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Projet de loi de finances pour 2007 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances) - Examen des articles

23 novembre 2006 : Budget 2007 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

 

TITRE III : REPORTS DE CRÉDITS DE 2006 SUR 2007

ARTICLE 39 - Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Commentaire : le présent article vise à majorer les plafonds de reports de certains crédits de paiement de l'exercice 2006 sur celui de 2007.

L'article 15 de la LOLF, s'il prévoit que les crédits inscrits sur les autres titres que le titre des dépenses de personnel (titre 2) peuvent être reportés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés, autorise une majoration de ce plafond par une disposition de loi de finances.

Tel est l'objet du présent article.

Il fixe une liste de programmes qui pourront bénéficier de reports supérieurs au plafond de 3 %, dans la limite du montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes par la loi de finances initiale pour 2006 n° 2005-1719 du 31 décembre 2005.

Programmes dont les reports de 2006 vers 2007 peuvent excéder le plafond de 3 %

Intitulé du programme

Intitulé de la mission de ratttachement

Equipement des forces

Défense

Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

Gestion et contrôle des finances publiques

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

 

Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

 

Trois programmes ont été ajoutés à cette liste à l'Assemblée nationale :

Conditions de vie outre-mer

Outre-mer

 

Interventions des services opérationnels

Sécurité civile

 

Veille et sécurité sanitaires

Sécurité sanitaire

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV : DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

ARTICLE 40 - Renforcement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions au capital de PME

Commentaire : le présent article a pour objet de reconduire, jusqu'au 31 décembre 2010, et de moderniser le régime de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions au capital des PME.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE DISPOSITION RELATIVEMENT RÉCENTE ET RECONDUITE PAR L'ENSEMBLE DES GOUVERNEMENTS

La réduction d'impôt sur le revenu au titre des souscriptions au capital de PME, connue sous le nom de réduction « Madelin », a été instaurée par l'article 26 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative individuelle. Ladite réduction visait alors les personnes physiques qui effectuent des souscriptions en numéraire au capital d'une PME non cotée soumise à l'impôt sur les sociétés, présentant un chiffre d'affaires hors taxes n'excédant pas 140 millions de francs ou un total du bilan n'excédant pas 70 millions de francs, exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale, et dont plus de 50 % du capital était détenu par des personnes physiques ou des sociétés du groupe familial. La réduction, qui s'élevait à 25 % du montant des souscriptions, était assortie d'une obligation de conservation sur une durée de 5 ans et était plafonnée à 20.000 francs par an pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40.000 francs par an pour les contribuables mariés soumis à imposition commune. Ces mesures ont été codifiées à l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts (CGI).

Depuis lors, la réduction « Madelin » a constamment été reconduite par l'ensemble des gouvernements. Sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur général tient à effectuer quelques rappels à ce sujet.

Tandis que M. Lionel Jospin était Premier ministre, l'article 94 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 a prorogé de 3 ans la période d'application de la réduction d'impôt (pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2001) et a relevé les seuils de chiffres d'affaires et de total du bilan des sociétés éligibles en cas d'augmentation de capital. Dans le même esprit, l'article 81 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 a procédé à une nouvelle prorogation de 5 ans (pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2006), a converti les divers seuils et plafonds en euros dans un sens favorable, a ouvert la possibilité de reporter sur trois années la fraction des souscriptions ouvrant droit à la réduction d'impôt et excédant les plafonds, a inclus dans le dispositif les sociétés solidaires qui ne respecteraient pas la condition de détention majoritaire du capital par des personnes physiques, a aménagé la liste des avantages fiscaux incompatibles, et a supprimé toute restriction quant à la nature de l'activité de la société non cotée.

Plus récemment, l'article 29 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique a apporté de nouveaux aménagements significatifs : le montant du plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt a été triplé, la notion de sociétés dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger a remplacé celle de sociétés non cotées, les sociétés holdings ne détenant pas des sociétés elles-mêmes éligibles au dispositif ont été exclues, enfin le chiffre d'affaires et le total du bilan des filiales ont été pris en compte pour apprécier la qualité de PME. Dans son rapport sur ledit projet de loi1(*), la commission spéciale du Sénat chargée de l'examiner avait salué ces mesures, particulièrement la hausse des plafonds, rappelant le Sénat avait adopté, lors de l'examen de la loi de finances pour 2002, à l'initiative de sa commission des finances, le doublement desdits plafonds, cette mesure ayant toutefois été ensuite rejetée par l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement de l'époque.

B. LES DISPOSITIONS ACTUELLEMENT EN VIGUEUR

1. Les conditions à remplir pour que le souscripteur bénéficie de la réduction d'impôt sur le revenu

Les dispositions actuelles, issues de l'ensemble de ces aménagements, font dépendre le bénéfice de plusieurs conditions, liées aux souscriptions, aux investisseurs et aux sociétés bénéficiaires. Ces conditions sont les suivantes :

- les souscriptions (en numéraire) doivent être effectuées au capital initial ou aux augmentations de capital d'une société (l'acquisition d'actions existantes est donc exclue du dispositif) ;

- le souscripteur doit être fiscalement domicilié en France, souscrire au capital d'une société dans le cadre de la gestion de son patrimoine privé (ce qui exclut les souscriptions inscrites à l'actif d'une entreprise) et souscrire directement en qualité de personne physique. Cela signifie que les titres souscrits par des personnes morales ne peuvent bénéficier de la réduction d'impôt même s'il s'agit de sociétés de personnes, dont le résultat est directement imposable entre les mains des associés. Enfin, il doit s'engager à conserver les actions ou parts de la société jusqu'au 31 décembre de la 5ème année suivant celle de la souscription ;

- la société bénéficiaire des souscriptions doit, pour sa part, réunir quatre conditions pour que le contribuable bénéficie de la réduction d'impôt. En premier lieu, ses titres de ne doivent pas être admis sur un marché réglementé français ou étranger (à noter cependant que le marché Alternext et ses équivalents étrangers ne sont pas visés par cette disposition). En outre, en cas d'augmentation de capital, le chiffres d'affaires hors taxes de la société ne doit pas avoir excédé 40 millions d'euros ou le total de bilan avoir excédé 27 millions d'euros au cours de l'exercice précédent. De plus, la société doit être soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, ce qui exclut les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (sociétés de personnes) et les entreprises qui bénéficient à titre permanent d'une exonération. Enfin, plus de 50 % des droits sociaux attachés aux actions ou parts de la société doivent être détenus directement par des personnes physiques ou par une ou plusieurs sociétés formées uniquement de personnes parentes en ligne directe ou entre frères et soeurs ainsi qu'entre conjoints, ayant pour seul objet de détenir des participations dans une ou plusieurs sociétés répondant aux deux précédentes conditions. Le respect de cette condition n'est pas exigé pour les entreprises solidaires. Pour l'appréciation du seuil de détention de 50 % des droits sociaux par les personnes concernées, celles-ci doivent ensemble détenir plus de 50% des droits de vote et plus de 50 % des droits à dividende.

A propos de cette ultime condition, il est à noter que pour les versements réalisés depuis le 1er janvier 2005, il n'est pas tenu compte, pour l'appréciation de ce seuil de 50 % des participations détenues par :

- des sociétés de capital-risque (SCR), des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR), des sociétés de développement régional (SDR) et des sociétés financières d'innovation (SFI) à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre ces sociétés et la société cible ;

- des fonds communs de placement à risques (FCPR), des fonds d'investissement de proximité (FIP) ou des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Enfin, lorsque la société a pour objet principal de détenir des participations dans d'autres sociétés, lesdites sociétés doivent elles-mêmes respecter l'ensemble des conditions énumérées supra.

2. Le montant de la réduction d'impôt et ses modalités d'application

Si l'ensemble des conditions décrites supra sont respectées, le souscripteur bénéficie d'une réduction de son impôt sur le revenu égale à 25 % du montant des versements effectués au cours de l'année, dans la limite annuelle de 20.000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40.000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

La fraction des versements annuels réalisés qui excède ces limites ouvre droit à la réduction d'impôt au titre des 3 années suivantes. Si au titre de ces années suivantes, le contribuable procède à de nouveaux versements, les excédents non encore utilisés reportés en avant au titre des années précédentes ouvrent droit à réduction avant les versements de l'année considérée. Pour les années suivantes, le report s'effectue en utilisant d'abord les excédents non utilisés les plus anciens.

La cession de tout ou partie des titres avant le délai de 5 ans de détention des titres ou actions de la PME entraîne la reprise de la réduction d'impôt obtenue, dans la limite du prix de cession. Cependant, aucune reprise n'est effectuée en cas de licenciement, d'invalidité rendant impossible l'exercice d'une profession ou nécessitant d'avoir recours à une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie, du décès du contribuable ou de son époux soumis à imposition commune.

La dépense fiscale associée à ce dispositif est estimé à 135 millions d'euros pour 2007 ; 94.000 contribuables en bénéficient. Deux faits, qui illustrent bien la diversité des profils des contribuables concernés, sont à relever :

- un tiers des déclarants ne bénéficient pas, dans les faits, de la réduction d'impôt, vu qu'ils ne sont pas redevables de l'impôt sur le revenu ;

- seuls 6 % des souscripteurs saturent les plafonds (contre 20 % avant la modification du plafond par la loi du 1er août 2003 précitée), ce qui montre que le niveau actuel semble correctement « calibré ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, d'une part, de proroger de nouveau le dispositif, d'autre part de l'adapter, notamment en assurant davantage sa conformité avec le droit européen.

A. UNE NOUVELLE PROROGATION DE 4 ANS ET LA POSSIBILITÉ D'ÉTALER LA RÉDUCTION SUR 4 ANS

Le 1° du B du IV du présent article propose de proroger la réduction d'impôt « Madelin » jusqu'au 31 décembre 2010, soit une nouvelle prorogation de 4 ans. La précédente prorogation avait été de 5 ans, mais la date du 31 décembre 2010 correspond également à la date d'expiration des avantages liés aux fonds communs de placement pour l'innovation (FCPI) et des fonds d'investissement de proximité (FIP), également visés à l'article 199 terdecies-0 A du CGI.

En outre, le 2° du B du IV du présent article porterait de 3 à 4 ans la période au cours de laquelle le montant des versements excédant la limite annuelle peut être imputé sur l'impôt dû au titre des années suivantes, la réduction d'impôt pouvant s'appliquer la 5ème année. Au vu des plafonds actuels, cela signifierait que la réduction d'impôt sur le revenu pourra bénéficier à des souscriptions maximales de 100.000 euros pour un contribuable seul et 200.000 euros pour un couple. Elle pourra donc s'élever jusqu'à, respectivement, 25.000 euros et 50.000 euros.

Par ailleurs, le 1° du C du IV du présent article tend à déplafonner le montant des reprises de réduction intervenant avant l'expiration du délai de 5 ans de conservation des actions ou parts. Actuellement, la reprise n'est effectuée que « dans la limite du prix de cession ». Cette limite serait supprimée.

B. LA NEUTRALISATION DE LA TRANSMISSION DES ACTIONS OU DES PARTS À TITRE GRATUIT

Le deuxième alinéa du 2° du C du IV du présent article propose d'insérer un nouvel alinéa au IV de l'article 199 terdecies-0 A, excluant de la reprise des avantages fiscaux antérieurs les souscripteurs ayant effectué une « donation à une personne physique des titres reçus en contrepartie de la souscription au capital de la société si le donataire reprend l'obligation de conservation des titres transmis [...]. À défaut, la reprise [...] est effectuée au nom du donateur ».

Actuellement, seules sont exclues d'une telle reprise les cessions de titres résultant d'une situation de licenciement, d'invalidité ou de décès.

C. L'AMÉNAGEMENT DES CONDITIONS LIÉES AUX SOCIÉTÉS CIBLES

Le 2° du A du IV du présent article tend à réviser les conditions que la société bénéficiaire des souscriptions doit réunir pour que ces dernières ouvrent droit à la réduction d'impôt. Toutefois, dans la rédaction initiale du texte, avant son passage à l'Assemblée nationale, la condition de détention à hauteur d'au moins 50 % par des personnes physiques ou assimilées demeuraient inchangées.

De même, le a) du 2° du I de l'article 199 terdecies-0 A résultant du 2° du A du présent article reprend à l'identique la condition actuellement posée selon laquelle « les titres de la société ne sont pas admis aux négociations sur un marché règlementé français ou étranger ».

Pour le reste, les aménagements proposés sont les suivants :

- le b) du 2° du I de l'article 199 terdecies-0 A tel qu'il résulte du 2° du A du IV du présent article, conditionne l'avantage fiscal au fait que la société bénéficiaire des souscriptions « a son siège social dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ». Autrement dit, il n'est plus exigé que le siège social se situe en France (ce qui est, de facto, le cas actuellement, la société devait être soumise à l'impôt sur les sociétés). Désormais, le siège social de l'entreprise pourrait être localisé dans un autre État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État de l'EEE, hors Liechtenstein. Cette disposition est de nature à mettre le dispositif en totale conformité avec le droit européen en la matière ;

- par coordination, le c) du 2° du I de l'article 199 terdecies-0 A tel qu'il résulte du 2° du A du IV du présent article conditionne l'avantage fiscal au fait que la société bénéficiaire des apports soit soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, ou, ce qui est nouveau, qu'elle « y serait soumise dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France ». La rédaction est identique à celle retenue pour les fonds communs de placement à risques (FCPR) ;

- le d du 2° du I de l'article 199 terdecies-0 A tel qu'il résulte du 2° du A du IV du présent article tend à conditionner le bénéfice fiscal au fait que la société bénéficiaire des souscriptions « exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier ». Cette rédaction exclurait donc les holdings pures de gestion de patrimoine et les sociétés civiles immobilières ou de gestion de portefeuille qui ont opté pour l'impôt sur les sociétés ;

- le e) du 2° du I de l'article 199 terdecies-0 A tel qu'il résulte du 2° du A du IV du présent article conditionne l'avantage fiscal au fait que la société bénéficiaire des apports réponde à la définition communautaire des PME telle qu'aujourd'hui en vigueur, visant à cet effet « l'annexe I du règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises, modifié par le règlement (CE) n° 364/2004 du 25 février 2004 ».

D. LA DÉROGATION ATTACHÉE AUX INVESTISSEMENTS INTERMÉDIÉS

Le 6° du A du IV du présent article tend à insérer un 3° au I de l'article 199 terdecies-0 A. prévoyant l'éligibilité des souscriptions effectuées à des sociétés qui investissent dans des sociétés opérationnelles.

Il s'agit de poser le principe selon lequel, si une holding remplit l'ensemble des conditions applicables aux sociétés opérationnelles (en-dehors de la condition d'activité), ses investissements réalisés dans des sociétés éligibles (et ses seuls investissements) seront pris en compte pour le calcul de la réduction d'impôt. Autrement dit, le dispositif proposé vise à considérer de façon transparente les investissements réalisés dans les PME éligibles par une holding, comme s'ils étaient réalisés directement par le contribuable.

Cette disposition vise essentiellement à faciliter l'intervention des investisseurs providentiels, ou « business angels », qui peuvent préférer investir au travers d'une structure dédiée qui regroupe leurs investissements.

Concrètement, le présent article précise que la holding doit :

- remplir toutes les conditions d'éligibilité à l'exception de celle tenant à la nature de ses activités. Seules seraient donc éligibles les PME non admises sur un marché réglementé, soumises à l'impôt sur les sociétés de droit commun ou équivalent, et dont le siège social se situe dans un État membre de la Communauté européenne ou de l'EEE hors Liechtenstein ;

- avoir pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant des activités éligibles, c'est-à-dire commerciales, industrielles, artisanales, libérales, agricoles ou financières, à l'exception de la gestion de leur propre patrimoine mobilier ou immobilier.

Il précise également que le montant de la souscription réalisée par le contribuable dans la société interposée n'est pris en compte pour l'assiette de la réduction d'impôt que pour une fraction, dont :

- le numérateur est le montant des souscriptions en numéraire réalisées par la société interposée dans des sociétés éligibles à la réduction d'impôt, qui remplissent à cet égard toutes les conditions posées pour ouvrir droit à l'avantage dans le cadre d'investissements en direct. ;

- le dénominateur est le montant total du capital initial ou de l'augmentation de capital auquel le contribuable a souscrit.

Enfin, le présent article prévoit que le numérateur de la fraction précitée correspond au montant des souscriptions réalisées par la société interposée « avant la date de clôture de l'exercice au cours duquel le contribuable a procédé à la souscription » et que la réduction d'impôt est accordée « au titre de l'année de la clôture de l'exercice de la société [interposée] au cours duquel le contribuable a procédé à la souscription ».

Il est à noter que la holding doit, comme le souscripteur particulier, conserver ces parts ou actions jusqu'au 31 décembre de la 5ème année suivant celle de la souscription, sous peine de voir reprises les réductions d'impôt au nom du contribuable qui en a bénéficié. Cela implique qu'en cas d'investissement dans des sociétés éligibles au travers d'une société interposée, il existera une double obligation de conservation de 5 ans : de la part du contribuable pour les titres reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société interposée, de la part de cette société pour les titres qu'elle a reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société opérationnelle. En cas de rupture de l'une de ces deux obligations, il sera pratiqué une reprise des réductions d'impôt obtenues.

E. LA SUPPRESSION DE LA DÉDUCTION DES PERTES EN CAPITAL

L'article 25 de la loi du 11 février 1994, dite « Madelin », précitée, a institué une mesure de déductibilité des pertes en capital, codifiée à l'article 163 octodecies A du code général des impôts, pour les personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui ont souscrit en numéraire au capital d'une société ou à une augmentation de capital réalisée par une société dans le cadre d'un plan de redressement organisant la continuation de l'entreprise, et qui subissent une perte en capital en cas d'échec de l'entreprise. Selon ces dispositions, les intéressés peuvent alors de leur revenu global les pertes subies, dans la limite d'un plafond fixé à 15.250 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 30.500 euros pour les personnes mariées soumises à imposition commune. Au vu du peu de succès de ce dispositif, censé encourager la prise de risque, l'article 30 de la loi du 1er août 2003 précitée a relevé ces plafonds à respectivement 30.000 euros et 60.000 euros.

Cette possibilité de déduction reste cependant très peu utilisée. Ainsi, la dépense fiscale associée n'est estimée qu'à 5 millions d'euros en 2007. De fait, cette mesure étant incompatible avec la réduction « Madelin » décrite supra, elle ne devient intéressante que pour les contribuables dont le taux moyen d'imposition sur le revenu est supérieur à 25 %, ce qui ne concerne que peu de ménages.

A partir de ce constat, le III du présent article propose la suppression de l'article 163 octodecies A du CGI régissant la déduction de pertes. Par coordination, il propose également de supprimer la référence à cet article et aux modalités de son articulation avec d'autres dispositifs (article 150-0 A, article 150-0 D, 4ème alinéa du IV de l'article 199 terdecies-0 A, et a du 1° du IV de l'article 1417 du CGI).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre quelques modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de la commission des finances, avec l'avis favorable du gouvernement :

- l'un tendant à prévoir que la réforme proposée s'applique aux versements réalisés à compter du 1er janvier 2007, afin de permettre le bénéfice de la réduction d'impôt pour les souscriptions réalisées en 2006 mais correspondant à un capital libéré ultérieurement ;

- l'autre tendant à supprimer, pour l'éligibilité des sociétés au dispositif « Madelin », la condition de détention de 50 % du capital par des personnes physiques ou des sociétés du groupe familial, pour ne maintenir que la réglementation communautaire, directement visée, qui se réfère à un seuil de 25 % pour qualifier les entreprises partenaires.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général exprime de nouveau son approbation de l'économie générale de la réduction « Madelin »2(*), qui constitue un encouragement utile à l'investissement productif dans les PME.

Par ailleurs, il approuve également les aménagements de ce régime prévus par le présent article :

- la prorogation de 4 ans correspond à une durée raisonnable et offre une « clause de rendez-vous » afin de retoucher, si nécessaire, le dispositif ;

- l'extension de 3 à 4 ans de la période au cours de laquelle le montant des versements excédant la limite annuelle peut être imputé sur l'impôt dû au titre des années suivantes permettra de mieux prendre en compte les investissements les plus importants ;

- la nouvelle définition des entreprises permettant de bénéficier de la réduction d'impôt est conforme à l'esprit du dispositif tout en l'adaptant à l'environnement juridique européen de la France, notamment du fait des précisions apportées par nos collègues députés ;

- les nouvelles dispositions concernant la « transparence » de certaines sociétés holdings au regard de cet avantage fiscal devraient être utiles, pouvant en particulier encourager l'intervention des investisseurs providentiels en faveur des PME ;

- enfin, la suppression de la possibilité de déduire les pertes en capital ne devrait, en pratique, pas s'avérer pénalisante. Au vu du faible succès de ce dispositif, la mesure proposée constitue avant tout une simplification du droit.

Votre rapporteur général est donc favorable à l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 - Déductibilité des cotisations dépendance versées sur un contrat d'épargne retraite

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de permettre la déductibilité des cotisations dépendance versées sur un contrat adossé à un contrat d'épargne retraite, dans les mêmes conditions et sous les mêmes limites que les versements sur le contrat d'épargne retraite.

Dans la continuité des propositions de votre rapporteur général contenues dans son rapport d'information sur l'épargne retraite3(*), le présent article additionnel a pour objet de permettre la déductibilité fiscale des cotisations complémentaires dépendance sur un contrat d'épargne retraite, dans les mêmes conditions que les cotisations de base aux régimes d'épargne retraite.

Lors de la discussion des articles de la première partie du présent projet de loi de finances, le Sénat avait déjà examiné un amendement de votre commission des finances tendant à permettre la déductibilité des cotisations dépendance. Cet amendement avait été retiré en séance, afin que cette proposition soit à nouveau examinée lors de l'examen des articles de la deuxième partie du présent projet de loi de finances : le présent article additionnel propose que la déduction ne s'appliquer qu'à compter de l'imposition des revenus de 2007, due en 2008.

I. LE RISQUE DÉPENDANCE

A. UN BESOIN DE COUVERTURE INDIVIDUELLE ACCRUE DU RISQUE DÉPENDANCE

Dans son rapport d'information sur l'épargne retraite précité, votre rapporteur général avait souligné l'essor potentiel des contrats d'assurance dépendance, dont le développement obéissait à un besoin de protection individuelle complémentaire de la constitution d'une épargne retraite :

« Le vieillissement démographique, ainsi que l'absence de branche spécifique couvrant le risque dépendance dans le système de sécurité sociale français, sont de nature à créer une demande de couverture individuelle du risque dépendance.

« Selon la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA)4(*), 3 millions de personnes ont déjà souscrit un contrat dépendance, et ce chiffre pourrait s'élever à 8 ou 10 millions de personnes sur la base d'une enquête confiée à l'institut d'études CSA.

« Les contrats dépendance prévoient le versement d'indemnités sous forme de rente ou de capital en cas de perte d'autonomie, en laissant au choix du bénéficiaire l'affectation de la rente ou du capital (aide à domicile, hébergement en maison spécialisée, aménagement du logement...). Certains contrats dépendance proposent des prestations complémentaires, comme des services d'aide à domicile ou un soutien psychologique.

« La couverture du risque dépendance pourrait aussi s'opérer dans le cadre d'un dispositif d'épargne retraite. Ainsi, l'article 108 de la loi du 21 août 2003 précitée portant réforme des retraites avait prévu la possibilité d'une couverture spécifique de l'invalidité par un PERP, mais il ne s'agissait que d'une option :

« Le contrat peut également prévoir, en cas d'invalidité de l'adhérent survenue après son adhésion, le versement d'une rente d'invalidité à son bénéfice exclusif, sans que cette prestation puisse avoir pour effet de lui ouvrir des droits qui excéderaient ceux auxquels il aurait pu prétendre sans invalidité ».

« Votre rapporteur général observe que, dans la mesure où la dépendance intervient en général plus tardivement que l'ouverture des droits à pension au titre de l'épargne retraite, coupler un contrat d'épargne retraite et un contrat de dépendance permettrait de prendre en compte deux demandes propres au « troisième âge »5(*).

B. LES TRAVAUX ANTÉRIEURS DU PARLEMENT

Le présent article additionnel s'inscrit enfin dans le prolongement des travaux conduits par le Parlement sur la couverture du risque dépendance.

Ainsi, notre collègue Alain Vasselle a été le premier signataire d'une proposition de loi relative à la création d'une assurance dépendance (cf. exposé des motifs ci-dessous), annexée au procès-verbal de la séance du 13 janvier 2004, laquelle prévoyait une réduction d'impôt en cas de souscription de contrat d'assurance dépendance.

Exposé des motifs de la proposition de loi n° 145 (2003-2004) relative à la création d'une assurance dépendance

« Le constat est simple : sauf évènements imprévisibles, le choc démographique que constitue l'arrivée à l'âge de la dépendance des populations nombreuses du baby-boom est bel et bien devant nous. Deux chiffres seulement : aujourd'hui les personnes de plus de 85 ans sont
900 000 ; elles seront deux millions en 2020.

« Bien sûr, la relation entre grand âge et dépendance n'est pas purement mécanique. Quoiqu'il en soit, à cette date - 2020-, quelle que soit la nature de la prestation instituée pour répondre aux besoins, APA ou autre, celle-ci ne sera ni véritablement suffisante pour la plupart de ses bénéficiaires ni supportable financièrement par les pouvoirs publics.

« L'Allemagne dont la population est plus âgée a fait un autre choix que le nôtre depuis 1995 en confiant à la sécurité sociale, en l'occurrence l'assurance maladie, le soin de gérer cette question pour les personnes dont les revenus sont inférieurs à un certain montant, les prestations servies concernant actuellement 1,93 million de personnes. Or ce pays se heurte, déjà, et ce depuis 2000, malgré le fait que les plus aisés, soit environ 8 millions de personnes, ont dû se tourner vers les assurances privées, à des problèmes de financement qui ne vont faire que s'amplifier avec les années.

« Notre chance est que le problème se posera un peu plus tardivement en France. Il interviendra, toutefois, dans toute son ampleur alors que, pour des raisons démographiques encore, la question de la pérennité financière du système des retraites sera toujours d'actualité.

« Pour l'heure, du temps précieux a été perdu. En 1996, déjà, les principaux signataires de la proposition de loi relative à la prestation spécifique dépendance dont l'auteur de la présente proposition de loi, souhaitaient la mise en place d'un dispositif encourageant la population à se prémunir contre les conséquences de sa propre dépendance et à s'assurer pour couvrir ce risque.

« Mais sept ans plus tard, la prise de conscience reste insuffisante et de nécessaire est devenue tout à fait urgente. Les conséquences dramatiques de la canicule de l'été dernier l'ont, malheureusement, bien démontré.

