandes ont été recensées en tout et pour tout depuis 2004... La procédure des acomptes est donc une mauvaise idée et mieux vaudrait reconnaître cette évidence. Plus grave, le faible nombre de bénéficiaires qui se manifestent illustre le caractère peu décisif du mécanisme, malgré son coût, et le faible degré d'information des intéressés !

c) La revalorisation des taux

Compte tenu de la forte revalorisation des taux de la PPE (+ 4,55 %) simultanément décidée pour 2004, qui visait à en accroître le caractère incitatif, votre rapporteur général avait déjà noté : « (...) la revalorisation (...) n'est pas inutile compte tenu du manque de lisibilité de la mesure. Elle instille également le doute quant à sa nature véritable, qui pourrait simplement consister en un instrument de distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'en un mécanisme d'incitation au travail ».

Montant moyen de la prime pour l'emploi

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montant moyen de la prime perçue

252 euros

263 euros

282 euros

295 euros

375 euros

488 euros

Montant maximum de la prime perçue

467 euros

479 euros

517 euros

538 euros

714 euros

946 euros

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les hausses programmées par l'article 6 de la loi de finance pour 2006, encore accrues par le présent article, confirment ce diagnostic.

3. Une gestion hasardeuse

La Cour des comptes, dans son dernier rapport public annuel31(*), a montré que le mode de gestion de la PPE offrait un niveau de sécurité insuffisant et elle a constaté que les déclarations des bénéficiaires de la PPE présentaient un taux d'anomalie singulièrement élevé.

Les anomalies relevées par la Cour des comptes

Pour les trois-quarts des membres des foyers ayant bénéficié en 2003 d'une prime individuelle, les revenus ou les heures déclarés présentaient l'une des trois premières anomalies ci-dessus mentionnées (35 % de sur-déclarations, 25 % de sous-déclarations, 15 % d'inexactitudes sur les heures travaillées).

La sur-déclaration des revenus perçus reflète principalement la situation dans laquelle le contribuable déclare des revenus issus de l'économie souterraine, voire des revenus fictifs, pour bénéficier de la prime pour l'emploi.

La sous-déclaration des revenus perçus correspond à la situation, plus classique, dans laquelle le contribuable ne déclare pas une partie de ses revenus.

Les inexactitudes sur les heures travaillées traduisent le plus souvent une mauvaise appréhension par le contribuable de la notion de temps de travail sur l'année. Les cas les plus typiques sont ceux de salariés ayant travaillé à temps plein sur une partie de l'année ou à temps partiel sur l'année entière qui déclarent un temps plein sur douze mois.

La fréquence de ces anomalies et le fait que celles d'entre elles qui se traduisent par une attribution indue de PPE soient beaucoup plus nombreuses (85 %) que celles d'entre elles qui ont pour conséquence un manque à gagner pour le contribuable (13 %), signifie que leur coût pour l'Etat n'est pas négligeable.

Source : d'après le rapport public annuel pour 2005 de la Cour des comptes

On espère que les services de vérification utilisent ces données pour améliorer le contrôle fiscal sur les contribuables qui sur-déclarent ou sous-déclarent leurs revenus.

Par ailleurs, nonobstant la mise en place des acomptes mensuels, les moyens administratifs mis en oeuvre ne sont pas négligeables

Une évaluation des coûts de gestion de la prime pour l'emploi en 2005

« 1 - En ce qui concerne le coût de gestion de la prime pour l'emploi « standard » :

Le coût de gestion de la prime pour l'emploi peut être évalué à environ cinquante équivalent temps plein (ETP). Cette évaluation comprend les charges :

- de saisie des données nécessaires au calcul de la prime ;

- d'exploitation des lettres de relance pour les contribuables susceptibles de percevoir la PPE mais n'ayant pas servi les cases concernant la durée d'activité ;

- de traitement du contentieux, qui reste volumineux malgré la communication autour de cette mesure.

Elle ne comprend pas le contrôle de la prime.

Par ailleurs, la gestion de la PPE engendre des coûts budgétaires d'impression et d'affranchissement qui peuvent être estimés à :

- pour la DGI, environ 700.000 euros pour l'envoi des lettres de relance ;

- pour la DGCP, environ 3 millions d'euros pour la fabrication et l'envoi des lettres chèques de restitution de la prime.

2 - En ce qui concerne le coût de gestion des acomptes PPE mensuelle :

- envoi d'environ 4 millions de lettres aux contribuables susceptibles de bénéficier de la PPE mensuelle afin d'obtenir leur RIB, soient 2 millions d'euros en affranchissement ;

- saisie des RIB envoyés par les contribuables : information non disponible à ce jour. Le coût de la saisie dépendra du nombre de RIB à saisir ».

Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire

Enfin, la mise en oeuvre des acomptes mensuels n'a pas réservé que de bonnes surprises, aussi bien pour leurs bénéficiaires que pour l'administration. Il s'est avéré que plus de 250.000 foyers ont perçu en 2006 des acomptes supérieurs au montant définitif de leur PPE. Ils sont donc logiquement appelés à restituer une partie des acomptes reçus. Or, le gouvernement a annoncé un examen « au cas par cas » des foyers en situation de trop-perçu, sachant que la perte d'un emploi est de nature à mettre fin au droit à la prime. Il sera intéressant de connaître la réalité et le résultat de cet examen au cas par cas...

Dès lors, un certain nombre d'interrogations sont venues à votre rapporteur général. Quels sont le montant global et le montant moyen de trop perçu de prime pour l'emploi ? Plus précisément, quels sont ces montants pour les foyers dont le revenu a augmenté et pour les contribuables ayant perdu leur emploi (les deux principales causes de diminution ou de suppression de la PPE) ? A combien peut-on évaluer les sommes dont l'Etat renoncera à obtenir le remboursement ? A ces questions, le gouvernement n'a, pour l'instant, pas daigné répondre. Une nouvelle interrogation survient : en quoi ces questions sont-elles incongrues ou illégitimes, même si elles sont formulées par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat ? Elles seront bien entendu réitérées en séance publique.

Il lui a simplement été précisé, à ce stade, que les services seraient en mesure d'effectuer le traitement « au cas par cas » sans redéploiements d'effectifs. On ne peut s'en contenter.

4. Au final, une usine à gaz et une prime peu incitative

Tous les éléments de calcul de la PPE sont strictement incompréhensibles pour le moindre de ses bénéficiaires. Le dispositif ne saurait être présenté comme incitatif à quoi que ce soit. Un tel raffinement administratif, contraire au bon sens, montre à quelles extrémités conduit le système franco-français de recherche d'une impossible égalité, et traduit des compromis multiples qui ne peuvent que nuire à l'efficacité et à la lisibilité d'une allocation censée avoir un impact psychologique sur les comportements individuels... Il est temps de s'en rendre compte.

Bref, la PPE paraît d'une « complexité (...) à la fois excessive et non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant », pour reprendre les termes du Conseil constitutionnel qui a récemment déclaré, sur cet heureux fondement, un article de la loi de finances pour 2006 contraire à la Constitution32(*).

Il convient de mentionner que le projet annuel de performances du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » comprend un indicateur retraçant la « Part des bénéficiaires de la prime pour l'emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs ». Votre commission des finances accorderait un grand intérêt au suivi de cet indicateur. Hélas, ce dernier n'est pas renseigné, et cela pour la deuxième loi de finances consécutive... Peut-on encore croire à cette fiction d'une prime incitative au retour à l'emploi quand on ne sait pas ou n'ose pas donner le résultat de l'indicateur censé exprimer cela ?

C. LES VOIES D'UNE VÉRITABLE RÉFORME

Deux orientations semblent33(*) a priori concevables : un versement mensualisé figurant sur la feuille de paye, qui accroîtrait la lisibilité de la PPE au prix, sans doute, d'un nouveau surcroît de complexité, ou son remplacement pur et simple par une diminution des prélèvements sociaux sur les plus bas salaires.

Les solutions présentées par le rapport prévu par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, remis le 15 octobre 2004 à votre rapporteur général (supra), reposent sur cette alternative. L'encadré ci-dessous en présente le résumé.

Les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité

Le rapport précité envisage, d'une part, un nouveau dispositif mis en place dans la sphère sociale et, d'autre part, le maintien de la PPE dans l'IR selon de nouvelles modalités.


· La mise en place d'un nouveau dispositif transféré dans la sphère sociale

- Solution n° 1 : ristourne de cotisations et de contributions sociales

Une ristourne de cotisations et de contributions sociales (CSG et CRDS) viendrait en diminution de celles prélevées sur la rémunération, jusqu'à une exonération totale pour les rémunérations inférieures ou égales au SMIC, qui décroîtrait progressivement au-delà du SMIC.

- Solution n° 2 : versement d'une allocation spécifique de soutien

Le montant de l'allocation serait proportionnel au salaire jusqu'à un certain pourcentage du SMIC, puis dégressif, et majoré en présence de charges de famille. Elle serait donc partiellement familiarisée, ce qui ne serait pas le cas de la ristourne.

Avantage :

- Objectif pleinement atteint (effet « feuille de paye »).

Inconvénients :

- La situation globale du foyer fiscal n'est pas appréhendée, au contraire de la PPE ;

- La gestion du dispositif repose sur les entreprises : ce sont elles qui verseraient mensuellement la ristourne ou l'allocation ;


· Le maintien de la PPE dans l'impôt sur le revenu selon des modalités nouvelles

- Solution n° 3 : paiement d'acomptes par l'administration

Il s'agirait d'étendre l'acompte forfaitaire actuel à toute personne en mesure de justifier, au titre d'une année civile, d'une activité professionnelle d'une certaine durée.

Avantage

- généralisation d'un système existant : l'acompte instauré par la LFI pour 2004.

Inconvénients

- L'« effet feuille de paye » n'est pas obtenu ;

- Les problèmes de régularisation et, le cas échéant, de recouvrements ultérieurs.

- Solution n° 4 : paiement des acomptes par l'employeur

Les acomptes précités seraient versés en même temps que leur rémunération aux salariés réputés éligibles à la PPE (ceux dont le salaire est inférieur ou égal au SMIC), tandis que ce paiement serait compensé auprès des entreprises, par une imputation sur les impôts, cotisations ou contributions sociales dont elle est redevable. La régularisation serait opérée l'année suivante par l'administration fiscale lors de la liquidation de l'impôt sur le revenu.

Avantage

- L'objectif est pleinement atteint (effet « feuille de paye »).

Inconvénients

- La gestion incombe à l'entreprise ;

- Une complexité de gestion particulière en cas de pluralité d'employeurs.

En toute hypothèse, l'instauration d'un mécanisme précité se traduirait, l'année de sa mise en oeuvre, par un surcoût budgétaire estimé à 1 milliard d'euros environ, puisque serait versée la PPE au titre de l'année précédente et au titre de l'année en cours. La solution la plus efficace consisterait alors à ne pas verser la PPE au titre de l'année précédant celle de la mise en oeuvre du nouveau dispositif. Une autre solution consisterait à étaler dans le temps le versement de la dernière PPE liquidée selon le mode actuel.

La troisième solution, peu ambitieuse, a inspiré la mensualisation instaurée par l'article 6 de la loi de finances pour 2006.

Votre rapporteur général estime que, dans une perspective de simplification et d'efficacité devenue incontournable, un « remplacement » de la PPE par une exonération de charges sociales salariales34(*) mérite d'être étudié en priorité.

En effet, comme les charges sociales salariales viennent en diminution du salaire brut, leur réduction se traduirait par une augmentation du salaire net disponible.

Deux possibilités sont a priori concevables, une franchise de cotisation ou un barème progressif.

1. Franchise de cotisation

En premier lieu, une franchise de cotisation sur les n premiers euros de salaires serait envisageable.

Une telle solution serait d'une grande simplicité, mais elle présenterait un trop grand nombre de désavantages  par rapport à la PPE :

- à coût égal, elle « diluerait » l'avantage entre tous les salariés, et, au total, les personnes actuellement éligibles à la PPE accuseraient une perte sensible ;

- elle ne tiendrait pas compte du revenu global de la personne, ni de la formation du revenu d'activité, alors que le calcul de la prime pour l'emploi aboutit à l'inéligibilité des personnes dont le revenu global excède un certain seuil, ainsi que de celles dont le revenu horaire est élevé, quand bien même elles exercent leur activité à temps partiel.

2. Allègement dégressif

En second lieu, un barème progressif de cotisations sociales salariales pourrait être instauré. Ce barème pourrait être calibré pour procurer, au niveau du SMIC, le même avantage que celui procuré par la prime pour l'emploi dans le PLF 2007, c'est-à-dire 80 euros mensuels (le « treizième mois »).

Toujours par analogie avec la PPE, afin que le nouveau système pénalise le moins possible des bénéficiaires actuels de la prime, l'avantage pourrait s'annuler au niveau de 1,4 fois le SMIC. Le barème redeviendrait proportionnel à partir de 1,4 fois le SMIC, tout comme les cotisations sociales patronales sont aujourd'hui proportionnelles à partir de 1,6 fois le SMIC.

Cette solution n'éviterait pas non plus les inconvénients résultant de la non prise en compte du revenu global de la personne et du mode de formation du revenu d'activité ; en revanche, l'avantage resterait ici globalement concentré sur les faibles revenus d'activité.

Compte tenu de la somme d'inconvénients que présente actuellement la PPE, on peut donc estimer qu'un barème progressif de cotisations sociales salariales lui serait utilement substituable.

Les modalités techniques de cette progressivité seraient à déterminer. Soit, comme c'était le cas pour les cotisations sociales patronales35(*) avant leur débudgétisation en 2006, l'Etat compenserait auprès de la sécurité sociale le manque à gagner résultant d'une exonération dégressive de 1 à 1,4 SMIC (qui correspondrait approximativement au coût de la PPE), soit il serait attribué à la sécurité sociale des ressources fiscales à due concurrence, avec la possibilité d'une véritable « barémisation ».

Certes, un surcoût important se manifesterait l'année au cours de laquelle le mécanisme ici ébauché se substituerait à la PPE, car seraient simultanément financées la progressivité du barème et les primes pour l'emploi se rapportant aux revenus de l'année précédente...