« Il serait inexact de prétendre que rien n'a été fait : ainsi, précisément, dans le cadre du texte sur la prestation spécifique dépendance (PSD), si décrié par ailleurs, ont été neutralisées, pour la prise en compte des ressources, les rentes viagères versées en cas de souscription d'un contrat d'assurance dépendance et ont été exonérés de la taxe sur les assurances les contrats ayant cette finalité. C'est un début mais en aucun cas un dispositif complet.

« En parallèle, la nette augmentation en 2001 par rapport à 2000 et 1999 des contrats d'assurance dépendance à titre principal a pu traduire le début de prise de conscience espérée. Ainsi 1,2 million de personnes étaient-elles couvertes, fin 2001, par ce type de contrat contre seulement 850.000 en 1999 et 1 million en 2000.

« Et si l'on ajoute les 225 000 personnes couvertes par une garantie dépendance complémentaire, c'étaient environ 1,5 million de personnes qui étaient assurées fin 2001 au titre de la dépendance pour des montants de plus en plus significatifs.

« Toutefois, la mise en oeuvre de l'APA au 1er janvier 2002 semble avoir stoppé cette dynamique, alors même que, pour les niveaux de dépendance pris en charge, les montants maximaux offerts par cette prestation -soit entre 482 euros et 1125 euros par mois- restent insuffisants pour une prise en charge complète que l'on soit à domicile, avec un coût estimé à environ 2.300 euros mensuels en moyenne ou en établissement avec une charge financière comprise entre 1.400 et 2.600 euros.

« Il existe donc une large place pour un dispositif assurantiel privé.

« Sur ce plan, les réponses, de plus en plus nombreuses, consistent actuellement en deux types de contrats :

« - d'épargne avec sortie en rente viagère majorée en cas de dépendance ;

« - de prévoyance (collectifs ou individuels) à cotisations périodiques, avec versement d'une rente viagère en cas de dépendance sans possibilité de rachat.

« De plus, ces contrats élargissent progressivement leur palette de services et de garanties annexes (heures d'aide à domicile, aménagement du domicile, installation d'alarme en cas de malaise, etc). Le risque y est généralement appréhendé à partir de la grille AGGIR ou par la possibilité ou non d'accomplir les actes essentiels de la vie quotidienne.

« Et il est bien évident que plus la personne contribue tôt à la prise en charge de sa propre dépendance, moins la cotisation qu'elle devra acquitter sera élevée. Cette démarche n'est, d'ailleurs, en rien obérée par l'annonce de la création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Elle est, au contraire, infiniment complémentaire.

« Il convient donc de restaurer et d'amplifier la dynamique constatée en 2000-2001 et d'encourager, par des dispositions appropriées, chacun à contribuer, selon ses moyens, dans un cadre collectif ou individuel, à la prolongation de sa propre autonomie et à celle de ses proches. C'est l'objet de la présente proposition de loi qui se compose de cinq titres.

« Le titre Ier tient des incitations fiscales et, notamment, une réduction d'impôt en cas de souscription de contrat d'assurance dépendance.

« Le titre II modifie le code de la sécurité sociale afin d'exclure de l'assiette des cotisations sociales les contributions des employeurs afférentes à un contrat d'assurance dépendance.

« Le titre III crée un dispositif au sein du code de l'action sociale et des familles de nature à permettre aux personnes qui n'ont pas ou plus les moyens de cotiser à un contrat d'assurance dépendance, collectif ou individuel, de pouvoir obtenir une prise en charge totale ou partielle de leurs cotisations par le Conseil général.

« Pour celles qui avaient les ressources nécessaires pour s'assurer et qui ne l'ont pas fait et qui réclament l'aide du Conseil général pour compléter leur prise en charge en matière de dépendance, il est proposé de rétablir, mais pour ce cas seulement, une possibilité, pour la collectivité concernée, de recours, notamment sur succession ou donation.

« Le titre IV modifie le code des assurances afin d'inclure explicitement la perte d'autonomie et la dépendance dans le champ des contrats collectifs d'assurance. Il rend également applicables à l'égard du bénéficiaire d'un contrat d'assurance dépendance, que celui-ci soit collectif ou individuel, les obligations d'information de la part de l'assureur ainsi que les dispositions protectrices de l'article L. 133-1 du code précité relatives à la non utilisation des tests génétiques pour l'accès à l'assurance contre les risques d'invalidité ou de décès.

« Le titre V contient des dispositions diverses, pour permettre le transfert de droit d'un contrat à un autre, en cas de chômage, de faillite de l'entreprise ou de mise à la retraite ainsi que le gage ».

De même, votre rapporteur général rappelle que notre collègue député Michel Hunault, auteur d'une proposition de loi visant au financement de la dépendance6(*), a présenté un amendement au présent projet de loi de finances visant à permettre la déductibilité fiscale des cotisations versées sur un contrat d'assurance dépendance.

Votre rapporteur général partage la philosophie de cet amendement, qui a été rejeté, mais les modalités qu'il vous propose sont différentes : alors que notre collègue député Michel Hunault envisageait d'instituer un nouveau plafond spécifique de déductibilité pour la dépendance, le présent article additionnel a pour objet d'inclure la déductibilité des cotisations dépendance dans le plafond applicable aux cotisations d'épargne retraite.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé au I du présent article additionnel consiste à majorer les cotisations de base sur un contrat d'épargne retraite de cotisations complémentaire dépendance. En contrepartie, le bénéficiaire disposerait d'une rente plus élevée (ou du versement d'un capital supplémentaire, dans l'hypothèse d'une sortie en capital) en cas de survenance du risque dépendance. Ce complément de ressources permettrait de faire face aux besoins de financement induits par la dépendance.

Le contrat dépendance serait couplé au contrat d'épargne retraite, mais juridiquement distinct de celui-ci : le couplage de deux contrats distincts est rendu nécessaire par l'obligation de cantonnement spécifique à l'épargne retraite. Le risque dépendance serait alors adossé à l'actif général de l'entreprise d'assurance.

Le même plafond de déductibilité fiscale que celui aujourd'hui en vigueur pour l'épargne retraite s'appliquerait pour les cotisations d'épargne retraite et les cotisations dépendance7(*).

Les actifs représentatifs des engagements de couverture de la dépendance couvrent un risque à long terme : la mesure proposée est ainsi favorable à un accroissement des placements en actions, lesquels offrent les rendements les plus élevés sur une longue période.

Le II du présent article additionnel prévoient que la déductibilité des cotisations dépendance s'applique à compter de l'imposition des revenus de 2007, due en 2008.

A long terme, la mesure serait autofinancée : en effet, la déductibilité des cotisations sur un contrat d'épargne retraite a comme contrepartie l'imposition des rentes versées. Toutefois, compte tenu de la perte de recettes pour l'Etat à court terme, le III du présent article additionnel prévoit de gager les pertes de recettes pour l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 - « Familialisation » du plafond de déductibilité des cotisations d'épargne retraite

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de créer un plafond mutualisé de déduction des droits à l'épargne retraite pour les couples mariés et assimilés.

Dans la continuité des propositions de votre rapporteur général contenues dans son rapport d'information sur l'épargne retraite8(*), le présent article additionnel a pour objet de créer un plafond mutualisé de déduction des droits à l'épargne retraite pour les couples mariés et assimilés (c'est-à-dire les partenaires liés par un pacte civil de solidarité défini à l'article 515-1 du code civil).

Lors de la discussion des articles de la première partie du présent projet de loi de finances, le Sénat avait déjà examiné un amendement de votre commission des finances tendant à l'instauration de ce plafond mutualisé. Cet amendement avait été retiré en séance, afin que cette proposition soit à nouveau examinée lors de l'examen des articles de la deuxième partie du présent projet de loi de finances : le II du présent article additionnel propose que la déduction ne s'applique qu'à compter de l'imposition des revenus de 2007, due en 2008.

La « familialisation » du plafond de déductibilité consiste en l'addition des droits individuels de déduction dont dispose chacun des deux conjoints d'un couple marié ou assimilé.

Cette mesure de mutualisation des droits à déduction fiscale conforterait l'un des principes fondateurs de l'épargne retraite : permettre au conjoint survivant de disposer d'un complément de revenu. Le principe de réversion, propre à l'ensemble des contrats d'épargne retraite, participe déjà de l'application du principe de solidarité familiale.

Les dispositions proposées aux A, B, C et D du I du présent article additionnel concernent respectivement les plafonds de déduction au titre :

- de l'ensemble des contrats d'épargne retraite9(*),

- du plafond spécifique de déduction, au sein du plafond global pour tous les contrats d'épargne retraite, pour les régimes d'épargne retraite d'entreprise définis à l'article 83 du code général des impôts10(*),

- des catégories des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux,

- de la catégorie des bénéfices agricoles, s'agissant des cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, couverts par les contrats d'épargne retraite dits « Madelin » agricoles, à l'article 154 bis-0 A du CGI.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 40 - Relèvement du seuil de cessions de valeurs mobilières en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values

Commentaire : le présent article additionnel vise à relever, de 15.000 euros à 25.000 euros, le seuil de cessions de valeurs mobilières prévu à l'article 150-0-A du code général des impôts en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME UNIQUE D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE VALEURS MOBILIÈRES

L'article 94 de la loi de finances pour 200011(*) a fusionné, à compter du 1er janvier 2000, les différents régimes d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers en un dispositif unique décrit à l'article 150-O A du code général des impôts.

Selon les dispositions de cet article, les gains nets retirés des cessions de valeurs mobilières sont exonérés d'impôt sur le revenu lorsque le montant annuel des cessions ne dépasse pas 15.000 euros par foyer fiscal.

Cette disposition, qui bénéficie à environ 1,5 million de ménages, représente un coût annuel pour le budget de l'Etat de 60 millions d'euros.

Le seuil d'exonération des plus-values de cessions de valeurs mobilières a évolué de manière contrastée.

L'article 6 de la loi n° 78-688 du 5 juillet 1978 relative à l'imposition des gains nets en capital réalisés à l'occasion de cessions à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux avait fixé ledit seuil à 22.867 euros (150.000 francs). Ce chiffre était révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Ainsi, le seuil d'exonération a progressé régulièrement jusqu'en 1995, où il s'élevait à 52.259 euros (342.800 francs).

L'article 71 de la loi de finances pour 199612(*) a mis un terme à cette indexation et a fixé le seuil au delà duquel les plus-values réalisées sont imposables à 30.492 euros (200.000 francs). Ce dernier seuil a ensuite été abaissé par paliers successifs13(*) jusqu'à 7.650 euros (50.000 francs).

A l'initiative de votre rapporteur général, le seuil a été porté à 15.000 euros par l'article 10 de la loi de finances pour 200314(*).

B. L'APPLICATION DE L'ARTICLE 150-O-A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Sont imposées les personnes physiques qui réalisent des profits directement ou par personne interposée dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé. L'imposition, au-delà du seuil de 15.000 euros, s'applique aux gains nets retirés des cessions à titre onéreux de valeurs mobilières ou droit sociaux qu'il s'agisse de négociations effectuées en Bourse ou de cession de gré à gré. Les rachats d'actions de SICAV, les rachats de parts de fonds communs de placement et les retraits ou rachats sur un PEA avant la fin de la cinquième année constituent des cessions à titre onéreux au sens de l'article 150-O-A du code général des impôts. On considère comme valeurs mobilières, les actions obligations, certificats d'investissement, titres participatifs et autres titres d'emprunt négociables ; et comme droits sociaux, les actions ou parts sociales de sociétés cotées ou non cotées qu'elles soient ou non assujettis au régime de l'impôt sur les sociétés.

Pour l'appréciation du seuil d'imposition des plus-values de cessions mobilières et droit sociaux, l'ensemble des opérations réalisées par les membres du foyer fiscal sont prises en compte. L'article 150-O-A prévoit que lorsqu'un événement exceptionnel (départ à la retraite, chômage, redressement ou liquidation judiciaire, invalidité ou décès de l'un des époux) survient dans la situation personnelle, familiale ou professionnelle des contribuables, le franchissement du seuil d'imposition est apprécié par référence à la moyenne des cessions de l'année considérée et des deux années précédentes. Sont exonérées dans certaines conditions des cessions de participations de sociétés à l'intérieur du groupe familial et à la condition d'un engagement de conservation de ces participations sur une durée minimale de cinq ans.

Au-delà du seuil de cession, l'imposition est établie selon un taux forfaitaire de 16 %, auquel il faut rajouter les prélèvements sociaux de 11 %. Le taux global s'élève donc à 27 %.

Les plus-values imposables sont calculées comme la différence entre le prix de cession des titres et leur prix d'acquisition. Le prix de cession est diminué des frais acquittés par le cédant : commission de négociations, courtages et impôts sur les opérations de Bourse. Le prix d'acquisition prend en compte les frais de courtage, les commissions, notamment celles versées au titre du service de règlement différé (SRD), les impôts sur les opérations de Bourse.

II. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DE CESSIONS SUR VALEURS MOBILIÈRES : UN SIGNAL POUR COMPENSER L'EFFET DE LA SUPPRESSION DE L'AVOIR FISCAL

Le seuil d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières présente trois inconvénients :

- la méthode de calcul du seuil apparaît inadaptée. Elle prend en compte le montant des cessions et non le montant des plus-values réalisées. Or, la plus-value réalisée sous le seuil de 15.000 euros peut fortement varier en fonction de la nature des titres et de la durée de détention de ceux-ci. Pour cette raison, l'article 150-0 D bis du code général des impôts, introduit par l'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2005,15(*) a prévu un abattement d'un tiers par année de détention au-delà de la cinquième pour les cessions de valeurs mobilières

- le dispositif actuel crée un fort effet de seuil puisque la cession de plus de 15.000 euros de titres entraîne la taxation de l'ensemble des plus-values ;

- enfin, et surtout, son montant, non actualisé en fonction de l'inflation, est limité par rapport à celui existant avant 1996 et doit être apprécié au regard des pertes constatées par 3 millions d'épargnants en raison de la suppression de l'avoir fiscal. Les effets de cette suppression se sont fait sentir au titre de l'impôt payé en 2006, sur les revenus de 2005.

Les calculs effectués par votre rapporteur général à l'occasion de l'examen de l'article 93 de la loi de finances initiale pour 200416(*), avait souligné un impact financier négatif de la réforme de l'avoir fiscal au-delà de 255,5 euros de dividendes reçus (511 euros pour les couples mariés), sauf, à compter d'un certain montant, pour les contribuables dont les revenus étaient situés dans les deux dernières tranches du barème.

En conséquence, il est proposé de relever le seuil de cessions de valeurs mobilières en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values, de 15.000 euros à 25.000 euros17(*). En outre, il apparaît souhaitable de réviser ce seuil, chaque année, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, afin d'éviter tout prélèvement rampant.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 40 - Sursis d'imposition de la plus-value correspondant à une créance de complément de prix

Commentaire : le présent article additionnel vise à octroyer un sursis d'imposition pour les plus-values correspondant à la mise en oeuvre d'une clause de complément de prix lorsque le complément de prix est apporté au capital de l'entreprise par le cédant dès lors qu'il occupe encore une fonction de direction au sein de ladite société.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

Lors de la transmission d'une entreprise, la détermination du prix de cession constitue un point crucial qui complique la conclusion de la vente. Le vendeur ne souhaite pas négliger le potentiel de l'entreprise qu'il vend. L'acheteur n'a pas de certitude sur la capacité de l'entreprise à produire le rendement prévu sur son capital.

Pour faciliter la transmission, les parties peuvent s'entendre sur une formule de détermination du prix de vente en deux temps. Vendeur et acquéreur peuvent ainsi conclure une clause de révision du prix de cession des titres, indexée sur le rendement de la société constaté postérieurement à la cession (« clause d'earn out »). Si le rendement est inférieur à celui pris en compte pour déterminer la valeur des titres cédés, le vendeur devra reverser à l'acquéreur une partie du prix reçu. Dans le cas inverse, l'acquéreur devra verser un complément de prix.

Sur le plan fiscal, le complément de prix pouvant être reçu par le vendeur est dissocié de la vente initiale. La plus-value correspondante est imposable l'année de la perception du complément de prix et non l'année de cession des titres.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Afin de faciliter les transmissions d'entreprises, et de renforcer les fonds propres des entreprises ayant fait l'objet d'une transmission, il est proposé d'inciter les vendeurs à apporter leur créance, correspondant à un complément de prix, au capital de l'entreprise cédée, et donc d'échanger cette créance contre des titres de la société. Il est souhaitable dans cette perspective de prévoir un régime fiscal favorable de sursis d'imposition à la plus-value applicable sur le complément de prix, dès lors qu'un certain nombre de conditions sont réunies.

Ainsi, la plus-value de cession correspondant au complément de prix, né d'une clause de révision assise sur l'activité de la société cédée, serait placée en sursis d'imposition lorsque le cédant occupe encore, et ce depuis au moins cinq ans, des fonctions de direction effective dans la société cédée18(*), en cas de remploi du complément de prix19(*) dans le capital de l'entreprise.

Cette situation n'est en effet pas éloignée du régime en vigueur autorisant le bénéfice du sursis d'imposition pour les apports de titres rémunérés par des valeurs donnant immédiatement, mais aussi à terme, accès au capital, au nombre desquelles figurent notamment les obligations convertibles ou remboursables en action.

La valeur de la créance resterait naturellement imposable in fine, l'abattement pour durée de détention, d'un tiers par année de détention au-delà de cinq ans, prévu à l'article 150-0 D bis du code général des impôts, ne s'appliquant que sur la fraction de la plus-value enregistrée depuis l'apport20(*).

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 - Harmonisation du régime de retenue à la source sur les revenus distribués par les sociétés françaises cotées

Commentaire : le présent article additionnel modifie les articles 1672 et 1681 quinquies du code général des impôts pour permettre, dans certaines conditions, aux établissements financiers européens de collecter et d'acquitter, pour le compte de l'Etat français, la retenue à la source due sur les revenus distribués aux non-résidents par les sociétés françaises cotées sur un marché financier réglementé ou organisé.

I. LE CONTEXTE BOURSIER ET LE DROIT APPLICABLE

A. LE PRINCIPE ET LES MODALITÉS DE LA RETENUE À LA SOURCE

Aux termes de l'article 119 bis du code général des impôts, la distribution de revenus de capitaux mobiliers par les sociétés françaises à des non-résidents entraîne en principe l'exigibilité d'une retenue à la source, sous réserve de l'application éventuelle du prélèvement libératoire prévu par l'article 125 A pour les produits de placement à revenu fixe.

Néanmoins certaines distributions ne supportent pas de retenue à la source, telles que les distributions des sociétés de capital-risque (dans certaines conditions), les distributions consenties à des États souverains ou à leur banque centrale, ou les distributions occultes ayant entraîné l'application de la pénalité prévue par l'article 1763 A.

Le taux de cette retenue à la source, fixé par le 1 de l'article 187 du code général des impôts, est de 25 % pour les produits des actions ou de parts sociales et les revenus assimilés, et de 12 % pour les intérêts des obligations négociables. Ce taux s'applique au montant brut21(*) des revenus décaissés par la société ; le taux effectif est ainsi égal en pratique à un tiers du revenu net versé.

La retenue à la source ne frappe que les revenus encaissés par des personnes ayant leur domicile fiscal ou leur siège hors de France, et son exigibilité est subordonnée à l'encaissement effectif des revenus par les bénéficiaires non-résidents.

Lorsque le bénéficiaire du revenu est résident d'un État lié à la France par une convention fiscale destinée à éviter la double imposition, celle-ci a fréquemment une incidence sur le champ d'application et le taux de la retenue à la source. Quelques conventions fiscales, telles que celles conclues avec l'Allemagne, l'Autriche, l'Espagne, la Finlande et la Suède, permettent ainsi d'obtenir la suppression de la retenue à la source, au-dessus d'un certain seuil de détention des titres. Les conventions conclues avec les autres États de l'Union européenne modulent le seuil de détention requis et accordent pour les dividendes un taux réduit de retenue à la source compris entre 5 et 15 %.

Ainsi que le précise l'article 167222(*) du code général des impôts, qui prend place dans le Livre II relatif au recouvrement de l'impôt, la liquidation et le paiement de la retenue à la source incombent en pratique à la personne qui effectue la distribution en France, selon des conditions et modalités fixées par voie réglementaire et par les articles 75 à 79 de l'annexe II du code général des impôts.

L'établissement payeur doit en particulier demander aux bénéficiaires des revenus la justification de leur identité et de leur domicile ou siège, afin de déterminer si la retenue est exigible ou non. Les sommes prélevées par l'établissement sur le montant des sommes distribuées sont versées à la recette des impôts au plus tard le 15 du mois suivant celui de leur prélèvement.

Enfin l'article 1681 quinquies du code général des impôts a trait au paiement par virement du prélèvement libératoire (et des prélèvements assimilés) prévu par l'article 125 A du même code, précité, de la retenue à la source sur les revenus de capitaux mobiliers, de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires. Son 1 prévoit que le prélèvement libératoire et la retenue à la source sont acquittés par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France lorsque leur montant excède 1.500 euros.

B. L'INTÉGRATION DES PLATES-FORMES DE RÈGLEMENT-LIVRAISON D'EURONEXT

Le groupe Euronext, qui fédère les bourses d'Amsterdam, Bruxelles, Lisbonne et Paris, est engagé depuis deux ans dans un processus de rationalisation de ses activités de règlement et de livraison des titres - dites activités « post-marché », via ses filiales LCH.Clearnet et Euroclear, selon le modèle d'organisation « horizontal » de cette infrastructure de marché23(*). Cette démarche se traduit par l'intégration des systèmes informatiques de compensation et la mise en place - avec le projet stratégique ESES (Euroclear settlement for Euronext-zone securities) - d'une plate-forme intégrée de règlement-livraison des marchés belge, français et néerlandais.

L'objectif est ainsi de proposer aux clients un traitement fluide, automatisé et continu des transactions, de la négociation à la livraison des titres, permettant à Euronext de conforter son avantage comparatif, sa vocation transnationale et la mise en place de son carnet d'ordres unique. La première phase de ce projet, le Single Settlement Engine, a déjà été expérimentée et lancée en 2006. Les utilisateurs et les opérateurs d'Euronext se sont fixés pour échéance de mener à bien l'ensemble du processus d'ici la fin de l'année 2007.

Ce projet déterminant pour Euronext se heurte toutefois au régime français de retenue à la source, seuls les établissements payeurs établis en France étant autorisés à agir comme agent collecteur et payeur de l'impôt dû, compte tenu des obligations déclaratives qui leur incombent. Dès lors, les établissements financiers étrangers qui souhaitent accéder aux marchés français sont en pratique tenus de passer par un intermédiaire établi en France, afin que ce dernier procède au paiement de la retenue à la source.

Une actualisation des modalités de recouvrement de cette retenue apparaît donc nécessaire, dans un double objectif de simplification des procédures et d'attractivité de la place financière française.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article additionnel tend à faciliter l'accès direct des intermédiaires financiers européens aux marchés d'Euronext. Il permet ainsi à ces intermédiaires - et non plus exclusivement aux intermédiaires français - d'acquitter directement, pour le compte de l'Etat français, la retenue à la source sur les dividendes distribués à des non-résidents par des sociétés françaises cotées sur un marché réglementé ou organisé. Trois conditions formelles sont toutefois prévues.

Cette reforme doit donc contribuer, sans coût fiscal, à renforcer l'attractivité d'Euronext, et partant, celle de la place de Paris auprès des investisseurs européens, et plus particulièrement le marché des actions françaises.

A. UNE DOUBLE EXTENSION DU DISPOSITIF DE RETENUE À LA SOURCE

Le I du présent article modifie l'article 1672 du code général des impôts, précité, relatif au régime de recouvrement de la retenue à la source.

Le 1° du I prévoit explicitement, dans le premier alinéa du 2 de l'article 1672, le cas de droit commun où l'établissement qui distribue les revenus et paie la retenue à la source est établi en France.

Le 2° du I introduit un 2 bis au sein de l'article 1672, relatif à la faculté de distribution des revenus de titres cotés et de paiement de la retenue à la source par une personne établie dans un Etat européen autre que la France.

1. La prise en compte de la diversification des infrastructures de marché

La retenue s'appliquerait lors du paiement de produits de titres non pas exclusivement cotés sur un marché réglementé, mais « admis aux négociations sur un marché d'instruments financiers dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou un prestataire de services d'investissement ou tout autre organisme similaire ».

Il s'agit en effet de tirer les conséquences de la réforme introduite par la directive 2004/39/CE du Parlement et du Conseil du 21 avril 2004, relative aux marchés d'instruments financiers, dite « directive MIF ». Cette importante directive contribue, notamment, à supprimer la possibilité de centraliser les ordres sur un marché réglementé, et partant, à établir une concurrence entre infrastructures de marché réglementées et simplement « organisées ». Trois modes d'exécution des transactions sont ainsi placés sur le même plan :

- l'exécution sur un marché réglementé géré par une entreprise de marché telle qu'Euronext;

- sur un « système multilatéral de négociation » (multilateral trading facility - MTF), dont l'exploitation constitue désormais un service d'investissement exercé par une entreprise d'investissement ou une entreprise de marché ;

- et directement par un prestataire de services d'investissement, qui en tant qu' « internalisateur systématique » traite l'ordre du client en se portant lui-même contrepartie sur son propre bilan.

La rédaction proposée pour le 2 bis de l'article 1672 permet donc d'appliquer la retenue à la source aux produits de titres cotés sur un marché réglementé ou organisé (par exemple, Euronext ou Alternext), exploité par une entreprise de marché, ou par un prestataire financier dans le cadre d'un système multilatéral de négociation.

2. Une extension sous conditions aux établissements financiers européens

Aux termes du texte proposé pour le 2 bis de l'article 1672, un intermédiaire financier européen qui assure le paiement de revenus de titres de sociétés françaises cotées au profit d'une personne morale établie hors de France peut également acquitter la retenue à la source s'il remplit les trois conditions formelles cumulatives suivantes :

- il est établi dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause de coopération et d'assistance administrative destinée à lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ;

- il a conclu avec l'administration fiscale française une convention établie conformément au modèle délivré par cette dernière. Cette convention organise les modalités déclaratives et de paiement de la retenue à la source et prévoit la transmission à l'administration fiscale de tout document justificatif de ces déclarations et paiements ;

- enfin l'intermédiaire est mandaté par le redevable légal de la retenue à la source, soit le dernier établissement payeur établi en France, pour effectuer en son nom et pour son compte les obligations déclaratives et de paiement de cet impôt.

Ces conditions sont assez largement inspirées de celles déjà prévues par l'article 125 D du code général des impôts24(*) pour le prélèvement libératoire sur les produits de placement à revenu fixe de source européenne. Le respect des deux conventions, l'une conclue par l'Etat d'établissement de l'intermédiaire et l'autre conclue par ce dernier, comme de la condition du mandat est destiné à « fiabiliser » le circuit de paiement de la retenue à la source et à assurer un minimum de contrôle sur les établissements payeurs étrangers.

B. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION, DE PRÉCISION ET D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Par coordination, le 3° du I substitue un 3 au 2 de l'article 1672 et précise, dans le second alinéa de ce 2, que le décret fixe les modalités et conditions d'application du 2 et du 2 bis créé par le présent article.

Le II du présent article complète le 1 de l'article 1681 quinquies du code général des impôts, précité, pour prévoir que l'obligation de paiement par virement sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France ne s'applique pas à la retenue à la source opérée par les établissements européens dans les conditions sus-mentionnées. Une telle obligation eût en effet été de portée extra-territoriale. Pour autant, la convention relative aux modalités déclaratives et de paiement de la retenue à la source, précédemment mentionnée, devrait rendre possible un tel paiement par virement.

Enfin le III du présent article précise la date d'application du nouveau dispositif, et prévoit que ses dispositions sont applicables aux revenus distribués et payés à compter du 1er janvier 2007, afin de garantir le bon déroulement de la réforme en cours chez Euronext.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 - Investissement des FCPI dans les sociétés cotées sur un marché non réglementé

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de permettre aux fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) d'investir davantage dans les sociétés cotées sur un marché non réglementé.

I. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION

A. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION

1. Des contraintes spécifiques d'allocation

Les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ont été créés par la loi de finances pour 1997 du 30 décembre 1996.

Les FCPI sont des FCPR « juridiques » dont l'actif est constitué à hauteur de 60 % au moins de titres de sociétés innovantes.

Les titres éligibles au quota d'investissement de 60 % du FCPI sont des titres éligibles au quota de 50 % d'un FCPR « juridique », c'est-à-dire des titres de sociétés non cotées ou, dans la limite de 20 %, de sociétés cotées faiblement capitalisées, émis par des sociétés répondant aux conditions suivantes :

- elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si leur activité était exercée en France ;

- elles ont leur siège social dans un Etat de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, à l'exception du Liechtenstein ;

- elles ont un effectif de moins de 2.000 salariés ;

- elles présentent un caractère innovant, qui est apprécié au regard du montant de leurs dépenses de recherche ou par la reconnaissance de leur caractère innovant par OSEO-ANVAR ;

- elles ne doivent pas être détenues majoritairement directement ou indirectement par une ou plusieurs personnes morales ayant des liens de dépendance avec une autre personne morale.

2. La réduction fiscale en faveur des porteurs de parts des FCPI

En contrepartie du risque encouru, les FCPI bénéficient d'un régime fiscal spécifique.

Il convient au préalable de préciser qu'un fonds commun de placement dans l'innovation, comme tout FCPR, est une copropriété de valeurs mobilières sans personnalité juridique, qui bénéficie de la transparence fiscale. Cette caractéristique implique l'existence d'une société de gestion pour administrer les participations qu'il détient. N'ayant pas de personnalité juridique, il n'est pas assujetti à l'impôt et ses plus-values sont imposées chez le porteur de parts, une fois que les produits ou plus-values ont effectivement été distribués.

Le législateur a mis en place un régime fiscal avantageux.

S'agissant notamment des souscripteurs personnes physiques, deux catégories d'exonérations d'impôt ont été prévues :

à l'entrée : selon le VI de l'article 199 terdecies-O-A du code général des impôts (CGI), les FCPI ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu (IR) à hauteur de 25 % du montant de la souscription dans la limite d'un plafond de 12.000 euros pour un célibataire et 24.000 euros pour un couple marié, sous réserve, notamment, d'un engagement de conservation de cinq ans.

à la sortie : selon l'article 163 quinquies du code général des impôts, les souscripteurs personnes physiques qui s'engagent à conserver les parts pendant au moins cinq ans sont exonérés de l'impôt sur le revenu à raison des produits et plus-values auxquels donnent droit ces parts. En outre, les sommes doivent être immédiatement réinvesties et demeurer indisponibles pendant la même période de cinq ans.

Les prélèvements sociaux sont dus sur les sommes versées (distributions et plus-values), qu'elles soient ou non exonérées d'impôt sur le revenu. Le gain de cession des parts est également assujetti aux prélèvements sociaux, même s'il est exonéré d'impôt sur le revenu.

B. LA NECESSITÉ D'ELARGIR LES POSSIBILITÉS D'INVESTISSEMENT DES FCPI AU REGARD DES BESOINS DE FINANCEMENT EN MATIÈRE D'INNOVATION

Il apparaît aujourd'hui que les contraintes spécifiques d'allocation présentées ci-dessus constitueraient un frein au financement de l'innovation, dans la mesure où l'investissement des FCPI dans des PME cotées est limité à 20 % de l'actif du fond.

Ces freins sont d'autant plus regrettables que les FCPI disposent de liquidités relativement abondantes qui pourraient être utilement investies dans de sociétés cotées sur Alternext.

Enfin, un accès plus large des FCPI au marché non réglementé, et en particulier à Alternext, pourrait être l'occasion d'appuyer le développement de ce dernier.

Alternext a été créé par Euronext pour répondre aux attentes des petites et moyennes entreprises souhaitant bénéficier d'un accès simplifié au marché boursier pour financer leur développement.

Ce marché dit « organisé » offre aux PME des modalités d'admission et de cotation assouplies, adaptées à leur taille et à leurs enjeux, tout en étant doté de règles propres à assurer une bonne information des investisseurs :

- des modes d'accès privilégiés au marché ;

- un modèle de marché conçu pour maximiser les transactions ;

- l'appui de listing sponsors tout au long du parcours boursier des sociétés cotées.

Actuellement, 65 sociétés sont cotées sur ce marché dont la capitalisation boursière atteint 2,6 milliards d'euros. Alternext apparaît encore peu développé par rapport à l'Alternative Investment Market (AIM) son homologue londonien crée en 1995 et où plus de 1.500 sociétés sont cotées.

Au total, la possibilité élargie pour les FCPI d'investir dans les sociétés cotées sur Alternext pourrait accroître les financements en faveur de l'innovation, appuyer le développement d'Alternext, améliorer l'attractivité des FCPI auprès des souscripteurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Afin de permettre aux FCPI de pouvoir davantage investir dans les sociétés cotées sur un marché non réglementé, le I du présent amendement modifie la rédaction de l'article L. 214-41 du code monétaire et financier.

Par coordination, les dispositions du II au IX procèdent à des modifications dans le code général des impôts ainsi que dans le code de la sécurité sociale.

Le X tend à fixer l'entrée en vigueur du présent dispositif au 1er janvier 2007 pour les FCPI agréés par l'Autorité des marchés financiers.

A. LA REDÉFINTION DES CONTRAINTES D'ALLOCATION DES FCPI

Le I du présent article modifie la rédaction du I bis de l'article 214-41 du code monétaire et financier.

D'une part, il tend à redéfinir les contraintes globales d'allocations des FCPI en précisant que la participation minimale des fonds dans les sociétés innovantes, soit 60 % de leur actif, ne doit pas nécessairement concerner des sociétés non cotées.

D'autre part, il propose de maintenir le quota maximal de 20 % des actifs investis dans des sociétés cotées, mais en restreignant ce quota aux titres des sociétés cotées sur un marché réglementé

Par conséquent, cette redéfinition des contraintes d'allocation permet de supprimer toute limite aux investissements des FCPI dans des sociétés innovantes cotées sur un marché non réglementé tel qu'Alternext.

Il convient de remarquer que cette modification transforme les FCPI en catégorie très particulière de FCPR, puisque l'actif des FCPI pourrait être majoritairement constitué de titres de sociétés cotées sur un marché non réglementé, c'est-à-dire organisé ou libre, ce qui ne pourra pas être le cas des FCPR classiques.

B. LES MESURES DE COORDINATION

1. Le maintien de l'avantage fiscal en faveur des porteurs de parts de fonds communs de placement dans l'innovation

La modification proposée par le I du présent article remettant en cause le principe de non cotation des sociétés qui prévaut dans l'allocation des actifs des FCPR, il est nécessaire de préciser que l'avantage fiscal accordé par l'article 163 quinquies du CGI s'applique également dans le cadre du nouveau régime des FCPI.

Par conséquent, le du II du présent article modifie l'article 163 quinquies du CGI en ajoutant un alinéa III bis. Ce nouvel alinéa explique que l'avantage fiscal est accordé aux FCPR qui répondent aux conditions de l'article L. 214-41 du code monétaire financier dans sa nouvelle rédaction.

Le du II du présent article prend en compte au sein de l'article 163 quinquies du CGI l'introduction du nouvel alinéa.

2. Les mesures de coordination

Le II, III,V, VI, VIII et IX du présent article procèdent par coordination à la modification d'un certain nombre de dispositions du code général des impôts afin de prendre en compte l'insertion d'un nouvel alinéa au sein de l'article 163 quinquies dudit code.

De même le VII du présent article prend en compte, dans le cadre des obligations de déclaration des sociétés de gestion de fonds communs de placement à risques et des sociétés de capital-risque (article 242 quinquies du CGI) les nouvelles modalités de définition des quotas d'investissement des FCPI (I du présent article).

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 40 - Extension aux « fonds de fonds » de la fiscalité des entreprises investissant dans les véhicules de capital-risque

Commentaire : le présent article additionnel propose d'aménager le régime fiscal des entreprises qui investissent dans les véhicules du capital-risque à savoir les fonds communs de placement à risque (FCPR) et les sociétés de capital-risque (SCR), pour leur permettre de bénéficier de la fiscalité applicable aux plus-values de cession de titres de participation lorsque les distributions et répartitions opérées par ces véhicules au profit de leurs souscripteurs proviennent de plus-values de cession de titres de participation réalisées par des fonds sous-jacents dans lesquels ils ont investi.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FCPR DITS « FISCAUX »

Les FCPR ont été créés par la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la protection de l'épargne afin de servir de structure de financement approprié aux petites et moyennes entreprises. Il s'agit d'une sous-catégorie particulière de fonds commun de placements (FCP) ; les FCPR ne disposent donc pas de la personnalité morale et leur représentation est assurée par leur société de gestion, qui doit être agréée par l'Autorité des marchés financiers (AMF)25(*). Le règlement d'un FCPR doit être approuvé par l'AMF26(*), ou simplement lui être notifié dans le cas d'un FCPR « bénéficiant d'une procédure allégée », destiné à des investisseurs qualifiés.

En outre, l'actif des FCPR doit être constitué, pour 50 % au moins, de titres participatifs ou de titres de capital de sociétés, ou donnant accès au capital de sociétés :

- soit non cotées ;

- soit, dans la limite de 20 % de l'actif, cotées dans un Etat de l'Espace économique européen (EEE) à condition que leur capitalisation boursière ne dépasse pas 150 millions d'euros.27(*)

De plus, les titres pris en compte, directement dans le quota d'investissement de 50 % « doivent être émis par des sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui sont passibles de l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France, et qui ont pour objet principal de détenir des participations financières 28(*)

L'ensemble de ces investissements peut être réalisé soit directement, soit via des fonds ou des holdings, quel que soit le nombre de niveaux d'interposition pour ces dernières. Dans ce cas, les titres sont retenus, pour la définition des quotas de 50 % et de 20 %, à proportion des investissements effectifs dans les sociétés éligibles.

B. LES SCR

Les SCR ont été définies dans l'article 1er-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Depuis la loi de finances pour 2001, leur objet social doit être exclusivement la gestion d'un portefeuille de valeurs mobilières. De plus, elles ne doivent pas procéder à des emprunts d'espèces au-delà de la limite de 10 % de leur actif net, une personne physique et sa famille ne doivent pas détenir plus de 30 % de leurs droits aux bénéfices et une option doit être formulée pour leur régime fiscal.

En outre, selon l'article 1er-1 de la loi n° 85-695, la situation nette comptable d'une SCR doit être représentée de façon constante à concurrence de 50 % au moins des mêmes titres que ceux retenus pour les FCPR définis supra.

C. LES AVANTAGES FISCAUX DES INVESTISSEURS SOUMIS À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Pour les FCPR dits « fiscaux »

Les produits distribués par tout FCPR sont imposés au taux plein de l'impôt sur les sociétés, au titre de l'exercice au cours duquel ils ont été versés.

En ce qui concerne les plus-values distribuées par un FCPR « fiscal », l'article 30-I de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999 a édicté la règle selon laquelle seul est imposable le montant de la distribution qui excède le remboursement des apports effectués par le souscripteur, et ce :

- au régime des plus-values à court terme, c'est-à-dire au régime normal de l'impôt sur les sociétés, pour la proportion existant entre le montant des apports effectués depuis moins de 2 ans à la date de la distribution et le montant total des apports effectués à cette date ;

- au régime des plus-values à long terme pour « la proportion existant entre le montant des apports effectués depuis au moins 2 ans à la date de la distribution et le montant total des apports effectués à cette date »29(*).

Dans ce dernier cas, le taux d'imposition normal s'élève à 15 %30(*). Toutefois, pour les titres que le FCPR aurait détenus depuis au moins 2 ans et pour lesquels sa participation dans le capital de la société aurait dépassé 5 % (en incluant les titres détenus par des FCPR ou des SCR avec qui il aurait agi de concert), ce taux s'élève à 8 % pour les distributions effectuées en 2006 et à 0 % pour les distributions effectuées à partir de 200731(*).

2. Pour les SCR

Au titre des produits versés par la SCR, les personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés sont redevables :

- d'une taxation au taux des plus-values à long terme pour les distributions de la SCR prélevées sur les plus-values nettes qu'elle a réalisées sur des titres « éligibles » qu'elle détient depuis plus de 2 ans32(*). Si la SCR (et les SCR ou FCPR avec qui elle agirait « de concert ») détient au moins 5 % du capital de la société émettrice, cette taxation se fait donc au taux réduit de 8 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006, puis de 0 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 200733(*). Dans le cas contraire, le taux des taux plus-values à long terme s'élève à 15 % ;

- d'une taxation au taux plein de l'impôt sur les sociétés, soit 33,1/3 %, pour les distributions de la SCR prélevées sur les plus-values nettes issues de titres « éligibles » mais détenus depuis moins de 2 ans, ainsi que sur les autres plus-values ou produits réalisés par la SCR.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article additionnel vise :

- d'une part, à étendre les avantages fiscaux liés aux investissements des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés à leurs investissements dans des « fonds de fonds » ;

- d'autre part, à contribuer à la simplification de la fiscalité liée aux véhicules de capital investissement.

A cet effet, le dispositif proposé a pour objet d'aménager le régime fiscal des entreprises qui investissent dans des « fonds de fonds » et SCR de fonds pour leur permettre de bénéficier de la fiscalité applicable aux plus-values lorsque les répartitions et distributions opérées ont pour origine les cessions de titres réalisées par les fonds sous-jacents. En cela, il tire la conséquence logique de l'entrée en vigueur de l'article 32 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, qui a mis en place un dispositif de calcul par transparence du quota d'investissement en titres non cotés européens des FCPR « fiscaux » et des SCR. Ce nouveau dispositif permet à ces véhicules du capital-risque d'investir via d'autres FCPR.

Ainsi, les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés qui investiraient dans des FCPR « fiscaux » ou SCR pourraient bénéficier de l'imposition au taux de 0 % à compter du 1er janvier 2007 sur les répartitions d'actifs du FCPR « fiscal » dans lequel investissent ces fonds ou sociétés, sous réserve que ces répartitions répondent aux conditions fixées par le a sexies du I de l'article 219 du CGI.

L'imposition au taux de 0 %, que ce soit pour les répartitions faites par un FCPR ou une SCR ou en provenance d'un « FCPR fiscal » dans lequel ils auraient investi, ne pourra toutefois pas concerner les cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière, et ce, en vue d'éviter le contournement de l'imposition en direct des plus-values sur les cessions de tels titres, qui sont soumises au taux de 15 % et non de 0 %.

Les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu pourront être imposées selon le régime des plus-values à long terme sur les répartitions des FCPR fiscaux et les distributions de SCR, que cette répartition ou distribution ait pour origine une cession de titres réalisée directement par ces fonds ou sociétés ou par l'intermédiaire d'un FCPR fiscal sous-jacent.

Enfin, il est proposé d'harmoniser le champ d'application du régime des plus-values à long terme des distributions de SCR sur celui des répartitions de FCPR.

Le régime des plus-values à long terme serait désormais applicable aux distributions de SCR qui auraient pour origine les cessions de l'ensemble des titres, inscrits à l'actif immobilisé de la société, détenus depuis plus de deux ans, même s'ils ne sont pas éligibles au quota d'investissement de la SCR.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 40 bis (nouveau) - Mise en place d'une filière de recyclage et de traitement des déchets issus de produits textiles d'habillement, de chaussures et de linge de maison

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, Jacques Pélissard et Didier Migaud, vise à mettre en place une filière de recyclage et de traitement des déchets issus de produits textiles d'habillement, de chaussures et de linge de maison.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN DISPOSITIF QUI FAIT SUITE AUX DÉBATS MENÉS L'AN DERNIER

1. Les débats menés l'an dernier dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006.

La question de la mise en place et du mode de financement d'une filière de recyclage des textiles, des chaussures et du linge de maison a déjà été abordée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. L'Assemblée nationale avait en effet adopté un amendement de notre collègue député Yves Jégo, devenu article 79 bis rattaché à la mission « Ecologie et développement durable »34(*). En première délibération, le Sénat avait intégralement réécrit le dispositif proposé par l'Assemblée nationale35(*). En seconde délibération, à la demande du gouvernement, ce dispositif avait été supprimé.

2. Les travaux du groupe de travail mis en place en février 2006

A la suite de ces débats, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat a mis en place, le 28 février 2006, un groupe de travail chargé de réfléchir au financement de la collecte et du tri de textiles usagés, présidé par notre collègue député Jacques Pélissard. Celui-ci a remis son rapport le 28 juin 2006.

Ce rapport relève que « le secteur de la récupération des textiles est touché par les effets induits d'une évolution du rapport qualité-prix des produits qui a pour premier effet d'augmenter la fraction de textiles récupérés mise en décharge ou incinérée, et qui accroît les charges d'exploitation des acteurs de la filière ».

Il indique que « l'augmentation de la fraction à éliminer, induisant une diminution des quantités de textiles qui sont revendus, et la baisse générale des prix de vente de produits neufs, pèsent de plus en plus sur les recettes de ce secteur ». Selon le groupe de travail, la comparaison réalisée avec les autres pays d'Europe montre que la faible qualité est la cause des difficultés rencontrées par ce secteur.

Face à ce constat, le groupe de travail préconise donc de « s'appuyer sur le concept de responsabilité élargie du producteur (REP) initialement promu par l'OCDE et mis en application par la Communauté européenne dans le cadre des politiques environnementales. L'absence de cadre normatif au niveau européen évoquée par certains membres du groupe n'est pas apparue comme un obstacle à la faisabilité d'une telle démarche, car d'autres filières (pneumatiques usagés, imprimés non sollicités) ont été mises en place sans directive support. Toutefois, le groupe de travail s'accorde pour que le dispositif issu du présent rapport soit notifié à la Commission européenne au titre de la procédure 98.34 ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 541-10-3 au sein du code de l'environnement.

Il prévoit que toutes les personnes physiques ou morales qui mettent sur le marché national à titre professionnel des produits textiles d'habillement, des chaussures ou du linge de maison neufs destinés aux ménages sont tenues de contribuer ou de pourvoir au recyclage et au traitement des déchets issus de ces produits.

Cette disposition s'appliquerait à compter du 1er janvier 2007.

L'analyse du groupe de travail sur les contributeurs

Le groupe de travail a envisagé deux types de contributeurs : d'une part, les metteurs sur le marché de produits finis neufs, c'est-à-dire les fabricants, les importateurs ou la première personne qui introduit un produit sur le marché français ; d'autre part, les distributeurs de produits neufs.

L'analyse du groupe de travail est la suivante :

- « l'approche « distributeur »pourrait pénaliser les couches les plus modestes de la population et serait contraire aux exemples des autres filières en terme de responsabilité environnementale qui doit concerner l'ensemble des acteurs de la filière, de la conception à la vente » ;

- « l'approche « metteurs sur le marché » serait de nature à faire en partie financer par les fabricants nationaux le recyclage/la valorisation/l'élimination des textiles importés à bas prix (les plus générateurs de déchets). L'impact économique d'une telle approche sur le secteur français du textile mérite cependant d'être relativisé. En effet, d'après les premières simulations, elle n'impacterait que dans une proportion de 1 pour 1.000 (environ) le prix de vente du produit fini. Une étude de coûts précise serait à conduire pour confirmer ce ratio ».

Le groupe de travail estime donc que l'approche « metteurs sur le marché » est « techniquement la moins contraignante, sous réserve d'en préciser les contours ». Il précise que le dispositif ne devrait pas faire supporter de contribution aux produits en transit sur le territoire national et à ceux fabriqués sur le territoire national et exportés.

Source : rapport du groupe de travail relatif à la récupération des textiles

Le présent article précise que deux solutions seraient possibles pour remplir cette obligation :

- soit contribuer financièrement à un organisme agréé par arrêté des ministres chargés de l'écologie et de l'industrie : cet organisme passerait alors une convention avec les opérateurs de tri et les collectivités territoriales ou leurs groupements en charge de l'élimination des déchets et leur verserait un soutien financier pour les opérations de recyclage et de traitement des déchets visés par le présent article ;

- soit mettre en place, dans le respect d'un cahier des charges, un système individuel de recyclage et de traitement de ces déchets approuvé par arrêtés des ministres chargés de l'écologie et de l'industrie.

Les modalités d'application de ces dispositions seront fixées par décret en Conseil d'Etat. Celui-ci devrait notamment préciser le mode de calcul de la contribution, les conditions dans lesquelles est favorisée l'insertion des personnes rencontrant des difficultés au regard de l'emploi ainsi que les sanctions en cas de non-respect de l'obligation imposée par le présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances avait soutenu l'an passé la mise en place d'un dispositif de ce type et se félicite que le présent article s'inscrive dans la continuité des travaux menés par le groupe de travail relatif au recyclage des textiles.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce sont actuellement 100.000 tonnes de déchets liés aux textiles, aux chaussures et au linge de maison qui seraient récupérées chaque année. Environ 3.000 emplois seraient concernés par cette activité. Le potentiel de collecte supplémentaire de ces déchets serait compris entre 300.000 et 500.000 tonnes.

Le dispositif proposé appelle toutefois plusieurs remarques.

On peut tout d'abord s'interroger sur la place de ce dispositif en loi de finances, le système de contribution proposé ne présentant pas de caractère fiscal au sens strict. D'autre part, le groupe de travail ayant exprimé le souhait que ce dispositif soit notifié à la Commission européenne, votre rapporteur général souhaite que le gouvernement précise si tel a bien été le cas et quels sont alors les résultats de cette notification.

Sur le fond, ce dispositif pose un principe et reste très vague, dans la mesure où l'essentiel des dispositions relatives à sa mise en oeuvre seront précisées par décret. Aucun projet de décret n'a, à ce jour, été transmis à votre commission des finances. Dès lors, plusieurs questions restent sans réponse précise :

- l'impact de la contribution : le mode de calcul de la contribution devant être fixé par décret, il est difficile de mesurer l'impact de cette contribution. Certaines parties concernées par ce dispositif avancent l'hypothèse d'une contribution rapportant entre 10 et 40 millions d'euros, soit un tarif fixé aux environs de 100/150 euros la tonne de produits textiles. Selon d'autres parties, la contribution aurait un rendement bien plus modeste, de l'ordre de 1,5 million d'euros. Votre rapporteur général souhaite donc que le gouvernement lui précise ses intentions, afin de mieux mesurer les conséquences économiques d'une telle mesure. Il convient par ailleurs de noter que le groupe de travail recommandait un traitement différent de la filière des chaussures et de celle des textiles, s'agissant à la fois du mécanisme de filière et du mode de calcul de la contribution. Enfin, les recettes dépendront également du choix des acteurs de développer des systèmes individuels de recyclage et de traitement ;

- le statut de l'organisme agréé : votre rapporteur général souhaite savoir s'il s'agirait d'un organisme existant ou si le dispositif proposé implique la création d'un nouvel organisme ;

- la définition du cahier des charges encadrant le système individuel de recyclage et de traitement : d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le décret d'application du présent article pourrait prévoir un canevas général de cahier des charges et renvoyer à un arrêté le soin de le définir précisément, mais il ne s'agit là que d'une hypothèse. Votre rapporteur général souhaite donc que le gouvernement lui apporte des précisions sur ce point ;

- la nature du soutien financier accordé aux opérateurs de tri et aux collectivités territoriales : ce soutien sera directement fonction des recettes résultant de la contribution mise en place. Le groupe de travail indique qu'« une des hypothèses retenues pour le soutien consisterait à en faire bénéficier les collectivités sur le territoire desquelles sont installés [des unités d'incinération et des centres de stockage de déchets ultimes]. Dès lors que ces collectivités bénéficieraient d'un soutien de la part de l'éco-organisme, elles pourraient traiter pour le compte des opérateurs liés contractuellement à elles les déchets « ultimes » à due concurrence des soutiens perçus. Indépendamment de cette mesure, l'éco-organisme pourrait leur verser un soutien à la communication ». S'agissant des opérateurs de tri, le groupe de travail indique que l'éco-organisme pourrait « participer aux coûts de l'effilochage, de l'essuyage, de l'incinération voire de mise en centre de stockage des déchets ultimes des déchets évacués par l'opérateur agréé dans ces filières » ;

- l'insertion des personnes rencontrant des difficultés au regard de l'emploi : cette formule n'apparaît pas dans le corps du dispositif, mais le décret d'application devrait déterminer « les conditions dans lesquelles est favorisée l'insertion des personnes rencontrant des difficultés au regard de l'emploi ». Votre rapporteur général souhaite donc que le gouvernement lui précise, à l'occasion de l'examen du présent article en séance publique, les implications de cette formule.

Par ailleurs, il apparaît que le dispositif proposé ne pourra entrer en vigueur au 1er janvier 2007, comme le prévoit le présent article. En effet, aucun projet de décret n'ayant été transmis à votre commission des finances, et compte tenu, d'une part de la volonté exprimée par le gouvernement d'assurer une étroite concertation avec l'ensemble des acteurs de la filière, d'autre part des délais d'examen du projet de décret par le Conseil d'Etat, il est inenvisageable que les dispositions d'application du présent article soient toutes finalisées d'ici au 1er janvier 2007. Cette date est toutefois un signe de la volonté des différentes parties de mettre rapidement en place un tel dispositif.

Enfin, votre rapporteur général observe qu'il est nécessaire d'apporter une modification rédactionnelle, afin de préciser que les arrêtés mentionnés dans le dispositif proposés sont bien des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'écologie et du ministre chargé de l'industrie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 40 ter (nouveau) - Prorogation de deux années du régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA des investissements réalisés en matière de téléphonie mobile

Commentaire : le présent article propose d'étendre à l'année 2008 le régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des investissements réalisés par les collectivités territoriales en matière de téléphonie mobile. Selon le droit actuel, ce régime expire fin 2006.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS DE COMPENSATION DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA)

L'article 13 de la loi de finances rectificative pour 197536(*) a créé le fonds d'équipement pour les collectivités territoriales (FECL), prévu par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, permettant de compenser une partie de la charge de TVA supportée par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics bénéficiaires, sur leurs dépenses réelles d'investissement. La loi de finances initiale pour 1978 a renommé le FECL fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Depuis 1983, le FCTVA a cessé d'être une dotation budgétaire limitative, inscrite au budget du ministère de l'intérieur, pour devenir un prélèvement sur recettes de l'Etat dont le rythme de progression dépend des décisions des collectivités territoriales.

Ce prélèvement est estimé par le projet de loi de finances initiale pour 2007 à 4,7 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.

Les prélèvements sur recettes au titre du FCTVA

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

LFI 2006

Prévisions 2006

PLF 2007

3.200

3.125

3.326

3.583

3.613

3.664

3.710

3.791

4.030

4.532

4.711

Source : ministère de l'intérieur

Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA.

Le FCTVA est attribué en appliquant, à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. Ce taux a été fixé à 16,176 % pour 2001, 15,656 % pour 2002 et 15,482 % depuis 2003.

L'assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la pénultième année, ce qui explique le décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. Toutefois, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même et établie au vu d'états de mandatements trimestriels.

B. DES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ STRICTES

1. Les règles de base

Les principales règles d'éligibilité aux attributions du FCTVA sont synthétisées par la circulaire Intérieur - Finances NOR INT/B/94/00257C du 23 septembre 1994.

Selon cette circulaire, « sont éligibles au FCTVA les dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, réalisées par les collectivités bénéficiaires, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire légalement autorisé, pour leur propre compte et dans le but d'accroître leur patrimoine, pour les besoins d'une activité non assujettie à la TVA ».

Autrement dit, le FCTVA est exclusivement destiné aux dépenses présentant la triple caractéristique suivante :

- elles doivent correspondre à des investissements ;

- ces investissements doivent être grevés de TVA, mais correspondre à une activité non assujettie à la TVA ;

- les biens ne doivent pas être cédés à un tiers non éligible aux attributions du FCTVA37(*), les mises à disposition étant strictement encadrées.

2. La règle la plus contestée : le bien concerné ne doit pas être cédé ou mis à disposition d'un tiers

L'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du [FCTVA] ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ».

a) De nombreuses dérogations

Le code général des collectivités territoriales prévoit de nombreuses dérogations à la règle de non mise à disposition d'un tiers.

L'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales prévoit des dérogations, concernant, en particulier :

- certaines constructions, affectées à l'usage de gendarmerie, à l'habitation principale, ou données en gestion par des communes de moins de 3.500 habitants à des organismes à but non lucratif et destinées au tourisme social ;

- les acquisitions ou rénovations de bâtiments affectés à la justice, à la police ou à la gendarmerie nationales, réalisées, jusqu'au 31 décembre 2007, par des communes ou des EPCI dans le cadre de l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) ;

- les dépenses d'investissement exposées, par les communes et leurs EPCI, sur leurs immobilisations affectées à l'usage d'alpage.

De même, l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que font l'objet d'une dérogation :

- les dépenses d'investissement des collectivités territoriales concernant des travaux de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations, ainsi que des travaux de défense contre la mer, des travaux pour la prévention des incendies de forêt, présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ;

- en application de l'article 23 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les fonds de concours versés par les collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2005 à l'Etat ou à une autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre pour les dépenses réelles d'investissement que ceux-ci effectuent sur leur domaine public routier.

b) L'assouplissement général de la loi de finances initiale pour 2006

L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2006 a considérablement atténué, par une norme générale, la règle de non mise à disposition du bien à un tiers. Cette réforme avait été annoncée au Sénat le 2 décembre 2004 par M. Dominique de Villepin, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Ainsi, désormais, l'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales prévoit que les immobilisations confiées à un tiers non éligible au FCTVA donnent lieu à attribution du fonds pour les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 si :

- le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité une prestation de services ;

- le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

- le bien est confié à titre gratuit à l'Etat.

Cet assouplissement est subordonné à la condition que le tiers exerce une activité ne lui ouvrant pas droit à déduction de la TVA ayant grevé le bien.

3. La dérogation en matière de téléphonie mobile

a) Une dérogation qui devait initialement durer jusqu'à la fin de l'année 2005

A l'initiative de notre collègue Bruno Sido, l'article 46 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, inséré par un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de votre commission des finances et du gouvernement, a modifié l'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales.

Cet article prévoit que « les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement (...), sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile. »

Ce régime dérogatoire concernait alors « la période 2003-2005 ».

b) Une dérogation étendue à la fin de l'année 2006 par la loi de finances initiale pour 2005

L'article 96 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances initiale pour 2005 a étendu ce régime dérogatoire jusqu'à la fin de l'année 2006.

Il résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec un avis favorable de sa commission des finances, et un avis de sagesse du gouvernement.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés Morel-A-l'Huissier, Jean-Marc Roubaud, Yannick Favennec et Michel Bouvard. Cet amendement a été adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du gouvernement, ainsi que de sa commission des finances.

Il propose d'étendre jusqu'à la fin de l'année 2008 le régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA dont bénéficient les investissements relatifs à la téléphonie mobile. On rappelle que, selon le droit actuel, ce régime expire à la fin de l'année 2006.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement précité, « compte tenu de la subsistance de « zones blanches », des délais de subventionnement et de mise en oeuvre du programme (études, autorisations, acquisitions foncières, travaux) que les départements initient, il conviendrait que la mesure dérogatoire de récupération du FCTVA soit prolongée ».

Bien qu'ayant donné un avis favorable à l'amendement, le gouvernement avait déposé un sous-amendement II-362, qui n'a pas été adopté. Ce sous-amendement tendait à ce que le régime dérogatoire soit prorogé de seulement une année, et expire donc à la fin de l'année 2007. Selon le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, il s'agissait « d'une part, de ne pas créer de précédent en la matière en laissant croire que ce type de dispositif [pouvait] être prorogé sans ajuster la date butoir et, d'autre part, de prendre en compte le fait que, dans un an, la couverture du territoire sera[it] totalement achevée ». Nos collègues députés Michel Bouvard et Charles de Courson, suivis par l'Assemblée nationale, ont en effet considéré que certaines « zones blanches » subsisteraient à la fin de l'année 2007.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances avait donné un avis favorable à l'amendement de notre collègue Bruno Sido, dont résulte l'article 46 précité de la loi de finances rectificative pour 2003. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003 avait prévu une telle dérogation, sur la période 2004-2005.

Votre commission des finances avait également proposé d'adopter sans modification l'article 96 (qui portait alors le numéro 68 bis) du projet de loi de finances initiale pour 2005, inséré à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, qui étendait ce régime jusqu'à la fin de l'année 2006.

Par cohérence avec ses positions antérieures, votre commission des finances est favorable au présent article. Elle juge que le maintien d'une date butoir est indispensable. Elle estime en outre que le fait de retenir la fin de l'année 2008, et non la fin de l'année 2007, comme le proposait le gouvernement, prolonge utilement le délai accordé pour la réalisation des travaux concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 quater (nouveau) - Renforcement des pénalités applicables en matière de taxe de séjour

Commentaire : le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Henri Emmanuelli. Il vise à aggraver les pénalités applicables aux collecteurs (les hôteliers et logeurs ou assimilés) de la taxe de séjour dite « au réel », en cas d'infraction aux obligations qui leur incombent à ce titre.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE DE SÉJOUR : VUE D'ENSEMBLE

1. Une extension progressive des collectivités compétentes pour instituer la taxe

La taxe de séjour, entendue au sens large, constitue une taxe optionnelle, dont l'institution est laissée au libre choix des collectivités territoriales habilitées par le législateur. Ce dispositif a été introduit par la loi du 13 avril 1910 pour les stations climatiques et les villes d'eau, généralisé en 1919 à l'ensemble des stations classées, puis étendu aux départements concernés en 1927 et, plus récemment, à différentes catégories de communes ; principalement : les communes littorales en 1986, les communes de montagne et toutes celles qui réalisent des actions de promotion touristique en 1988, les communes mettant en place des actions de protection et de gestion des espaces naturels en 199538(*). Mutatis mutandis, la même extension a été réalisée au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI, avec ou sans fiscalité propre39(*)).

Au total, les dispositions relatives à la taxe de séjour, depuis la création de celle-ci, ont été modifiées de façon significative par une dizaine d'interventions législatives. Ces dispositions sont actuellement codifiées, pour l'essentiel, aux articles L. 2333-26 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; elles ont reprises par les articles L. 422-3 et suivants du code du tourisme40(*).

2. Les trois « taxes de séjour »

La commodité de langage conduit à confondre, en pratique, dans l'intitulé générique « taxe de séjour », trois régimes distincts, dont l'un seulement peut être désigné avec exactitude comme la « taxe de séjour ».

a) Deux régimes de taxe communale

Deux régimes de taxe de séjour coexistent au niveau communal : l'institution, par les communes ou leurs groupements, et l'affectation du produit de ces taxes, se trouvent gouvernées par des règles communes, mais les modalités de leur perception diffèrent selon le cas. Il s'agit :

- d'une part, de la taxe de séjour stricto sensu, parfois dite « traditionnelle », ayant été la première créée, ou plus fréquemment désignée comme taxe « au réel », dans la mesure où son redevable est la personne qui séjourne effectivement dans l'un des établissements concernés lesquels, de la sorte, sont les collecteurs de la taxe. C'est cette forme de la taxe de séjour qui fait l'objet du présent article ;

- d'autre part, de la taxe de séjour forfaitaire, instituée par la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation. Le montant de cette taxe forfaitaire est calculé, notamment, selon la capacité d'accueil des établissements d'hébergement concernés qui, dans ce cas, sont eux-mêmes les redevables Les communes ou groupements de communes, ici, reçoivent donc directement la taxe.

Ces deux régimes peuvent être appliqués de manière alternative ou simultanée au sein d'une même collectivité, à la discrétion de celle-ci. Dans la seconde hypothèse, ils sont répartis en fonction des catégories d'hébergement. En revanche, compte tenu du principe d'égalité devant les charges publiques, une collectivité ne peut décider d'exonérer telle ou telle catégorie parmi les établissements réglementairement prévus pour l'application de la taxe : elle ne peut que les soumettre tous à la taxe de séjour, selon l'un ou/et l'autre des régimes précités, ou ne pas instituer cette taxe.

b) Une taxe additionnelle départementale

Conformément à l'article L. 3333-1 du CGCT, les départements peuvent en outre instaurer une taxe additionnelle à la taxe de séjour, « au réel » ou forfaitaire, perçue par des communes ou EPCI de leur territoire, à hauteur de 10 % de cette taxe de séjour. La taxe additionnelle est établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe de séjour à laquelle elle s'ajoute. Par conséquent, en la matière, les collecteurs, pour le compte du département, sont les communes ou EPCI.

3. Les règles communes à la taxe « au réel » et à la taxe forfaitaire

Quel que soit le régime dont elle relève, la taxe de séjour est assise sur la nuitée dans les établissements d'hébergement prévus par l'article L. 2333-6 du CGCT, dont l'article R. 2333-44 du même code dresse la liste. Celle-ci vise, d'une façon très large, non seulement les hôtels, résidences et meublés de tourisme, villages de vacances, terrains de camping et de caravanage ou autres terrains d'hébergement de plein air, mais encore « les autres formes d'hébergement » (pratiquées, de manière professionnelle ou occasionnelle, à titre onéreux) ce qui recouvre, notamment, les hôpitaux thermaux, les centres familiaux de vacances, les gîtes ruraux et communaux, les auberges de jeunesse, ou l'hébergement assuré par un comité d'entreprise. Cependant, les colonies et centres de vacances d'enfants sont exclus du dispositif par l'article D. 2333-47 du CGCT (pris en application de l'article L. 233-35 du même code).

La délibération qui institue la taxe de séjour fixe, notamment :

- la période de perception de cette taxe, qui correspond souvent, en pratique, aux périodes touristiques, mais cette décision est discrétionnaire de la part de la commune ou de l'EPCI ;

- le tarif de la taxe, en fonction d'un barème défini par décret, codifié aux articles D. 2333-45 et D. 2333-60 du CGCT. Comme le prévoit les articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du même code, ce tarif ne peut être inférieur à 0,2 euro ni supérieur à 1,5 euro par personne et par nuitée (compte non tenu d'une éventuelle majoration de 10 % liée à la taxe additionnelle départementale).

Il convient de préciser que la taxe de séjour constitue une taxe « affectée », conformément à l'article L. 2333-27 du CGCT. Ainsi, son produit doit servir au financement exclusif de « dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune » en principe41(*) ou, le cas échéant, « à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels à des fins touristiques ». La même règle est valable en ce qui concerne la taxe additionnelle instituée par les départements. Les collectivités qui ont institué la taxe doivent faire figurer, dans un état annexe au compte administratif de leur gestion, les recettes procurées par cette taxe et leur emploi (article R. 2333-43 du CGCT).

Le produit de la taxe de séjour en 2005

En 2005 :

- 1.980 communes ou groupements de communes (soit 101 collectivités de plus qu'en 2004) ont perçu une taxe de séjour « au réel », pour un produit total de 102 millions d'euros, représentant un produit moyen de 51.500 euros environ par collectivité ;

- 347 communes ou groupements de communes (soit 20 collectivités de plus qu'en 2004) ont perçu une taxe de séjour forfaitaire, pour un produit total de 39,7 millions d'euros, représentant un produit moyen de 114.400 euros environ par collectivité ;

- 15 départements (soit un département de plus qu'en 2004) ont perçu une taxe additionnelle à la taxe de séjour, pour un produit global de 3,7 millions d'euros, représentant un produit moyen de 246.600 euros environ par département.

Source : direction du tourisme

B. LES MODALITÉS DE PERCEPTION DE LA TAXE DE SÉJOUR

Comme on l'a indiqué ci-dessus, la taxe de séjour dite « au réel » et la taxe de séjour forfaitaire se distinguent l'une de l'autre par leurs modes de perception respectifs.

1. La perception de la taxe « au réel »

En application de l'article L. 2333-37 du CGCT, la taxe de séjour « au réel » est perçue, pour le compte des communes ou EPCI, par les logeurs, hôteliers et propriétaires concernés, sur les personnes séjournant dans les établissements en cause. Ces collecteurs, pour l'essentiel, ont l'obligation de :

déclarer en mairie leur activité de location, dans les quinze jours suivant le début de celle-ci, en ce qui concerne les personnes louant tout ou partie de leur habitation personnelle (article R. 2333-51 du CGCT) ;

percevoir la taxe, avant le départ de leurs clients, même en cas de paiement différé, par ces derniers, de la location (article R. 2333-50 du CGCT, premier et troisième alinéas) ;

tenir un état récapitulatif, faisant apparaître le nombre de personnes ayant logé dans l'établissement, le nombre de jours passés, le montant de la taxe perçue ainsi que, le cas échéant, les motifs d'exonération ou de réduction de cette taxe (article R. 2333-50 du CGCT, deuxième alinéa) ;

verser le montant de la taxe, au receveur municipal, aux dates prévues par la délibération ayant institué cette taxe (article L. 2333-37 du CGCT). Une déclaration indiquant le montant total et l'état récapitulatif précité doivent accompagner ce versement (article R. 2333-53 du CGCT).

Les personnes domiciliées dans la commune et y acquittant la taxe d'habitation sont exonérées de la taxe de séjour (article L. 2333-29 du CGCT). Il en va de même, notamment, des mineurs de moins de treize ans (article L. 2333-31 du CGCT) et des agents de l'Etat appelés temporairement dans une station touristique pour l'exercice de leurs fonctions (article D. 2333-48 du même code). Des exonérations et réductions pour certains bénéficiaires d'aides sociales sont également prévues.

2. La perception de la taxe forfaitaire

Suivant l'article L. 2333-41 du CGCT, la taxe de séjour forfaitaire est établie, par les communes ou EPCI, sur les logeurs, hôteliers et propriétaires concernés, et se trouve assise sur la capacité d'accueil des établissements (c'est-à-dire le nombre de personnes susceptibles d'y être hébergées) et le nombre de nuitées comprises, à la fois, dans la période d'ouverture de l'établissement et la période de perception de la taxe.

Le recouvrement, en la matière, s'effectue dans des conditions comparables à celle de la taxe « au réel », mais simplifiées dans la mesure où la taxe forfaitaire est directement acquittée à la collectivité. Les redevables sont tenus de :

- 1° déclarer en mairie leur activité, en indiquant notamment la capacité d'accueil de leur établissement, en principe un mois avant le début de chaque période de perception de la taxe (article R. 2333-62 du CGCT), mais seulement dans les quinze jours suivant le début de l'activité dans le cas des personnes louant tout ou partie de leur habitation personnelle (article R. 2333-63 du même code) ;

- 2° verser le montant de la taxe, au receveur municipal, aux dates prévues par la délibération de la collectivité territoriale ayant institué la taxe (article L. 2333-44 du CGCT).

On notera que les établissements exploités depuis moins de deux ans sont exemptés de la taxe forfaitaire, en vertu de l'article L. 2333-41-1 du CGCT. Par ailleurs, des dégrèvements, au bénéfice des établissements qui en font la demande, peuvent être accordés, sur justification tirée du chiffre d'affaires, en cas de pollution « grave » ou de catastrophe naturelle et lorsque la fréquentation touristique des établissements en cause a été « anormalement inférieure » à leur capacité d'accueil (article L. 2333-46-1 du CGCT).

C. LA SANCTION DES ÉTABLISSEMENTS D'HÉBERGEMENT EN CAS D'INFRACTION À LA TAXE DE SÉJOUR

Un double dispositif a été prévu par le législateur en vue de sanctionner le manquement des logeurs, hôteliers et assimilés aux obligations qui leur incombent en matière de taxe de séjour lato sensu, selon que les établissements sont collecteurs de la taxe « au réel » ou redevables de la taxe forfaitaire. La loi, dans les deux cas (respectivement, par le second alinéa de l'article L. 2333-39 du CGCT et par le second alinéa de l'article L. 2333-46 du même code), a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat la détermination des modalités selon lesquelles sont exercées les poursuites, pour le recouvrement du produit de la taxe, et des pénalités applicables. Ces pénalités doivent rester « dans la limite du triple du droit dont la commune a été privée ».

Pris sur ce fondement, le décret n° 88-630 du 6 mai 1988 a défini les sanctions requises. Ces dispositions sont actuellement codifiées.

1. La sanction du défaut ou du retard de versement

Les règles applicables au recouvrement de la taxe de séjour sont celles qui concernent les contributions directes en général (par renvoi exprès du troisième alinéa de l'article R. 2333-56 du CGCT pour la taxe « au réel » et du troisième alinéa de l'article R. 2333-69 du même code pour la taxe forfaitaire). Ces règles conduisent à des pénalités comprises entre le montant du produit non versé au moins et, hors fraude, le double de ce montant. En cas de fraude, les pénalités peuvent atteindre le triple du montant non versé.

Par ailleurs, le retard dans le versement du produit de la taxe donne lieu à l'application d'un intérêt de 0,75 % par mois de retard (conformément au premier alinéa de l'article R. 2333-56 du CGCT pour la taxe « au réel » et au premier alinéa de l'article R. 2333-69 du même code pour la taxe forfaitaire).

2. La sanction des manquements aux formalités de perception

a) Les pénalités applicables aux collecteurs de la taxe « au réel »

L'article R. 2333-58 du CGCT prévoit les sanctions pénales applicables aux infractions commises par les établissements collecteurs de la taxe de séjour « au réel ». De la sorte, les hôteliers, logeurs et assimilés sont punis :

- au titre d'une contravention de la deuxième classe (c'est-à-dire, suivant l'article L. 131-13 du code pénal, d'une amende de 150 euros au plus), en cas de non perception de la taxe de séjour auprès de leurs clients42(*), de la tenue inexacte ou incomplète de l'état récapitulatif, ou de l'absence de déclaration dans les délais prévus pour les personnes louant tout ou partie de leur habitation personnelle ;

- au titre d'une contravention de la troisième classe (c'est-à-dire, suivant l'article L. 131-13 du code pénal, d'une amende de 450 euros au plus), à défaut de déclaration, au moment du versement, du produit de la taxe perçue, ou en cas de déclaration inexacte ou incomplète.

b) Les pénalités applicables aux redevables de la taxe forfaitaire

L'article R. 2333-68 du CGCT prévoit les sanctions pénales applicables aux infractions commises par les établissements redevables de la taxe de séjour forfaitaire. L'absence de déclaration dans les délais prévus ou les déclarations inexactes ou incomplètes, en ce domaine, constituent des infractions de cinquième classe (passibles, suivant l'article L. 131-13 du code pénal, d'une amende de 1.500 euros au plus).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ À L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Henri Emmanuelli43(*). Il modifie le second alinéa de l'article L. 2333-39 du CGCT, en élevant au quadruple du droit dont la commune s'est trouvée privée, au lieu du triple prévu par le droit en vigueur, le plafond des pénalités auxquelles peuvent donner lieu les infractions commises par les hôteliers, logeurs et assimilés, chargés de collecter la taxe de séjour dite « au réel » pour le compte des collectivités qui ont institué cette taxe.

Il convient de souligner que cette mesure ne concerne pas les infractions commises par les établissements d'hébergement lorsqu'ils sont redevables de la taxe de séjour forfaitaire. Le présent article, en effet, laisse inchangée la limite du triple du montant non versé à la commune fixée pour les pénalités dont ils sont passibles, en particulier en cas d'absence de déclaration dans les délais prévus ou de déclarations inexactes ou incomplètes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DE LA TAXE DE SÉJOUR : UNE ATTENTE DÉJÀ LONGUE DE PLUSIEURS ANNÉES

Dès l'année 2001, un rapport d'information de notre collègue député Michel Bouvard sur la taxe de séjour44(*) a mis en avant la perfectibilité du dispositif, dont il a critiqué, notamment, la complexité excessive. Dans le sillage de ce rapport, le comité interministériel du tourisme (CIT) du 9 septembre 2003 a décidé d'une mission conjointe d'inspection générale, afin d'analyser le système en place et en vue de proposer des mesures propres à améliorer le rendement de la taxe. Cette mission a rendu ses conclusions en juin 2004 : le CIT du 23 juillet 2004 en a pris acte, et a souhaité qu'une étude complémentaire soit menée auprès des stations et communes touristiques, en vue de la préparation d'un projet de réforme. Cette étude complémentaire a été remise, aux ministres concernés, en février 2005.

Depuis lors, en dépit de concertations interministérielles qui paraissent d'ailleurs encore limitées, aucun projet précis de réforme n'a été présenté. Des enquêtes auprès des élus locaux sont annoncées. Votre rapporteur général regrette la lenteur de ces travaux prospectifs.

L'état de la réflexion du gouvernement sur la réforme de la taxe de séjour

Interrogé, dans le cadre des questionnaires budgétaires relatifs au présent projet de loi de finances, sur ses intentions touchant à l'avenir de la taxe de séjour, le gouvernement, ayant rappelé les décisions des CIT de 2003 et 2004 et les rapports d'inspection auxquelles ces décisions ont donné lieu, a répondu comme suit :

« Le but recherché était de mettre en évidence les améliorations souhaitables relatives à l'assiette de la taxe, à son mode de recouvrement, aux modalités d'information, de concertation et d'affectation de son produit dans les communes ayant institué la taxe et d'établir une comparaison, au plan européen, en matière de taxe touristique. Il s'agissait également d'examiner l'actualité et la pertinence du double régime de la taxe de séjour et de la taxe de séjour forfaitaire pour en aménager, voire simplifier éventuellement, le dispositif actuel.

« Le rapport de la mission des inspections conjointes remis aux ministres concernés fait ressortir que les élus restent très attachés à la taxe bien qu'ils la considèrent comme insuffisante et qu'ils soient désireux d'obtenir la possibilité d'en élargir la base à l'ensemble des dépenses de consommation touristique. Ils souhaitent aussi, qu'encadrée par la loi, une plus grande marge de liberté soit octroyée pour en fixer le tarif et en déterminer l'assiette localement en concertation avec les parties concernées. Ils considèrent, en outre, que le meilleur rendement à espérer de la réforme donne une perspective favorable pour le soutien du secteur touristique national face aux pressions de la concurrence internationale.

« Au regard de ces constats, les inspections conjointes préconisent de transformer l'actuelle taxe de séjour en une taxe touristique sur les activités liées au tourisme en élargissant son assiette par l'assujettissement, de la restauration, des clubs de sports et de loisirs, des musées privés, des cinémas, des théâtres, etc., et de donner aux collectivités territoriales, à l'intérieur d'un cadre législatif et réglementaire, toute latitude pour sa mise en place. Il serait rendu compte au Parlement, chaque année, de son utilisation.

« La mise en oeuvre de cette réforme implique conjointement le ministre délégué aux collectivités territoriales, le ministre délégué au tourisme, et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. A la lumière des conclusions apportées par les inspections conjointes, des réunions de travail entre les administrations concernées détermineront prochainement les conditions dans lesquelles pourrait être menée cette réforme attendue. Au préalable, une enquête doit être réalisée auprès des collectivités concernées, puis de l'ensemble des collectivités afin de déterminer, le cas échéant, les conditions d'institution d'une taxe touristique. »

Source : réponse du gouvernement au questionnaire budgétaire sur la mission « Politique des territoires » dans le cadre du présent projet de loi de finances

B. L'AGGRAVATION DES PÉNALITÉS APPLICABLES AUX COLLECTEURS DE LA TAXE DE SÉJOUR « AU RÉEL » : UNE UTILE DISSUASION

1. Les difficultés de recouvrement de la taxe de séjour « au réel »

Le rapport, précité, présenté en 2001 par notre collègue député Michel Bouvard, a mis en relief, en particulier, les difficultés de perception et de recouvrement de la taxe de séjour dite « au réel », liées à la complexité des modalités retenues à cet égard et aux difficultés du contrôle, s'agissant d'un régime déclaratif. Ces analyses demeurent pertinentes aujourd'hui.

Conformément à l'article R. 2333-55 du CGCT, il appartient au maire, ainsi qu'aux agents commissionnés par lui, de vérifier l'état récapitulatif que doivent tenir, comme il a été indiqué ci-dessus, les établissements collecteurs de la taxe. A cette fin, le maire et lesdits agents peuvent demander aux logeurs et hôteliers la communication des pièces et documents comptables se rapportant à leur gestion en la matière. Mais, en pratique, la lourdeur de ces opérations dissuade de nombreuses communes de faible taille. En outre, les infractions aux formalités réglementaires de perception s'avèrent rarement poursuivies, les maires hésitant, de façon assez légitime, à porter plainte, en vue de l'application de faibles pénalités, contre des hôteliers et logeurs qui sont aussi leurs administrés. De fait, seuls les retards de versement du produit de la taxe paraissent sanctionnés d'une manière effective.

Bien que la direction générale des collectivités territoriales et la direction du tourisme ne disposent pas d'évaluations à cet égard, il semble donc qu'une certaine « évasion » du produit de la taxe perçue « au réel » se réalise au détriment des collectivités qui ont institué sous cette forme la taxe de séjour.

La création, en 1988, de la taxe de séjour forfaitaire, a constitué une tentative de contournement de ce problème ; il ne l'a résolu en rien. Notre collègue Michel Bouvard, à ce propos, a évoqué, dans son rapport déjà cité, « une solution d'évitement ». Comme on l'a déjà indiqué ci-dessus, les collectivités sont libres de décider d'instituer la taxe de séjour sous une forme ou l'autre (et, le cas échéant, d'en changer le régime d'un exercice sur l'autre).

Par ailleurs, certaines collectivités ont pu mettre en oeuvre, avec l'assentiment de la jurisprudence, une procédure dite de « taxation d'office » au titre de la taxe de séjour normalement perçue « au réel ». Ce dispositif permet à la collectivité de pratiquer une taxation forfaitaire d'office auprès de l'établissement collecteur qui, malgré plusieurs relances, n'a pas remis la déclaration réglementaire retraçant sa perception de la taxe. La « taxation d'office » est fondée sur une estimation du taux de remplissage de l'établissement, déterminé par la collectivité. Cette procédure est avant tout utilisée dans le cadre d'une menace de sanction, accompagnant par exemple une deuxième relance, dont la mise en oeuvre est annoncée à l'établissement en cause en cas de défaut de réponse, de sa part, dans le délai (raisonnable) qui lui est imparti.

2. Le renforcement des pénalités : un objectif de dissuasion

La mesure proposée par le présent article on rappelle qu'elle tend à élever le plafond des pénalités dont sont passibles les établissements d'hébergement qui méconnaissent leurs obligations en matière de perception de la taxe de séjour « au réel » doit s'analyser comme une nouvelle tentative de limiter l'évasion du produit de la taxe de séjour. Elle peut être approuvée comme poursuivant un objectif pertinent de dissuasion des fraudes et infractions. En effet, sans modifier les conditions dans lesquelles les communes peuvent contrôler le recouvrement de la taxe et faire poursuivre les infractions constatées, ni les pénalités applicables, elle permettra aux juridictions compétentes de prononcer, à l'encontre des fautifs, des sanctions plus lourdes.

Toutefois, votre rapporteur général relève qu'à l'instar de l'institution du régime de perception forfaitaire et du mécanisme précité de la « taxation d'office », il ne s'agit que d'un « palliatif » aux problèmes d'ordre structurel que soulève l'organisation de la taxe de séjour. L'économie d'une réforme globale, en ce domaine, ne pourra manifestement pas être faite. Du moins le présent article se présente-t-il comme une utile mesure d'attente.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 quinquies (nouveau) - Taxe sur les déchets réceptionnés dans un centre de stockage

Commentaire : à l'initiative de notre collègue député Jacques Pelissard et de sa commission des finances, et avec un avis de sagesse du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une modification du dispositif de la taxe sur les déchets, qui vise notamment à la rendre applicable quelque soit la date d'installation du centre de stockage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF INITIAL INTRODUIT DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, et à l'initiative de notre collègue député Jacques Pélissard, l'Assemblée nationale avait adopté un nouvel article 67 bis devenu l'article 90, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, qui instaurait une taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers ou dans un incinérateur de déchets ménagers.

A l'origine, il était prévu que toute commune pouvait, par délibération du conseil municipal, établir une taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ou un incinérateur de déchets ménagers situés sur son territoire, dès lors que ces installations ou incinérateurs n'étaient pas uniquement utilisés pour les déchets produits par l'exploitant. Cette taxe, acquittée par l'exploitant de l'installation, était plafonnée à 3 euros par tonne.

A l'occasion de l'adoption par l'Assemblée nationale de cette disposition, notre collègue député Jacques Pélissard soulignait les difficultés rencontrées pour trouver des communes acceptant d'accueillir sur leur territoire une installation d'enfouissement ou de traitement de déchets. Il mettait en évidence le risque de saturation de ces installations dans un futur proche.

Par ailleurs, il avait relevé que les communes d'accueil « bénéficiaient, en vertu de la loi du 2 février 1995, d'une aide de l'ADEME à hauteur de 5 francs à l'époque, soit 0,76 euro par tonne de déchets. Cette aide a disparu au 1er juillet 2002 et les communes qui avaient accepté des installations de stockage ou de traitement ont le sentiment désagréable d'avoir été dupées ».

Ces communes se heurteraient donc, selon lui, « à des barrières psychologiques mais aussi à des contraintes techniques, liées à l'utilisation de leur voirie, ce qui a un coût ».

B. LES RÉSERVES EXPRIMÉES PAR LE SENAT LORS DE L'EXAMEN DE CET ARTICLE

Tout en partageant le constat de notre collègue député, votre rapporteur général avait eu l'occasion d'exprimer ses réserves sur le dispositif ainsi introduit, dans le cadre du rapport général45(*) :

« Votre rapporteur général comprend les intentions de notre collègue député Jacques Pélissard mais demeure très réservé sur le dispositif proposé. En effet, il observe que les communes d'implantation bénéficient de la taxe professionnelle versée par l'exploitant d'une installation d'enfouissement ou de traitement de déchets. En outre, il estime que la taxe sera répercutée par l'exploitant de l'installation et renchérira le coût de traitement pour l'ensemble des communes, au profit de la seule commune d'implantation, ce qui ne peut être accepté ».

En conséquence, le Sénat avait modifié l'article 67 bis afin de tenir compte des remarques formulées par votre rapporteur général lors des débats en séance publique :

« M. Philippe Marini, rapporteur général : Nous vous proposons donc de réécrire intégralement l'article 67 bis en y apportant trois modifications essentielles.

« Premièrement, seuls seraient taxés les déchets entrant dans un centre d'enfouissement technique. En effet, la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement avait pour finalité la disparition, à terme, de l'enfouissement des déchets ménagers, et seuls les déchets ultimes doivent désormais être enfouis, ce qui correspond tout à fait à une politique de l'environnement. Mais nous devons nous efforcer, mes chers collègues, de nous référer à des principes clairs en la matière, même si de nombreux facteurs nous ont conduits à différer les échéances.

« Deuxièmement, le bénéfice de la taxe serait réservé aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes ou aux départements titulaires de la compétence de traitement des déchets ménagers. En d'autres termes, la gestion des déchets ne peut être prise en charge qu'à l'échelon intercommunal, ce qui suppose une mutualisation des coûts, ainsi qu'une volonté d'avancer ensemble et de trouver des solutions techniques en évitant d'opposer artificiellement les communes les unes aux autres.

« Troisièmement, cette taxe serait contrôlée et recouvrée de la même façon que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ».

Le Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement, avait été sensible à cette argumentation, et avait adopté l'amendement de votre commission des finances. En conséquence, à l'issue des débats au Sénat, la taxe était perçue par l'intercommunalité en charge du traitement des ordures ménagères, et uniquement sur les centres d'enfouissement technique.

C. LA SOLUTION RETENUE : DONNER À LA TAXE UN CARACTÈRE INCITATIF

Cependant, la commission mixte paritaire réunie à l'issue de l'examen par le Sénat avait débouché sur une solution de compromis entre les deux assemblées. Le texte définitivement adopté, devenu l'article 90 de la loi de finances pour 2006, dispose donc que :

- la taxe est perçue sur les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ou un incinérateur de déchets ménagers installé sur le territoire de la commune, et donc pas uniquement, comme dans le texte issu du Sénat, sur les seuls centres d'enfouissement technique ;

la commune perçoit la recette, limitée à 3 euros par tonne de déchet ;

- la taxe n'est perçue que sur les centres de stockage installés sur le territoire de la commune à compter du 1er janvier 2006.

En instituant une date, la commission mixte paritaire avait souhaité donner à la taxe un caractère incitatif, en rendant plus avantageux pour une commune l'accueil d'un nouveau centre de traitement des déchets.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jacques Pélissard et de sa commission des finances, qui avait adopté un amendement identique, et avec un avis de sagesse du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une modification du dispositif de taxe sur les déchets.

Lors des débats en séance publique, notre collègue Jacques Pélissard a indiqué les points suivants :

« L'année dernière, nous avions effectivement adopté à l'unanimité, je crois, un dispositif visant à permettre aux communes d'accueil d'un centre de stockage de déchets ou d'un incinérateur de déchets ménagers de lever une taxe. Le Sénat avait limité cette possibilité aux seules installations nouvelles. Une loi de 1992 prévoyait le versement d'une taxe de cinq francs la tonne de déchets au profit de ces communes d'accueil. Aujourd'hui, nous avons besoin de communes d'accueil. Or une évaluation réalisée par le commissaire général au plan a fait apparaître un déficit de communes d'accueil. Il s'agit effectivement d'avoir un système équitable et identique pour toutes les communes qui accueillent sur leur territoire une installation de stockage ou de traitement. C'est une mesure de justice garantissant aux communes d'implantation un retour sur leurs investissements ».

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale portent sur deux points :

- le premier est la fin de la condition de date au 1er janvier 2006 : toutes les communes qui disposent sur leur territoire d'une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ou d'un incinérateur de déchets ménagers ont la faculté d'instaurer la taxe ;

- la seconde concerne la date de délibération. Actuellement, il est prévu que l'instauration de la taxe doit résulter d'une délibération prise avant le 15 octobre de l'année précédente. En conséquence, les communes qui, à cette date, n'auraient pas pris cette délibération, seraient contraintes d'attendre une année. Il est donc proposé une dérogation à ce principe pour l'année 2007, où la délibération doit être prise avant le 1er février de cette année.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut, sur le présent article, que réitérer les remarques qu'il avait formulées l'année dernière, et notamment deux d'entre elles.

En premier lieu, une taxe supplémentaire sur les déchets ne pourrait se justifier que par son caractère incitatif. C'est la raison pour laquelle une condition de date avait été posée lors de la CMP. En effet, il n'est pas utile de faire peser une nouvelle taxation sur les déchets, pour des centres de traitement déjà installés. Dans ce cas, en effet, les désagréments occasionnés par ces installations sont déjà connus, et les communes bénéficient déjà de recettes supplémentaires de taxe professionnelle.

Un problème spécifique se pose, de plus, pour les contrats en cours. En effet, les centres de traitement sont la plupart du temps gérés par des sociétés, qui ont signé des contrats avec les collectivités, contrats avec des prix fixés, ou périodiquement réévalués, mais dont il n'est pas évident qu'ils puissent intégrer une nouvelle taxation. Dans ce cas, le gestionnaire pourrait être redevable de cette taxe, sans qu'il ait la faculté juridique de modifier les termes du contrat, et donc de répercuter le prix.

En second lieu, il parait anormal que seule la commune où est située l'installation, et le cas échéant les communes immédiatement riveraines, reçoivent cette taxe, quelle que soit la date à laquelle elle a été implantée. En effet, dans ce cas, la commune d'accueil, qui seule dispose de la capacité d'instituer et de percevoir la taxe, ferait de facto peser une charge nouvelle sur toutes les communes desservies par le centre de traitement, et dont les contribuables supportent déjà les coûts. Il convient, en outre, de rappeler que les installations de traitement sont en général construites et gérées par des intercommunalités et qu'une taxe au profit de la seule commune siège est contraire au principe de solidarité intercommunale, et de nature à déséquilibrer les accords en vigueur.

Pour ces deux raisons, et compte tenu du coût déjà extrêmement important des déchets, votre commission des finances de façon quasi-unanime vous propose de supprimer l'ensemble de la taxe sur les déchets telle qu'adoptée l'année dernière. Il est en effet apparu que sa mise en place, en plus de renchérir la facture pour le contribuable, posait, si l'on cherchait à en atténuer l'impact, une question d'équité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 quinquies (nouveau) - Droit de francisation

Commentaire : le présent article additionnel modifie les articles 218 et 223 du code des douanes afin de modérer la taxe de francisation sur les bateaux de petite taille et de supprimer l'exonération dont bénéficient certains bateaux à très forte motorisation.

I. LA TAXE DE FRANCISATION

A. LE PRINCIPE ET LES MODALITÉS DE LA TAXE

Tout navire français qui prend la mer et se rend dans les eaux internationales, doit avoir à son bord un acte de francisation qui lui confère le droit de porter le pavillon français.

Les navires francisés sont soumis à un droit annuel perçu par la douane. Ce droit, codifié aux articles 223 et 226 du code des douanes, est dû par le propriétaire du bateau sous le nom de « droit de francisation et de navigation ».

Il est composé de deux éléments, le droit sur la coque et le droit sur le moteur.

B. LA RÉFORME DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005

La loi de finances rectificative pour 200546(*) a introduit une réforme importante du droit de francisation qui avait un triple objet :

- supprimer l'obligation du jaugeage du navire, effectué par l'administration des douanes, qui consistait à déterminer le tonnage du navire, base du droit sur la coque ;

- exonérer les plus petits navires, le seuil étant fixé à 7 mètres ;

- augmenter le rendement du droit de francisation qui n'avait pas été réévalué depuis 1992.

Lors de l'examen du projet de loi de finances, le Sénat avait obtenu toutefois une modération de la hausse de la taxe notamment sur sa partie correspondant au droit sur la coque.

Au total, sur 90.490 bateaux taxables en 2005, la réforme devait en exonérer 33.500 et maintenir la stabilité des recettes de l'ordre de 33 à 35 millions d'euros, dont 80 % étaient destinées au conservatoire du littoral.

C. DES EFFETS PERVERS MAL MESURÉS

Après une année d'application, selon les rares informations que votre rapporteur général a pu obtenir de la part du gouvernement, il apparaît que la réforme de 2005 a déçu sur deux points :

- en premier lieu, les recettes auraient été largement inférieures aux prévisions et ne permettraient pas de répondre aux besoins du conservatoire du littoral ;

- en second lieu, un déséquilibre très net s'est institué entre d'une part les voiliers, dont le droit de francisation a fortement augmenté, et un certain type de bateaux à moteur, qui ont su profiter de la nouvelle exonération sans condition des coques de moins de 7 mètres. Celle-ci a entraîné, en effet, l'exonération de bateaux à très forte motorisation dont les nuisances en termes de bruit, de pollution et de consommation d'énergie sont pourtant bien supérieures à celles des voiliers.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article additionnel tend à répondre aux deux dérives constatées de la réforme de 2005 : la baisse du rendement du droit de francisation et le déséquilibre entre les voiliers et les bateaux à moteurs.

Son dispositif, qui s'inspire de celui présenté par notre collègue Jean-Jacques Jégou en première partie de l'examen de la loi de finances pour 2007, revient sur la réforme de la taxe de francisation résultant de la loi de finances rectificative pour 2005.

Il vise à maintenir l'exonération des bateaux de moins de 7 mètres mais à la condition que leur puissance moteur soit inférieure à 20 CV, ce qui devrait améliorer le rendement de la taxe et éviter d'exonérer des petits bateaux dotés de gros moteurs.

Il tend également à réviser les taux des taxes sur la coque et sur les moteurs pour alléger les droits sur les voiliers et renforcer, dans un souci de protection de l'environnement, les taxes sur les gros moteurs. Ainsi, le droit sur la coque est diminué de moitié pour les bateaux de moins de 12 mètres. Le droit sur le moteur est, pour sa part, diminué pour les puissances de 6 à 10 CV et doublé pour les motorisations supérieures à 50 CV.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 40 sexies (nouveau) - Amélioration du régime des fonds d'investissement de proximité investis en Corse

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Camille de Rocca-Serra avec l'avis favorable de la commission des finances et du gouvernement, a pour objet de créer une nouvelle catégorie de fonds d'investissement de proximité (FIP), investis en Corse, dont les investisseurs particuliers bénéficieraient d'une réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % des souscriptions en numéraire (au lieu de 25 % pour les autres FIP), les plafonds de réduction demeurant, en revanche, inchangés.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FONDS D'INVESTISSEMENT DE PROXIMITÉ (FIP)

Créés par l'article 27 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique et codifiés à l'article L. 214-41-1 du code monétaire et financier, les FIP constituent une forme particulière de fonds communs de placement à risque (FCPR). Leur ratio d'investissement doit être composé pour 60 % au moins de titres entrant dans le quota des FCPR. Il s'agit de titres de sociétés non cotées ou, dans une limite de 20 %, cotées mais dont la capitalisation est inférieure à 150 millions d'euros.

De plus, d'après les dispositions de l'article L. 214-41-1 du code monétaire et financier précité, les titres entrant dans le quota de 60 % sont les valeurs mobilières, parts de sociétés à responsabilité limitée et avances en comptes courants émises par des sociétés :

- ayant leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'EEE et ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ;

- soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, ou passibles de cet impôt dans les mêmes conditions si l'activité avait été exercée en France ;

- qui remplissent les conditions suivantes :

? exercer leur activité principalement dans des établissements situés dans la zone géographique choisie par le FIP (c'est-à-dire une région, deux ou trois régions limitrophes, ou un ou plusieurs départements d'outre-mer), ou y avoir établi leur siège social. Il est précisé que pour être considérés comme exerçant principalement leur activité dans la zone, ces établissements doivent, à la clôture de l'exercice précédent l'investissement du FIP y réaliser ou y disposer d'au moins 30 % de deux des trois données suivantes : chiffre d'affaires, effectifs, immobilisations brutes ;

? répondre à la définition des PME, c'est-à-dire, à ce jour, employer moins de 250 personnes à la clôture du dernier exercice, avoir réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros au dernier exercice clos ou avoir un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros, et ne pas être détenue à plus de 25 % par une entreprise qui ne soit pas une PME ;

? ne pas avoir pour objet la détention de participation financières, sauf si l'objet exclusif est la détention de titres éligibles au FIP (une holding dont 90 % de l'actif est constitué de participations dans des sociétés éligibles est considérée comme répondant à ce critère).

Les titres cotés d'une capitalisation inférieure à 150 millions d'euros et répondant aux critères définis ci-dessus entrent dans le ratio de 60 %, dans une limite de 20 % de l'actif du FIP.

Les FIP peuvent investir, à hauteur de 10 % de leur actif dans des parts de FCPR ou dans les actions de SCR, ces investissements rentrant dans le ratio de 60 % selon la proportion de titres éligibles qu'ils détiennent.

Peuvent également entrer dans le quota de 60 % les participations versées à des sociétés de caution mutuelle ou à des organismes de garantie intervenant dans la zone choisie par le FIP.

Enfin, les parts d'un FIP ne doivent pas être détenues à plus de 20 % par un même investisseur, à plus de 10 % par un même investisseur personne morale de droit public, ni à plus de 30 % par les personnes morales de droit public prises ensemble.

B. LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU DONT BÉNÉFICIENT LES SOUSCRIPTEURS DES FIP

Les avantages fiscaux relatifs à la souscription de FIP sont réservés aux personnes physiques et décrits au VI de l'article 199 terdecies-0 A VI bis du code général des impôts.

Selon cet article, les porteurs de parts doivent remplir les conditions suivantes :

- ils ont acquis des titres de FIP par voie de souscription entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2010 ;

- ils ne détiennent (avec leur conjoint, leurs ascendants et leurs descendants) pas plus de 10 % des parts du FCPI ;

- ils n'ont détenu (avec leur conjoint, leurs ascendants et leurs descendants) à aucun moment au cours des 5 dernières années, ni directement ni indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices d'une société dont les titres figurent à l'actif du FCPI ;

- ils s'engagent à détenir les titres pendant au moins 5 ans à compter de la souscription.

Ils doivent, de plus, ne pas avoir souscrit à des parts « donnant lieu à des droits différents sur l'actif net ou sur les produits du fonds, attribués en fonction de la qualité de la personne» (c'est-à-dire à des parts dites de « carried interest »).

Ils peuvent alors bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu (non remboursable ni reportable) de 25 % des versements (frais de souscription compris) effectués au cours d'une même année civile dans des FIP, dans la limite de versements de 12.000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et de 24.000 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune.

C. UNE MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE CE VÉHICULE D'INVESTISSEMENT

D'après les informations qu'a pu recueillir votre rapporteur général, les FIP ont connu un développement relativement rapide, puisque 23 fonds ont été créés en 2003 et en 2004 (dont 18 en 2004) par 13 sociétés de gestion pour des montants levés de plus de 100 millions d'euros. Ce démarrage est comparable à celui qu'ont connu les fonds communs de placement pour l'innovation (FCPI) en 1997 (année de leur lancement) et 1998.

En termes d'investissements, les FIP ont réalisé, entre 2004 et le premier semestre 2005, 47 opérations dans 43 entreprises régionales pour un montant total investi de 11,4 millions d'euros. Le ticket moyen d'investissement s'établit ainsi à 243.000 euros. Les entreprises financées par ces fonds réalisent un chiffre d'affaires de 477 millions d'euros et emploient 2.840 salariés. 80 % d'entre elles comptent moins de 100 personnes et réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 20 millions d'euros.

Plus de 80% des investissements réalisés entre 2004 et le premier semestre 2005 ont porté sur des sociétés situées hors de l'Ile de France, alors que le capital investissement dans son ensemble est beaucoup plus concentré sur cette zone géographique. Ainsi, sur les 47 investissements précités, 33 % ont été réalisés en région Rhône-Alpes, 15 % dans la région Midi-Pyrénées et 13 % dans le Nord Pas-de-Calais.

Enfin, trois secteurs prédominent en matière d'investissement : les biens et services industriels représentent 37 % des opérations, les services 15 % et les biens de consommation 11 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'insérer, après les VI (qui traite des avantages fiscaux liés aux FCPI) et VI bis (qui décrit les avantages fiscaux liés aux FIP) de l'article 199 terdecies-0 A du CGI, un paragraphe VI ter qui viserait spécifiquement les FIP dont l'actif serait constitué pour 60 % au moins de titres entrant dans le quota des FIP et qui seraient, de surcroît, « émis par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse ». L'administration fiscale range dans cette catégorie les entreprises dont au moins 90 % du chiffre d'affaires est réalisé en Corse.

Les conditions liées aux détenteurs seraient les mêmes que pour les FCPI et les FIP actuels. En revanche, l'avantage fiscal associé à la détention de ces nouveaux FIP serait doublé puisque les investisseurs particuliers bénéficieraient d'une réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % des souscriptions en numéraire (au lieu de 25 % pour les autres FIP).

Toutefois, les plafonds de déduction prévus par le présent article sont les mêmes que pour les FCPI et les FIP existants, à savoir 12.000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et de 24.000 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune. Cependant, le présent article autorise le cumul de cet avantage fiscal avec les FCPI d'une part, mais surtout les FIP « non corses ». Autrement dit, un contribuable célibataire investissant 48.000 euros dans des FIP « non corses » et 24.000 euros dans des FIP « corses » pourra bénéficier d'une réduction d'impôt de 24.000 euros.

Comme pour les FIP existants, les souscriptions doivent être effectuées avant le 31 décembre 2010 afin de bénéficier de la réduction d'impôt.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DISPOSITION DE NATURE À RENDRE ENCORE PLUS COMPLEXE LA FISCALITÉ DU CAPITAL INVESTISSEMENT

Si de nombreux types de véhicules de capital investissement bénéficient d'une fiscalité attractive, l'ensemble du dispositif apparaît d'une grande complexité, tant pour les gestionnaires que pour les investisseurs.

En effet, d'une part les FCPR, les FCPI, les FIP et les sociétés de capital risque (SCR) doivent remplir de nombreuses conditions (décrites supra pour les seuls FIP) afin de faire bénéficier leurs souscripteurs des avantages fiscaux qui leur sont associés, d'autre part, comme là aussi décrit supra, les détenteurs eux-mêmes doivent remplir un certain nombre de critères cumulatifs.

Là où le paysage gagnerait probablement à davantage de clarté, le présent article propose, au contraire, de créer une nouvelle catégorie de produits, assimilable à bien des égards à une « niche fiscale » au sein de la « niche fiscale » que constituent les FIP. Cela augmenterait encore la complexité globale de la fiscalité du capital investissement français et ne se justifierait pleinement qu'en cas de « valeur ajoutée » économique décisive.

B. UNE MESURE DE PORTÉE LIMITÉE

Les nombreuses mesures spécifiques existant en Corse amènent à s'interroger quant au caractère fiscal des handicaps à l'investissement économique sur l'île.

Ainsi, il existe déjà :

un crédit d'impôt pour investissement (article 244 quater E du CGI) institué en faveur des investissements exploités en Corse et réalisés entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2011 (cumulable avec les avantages accordés dans le cadre du régime de la zone franche). Valable, quel que soit le secteur d'activité concerné, pour les PME dont le capital est détenu à 75 % au moins par des personnes physique, ledit crédit d'impôt s'élève à 20 % du prix de revient hors taxe des investissements réalisés, diminué de la fraction de leur montant financée par des subventions ;

un régime de zone franche (article 44 decies du CGI) pour les entreprises créées en Corse au 1er janvier 1997, ou qui ont été créées avant le 31 décembre 2001. Ces sociétés bénéficient d'une exonération totale d'impôt sur les bénéfices (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, imposition forfaitaire annuelle) pendant 60 mois, puis d'un abattement de 80 %, 60 %, 40 % et 20 % sur les bénéfices réalisés au cours de chacune des 4 périodes de 12 mois suivantes ;

des avantages pour les « entreprises nouvelles » (article 208 sexies du CGI). Selon ces dispositions, les entreprises créées en Corse entre le 1er janvier 1988 et le 31 décembre 1998 dans les secteurs de l'industrie, du bâtiment, de l'agriculture et de l'artisanat peuvent bénéficier d'une exonération d'impôt sur les sociétés pendant 96 mois ;

Les impôts locaux présent également certaines particularités. Ainsi :

- les propriétés agricoles situées en Corse sont totalement exonérées de taxe foncière sur les propriétés non bâties (articles 1394 B, 1586 E et 1599 ter D du CGI) ;

- les établissements situés en Corse sont exonérés à titre permanent et en totalité de la taxe perçue au profit des départements de la Haute-Corse et de la Corse-du-Sud et de la collectivité territoriale de Corse (articles 1586 bis et 1599 bis du CGI) ;

Quelques dispositions à caractère temporaire s'ajoutent à cette liste.

Or, le tome II de l'annexe « Voies et moyens » du présent projet de loi de finances estime à 30 millions d'euros la dépense fiscale liée à la réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de FIP pour la France entière en 2007. Il semble donc que l'avantage que propose d'instaurer le présent article ne modifierait guère, par son ampleur, l'équilibre existant.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 septies (nouveau) -Exonération de la taxe sur le foncier bâti des établissements hôteliers en zone de revitalisation rurale

Commentaire : le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann. Il vise à permettre aux collectivités territoriales situées en zone de revitalisation rurale d'exonérer les hôtels, gîtes ruraux, meublés de tourisme et chambres d'hôtes de la taxe foncière sur les propriétés bâties. L'article 40 octies du présent projet de loi de finances, également introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, procède de même en ce qui concerne la taxe d'habitation. Ces deux articles font l'objet, ci-dessous, d'un commentaire commun.

I. UNE DOUBLE FACULTÉ D'EXONÉRATION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT TOURISTIQUE DES COLLECTIVITÉS TERRI-TORIALES SITUÉES EN ZRR

Le présent article et l'article 40 octies du présent projet de loi de finances ont été introduits par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann.

Ces deux articles, qui tendent à insérer dans le code général des impôts, respectivement, un article 1383 E bis et un article 1414 A, poursuivent un même objectif de développement touristique, partant économique, des territoires ruraux les moins favorisés. A cet effet, ils visent à permettre aux collectivités territoriales y compris les établissements de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) d'exonérer, respectivement, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d'habitation47(*), les hôtels, gîtes ruraux, meublés de tourisme et chambres d'hôtes48(*).

Un régime identique est fixé pour l'institution, par les collectivités, de l'exonération des établissements hôteliers précités de l'une et/ou l'autre des deux taxes. Cependant, la portée sur le droit existant des mesures ainsi proposées diffère selon la taxe en cause.

A. DES PROPOSITIONS DE PORTÉE DIFFÉRENTE SELON LA TAXE

En l'état du droit, il n'est pas prévu de possibilité d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des établissements hôteliers que vise le présent article. Par conséquent, ce dernier tend à réaliser une véritable innovation.

Il en va différemment de l'article 40 octies du présent projet de loi de finances, concernant la taxe d'habitation. Cet article ne vise qu'à étendre, à l'ensemble des établissements précités, une mesure d'ores et déjà susceptible de bénéficier à certains d'entre eux (les gîtes ruraux et les meublés de tourisme) en application du droit existant.

En effet, conformément au 1° du II de l'article 1407 du code général des impôts, les locaux passibles de la taxe professionnelle ne sont pas imposables à la taxe d'habitation lorsqu'ils ne font pas partie de l'habitation personnelle des contribuables. En d'autres termes, ces locaux ne sont soumis à la taxe d'habitation que si ils se trouvent compris dans l'habitation personnelle des contribuables. Cette disposition bénéficie, par définition, aux gîtes ruraux et aux meublés de tourisme, mais pas aux chambres d'hôtes ; elle ne concerne pas non plus les hôtels. L'article 40 octies du présent projet de loi de finances aurait précisément pour effet de mettre fin à cette dissymétrie.

B. UN RÉGIME D'EXONÉRATION IDENTIQUE POUR LES DEUX TAXES

Le présent article et l'article 40 octies du présent projet de loi de finances, pour accorder aux collectivités territoriales la faculté d'exonérer les établissements hôteliers précités de la taxe d'habitation ou/et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, fixent deux conditions de fond et une (double) condition de forme.

On a déjà indiqué la teneur de la première condition de fond : elle tient à la situation des collectivités en zone de revitalisation rurale. Il convient de rappeler que ces ZRR, instaurées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, réformées par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, correspondent à des territoires ruraux présentant des difficultés accentuées de développement. Ces territoires, dès lors qu'ils sont classés en ZRR, sont couverts par l'application de divers allègements fiscaux et exonérations de cotisations sociales.

L'actuel zonage rural

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a procédé à une refonte des zonages ruraux en vigueur depuis la loi n° 1995-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire. Cette dernière avait institué les « territoires ruraux de développement prioritaires » (TRDP), au sein desquels étaient distingués des espaces plus fragiles, les « zones de revitalisation rurale » (ZRR). La réforme adoptée en 2005 a visé, d'une part, à mettre un terme, à compter du 31 décembre 2006, aux aides fiscales et sociales accordées dans les TRDP ; d'autre part, à faire évoluer le régime des ZRR, compte tenu des nouvelles données socio-économiques, et à renforcer le soutien en faveur de ces zones. En application de la loi précitée de 2005, le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005 relatif aux zones de revitalisation rurales a arrêté les principes de mise en oeuvre du zonage. Sur ce fondement, les arrêtés du 30 décembre 2005 et du 6 juin 2006 ont constaté les communes classées en ZRR.

Les nouvelles dispositions s'inscrivent dans la continuité du zonage mis en place en 1995 : pour être classée en ZRR, une commune doit se situer dans un canton ou un arrondissement faiblement peuplé (densité de population inférieure à 31 habitants par kilomètre carré au niveau cantonal ou 33 habitants par kilomètre carré à l'échelle de l'arrondissement) ; parallèlement, elle doit connaître une fragilité socio-économique, appréciée à travers l'un au moins des trois critères suivants : perte de population, perte d'actifs, ou taux d'actifs agricoles supérieur au double de la moyenne nationale. Les communes très faiblement peuplées (c'est-à-dire situées dans un canton ou un arrondissement dont la densité de population est inférieure à 5 habitants par kilomètre carré) sont classées en ZRR sans autre condition.

Cependant, trois modifications majeures ont été apportées, en 2005, à dispositif. En premier lieu, la référence aux TRDP a été abandonnée : une commune n'est plus tenue de se trouver en TRDP pour être classée en ZRR. En deuxième lieu, pour être éligible au classement en ZRR, une commune, désormais, doit être membre d'un EPCI à fiscalité propre. Enfin, c'est maintenant le recensement de 1999 qui sert aux calculs des indicateurs (et non plus les données de 1990 qui avaient été utilisées pour le classement intervenu en 1995).

Deux autres modifications sont intervenues afin de renforcer le nouveau rôle central reconnu aux EPCI à fiscalité propre dans le dispositif. D'une part, si la base géographique de calcul des indicateurs retenus pour le classement reste le canton ou l'arrondissement, cette référence peut également être l'EPCI à fiscalité propre, si celui-ci était constitué avant l'entrée en vigueur de la loi relative au développement des territoires ruraux. Les communes classées dans ce cadre ne perdent pas le bénéfice de leur classement si, par la suite, elles fusionnent avec un autre EPCI. Ensuite, l'intégralité d'un EPCI peut être classé en ZRR dès lors que 50 % au moins de la population qu'il recouvre se trouvent dans une ou plusieurs communes appartenant à un canton ou à un arrondissement lui-même classé en ZRR.

Au 31 décembre 2005, au total, 13.383 communes ont été classées en ZRR. Toutefois, conformément aux nouvelles règles, trois situations sont à distinguer :

- les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et qui remplissent les conditions ci-dessus exposées sont classées en ZRR à titre permanent. Cette situation, au 31 décembre 2005, correspondait à 11.577 communes ;

- les communes classées en ZRR sur le fondement des critères de 1995 mais ne répondant plus aux nouveaux critères socio-économiques d'éligibilité bénéficient d'un maintien de leur classement jusqu'au 31 décembre 2007. Au-delà de cette date, elles sortent du dispositif. Au total, 477 communes se trouvent dans cette situation. Il convient de noter que la date initialement retenue pour leur sortie du classement en ZRR était le 31 décembre 2006 : le report d'un an supplémentaire a été fixé par l'article 62 de la loi de finances rectificative pour 2005, adopté sur une initiative de notre collègue Gérard Bailly.

- les communes qui satisfont aux nouvelles conditions socio-économiques d'éligibilité, mais ne remplissent pas le critère d'appartenance à un EPCI à fiscalité propre, bénéficient d'un classement conditionnel en ZRR jusqu'au 31 décembre 2007. Au-delà de cette date, elles ne conserveront le bénéfice du classement que si elles ont rejoint ou constitué un EPCI. Au 1er janvier 2006, cette situation était encore celle de 1.329 communes.

La mise à jour du zonage, en fonction des changements intervenus dans l'organisation intercommunale, intervient tous les ans, par voie d'arrêté pris par le ministre chargé de l'aménagement du territoire. La révision du zonage, qui prend en compte l'évolution des critères socio-économiques, intervient tous les cinq ans, eu égard au nouveau mode de recensement, au terme d'un cycle complet d'enquêtes annuelles. La prochaine révision des bases statistiques pour le classement en ZRR se fera donc dans le courant de l'année 2009, pour une prise d'effet au 1er janvier 2010.

Source : réponse du gouvernement au questionnaire budgétaire sur la mission « Politique des territoires » dans le cadre du présent projet de loi de finances

La seconde condition de fond mise par le présent article comme par l'article 40 octies du présent projet de loi de finances à l'exonération de l'une ou/et l'autre des deux taxes en cause des établissements hôteliers précités, tient à la nécessité, pour les collectivités qui le souhaitent, de prendre cette décision par voie de délibération « de portée générale ». Cette précision interdit à une collectivité de prévoir une exonération individuelle, pour tel ou tel établissement hôtelier, à l'exclusion des autres établissements relevant de la même catégorie. En revanche, la rédaction des deux articles laisse toute latitude aux collectivités pour exonérer telle ou telle catégorie d'établissement, à l'exclusion des autres catégories (par exemple, les chambres d'hôtes, gîtes ruraux et meublés de tourisme, mais pas les hôtels).

Quant à la condition de forme subordonnant cette décision, il s'agit de l'obligation que la délibération prévoyant l'exonération soit prise dans les conditions fixées par l'article 1639 A bis du code général des impôts. Le renvoi à ce texte, concrètement, impose que la délibération :

- 1° soit adoptée avant le 1er octobre de l'année précédent l'exercice d'application de l'exonération décidée ;

- 2° soit notifiée aux services fiscaux, au plus tard quinze jours après cette date limite.

II. UN DISPOSITIF CONFORME À LA « DOCTRINE » DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES EN MATIÈRE D'EXONÉRATION DE FISCALITÉ LOCALE

Votre commission des finances, depuis plusieurs années, en ce qui concerne les allègements d'impôts locaux, a défini une « doctrine », constante, à partir de laquelle elle apprécie l'opportunité des propositions sur lesquelles elle doit se prononcer, en particulier lorsque celles-ci procèdent de l'initiative parlementaire. Les deux principes fondamentaux qu'elle retient en la matière49(*) consistent :

- d'une part, dans l'exigence que la décision d'allègement (qu'il s'agisse d'un dégrèvement, d'un abattement ou d'une exonération) soit prise par les collectivités territoriales qui perçoivent les impôts correspondants, afin que ces collectivités conservent la maîtrise de l'assiette de leur fiscalité ;

- d'autre part, dans l'exigence que la gestion et le coût de cette mesure soient supportés par la collectivité elle-même qui l'a adoptée, afin de préserver la pleine responsabilité décisionnelle de cette collectivité. En particulier, votre commission des finances veille à ce que ce coût ne soit pas mis à la charge de l'Etat.

Votre rapporteur général constate que le présent article, aussi bien que l'article 40 octies du présent projet de loi de finances, répond à cette double exigence. En effet, l'exonération proposée au bénéfice des établissements hôteliers en cause, dans le cas de la taxe d'habitation comme dans celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties, relève d'une faculté offerte à la décision des collectivités territoriales situées en ZRR ; et le coût de cette décision, le cas échéant, devrait être supporté par la collectivité l'ayant prise.

Dès lors, le dispositif proposé poursuivant un louable but de développement touristique des territoires ruraux les plus démunis sur le plan économique, il convient de l'approuver, même si le doute est permis qu'il soit dans l'intérêt des collectivités concernées de se priver d'une part de leurs assiettes fiscales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 octies (nouveau) - Exonération de la taxe d'habitation des établissements hôteliers en zone de revitalisation rurale

Commentaire : le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann. Il vise à permettre aux collectivités territoriales situées en zone de revitalisation rurale d'exonérer les hôtels, gîtes ruraux, meublés de tourisme et chambres d'hôtes de la taxe d'habitation. L'article 40 septies du présent projet de loi de finances, également introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, procède de même en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties. Il est renvoyé au commentaire de ce dernier article, ci-dessus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 nonies (nouveau) - Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2007

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard, Jacques Pélissard et Augustin Bonrepaux, avec un avis favorable du gouvernement, fixe les coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales pour 2007 à 1,018.

I. LA DÉTERMINATION DE LA VALEUR LOCATIVE CADASTRALE

La valeur locative cadastrale, qui sert de base aux impôts directs locaux, est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970, pour les propriétés bâties, et de celui de 1961 pour les propriétés non bâties.

Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers, la loi prévoit :

- chaque année, une revalorisation ;

- tous les trois ans, une actualisation ;

- tous les six ans, une révision générale.

A. UNE REVALORISATION EFFECTUÉE SELON DES CRITÈRES VARIABLES D'UNE ANNÉE À L'AUTRE

Les critères utilisés pour la revalorisation des valeurs locatives cadastrales peuvent varier d'une année à l'autre.

Certes, l'article 1518 bis du code général des impôts prévoit que « les valeurs locatives foncières sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers ». Cependant, l'article précité imposant juste de « tenir compte » des variations des loyers, et la loi postérieure l'emportant de toute façon sur la loi antérieure, rien n'empêche de fixer en loi de finances initiale des coefficients reposant sur d'autres critères. Par exemple, en 2005 et 2006 la revalorisation a été égale à l'inflation. Il arrive également, dans le cas des propriétés non bâties, que l'on utilise la moyenne pondérée des indices départementaux de fermage.

Revalorisation des valeurs locatives cadastrales et inflation

(1980=100)

Sources : Insee, direction générale des impôts

Ainsi, on observe :

- que les bases des propriétés bâties autres que les établissements industriels ont augmenté plus rapidement que l'inflation dans la première moitié des années 1980, avant d'évoluer ensuite à un rythme analogue ;

- que les bases des établissements industriels et des propriétés non bâties ont stagné du milieu des années 1980 à la fin des années 1990, avant d'augmenter ensuite à un rythme généralement légèrement inférieur à celui de l'inflation.

Ces actualisations sont traditionnellement réalisées par un amendement au projet de loi de finances initiale pour l'année n ou au projet de loi de finances rectificative de l'année n-1.

B. UNE SEULE ACTUALISATION

Il n'y a eu qu'une seule actualisation, au 1er janvier 1980. La date de référence retenue pour l'actualisation a été fixée au 1er janvier 1978. C'est donc la valeur locative actualisée au 1er janvier1978 qui est retenue pour les impositions établies à compter de 1980.

C. L'ABSENCE DE RÉVISION

La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 a fixé le principe d'une révision générale des valeurs locatives. Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Pourtant, l'incorporation dans les bases de la révision générale n'a jamais été réalisée, alors même que l'article 68 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait cette intégration « au plus tard le 1er janvier 1997.

Sous la précédente législature, le gouvernement avait souligné, dans un rapport remis au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années.

Ainsi, le rapport sur les finances locales de la direction générale des collectivités locales, de la direction du budget et de la direction de la législation fiscale de mars 2002 indique : « en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et d'habitation, [les transferts résultant de l'absence de révision des bases] s'effectuent aux dépens des propriétaires et des occupants de logements construits après 1970, en général, et des logements sociaux en particulier. En effet, le gel de la situation des bases à 1970 combiné à un système de classification reposant sur la notion d'éléments de confort aboutit à ne pas prendre en compte le mouvement général d'amélioration intervenu depuis 1970 dans l'habitat ancien. En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le système actuel conduit à sous taxer les terrains à usage non agricole (terrains à bâtir notamment) aux dépens des terres agricoles, notamment pour certaines cultures ».

La révision des bases cadastrales locatives constitue donc un sujet particulièrement sensible, du fait de l'importance des transferts, d'une part, entre les communes et, d'autre part, entre les contribuables au sein d'une même commune qui seraient induits par cette réforme.

II. LA REVALORISATION DES BASES PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte de trois amendements identiques de nos collègues députés Michel Bouvard, Jacques Pélissard et Augustin Bonrepaux, adoptés avec un avis favorable du gouvernement.

Il propose de fixer les coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour l'année 2007 à 1,018 pour les propriétés non bâties, pour les immeubles industriels et pour l'ensemble des autres propriétés bâties.

Ainsi, comme l'année dernière, le coefficient de revalorisation proposé est équivalent au niveau prévu de l'inflation, de 1,8 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve la revalorisation proposée. En particulier, celle-ci, en augmentant les bases d'imposition de la taxe d'habitation et des taxes foncières, devrait inciter les collectivités locales à ne pas accroître de manière importante leurs taux d'imposition en 2007.

Il est rappelé à ce propos que la hausse du produit de la fiscalité directe locale est le résultat d'un effet de « taux », décidé par les élus, et d'un effet de « base », qui résulte notamment des revalorisations décidées chaque année en loi de finances, notamment dans le présent article.

Votre commission des finances fait cependant deux observations.

A. DES REVALORISATIONS DONT LA LÉGITIMITÉ EST CONTESTÉE

Tout d'abord, les revalorisations des valeurs locatives cadastrales peuvent voir leur légitimité contestée par le fait que, comme on l'a souligné ci-avant, les critères utilisés pour la détermination des coefficients peuvent varier d'une année sur l'autre.

Schématiquement, il y a deux solutions possibles :

- soit on effectue la revalorisation en fonction de l'inflation, ce qui a l'avantage de préserver les recettes des collectivités territoriales ;

- soit on l'effectue en fonction de l'évolution des loyers et des fermages, ce qui peut entraîner une faible croissance des bases, en particulier dans le cas des propriétés non bâties.

Ainsi, la revalorisation proposée par le présent article additionnel a fait l'objet de débats à l'Assemblée nationale. Un amendement de notre collègue député Augustin Bonrepaux et un sous-amendement de notre collègue député Charles de Courson proposaient respectivement :

- de fixer le coefficient de revalorisation à 1,02, afin que les bases augmentent légèrement plus rapidement que l'inflation ;

- de le fixer à 0,99 pour les propriétés non bâties et 1,018 pour les propriétés bâties, afin de prendre en compte la croissance des fermages dans le cas des propriétés non bâties, et de celle des loyers dans celui des propriétés bâties.

B. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER LES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

La préservation de la légitimité de l'imposition locale implique donc, à moyen terme, une révision des valeurs locatives cadastrales.

Celle-ci pourrait, éventuellement, être laissée à l'initiative des collectivités territoriales, en particulier des établissements publics de coopération intercommunale. En effet, ces derniers ne peuvent pas corriger l'obsolescence des bases par une modulation des taux entre communes.

Votre commission des finances se félicite à cet égard qu'à l'occasion de la discussion de l'actuel article 13 de la loi de finances initiale pour 2006 instaurant une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties de 20 % pour les terrains agricoles, le gouvernement se soit engagé à mettre à l'étude la question de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales.

Compte-rendu intégral des débats

Séance du 29 novembre 2005

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, notre débat semble prendre un tour plus précis.

« Monsieur le rapporteur général, j'ai déjà apporté une première réponse à vos inquiétudes concernant la compensation de l'exonération. J'ai pris un engagement et déposé un amendement à ce sujet.

« La révision des bases est une question que nous connaissons bien, et vous en aviez d'ailleurs fait état dans votre intervention liminaire.

« Il s'agit, chacun le sait, d'un problème ancien, sur lequel nous épuisons nos neurones depuis longtemps.

« M. Michel Charasse. 1966 !

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. J'avais deux ans ! (Sourires.)

« Je me demande si, en ce mardi 29 novembre, à vingt-trois heures quinze, nous n'avons pas l'occasion d'ouvrir la réflexion sur les bases fiscales que nous souhaitons engager depuis bien longtemps.

« MM. Jacques Blanc et Bruno Sido. Tout à fait !

« M. Gérard César. Mais ce n'est pas facile !

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je m'empresse d'ajouter que, si nous prenons une telle décision, nous ouvrons un chantier qui est lourd et complexe ; néanmoins, cela me paraît indispensable.

« M. Jacques Blanc. C'est absolument nécessaire !

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Puisque nous avons décidé voilà plusieurs mois de travailler sans tabous sur tous les sujets, pourquoi ne pas aborder celui-là ?

« Monsieur le rapporteur général, je ne vois que des avantages à ajouter la question des bases à notre réflexion, et à m'y « coller », si vous me permettez l'expression, avec vous-même et avec mon ami Brice Hortefeux, s'il le veut bien.

« Compte tenu de cet engagement, je vous demande de bien vouloir réexaminer les motivations qui vous ont amené à déposer un amendement de suppression ».

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 decies (nouveau) - Report de l'entrée en vigueur de la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres

Commentaire : le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Jérôme Chartier. Il vise à reporter d'un an, au 1er janvier 2008, l'entrée en vigueur de la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres, créée par la loi de finances initiale pour 2006.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE TAXE D'HABITATION POUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES DONT LE PRODUIT EST AFFECTÉ À UN FONDS DÉPARTEMENTAL DÉDIÉ AUX AIRES D'ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE

Introduit par l'article 92 de la loi de finances initiale pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), l'article 1595 quater du code général des impôts institue, à compter du 1er janvier 2007, une taxe annuelle d'habitation sur les résidences mobiles terrestres. Le législateur a entendu viser ainsi les caravanes et maisons mobiles « susceptibles d'être déplacées à tout moment », au sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat50(*), et servant d'habitation principale. Ces résidences ne faisaient pas, jusqu'alors, l'objet d'une taxation à ce titre, l'article 1407 du code général des impôts, relatif à la taxe d'habitation, ayant été jugée non applicable à leur cas51(*).

Aux termes de l'article 1595 quater précité, la nouvelle taxe est assise sur la superficie de la résidence, « telle que déterminée par le constructeur ». Cependant, elle n'est pas exigible pour les superficies inférieures à 4 mètres carrés.

Le tarif de la taxe a été fixé à 25 euros par mètre carré. Les redevables devront s'en acquitter suivant une procédure de paiement sur déclaration : la taxe devra être acquittée, lors du dépôt de cette déclaration, au service des impôts du département de stationnement de la résidence mobile terrestre (au jour du paiement) ; un récépissé sera délivré. Des exonérations sont prévues, « dans les même conditions que pour la taxe d'habitation », c'est à dire sous conditions de ressources52(*).

Il a été décidé que le produit recouvré de la taxe serait affecté à un « fonds départemental d'aménagement, de maintenance et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage, à hauteur du montant perçu dans le département ». Les ressources de ce fonds seront réparties, par le préfet, entre les collectivités territoriales, au prorata de leurs dépenses engagées en ce domaine, en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

L'article 1595 quater du code général des impôts instituant la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres

« I. - Il est institué, à compter du 1er janvier 2007, une taxe annuelle d'habitation des résidences mobiles terrestres, due par les personnes dont l'habitat principal est constitué d'une résidence mobile terrestre. Cette taxe est établie pour l'année entière d'après les faits existants au 1er janvier de l'année d'imposition.

« II. - L'assiette de la taxe mentionnée au I est constituée de la surface de la résidence mobile terrestre, exprimée en mètres carrés, telle que déterminée par le constructeur de cette résidence, arrondie au mètre carré inférieur.

« Cette taxe n'est pas exigible pour les résidences mobiles terrestres dont la superficie est inférieure à 4 mètres carrés.

« III. - Le tarif de la taxe mentionnée au I est égal à 25 euros par mètre carré.

« IV. - La taxe mentionnée au I est établie au nom des personnes qui ont la disposition ou la jouissance, à titre principal, de la résidence mobile terrestre considérée. Elle n'est due que pour la résidence mobile terrestre principale. Les redevables sont exonérés dans les mêmes conditions que pour la taxe d'habitation.

« La procédure de paiement sur déclaration, prévue à l'article 887, est applicable. La déclaration, souscrite sur un imprimé selon un modèle établi par l'administration, mentionnant la surface de la résidence et le montant à verser, est déposée, au plus tard le 15 novembre, au service des impôts du département de stationnement de la résidence mobile terrestre le jour du paiement.

« L'impôt exigible est acquitté, lors du dépôt de cette déclaration, par les moyens de paiement ordinaires. Il en est délivré récépissé.

« V. - En cas de non-paiement de la taxe mentionnée au I, la majoration de 10 % prévue à l'article 1728 est applicable.

« VI. - Le contrôle et le contentieux de la taxe mentionnée au I sont assurés selon les règles et garanties applicables en matière de droit d'enregistrement.

« VII. - Le produit recouvré de la taxe mentionnée au I est affecté à un fonds départemental d'aménagement, de maintenance et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage, à hauteur du montant perçu dans le département. Les ressources de ce fonds sont réparties par le représentant de l'Etat entre les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, au prorata de leurs dépenses engagées en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

« VIII. - Les modalités d'application du présent article sont précisées par un décret en Conseil d'Etat. »

B. UN DISPOSITIF INTRODUIT À L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, LARGEMENT FAÇONNÉ PAR LE SÉNAT SUIVANT LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de rappeler que la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres a été créée, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Jérôme Chartier. Toutefois, le Sénat, suivant les propositions de votre commission des finances, a sensiblement remodelé le dispositif originellement proposé.

Ainsi, c'est au Sénat qu'il est revenu de fixer, notamment :

- le principe d'un arrondissement au mètre carré inférieur de la surface de la résidence mobile constituant l'assiette de la taxe ;

- le niveau du tarif de la taxe, à hauteur de 25 euros par mètre carré de superficie de la résidence mobile. L'Assemblée nationale avait d'abord retenu un tarif de 75 euros par mètre carré : votre commission des finances a souhaité éviter une ponction trop lourde des redevables, voire l'inefficacité d'une taxe que les assujettis ne pourraient pas payer ;

- la procédure de paiement sur déclaration, auprès du service des impôts, applicable en la matière. L'Assemblée nationale avait d'abord prévu un adossement de la déclaration en cause à la déclaration annuelle de revenus : cette solution a paru trop complexe, dans ses modalités, et incertaine, quant aux résultats qu'on pouvait en attendre, à votre commission des finances. En outre, les opérations de collecte avaient été mises à la charge des communes, ce qui a paru inopportun à votre commission des finances ;

- l'exonération des redevables selon les mêmes conditions que celles qui déterminent l'exonération de la taxe d'habitation, mesure bénéficiant aux personnes de condition modeste ;

- enfin, l'affectation du produit de la taxe, par département, à un fonds d'aménagement, de maintenance et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage, dont les ressources seront réparties, par le préfet, entre les collectivités territoriales, en fonction de leurs dépenses engagées sur ce plan. L'Assemblée nationale avait prévu une affectation « exclusivement aux collectivités locales respectant leurs obligations en matière de mise à disposition d'aires de stationnement destinées aux personnes vivant dans un habitat terrestre mobile ». Cette affectation avait paru légitime, dans son principe, à votre commission des finances, eu égard aux obligations qui pèsent sur les communes en ce domaine (voir l'encadré ci-après), mais le dispositif finalement mis en place a rationalisé cette intention, dont les modalités avaient été insuffisamment précisées par l'Assemblée nationale

Les obligations des communes en ce qui concerne l'accueil des gens du voyage

La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, en partie intégrée au code de l'urbanisme, dispose notamment que les communes figurant au schéma départemental spécifique et, en tout cas, les communes de plus de 5.000 habitants, ont l'obligation de mettre une ou plusieurs aires d'accueil à la disposition des gens du voyage. Toutefois, l'article 15 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, a prévu la possibilité, pour les communes de moins de 20.000 habitants dont la moitié de la population habite dans une zone urbaine « sensible », d'être déchargées, sur leur demande, de leurs obligations concernant les gens du voyage.

En contrepartie de cette obligation d'accueil, la loi précitée du 5 juillet 2000 permet aux communes ayant créé les aires d'accueil prévues par le schéma départemental d'interdire le stationnement des gens du voyage sur le reste de leur territoire.

Par ailleurs, mettant en oeuvre la jurisprudence du Conseil d'État (arrêt du 2 décembre 1983, Ville de Lille, req. n° 13.205), une circulaire du 16 décembre 1986, relative au stationnement des caravanes des gens du voyage, impose que les maires des communes de moins de 5.000 habitants, au titre de leurs compétences de police administrative, prennent les dispositions permettant d'accueillir ces populations pour une durée comprise entre quarante-huit heures et quinze jours.

D'ultimes aménagements ont été retenus par la commission mixte paritaire réunie sur le projet de loi de finances initiale pour 2006. En effet, cette commission a supprimé deux dispositifs qu'avait votés le Sénat, en première lecture, sur la proposition de votre commission des finances :

- d'une part, la « vignette » qui, délivrée lors du paiement de la taxe, aurait dû se trouver apposée sur les résidences mobiles terrestres. C'est donc un récépissé « simple » qui sera délivré lors de l'acquittement ;

- d'autre part, la possibilité, ouverte aux agents des douanes, aux personnels de la police nationale et aux gendarmes, d'un constat de non-paiement de la taxe par procès-verbal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ À L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2006, la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres elle-même, le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Jérôme Chartier.

Modifiant le I de l'article 1595 quater, précité, du code général des impôts, il vise à reporter d'un an, au 1er janvier 2008 au lieu du 1er janvier 2007, l'entrée en vigueur de cette taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES RÉPOND AUX EXIGENCES DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

Votre commission des finances, lors de la création de la taxe d'habitation sur les résidences mobiles terrestres dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, a estimé que cette innovation revêtait un caractère fondamentalement juste, eu égard au principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. On rappelle ici les termes de l'article XIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : « [...] pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

Les personnes habitant à titre principal une résidence terrestre mobile bénéficient de services publics et d'équipements collectifs, notamment les réseaux de distribution d'eau et d'électricité, auxquels ils peuvent être raccordés. Pourtant, ces mêmes personnes étaient les seules, avant l'instauration d'une taxe spéciale, à ne pas acquitter de taxe d'habitation sur leur résidence principale. Il convient de préciser, en particulier, que la jurisprudence reconnaît comme redevables de la taxe d'habitation de « droit commun » (prévue par l'article 1407, déjà cité, du code général des impôts) les habitants de résidences initialement mobiles mais structurellement immobilisées53(*). Il en va de même des occupants de bateaux aménagés à usage d'habitation54(*).

Le bien-fondé de l'institution de la taxe, au plan des principes, n'était donc pas douteux, d'autant que la relative simplicité du dispositif d'acquittement qui a été retenu, tel qu'il a été rappelé ci-dessus, ne devrait pas entraîner de réelles complications administratives pour les assujettis.

B. CE DISPOSITIF EST-IL APPLICABLE ?

Le présent article a été motivé, par ses initiateurs, au regard des difficultés pratiques, voire des effets négatifs, que soulèverait sa mise en oeuvre. On ne peut négliger, en effet, les obstacles auxquels est susceptible de se heurter le recouvrement d'une taxe sur les résidences mobiles terrestres habitées à titre principal qui, par nature, vise des populations nomades. En outre, c'est avec quelque vraisemblance qu'il a été avancé que des contrôles fiscaux systématiques, pratiqués sur place, pourraient être la cause de troubles à l'ordre public.

Au demeurant, force est d'admettre que l'article 1595 quater du code général des impôts n'est pas applicable, actuellement, dans la mesure où le décret en Conseil d'Etat dont l'intervention a été prévue par le paragraphe VIII de ce texte, précisément en vue d'en fixer les modalités d'application, n'a toujours pas été pris. A cet égard, votre rapporteur général, sans minimiser les aspects problématiques qui viennent d'être évoqués, appelle au respect de la loi.

Une réflexion doit sans doute être poursuivie, notamment en lien avec les associations représentatives des gens du voyage, qui seront les principaux redevables de la taxe mais aussi, indirectement, ses principaux bénéficiaires, le produit de celle-ci se trouvant versé, comme il a été exposé plus haut, à un fonds dédié à l'aménagement, la maintenance et la gestion des aires d'accueil prévues pour leur passage. Il convient que les garanties d'effectivité et de bon déroulement des opérations de collecte de la taxe puissent être trouvées, de façon préalable à l'entrée en vigueur du dispositif introduit par la loi de finances initiale pour 2006. C'est pourquoi on peut approuver le report d'entrée en vigueur proposé par le présent article.

Néanmoins, la volonté du législateur doit être mise en oeuvre par l'administration, à commencer par l'édiction du décret prévu pour l'application de la taxe. L'élaboration de ce texte, à ce jour, semble être demeurée à l'état purement virtuel. Or, il s'agit de ne pas imputer, a priori, à des difficultés d'ordre pratique qui doivent pouvoir être aplanies, une inapplicabilité qui, pour le moment, ne résulte que de l'inertie du pouvoir exécutif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 undecies (nouveau) - Rapport d'évaluation de la réforme de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article prévoit que la réforme de la taxe professionnelle réalisée par l'article 85 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 fera l'objet d'un rapport d'évaluation présenté par le gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2008. Il est précisé que ce rapport présentera pour chaque département, région et groupement de communes, les conséquences chiffrées de la mise en oeuvre de cette réforme.

I. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE RÉALISÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006

A. UNE RÉFORME INDISPENSABLE, ET CERTAINEMENT PRÉFÉRABLE À CELLE PROPOSÉE PAR LA COMMISSION FOUQUET

1. La nécessité d'alléger la taxe professionnelle, en particulier dans le cas de l'industrie

L'objet de la réforme est d'alléger la fiscalité des entreprises, et plus particulièrement celle de l'industrie. En effet, si la France se situe dans la moyenne de l'Union européenne en ce qui concerne l'imposition des bénéfices des entreprises, elle figure parmi les Etats qui imposent le plus globalement les entreprises.

Par ailleurs, la taxe professionnelle est un impôt qui, du fait de son assiette, surtaxe l'industrie par rapport à ses capacités contributives55(*), alors qu'il s'agit du secteur le plus exposé à la concurrence internationale.

2. Une réforme en deux volets

On rappelle que la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 comprend deux volets :

- tout d'abord, elle proroge de manière illimitée la possibilité pour les entreprises d'entrer dans le dispositif de dégrèvement pour investissement nouveau (DIN)56(*) ;

- ensuite, elle rend effectif le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée, qui est désormais le taux unique pour l'ensemble des entreprises57(*).

Selon le gouvernement, cette réforme allègera la fiscalité des entreprises de 3,2 milliards d'euros par an en régime de croisière, répartis entre 1,4 milliard d'euros pour la réforme du DIN et 1,8 milliard d'euros (dont environ 0,2 milliard d'euros à la charge des collectivités territoriales) pour celle du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

3. Une réforme économiquement et politiquement préférable à celle proposée par la commission Fouquet

Paradoxalement, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006, présentée comme un simple allégement de fiscalité, et qui suscite de fortes inquiétudes de la part des collectivités territoriales, semble économiquement et politiquement préférable à celle proposée par la commission Fouquet.

Tout d'abord, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 est plus favorable à l'industrie que celle proposée par la commission Fouquet, qui n'aurait allégé la fiscalité de l'industrie que de 1 milliard d'euros, contre 1,6 milliard d'euros pour la présente réforme. On rappelle en effet que la taxe professionnelle est un impôt qui, du fait de son assiette, surtaxe l'industrie par rapport à ses capacités contributives, alors qu'il s'agit du secteur le plus exposé à la concurrence internationale. Il ne s'agit donc pas d'une « réforme au rabais ».

L'argument selon lequel la réforme proposée par la commission Fouquet aurait eu l'avantage de se faire à recettes constantes ne semble pas pertinent. En effet, en pratique la réforme proposée par la commission Fouquet aurait été plus coûteuse :

- elle supposait la suppression de la part régionale, qui aurait allégé l'imposition des entreprises de 2 milliards d'euros ;

- elle aurait alourdi la fiscalité de nombreuses entreprises, ce qui aurait nécessité la mise en place d'un dispositif de compensation partielle, dont le coût avait été évalué à 4,6 milliards d'euros par an par le gouvernement (contre un coût de 3,2 milliards d'euros par an pour la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006).

Enfin, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 semble en outre plus facile à mettre en oeuvre que celle proposée par la commission Fouquet :

- elle ne suscite aucun perdant du côté des entreprises ;

- la réforme proposée par la commission Fouquet aurait impliqué, pour les collectivités territoriales, un mécanisme de compensation d'une complexité peut-être encore plus grande que l'actuel « ticket modérateur ».

B. LE « TICKET MODÉRATEUR », PRINCIPAL SUJET DE DÉBAT

L'article 85 a été définitivement adopté dans la rédaction du Sénat, moyennant quelques modifications purement techniques, résultant d'amendements du gouvernement. En première lecture, le Sénat a adopté 9 amendements à l'article précité, dont 8 à l'initiative de sa commission des finances.

Les débats se sont essentiellement focalisés sur le mécanisme dit du « ticket modérateur », relatif à la répartition du coût de la réforme du plafonnement entre l'Etat et les collectivités territoriales.

1. Le principe du ticket modérateur

Le ticket modérateur a pour objet de neutraliser le surcoût, pour l'Etat, du plafonnement de la taxe professionnelle, découlant de l'augmentation de leur taux par les collectivités territoriales.

Il s'agit de la conséquence inévitable du fait que le plafonnement sera désormais effectif, le taux utilisé pour son calcul n'étant plus plafonné à celui pratiqué par la collectivité en 199558(*).

Malgré la complexité apparente du texte, l'idée sous-jacente est simple : à partir d'un certain taux - qui ne fait l'objet d'aucune dénomination particulière dans la loi de finances initiale pour 2006, mais que l'on appellera ci-après le « taux de déclenchement du ticket modérateur »59(*) -, le surcoût du plafonnement résultant de l'augmentation du taux est à la charge de la collectivité territoriale.

2. La détermination du « taux de déclenchement » : des modalités résultant d'un amendement de votre commission des finances

a) Quelques rappels sur le « taux de déclenchement »

La définition du « taux de déclenchement » a évolué au cours des débats :

- dans le texte initial du projet de loi, il s'agissait du taux de 2004 ;

- dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, il s'agissait du taux de 2005, mais dans la limite d'une augmentation de 4,5 % par rapport au taux de 2004 ;

- dans le texte adopté par le Sénat, à la suite d'un amendement de sa commission des finances, il s'agissait toujours du taux de 2005, mais dans la limite d'une augmentation par rapport au taux de 2004 fixée à 5,5 % pour les communes et les EPCI, 7,3 % pour les départements et 5,1 % pour les régions ;

- dans le texte adopté par la CMP, il s'agissait du taux de 2004, augmenté de 4,5 % pour les communes et les EPCI, 6,3 % pour les départements et 4,1 % pour les régions, ce qui impliquait un « droit de tirage » pour les collectivités ayant peu ou n'ayant pas augmenté leur taux en 2005. Par exemple, une commune n'ayant pas augmenté son taux en 2005 et dont 100 % des bases étaient plafonnées aurait pu augmenter son taux de 4,5 % postérieurement à 2005, le supplément de recettes correspondant étant intégralement payé par l'Etat.

Le texte définitivement adopté est celui du Sénat, soit le taux de 2005, dans la limite d'une augmentation par rapport au taux de 2004 fixée à :

- 5,5 % pour les communes et les EPCI ;

- 7,3 % pour les départements ;

- 5,1 % pour les régions60(*).

b) La réduction du ticket modérateur pour les collectivités se trouvant dans certaines situations particulières, selon des modalités résultant d'un amendement de votre commission des finances

Le Sénat a adopté un deuxième amendement important de sa commission des finances, qui réduit le ticket modérateur pour les collectivités se trouvant dans certaines situations particulières.

(1) Une réduction comprise entre 20 % et 50 %

Pour ces collectivités, la réduction (« réfaction ») du ticket modérateur est comprise entre 20 % et 50 %. Cette modulation se fait en fonction du produit par habitant de la collectivité.

(2) Des conditions de déclenchement du dispositif différentes selon le cas de figure

Les conditions devant être réunies pour bénéficier de la réduction du ticket modérateur varient selon le cas de figure.

1) Dans le régime de « droit commun », deux critères doivent être réunis pour que le dispositif correctif se déclenche :

- tout d'abord, la proportion de bases plafonnées doit être supérieure de 10 points à la moyenne de la catégorie ;

- ensuite, le montant du ticket modérateur doit être supérieur à 2 % des recettes des « 4 vieilles ».

2) Dans le cas des EPCI à TPU, plus dépendants vis-à-vis de la taxe professionnelle que les collectivités territoriales stricto sensu, la réduction du ticket modérateur est automatique dès lors que la proportion de bases plafonnées est supérieure à 50 %.

3) Enfin, dans le cas des 5 grandes entreprises61(*) soumises au régime dit du « plafonnement du plafonnement », c'est-à-dire dont le dégrèvement est plafonné à 76,225 millions d'euros, la diminution du ticket modérateur est automatique. Elle a donc lieu, en particulier, quelle que soit la proportion de bases plafonnées. Cette disposition vise à prendre en compte le fait que, le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée étant déterminé au niveau national, les collectivités concernées peuvent connaître un fort pourcentage de bases plafonnées, alors même qu'elles ont de faibles taux.

c) Le cas des EPCI à fiscalité additionnelle, prévu par un amendement de votre commission des finances

Le troisième des trois principaux amendements de votre commission des finances adoptés par le Sénat a pour objet de neutraliser les conséquences des transferts de compétences entre communes et EPCI à fiscalité additionnelle pour le calcul du ticket modérateur.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte d'un amendement  de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, et Charles de Courson, avec un avis favorable du gouvernement.

Cet article prévoit que l'application des dispositions de l'article 85 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, qui réforme la taxe professionnelle, « fera l'objet d'un rapport d'évaluation présenté par le gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2008. Ce rapport présentera pour chaque département, région et groupement de communes, les conséquences chiffrées de la mise en oeuvre de cette réforme ».

Considérant que tous les éléments d'appréciation ne seraient pas disponibles avant le 30 juin 2009, le gouvernement a proposé de remplacer la date proposée par cette dernière date. Cependant, notre collègue député Charles de Courson a jugé nécessaire que ce rapport soit disponible avant le début de la discussion budgétaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le gouvernement fait d'ores et déjà des efforts considérables pour informer les élus sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle réalisée par la loi de finances initiale pour 2006.

Ainsi, il a mis en ligne, sur le site Internet du ministère des finances dédié aux finances locales62(*), des simulations, collectivité par collectivité. Ces simulations, mises en ligne dès février 2006, ont été actualisées en octobre 2006. Ces simulations supposent, bien entendu, que les taux demeurent inchangés, par rapport, respectivement, à ceux de l'année 2005, et à ceux de l'année 2006.

Dès novembre 2006, les simulations relatives aux « établissements dominants », disponibles à leur date habituelle, ont été enrichies :

- d'une information étendue aux régions et aux départements ;

- d'un état agrégé présentant le pourcentage et le montant des bases plafonnées des « établissements dominants » en 2007.

De même, le gouvernement indique qu'en février 2007, les états de notification des bases prévisionnelles seront complétés :

- du montant des bases plafonnées ;

- du pourcentage de bases plafonnées par rapport à l'ensemble des bases d'imposition prévisionnelles.

Il précise qu'à la même date, les autres éléments nécessaires au calcul du ticket modérateur seront disponibles, et le comptable du Trésor sera en mesure de proposer une simulation par collectivité.

On rappelle qu'à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, l'article 79 de la loi de finances rectificative pour 2005 prévoit qu'en 2007, le vote des budgets primitifs des collectivités et de leurs groupements et le vote des taux des quatre taxes directes locales doit intervenir au plus tard le 15 avril (au lieu du 31 mars).

Enfin, le ticket modérateur sera calculé dans le cadre d'un plafond qui doit être notifié à chaque collectivité entre juillet et septembre 2007.

Votre commission des finances est, bien entendu, favorable à l'amélioration de l'information du Parlement, et plus généralement des élus, proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 40 undecies (nouveau) - Limitation des baisses de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Commentaire : le présent article additionnel propose d'étendre à l'année 2007 le dispositif de garantie des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) mis en place, pour la seule année 2006, par la loi de finances initiale pour 2006. On rappelle que cette garantie concerne la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont en 1982 le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. QUELQUES RAPPELS SUR LA DCTP

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été créée par le IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances initiale pour 1987. Elle était destinée à l'origine à regrouper les allocations versées par l'Etat afin de compenser les pertes de taxe professionnelle résultant des décisions du législateur.

A partir de 1996, la DCTP a été éloignée de son objet, et est devenue la variable d'ajustement du pacte de stabilité, puis, avec l'article 57 de la loi n° 98-1266 de finances pour 1999 - qui modifiait à cette fin l'article 6 précité de la loi de finances initiale pour 1987 -, la variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

La DCTP diminue de plusieurs dizaines de millions d'euros chaque année, comme l'indique le tableau ci-après.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montant

1730

1582

1543

1464

1406

1242

1108

986

Evolution

- 142

- 148

- 39

- 79

- 58

- 164

- 134

- 122

En %

- 7,6

- 8,6

- 2,5

- 5,1

- 4,0

- 11,7

- 10,8

- 11,0

Source : ministère de l'intérieur

B. L'ANCIEN MÉCANISME DE RÉDUCTION DES BAISSES DE DCTP

1. Pour les communes et les départements défavorisés, des baisses normalement plafonnées à 50 % des baisses théoriques de 1999 à 2002

L'article 6 précité de la loi de finances initiale pour 1987 prévoyait que les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voyaient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Cette compensation a été effectuée de 1999 à 2002.

Les collectivités qui n'étaient pas éligibles à ces dotations subissaient, de ce fait, une baisse de DCTP supérieure à celle qu'elles auraient enregistrées en l'absence de mécanisme de « modulation » puisqu'elles supportaient non seulement la baisse « de droit commun », mais aussi celle dont les collectivités « défavorisées » avaient été exonérées.

2. Une compensation intégrale pour les communes éligibles à la DSU ou à la DSR « bourgs-centres » de 1999 à 2003, financée par le FNPTP

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, les députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérées de baisse de DCTP63(*). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devaient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Ces nouvelles exonérations ne pouvaient être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP.

Cette compensation a été effectuée de 1999 à 2003.

Elle ne concernait que les baisses enregistrées entre 1998 et 2001.

3. La suppression du dispositif de garantie par la loi de finances initiale pour 2004

L'extinction du dispositif a commencé dès 2003, puisque le plafonnement à 50 % des baisses théoriques, qui concernait, outre les communes éligibles à la DSU et à la DSR « bourgs-centres », les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale et les régions éligibles aux attributions du fonds de correction des déséquilibres régionaux, ne s'est appliqué que de 1999 à 2002. Ainsi, en 2003, les départements et les régions ont pleinement subi les baisses de DCTP, seules les communes pauvres bénéficiant de la compensation totale par le FNPTP.

Le dispositif de garantie a été totalement supprimé par l'article 53 de la loi de finances initiale pour 2004, qui a supprimé le FNPTP.

C. VOTRE COMMISSION DES FINANCES EST DEPUIS LONGTEMPS FAVORABLE À UNE LIMITATION DES BAISSES DE DCTP

La commission des finances était favorable au dispositif en vigueur de 1999 à 2002.

Tel a été le cas lors de la mise en place du dispositif. Lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 à l'Assemblée nationale, les députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérées de baisse de DCTP (article 58 de la loi de finances pour 1999). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartenaient devaient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

De même, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, le Sénat avait adopté un amendement de sa commission des finances, tendant à ce que le FNPTP compense en 2002 les baisses de DCTP survenues non seulement entre 1999 et 2001, mais aussi en 200264(*). Cette disposition n'avait cependant pas été maintenue dans le texte promulgué.

II. LA DISPOSITION ADOPTÉE DANS LE CADRE DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006, RELATIVE À LA SEULE ANNÉE 2006

A l'initiative de votre commission des finances, l'article 86 de la loi de finances initiale pour 2006 prévoit, pour la seule année 2006, un dispositif de garantie des baisses de DCTP légèrement différent de celui en vigueur de 1999 à 2002.

La garantie instaurée pour 2006 ne concerne pas la DCTP dans son ensemble, mais seulement l'une de ses composantes, la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont en 1982 le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux (article 18 de la loi n° 82-540 du 28 juin 1982 de finances rectificative pour 1982).

La compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 16 % des bases d'imposition à la taxe professionnelle (article 1472 A bis du code général des impôts) - autre composante de la DCTP - n'est quant à elle pas touchée par la mesure : elle diminue au même rythme que la DCTP.

En revanche, les deux autres composantes de la DCTP sont réduites à due concurrence :

- la compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 10 % des salaires pris en compte au titre de la taxe professionnelle (I de l'article 13 de la loi précitée) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de la prise en compte à hauteur de 50 % la première année de l'augmentation de la valeur locative de l'ensemble des équipements et biens mobiliers (I de l'article 14 de la loi précitée).

Les communes bénéficiant de ces deux dernières composantes de la DCTP voient donc leur diminution de DCTP accrue, mais comme la mesure bénéficie seulement aux communes qui avaient des taux de taxe professionnelle élevés en 1982, l'effort global est plus faible, et est réparti entre un plus grand nombre de communes qu'avec le dispositif en vigueur de 1999 à 2002.

Le tableau ci-après permet de comparer le dispositif en vigueur de 1999 à 2002, et celui adopté pour l'année 2006.

Les dispositions de l'article 6 de la loi de finances initiale pour 1987 relatives à la garantie des baisses de DCTP

 

Dispositions en vigueur de 1999 à 2002

Article 86 de la loi de finances initiale pour 2006

Années prises en compte et ampleur de la garantie

« Pour les années 1999, 2000, 2001 et 2002 toute diminution de cette dotation par rapport au montant de l'année précédente est modulée de telle sorte que supportent une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne de la dotation de compensation telle qu'elle résulte de l'application de l'alinéa précédent :

«Pour 2006, la mise en oeuvre du douzième alinéa du présent IV ne peut réduire le montant de l'allocation perçue l'année précédente en compensation de la perte de recettes résultant de l'application des dispositions du II de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 (n° 82-540 du 28 juin 1982) par :

Collectivités concernées par la garantie :

   

- communes éligibles à la DSU

« - les communes qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale instituée par l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales ;

« a) Les communes qui remplissent, au titre de l'année précédente, les conditions d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue à l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales ;

- communes éligibles à la DSR « bourgs-centres »

« - les communes bénéficiaires au titre de l'année précédente de la première fraction de la dotation de solidarité rurale visée à l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales ;

« b) Les communes qui remplissent, au titre de l'année précédente, les conditions d'éligibilité à la première fraction de la dotation de solidarité rurale prévue à l'article L. 2334-21 du même code.

- départements et régions « pauvres »

« - les départements qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L. 33« 34-7 du code général des collectivités territoriales ;

« - les régions qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions du fonds de correction des déséquilibres régionaux prévu à l'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales.

« Cette modulation s'applique au sein de chaque catégorie de collectivité territoriale telle que définie à l'article L. 1111-1 du code général des collectivités territoriales. »

-

Réduction des autres composantes de la DCTP

-

« Les compensations versées à l'ensemble des communes en application du II de l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982 précitée et du troisième alinéa du IV du présent article ainsi qu'à celles des communes autres que celles mentionnées à l'alinéa précédent en application du II de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 précitée sont réduites à due concurrence. »

III. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

Le présent article additionnel propose d'étendre à l'année 2007 le dispositif adopté l'année dernière, relatif à la seule année 2006.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 40 undecies (nouveau) - Neutralisation, pour les collectivités territoriales, de l'impact financier d'une éventuelle amnistie concernant les amendes de police relatives à la circulation routière

Commentaire : le présent article additionnel propose de prévoir qu'en cas d'amnistie concernant les amendes de police relatives à la circulation routière, celle-ci serait sans effet sur les recettes des collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRODUIT DES AMENDES DE POLICE RELATIVES À LA CIRCULATION ROUTIÈRE ENTRE LES COMMUNES

1. Un prélèvement sur les recettes de l'Etat, en faveur des communes et des EPCI

a) Selon le droit commun, les amendes de police sont reversées aux communes et aux EPCI

L'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le produit des amendes de police relatives à la circulation routière, prélevé sur les recettes de l'Etat, est réparti par le comité des finances locales, en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

b) Une part croissante du produit des amendes de police n'est pas perçue par les collectivités territoriales

Il est à noter que les collectivités territoriales ne perçoivent pas l'intégralité des amendes de police relatives à la circulation routière.

(1) Les amendes « forfaitaires majorées » alimentent le budget général de l'Etat

Tout d'abord, les amendes dites « forfaitaires majorées » sont affectées au budget général de l'Etat. Ainsi, le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances distingue deux catégories d'amendes :

- les « amendes forfaitaires de la police de la circulation » (ligne 2312), de 680 millions d'euros en 2007, qui correspondent au prélèvement sur recettes du même nom (ligne 3102), réparti annuellement par le comité des finances locales ;

- le « produit des autres amendes et condamnations pécuniaires » (ligne 2312), de 790 millions d'euros en 2007, dont environ 400 millions d'euros65(*) correspondant aux amendes dites « forfaitaires majorées »66(*) de police de la circulation.

(2) Le produit des amendes des radars automatiques est affecté au financement des radars automatiques et à l'AFITF

Par ailleurs, le montant des amendes forfaitaires indiqué ci-avant exclut le produit des amendes des radars automatiques.

Le régime dérogatoire des amendes de radars automatiques a été institué par l'article 9 de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière qui a posé une dérogation transitoire à ce principe, en disposant que le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction serait versé, de 2004 à 2006, au profit du budget général de l'Etat.

Depuis la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, par dérogation à l'article L. 2334-24 précité, ce produit est réparti de la manière suivante :

- selon son article 49, le « produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction » est affecté, à hauteur de 60 %, dans la limite de 140 millions d'euros, au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », qui prend désormais en charge des dépenses liées au fonctionnement et au développement de la chaîne de contrôle sanction automatisé ;

- selon son article 62, le « produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction » est affecté, à hauteur de 40 %, dans la limite de 100 millions d'euros, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- selon son article 49 précité, son solde éventuel est affecté aux collectivités territoriales, dans les conditions mentionnées à l'article L. 2334-24 précité.

Comme dans le cas des amendes visées par l'article L. 2334-24 précité, le gouvernement interprète ces dispositions comme concernant les seules amendes forfaitaires, ainsi que l'indique le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.

Le présent projet de loi de finances prévoit qu'en 2007, les produits des amendes versés à l'AFITF et au compte d'affectation spéciale précité seront, dans chaque cas, égaux au plafond, soit respectivement 100 millions d'euros et 140 millions d'euros.

Selon le gouvernement, le produit des amendes des radars automatiques pourrait être supérieur à 300 millions d'euros en 2006. Si tel était le cas, dans l'état actuel du droit, la répartition des amendes forfaitaires au bénéfice des collectivités territoriales au titre de 2007 serait majorée de plus de 60 millions d'euros.

Jugeant qu'une telle augmentation serait excessive, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2006, selon lequel le reliquat éventuel du produit des amendes des radars serait affecté à la dotation d'aménagement de la DGF des communes. La dotation d'aménagement serait abondée l'année suivant l'exercice au titre duquel le reliquat a été constaté (soit, dans le cas du reliquat de 2006, l'année 2007).

(3) A partir de 2006, une réduction du montant des amendes mises en répartition, pour financer le fonds interministériel de prévention de la délinquance ?

La part des amendes de police dont le produit est reversé aux collectivités territoriales pourrait se trouver encore réduite, par la future loi relative à la prévention de la délinquance, actuellement discutée en première lecture par l'Assemblée nationale.

En effet, à l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un article additionnel, portant le numéro 2 bis, à ce projet de loi, instaurant un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance. Ce fonds serait financé, notamment, par « un montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, prévu à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, déterminé en loi de finances ».

Selon les informations obtenues par votre commission des finances, le montant de ce prélèvement pourrait être précisé par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2006. Le montant des amendes mis en répartition au titre de 2006 s'en trouverait réduit d'autant.

2. Un produit réparti selon des modalités qui varient selon la taille de la commune ou de l'EPCI

Il appartient au comité des finances locales (CFL) de procéder à la répartition du produit des amendes de police revenant aux collectivités territoriales. En effet, l'article L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le comité des finances locales répartit les recettes définies à l'article précédent entre les communes et les établissements publics qui remplissent les conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat ».

Compte tenu des modalités de recensement des amendes, le CFL y procède généralement au mois de décembre de l'année au titre de laquelle le produit des amendes est distribué.

En pratique, le CFL a compétence liée.

La règle générale, fixée par l'article R. 2334-10 du code général des collectivités territoriales, prévoit que « le produit des amendes de police relatives à la circulation routière est partagé, proportionnellement au nombre des contraventions à la police de la circulation dressées sur leur territoire respectif au cours de l'année précédant celle au titre de laquelle est faite la répartition ».

L'article R. 2334-11 du même code précise que la répartition dépend de la taille de la commune ou de l'EPCI :

- les sommes revenant aux communautés urbaines et autres groupements comptant au moins 10.000 habitants, ainsi qu'aux communes de 10.000 habitants et plus, leur sont versées directement ;

- en revanche, les sommes revenant aux groupements de moins de 10.000 habitants ainsi qu'aux communes de moins de 10.000 habitants sont d'abord partagées entre les départements proportionnellement au nombre de contraventions dénombrées l'année précédente, puis réparties dans chaque département entre les communes et groupements qui ont à faire face à des travaux visant à améliorer la sécurité routière. La répartition est faite par le conseil général qui arrête la liste des bénéficiaires et le montant des attributions à leur verser en fonction de l'urgence et du coût des opérations à réaliser.

Ainsi, lors de sa réunion du 13 décembre 2005, le CFL a réparti le produit prévisionnel des amendes de police pour 2005, majoré de la régularisation relative à 2004, de la manière indiquée par le tableau ci-après.

La répartition du produit prévisionnel pour 2006 (1) des amendes de la circulation réalisée par le CFL en décembre 2005

(en euros)

 

Montants 2005

Variation par rapport à 2004

Communes de plus de 10.000 habitants

383.809.103

79,15 %

Communes de moins de 10.000 habitants

68.845.574

74,91 %

Région Ile-de-France

72.937.446

76,61 %

Syndicats des transports d'Ile-de-France

145.874.893

76,61 %

(1) Majoré de la régularisation relative à l'année 2004.

Source : compte-rendu de la séance du comité des finances locales du 13 décembre 2005

3. Une détermination complexe des sommes mises annuellement en répartition

Selon une pratique constante, mais qui n'est codifiée par aucun texte, le montant mis en répartition l'année n (par exemple, 2007) est la somme de plusieurs éléments :

- le montant inscrit en loi de finances initiale pour n (ici, 2007), calculé à partir d'une estimation du produit des amendes forfaitaires à recouvrer ;

- la régularisation effectuée, pour l'année n-2 (ici, 2005) par la loi de finances rectificative de la fin de n-1 (ici, 2006).

La régularisation faite par la loi de finances rectificative concerne donc les sommes mises en répartition l'année suivante. En effet, le comité des finances locales (CFL), qui effectue la répartition des sommes concernées en décembre de chaque année, ne peut pas s'appuyer sur la loi de finances rectificative pour l'année en cours, alors en cours de discussion, mais s'appuie sur la loi de finances rectificative votée un an auparavant.

Le graphique ci-après permet de visualiser le mécanisme.

Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière mis en répartition une année donnée

(en millions d'euros)

* Dans l'état actuel du droit (en particulier, hors financement du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, prévu par le projet de loi relative à la prévention de la délinquance), et, pour 2007, sur la base du projet de loi de finances rectificative pour 2006.

Sources : fascicules « voies et moyens », réponses aux questionnaires budgétaires pour 2004, 2005, 2006 et 2007, projet de loi de finances rectificative pour 2006

Par exemple, le montant mis en répartition en 2005, par le CFL du 13 décembre 2005, de 672 millions d'euros, sera la somme des 560 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2005, et des 112 millions d'euros de régularisation pour 2003 inscrits en loi de finances rectificative pour 2004.

En théorie, les sommes devant être réparties en 2006 et en 2007 sont également connues. Cependant, comme cela été indiqué ci-avant, le fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, prévu par le projet de loi relative à la prévention de la délinquance, pourrait amener à réduire ce montant dès 2006.

4. Un produit qui doit servir à améliorer la sécurité routière

Les travaux visant à améliorer la sécurité routière pris en compte pour la répartition du produit des amendes sont définis par l'article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales.

Dans le cas des transports en commun, il s'agit des opérations suivantes :

- aménagements et équipements améliorant la sécurité des usagers, l'accueil du public, l'accès aux réseaux, les liaisons entre réseaux et avec les autres modes de transport ;

- aménagements de voirie, équipements destinés à une meilleure exploitation des réseaux ;

- équipements assurant l'information des usagers, l'évaluation du trafic et le contrôle des titres de transport.

Dans le cas de la circulation routière, il s'agit des opérations suivantes :

- étude et mise en oeuvre de plans de circulation ;

- création de parcs de stationnement ;

- installation et développement de signaux lumineux et de la signalisation horizontale ;

- aménagement de carrefours ;

- différenciation du trafic ;

- travaux commandés par les exigences de la sécurité routière.

En pratique, l'utilisation du produit des amendes par les collectivités est peu contrôlée.

B. LE CAS DES AMNISTIES

1. Les lois d'amnistie

L'élection présidentielle est traditionnellement suivie d'une loi d'amnistie qui concerne, notamment, les amendes de police.

On rappelle que, selon l'article 34 de la Constitution, « la loi fixe les règles concernant (...) l'amnistie ». Elle se distingue du droit de grâce, défini par l'article 17 de la Constitution, et reconnu au seul Président de la République.

Ainsi, les lois n° 81-736 du 4 août 1981 portant amnistie, n° 88-828 du 20 juillet 1988 portant amnistie, n° 95-884 du 3 août 1995 portant amnistie, et n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie, prévoient que sont amnistiées, notamment, les « contraventions de police » lorsqu'elles ont été commises avant, respectivement, le 22 mai 1981, le 22 mai 1988, le 18 mai 1995 et le 17 mai 2002.

L'amnistie de 2002 excluait diverses contraventions. En effet, si les contraventions de police étaient amnistiées, tel n'était pas le cas de la plupart des contraventions du code de la route. Cela contribue à expliquer que l'amnistie de 2002 ait réduit les recettes des collectivités territoriales de seulement 65 millions d'euros.

2. Un impact décalé de 2 années pour les collectivités territoriales

Compte tenu des modalités, indiquées ci-avant, de détermination des montants mis en répartition, l'impact d'une amnistie sur les recettes des collectivités territoriales ne se fait sentir qu'avec un décalage de 2 années.

Ainsi, pour les collectivités territoriales l'amnistie de 2002 n'a eu d'impact qu'en 2004.

L'impact de l'amnistie de 2002 sur les recettes des collectivités territoriales

(montants effectivement répartis une année donnée,
en millions d'euros)

* Dans l'état actuel du droit (en particulier, hors financement du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, prévu par le projet de loi relative à la prévention de la délinquance), et, pour 2007, sur la base du projet de loi de finances rectificative pour 2006.

Sources : fascicules « voies et moyens », réponses aux questionnaires budgétaires pour 2004, 2005, 2006 et 2007, projet de loi de finances rectificative pour 2006

En effet, les sommes perçues par les collectivités en 2002 ont, comme les autres années, été égales à la somme du montant inscrit en loi de finances initiale pour l'année n (ici, 2002), soit 317 millions d'euros, et de la régularisation pour l'année n-2 (ici, 2000), de 18 millions d'euros. L'amnistie de 2002 n'a réduit les recettes des collectivités territoriales que lors de la régularisation de l'année 2002, effectuée par la loi de finances rectificative de fin 2003, et relative aux sommes réparties en 2004.

En 2004, l'ajustement au titre de l'année 2002 a cependant été inférieur à 65 millions d'euros. En effet, le projet de loi de finances rectificative de décembre 2003 prévoyait une régularisation positive de 11,7 millions d'euros au titre de 2002. La régularisation a donc été de 11,7 - 65 = - 53,3 millions d'euros.

Cela n'a pas empêché la loi de finances rectificative de décembre 2002 d'inscrire un ajustement négatif de - 102,681 millions d'euros, correspondant pour - 37,681 millions d'euros à l'ajustement au titre de l'exercice 2001 et pour - 65 millions d'euros à une anticipation de l'effet de l'amnistie présidentielle quant au niveau de produit encaissé en 2002. Cependant, seul l'ajustement de - 37,681 millions d'euros correspondant à la régularisation de l'exercice 2001 a été pris en compte au titre de la répartition 2003.

Ainsi, si une amnistie était décidée en 2007, elle n'aurait d'impact pour les collectivités territoriales qu'en 2009.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

A. FAUT-IL AMNISTIER UNE NOUVELLE FOIS LES AMENDES DE POLICE RELATIVES À LA CIRCULATION ROUTIÈRE ?

Alors que le gouvernement mène une politique active de lutte contre l'insécurité routière, il pourrait sembler malvenu d'amnistier les amendes de police relatives à la sécurité routière et, plus généralement, les infractions au code de la route.

Certes, les délits relatifs à la sécurité routière ne sont traditionnellement pas amnistiés. Par ailleurs, la loi de 1995 a prévu que l'amnistie était sans effet sur la réduction de points affectant ou devant affecter le permis de conduire. Cela contribue à expliquer que la loi d'amnistie de 2002 ait semble-t-il été sans effet sur le nombre de délits, comme l'indique le graphique ci-après.

Nombre de délits relatifs à la sécurité routière

(en milliers)

Source : ministère de l'intérieur

La forte augmentation du nombre de délits enregistré à partir de 2004 s'explique par la politique de sécurité routière menée par le gouvernement.

Cependant, il serait hasardeux de supposer que la perspective d'une amnistie, même limitée, des amendes de police relatives à la circulation routière, soit absolument dépourvue d'effet sur le comportement des automobilistes. Un seul accident supplémentaire serait, bien entendu, un accident de trop.

B. PRÉMUNIR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE L'IMPACT D'UNE ÉVENTUELLE AMNISTIE

Un autre enjeu, moins dramatique, d'une éventuelle amnistie, serait son coût financier pour les collectivités territoriales.

On a vu que l'amnistie de 2002 leur avait coûté 65 millions d'euros.

Certes, la Constitution n'interdit pas au législateur de réduire les ressources des collectivités territoriales de plusieurs dizaines de millions d'euros. Une telle mesure ne remettrait pas en cause leur libre administration, prévue par l'article 72 de la Constitution. Par ailleurs, l'article 72-2 de la Constitution, qui fixe des règles relatives aux ressources propres - dont ne font pas partie les amendes de police - et aux transferts et extensions de compétences, ne comprend aucune disposition susceptible de s'appliquer en l'espèce.

Cependant, le fait que les collectivités territoriales aient à subir les conséquences financières d'une réduction des recettes publiques décidée par l'Etat est contraire à la volonté du gouvernement de clarifier les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, et les responsabilités de chacun.

Aussi, votre commission des finances, à l'unanimité, vous propose de prévoir que, si jamais des amendes de police relatives à la circulation routière étaient amnistiées, cette mesure serait sans effet sur les recettes des collectivités territoriales.

Comme cela a été indiqué ci-avant, une éventuelle amnistie s'appliquant en 2007 n'aurait d'impact sur les recettes des collectivités territoriales qu'en 2009. Cela justifie la présence du présent article additionnel en seconde partie du projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

II. - AUTRES MESURES

* 1 Rapport n° 217 (2002-2003) de M. Jean-Jacques Hyest, Mme Annick Bocandé et M. René Trégouët, au nom de la commission spéciale chargé d'examiner le projet de loi pour l'initiative économique.

* 2 Voir le rapport général n° 87 (2001-2002), Tome III, de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2002.

* 3 Rapport d'information n° 486 (2005-2006).

* 4 Source : FFSA, « Dépendance : attitudes et comportements des ménages, in « Assurer », n° 73, 14 juin 2006, pp. 1-2.

* 5 Sénat, rapport d'information n° 486 (2005-2006), citation pp. 66-67.

* 6 Cette proposition de loi n° 2691 (XIIème législature) a été enregistrée à l'Assemblée nationale le 23 novembre 2005.

* 7 L'article 163 quatervicies du code général des impôts (CGI) a prévu la déductibilité fiscale, dans la limite d'un double plafond, des abondements de l'employeur au PERCO et des cotisations versées aux différents régimes d'épargne retraite : PERP, régimes facultatifs de retraite complémentaire de la fonction publique (Préfon, COREM, CRH), PERE, contrats Madelin, contrats article 83.

S'agissant du plafond de déductibilité, il est retenu le plus favorable des deux plafonds suivants pour la personne imposable :

- 10 % des revenus d'activité professionnelle de l'intéressé ;

- 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 3.019 euros en 2006), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale (241.536 euros en 2006), soit une déductibilité maximale de 24.154 euros en 2006.

* 8 Sénat, rapport d'information n° 486 (2005-2006).

* 9 L'article 163 quatervicies du code général des impôts (CGI) a prévu la déductibilité fiscale, dans la limite d'un double plafond, des abondements de l'employeur au PERCO et des cotisations versées aux différents régimes d'épargne retraite : PERP, régimes facultatifs de retraite complémentaire de la fonction publique (Préfon, COREM, CRH), PERE, contrats Madelin, contrats article 83.

S'agissant du plafond de déductibilité, il est retenu le plus favorable des deux plafonds suivants pour la personne imposable :

- 10 % des revenus d'activité professionnelle de l'intéressé ;

- 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 3.019 euros en 2006), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale (241.536 euros en 2006), soit une déductibilité maximale de 24.154 euros en 2006.

* 10 Conformément aux dispositions du 2° de l'article 83 du code général des impôts, « [c]es cotisations ou les primes mentionnées [ ] sont déductibles dans la limite, y compris les versements de l'employeur, de 8 % de la rémunération annuelle brute retenue à concurrence de huit fois le montant annuel du plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale [soit 19.323 euros en 2006]. En cas d'excédent, celui-ci est ajouté à la rémunération »

* 11 Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* 12 Loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995.

* 13 15.244 euros (100.000 francs) pour les plus-values réalisées en 1997, 7.650 euros (50.000 francs) pour les plus-values réalisées en 1998.

* 14 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* 15 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.

* 16 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* 17 Soit un niveau encore inférieur à la situation prévalant en 1996.

* 18 Au sens de l'article 885-0 bis du code général des impôts applicable au régime des biens professionnels en matière d'ISF.

* 19 Et donc avant que le complément de prix ne soit exigible en numéraire.

* 20 Soit une créance de complément de prix de 600 apportée au capital et mise en sursis d'imposition. In fine, les titres reçus en échange de la créance sont cédés au prix de 810. L'abattement pour durée de détention ne s'appliquera qu'à la différence entre 810 et 600.

* 21 Aux termes de l'article 48 de l'annexe II du code général des impôts.

* 22 Relatif à la retenue à la source afférente aux revenus des actions et parts et revenus assimilés, dont les bénéficiaires n'ont pas leur domicile réel ou leur siège en France, et aux intérêts et produits des obligations.

* 23 Par opposition à l'organisation « verticale » ou « en silo » de la Deutsche Börse et de sa filiale de règlement-livraison Clearstream.

* 24 Qui dispose notamment que « les personnes fiscalement domiciliées en France (...) peuvent opter pour leur assujettissement au prélèvement prévu (au I de l'article 125 A) (...) lorsque la personne qui assure leur paiement est établie hors de France dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un Etat non membre de cette Communauté partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale (...) ».

* 25 L'article L. 532-9 du code monétaire et financier précise que pour délivrer son agrément [dans un délai de 3 mois] à une société de gestion de portefeuille l'Autorité vérifie si celle-ci :

- a son siège social et son administration centrale en France ;

- dispose d'un capital initial suffisant ainsi que des moyens financiers adaptés et suffisants ;
- fournit l'identité de ses actionnaires, directs ou indirects, personnes physiques ou morales, qui détiennent une participation qualifiée, ainsi que le montant de leur participation ; l'Autorité apprécie la qualité de ces actionnaires au regard de la nécessité de garantir une gestion saine et prudente ;
- est dirigée effectivement par des personnes possédant l'honorabilité et la compétence nécessaires ainsi que l'expérience adéquate à leur fonction ;

- voit son orientation déterminée par deux personnes au moins [possédant l'honorabilité et la compétence nécessaires ainsi que l'expérience adéquate à leur fonction] ;

- dispose d'une forme juridique adéquate ;

- dispose d'un programme d'activité pour chacun des services qu'elle entend exercer qui précise les conditions dans lesquelles elle envisage de fournir les services d'investissement concernés et indique le type d'opérations envisagées et la structure de son organisation.

* 26 Article L. 214-3 du code monétaire et financier.

* 27 Article L. 214-36 du code monétaire et financier.

* 28 Article 163 quinquies B du code général des impôts.

* 29 Article 38-5 du code général des impôts

* 30 Article 219 I a du code général des impôts

* 31 Article 219 I a sexies du code général des impôts

* 32 Article 39 terdecies 5 du code général des impôts

* 33 Article 219 I a sexies du code général des impôts.

* 34 On peut se reporter sur ce point au rapport de notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial, rapport général n° 99, annexe n° 11 (2005-2006).

* 35 Se reporter aux débats de la séance du 3 décembre 2005, disponibles sur le site internet du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/seances/s200512/s20051203/s20051203001.html#section3363

* 36 Loi n° 75-853 du 13 septembre 1975.

* 37 Les collectivités bénéficiaires sont : les communes, départements et régions ; leurs groupements ; leurs régies ; les organismes chargés de la gestion des agglomérations nouvelles ; les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ; les centres communaux d'action sociale ; les caisses des écoles ; le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale.

* 38 Il faut ajouter à cette liste les communes qui bénéficiaient, avant la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation supplémentaire aux communes touristiques ou thermales ou de la dotation particulière aux communes connaissant une forte fréquentation touristique. Ces communes sont restées compétentes pour instituer une taxe de séjour, comme elles l'étaient avant que la loi précitée de 1993 ne supprime les dotations en cause, consolidées au sein de la dotation forfaitaire.

* 39 Article L. 5211-21 du CGCT.

* 40 Les dispositions réglementaires concernant la taxe de séjour sont codifiées à l'article R. 2333-43 du CGCT.

* 41 Lorsqu'il existe un office du tourisme, son budget comprend obligatoirement, en recettes, le produit de la taxe de séjour (article L. 133-7 du code du tourisme).

* 42 Il est à noter qu'en cas de « départ furtif » des assujettis, pour dégager sa responsabilité, l'hôtelier ou le logeur doit immédiatement avertir le maire et déposer entre ses mains une demande d'exonération adressée au tribunal d'instance, que le maire doit transmettre au dit tribunal dans les vingt-quatre heures (article R. 2333-52 du CGCT).

* 43 Deux amendements identiques ont été adoptés : le premier était présenté conjointement par nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Henri Emmanuelli ; le second était présenté par ce dernier, plusieurs autres de nos collègues députés, et les membres du groupe socialiste de l'Assemblée nationale.

* 44 Rapport d'information n° 3226 (AN XIe législature), 11 juillet 2001.

* 45 Rapport général n° 99, tome III (2005-2006).

* 46 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 47 Il convient de noter que notre collègue député Jean-Luc Warsmann avait également présenté un amendement prévoyant le même dispositif en ce qui concernait la taxe professionnelle. Ayant fait l'objet d'un avis défavorable du gouvernement comme de la commission des finances, cet amendement a été retiré en séance par son auteur.

* 48 S'agissant des chambres d'hôtes, le présent article et l'article 40 octies du présent projet de loi de finances font expressément référence à l'article L. 324-3 du code du tourisme, qui définit ces hébergements comme des « chambres meublées situées chez l'habitant en vue d'accueillir des touristes, à titre onéreux, pour une ou plusieurs nuitées, assorties de prestations ». De même, il est précisé que la notion de « meublé de tourisme » doit s'entendre au sens de l'arrêté du 28 décembre 1976 relatif à la répartition catégorielle des meublés de tourisme et des gîtes de France.

* 49 Ces principes ont été exposés, notamment, à l'occasion du rapport d'information n° 289 (2002-2003) de notre collègue le président Jean Arthuis, sur les perspectives d'évolution de la fiscalité locale (13 mai 2003).

* 50 Conseil d'Etat, 13 avril 1988, Descarsin (req. n° 64.547).

* 51 Le Conseil d'Etat, dans l'arrêt Descarsin cité note précédente, considérait ainsi que « le législateur, en soumettant à la taxe d'habitation [...] tous les locaux meublés affectés à l'habitation, n'a pas entendu inclure dans ceux-ci les caravanes, ou maisons mobiles, susceptibles d'être déplacées à tout moment ». Il convient de noter que cette jurisprudence reste valable pour les habitats terrestres mobiles utilisés à titre secondaire, ou accessoire, d'une autre résidence.

* 52 La disposition concerne, notamment, les bénéficiaires de l'allocation supplémentaire versée par le fonds de solidarité vieillesse ou le fonds spécial d'invalidité, de l'allocation aux adultes handicapés et du RMI, ainsi que les personnes de plus de 60 ans, ou veuves, dont les revenus n'excèdent pas un certain montant, déterminé en fonction du nombre de parts du quotient familial.

* 53 L'administration fiscale taxe légalement les habitations légères de loisirs « qui n'ont pas vocation à être normalement déplacées à tout moment par simple traction et dont la mobilité sur route nécessite l'emploi de moyens exceptionnels » : Cour administrative d'appel de Lyon, 19 janvier 1994, Ravelet (req. n° 92LY01469 et n° 92LY01470).

* 54 Cf. la réponse du ministre délégué au budget à la question écrite de notre ancien collègue André Pourny (n° 14859, JO Sénat du 18 avril 1991, p. 790) : JO Sénat du 4 juillet 1991, p. 1379.

* 55 L'industrie, au sens « large » retenu pour le besoin des simulations de la commission Fouquet, correspond à environ 37 % de la valeur ajoutée nationale. Si la taxe professionnelle était économiquement neutre, ce taux serait à peu près celui de la part de l'industrie dans son produit.

Tel n'est pas le cas, l'industrie correspondant, selon les données de la commission Fouquet, à environ 49 % des recettes de taxe professionnelle.

* 56 Pour une présentation détaillée du dispositif, on pourra se reporter au commentaire de l'article 67 du projet de loi de finances pour 2006 fait par M. Philippe Marini, rapporteur général (rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, volume I).

* 57 A l'exception des entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF), plafonnées à 1,5 % de leur valeur ajoutée, à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* 58 En effet, il ne saurait être question de permettre à une collectivité ayant une forte proportion de bases plafonnées d'augmenter son taux, de manière à accroître le montant du dégrèvement, actuellement complètement pris en charge par l'Etat, c'est-à-dire par le contribuable national. Cela serait déresponsabilisant pour les collectivités territoriales, et générateur de dépenses incontrôlables pour l'Etat.

* 59 Au sens de la loi de finances initiale pour 2006, le « taux de référence » est égal soit à ce « taux de déclenchement », soit à celui de l'année en cours, s'il est inférieur.

* 60 Les trois taux finalement retenus ont été calculés d'une manière identique : il s'agit de la croissance moyenne du taux observée pour chaque catégorie en 2002, 2003, et 2004, accrue de 4 points, chiffre correspondant à la moitié du taux de croissance moyen des régions en 2003, 2004, et 2005.

* 61 La SNCF, la RATP, France Télécom, Areva et EDF.

* 62 http://www.colloc.minefi.gouv.fr Sélectionner l'onglet « Finances locales », puis « La taxe professionnelle en 2007 ».

* 63 Article 58 de la loi de finances pour 1999.

* 64 Séance du 27 novembre 2001.

* 65 Chiffre 2006.

* 66 On rappelle que les articles 529 et suivants du code de procédure pénale prévoient que, pour les contraventions des quatre premières classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire qui est exclusive de l'application des règles de la récidive. A défaut de paiement ou d'une requête présentée dans le délai de quarante-cinq jours, l'amende forfaitaire est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public.