Mais, dans l'hypothèse d'un resserrement des exonérations de charges patronales, dont le niveau est probablement excessif rapporté à leur utilité en matière d'emploi, le gain serait concomitamment redéployé au profit de l'allègement dégressif de charges sociales salariales. Hormis l'année de transition, l'opération se solderait donc par un gain net pour les finances publiques.

Au total, c'est uniquement par solidarité politique que votre rapporteur général accepte, pour le dernier budget de la législature, ce nouvel alourdissement d'un système inadéquat. Il forme le voeu que ce dispositif soit remis en cause et redéployé dans un proche avenir.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 12 Avis dont la date limite de paiement est fixée au 15 février.

* 13 En cas de mariage, décès, ou de passage en cours d'année à une imposition distincte, ces plafonds sont convertis sur une base annuelle.

* 14 Taux déjà porté de 4,4 % à 4,6 % par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, puis à 6 % pour 2006 et à 6,8 % pour 2007 par l'article 6 de la loi de finances pour 2006.

* 15 Ce mécanisme de seuil a été introduit par l'article 6 de la LFI 2006, en remplacement d'une prime « plancher » de 25 euros, accordée aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

* 16 Mécanisme introduit par l'article 3 de la loi de finances pour 2004 pour un montant de 250 euros, rehaussé à 300 euros en 2006 et 400 euros en 2007 par l'article 6 de la LFI 2006.

* 17 L'article 3 de la loi de finances pour 2004 a également prévu que « les demandes formulées sur la base de renseignements inexacts en vue d'obtenir le paiement d'un acompte donnent lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 euros si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ».

* 18 Durée initialement fixée à 6 mois, ramenée à quatre mois par l'article 6 de la loi de finances pour 2006.

* 19 Les versements mensuels ne sont donc pas effectués s'ils doivent être inférieurs à 15 euros, ce qui correspond à une prime annuelle de 180 euros. Les acomptes ont bénéficié à 1,5 million de contribuables en 2006.

* 20 Taux déjà porté de 4,4 % à 4,6 % par l'article 3 de la loi de finances pour 2004.

* 21 Taux déjà porté de 11 % à 11,5 % par l'article 3 de la loi de finances pour 2004.

* 22 Par ailleurs, pour la détermination de la majoration en faveur des couples « mono-actifs », le présent article réduit de 5,5 % à 5,1 % le taux appliqué à la différence entre le revenu, s'il dépasse 24.630 euros, et 26.231 euros afin de « caler » la partie dégressive de la majoration sur le montant fixe de 82 euros accordé lorsque le revenu est inférieur à 24.630 euros (voir infra ces montants). On vérifie, en effet, que 5,1 % de 1.601 euros (26.231 euros moins 24.630 euros) égalent 82 euros.

* 23 Plaquette de présentation du projet de loi de finances pour 2007.

* 24 962 euros au 1er semestre et 991 euros au second semestre.

* 25 Cette hausse correspond à la hausse de 3,7 % en moyenne du SMIC brut en 2006 corrigée du relèvement des cotisations sociales ASSEDIC et vieillesse.

* 26 En 2003 et 2004, la revalorisation des seuils de revenus a largement excédé l'inflation afin ne pas pénaliser les personnes payées au SMIC, en forte augmentation depuis 2003 en raison de la « convergence des SMIC » programmée par la loi « Fillon » du 17 janvier 2003. Depuis, la référence est le SMIC pour 35 heures.

* 27 A seuils et taux inchangés, le coût de la PPE baisserait spontanément de 600 millions d'euros en 2007, l'augmentation nominale des salaires réduisant le nombre et le montant des primes versées.

* 28 Projet de loi n° 2906 XIème législature déposé le 31 janvier 2001 à l'Assemblée nationale.

* 29 Décision n° 2000-437 DC.

* 30 La complexité du lien entre l'évolution du niveau des bas revenus et celui du volume de PPE ainsi que les incertitudes pesant sur l'évaluation de ces rémunérations seraient les causes principales de ces approximations. Par ailleurs, le gouvernement peut avoir à coeur d'afficher des mesures nouvelles importantes pour la PPE.

* 31 Rapport public annuel pour 2005, paru le 7 février 2006.

* 32 Article 78 de la loi de finances pour 2006 portant plafonnement de certains avantages fiscaux annulé par la décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005.

* 33 Cf. rapport d'information n° 389 (2003-2004) « Pour un budget de stabilisation et de croissance. Débat d'orientation budgétaire », Philippe Marini, juin 2004.

* 34 Et non de la CSG, dont il convient de préserver l'assiette, notamment dans la perspective d'une fusion avec l'impôt sur le revenu. En outre, la PPE est une mesure qui avait été précisément adoptée suite à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, d'un mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG).