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Projet de loi de finances pour 2007 : Justice

 

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Roland du LUART

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- L'année 2007 doit permettre de consolider les acquis de la LOLF dans les juridictions, de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance qu'elle induit et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.

- Au regard des objectifs fixés par la LOPJ en termes de création d'emplois, on constate un taux d'exécution, relativement satisfaisant, de 81,7 % pour les magistrats mais de seulement 57,9 % pour les greffiers. Dans une perspective plus « lolfienne » (fondée sur une unité de calcul en ETPT), ce taux d'exécution est de 66,2 % pour les magistrats et de 52,2 % pour les greffiers.

L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers (2,69 magistrats pour un greffier), ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.

Le problème des frais de justice est en passe d'être réglé. Au vu des premiers éléments d'appréciation sur la gestion 2006, la chancellerie est amenée à estimer que la dotation pour 2006 s'avérera suffisante (moyennant toutefois l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place à cette fin en loi de finances pour 2006).

- La maîtrise en cours des frais de justice s'explique, d'une part, par une prise de conscience et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense, et, d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie. Par exemple, en matière d'analyses génétiques, la passation de marchés publics s'est, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Ceux-ci ont, en effet, été réduits de plus de la moitié. Votre rapporteur spécial, qui y avait consacré deux rapports d'information n°s 478 (2004-2005) et 216 (2005-2006), s'en félicite !

- Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), les efforts consentis au titre de la LOPJ ne feront sentir leurs premiers effets positifs qu'à partir de 2007. A supposer que le nombre de détenus reste au niveau actuel et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, ce n'est que dans le courant de 2009 que le nombre de places égalera le nombre de personnes détenues.

Concernant le programme « Protection judiciaire de la jeunesse », le présent projet de loi de finances prévoit une augmentation de 43 millions d'euros de l'enveloppe budgétaire consacrée au secteur associatif habilité (SAH), de manière à faire face à la montée en charge de ce secteur tout en engageant un travail de résorption des reports des années précédentes.

- Votre commission estime trop faible le montant de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'aide juridictionnelle dans le projet de loi de finances pour 2007 (323 millions d'euros) et propose de l'augmenter de 5,7 millions d'euros, en réduisant à due concurrence les crédits des deux autres programmes.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION SANS LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Votre rapporteur spécial estime nécessaire de rappeler, en préambule à son rapport, que les juridictions administratives ne relèvent pas de la mission « Justice » et que cette question avait, d'ailleurs, été largement débattue lors de la définition du périmètre de cette même mission.

La « sortie » des juridictions administratives de la mission « Justice »

Les deux avant-projets de nomenclature budgétaire, présentés au Parlement pour concertation en 2004, faisaient figurer les juridictions administratives, comme les juridictions judiciaires, au sein de la mission « Justice », ce que votre commission des finances avait approuvé.

Cependant, le gouvernement a annoncé1(*), puis confirmé dans le projet de loi de finances pour 2006, la création d'une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » comprenant trois programmes :

- « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » ;

- « Conseil économique et social » ;

- « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

La première conséquence de cette décision, la sortie de la Cour des comptes (et des autres juridictions financières qui lui sont associées en gestion) du « giron de Bercy » correspondait à une demande explicite de votre commission2(*), fondée sur la charge de certification des comptes de l'Etat, confiée à la Cour des comptes par le 5° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)3(*). Votre commission avait considéré que les moyens de certification ne doivent pas dépendre du certifié.

La deuxième conséquence, à savoir le renoncement à une mission mono programme pour le Conseil économique et social, n'avait soulevé aucune critique particulière, d'autant qu'elle apparaissait conforme à la lettre de l'article 7 de la LOLF.

En revanche, la troisième conséquence de cette décision, la « sortie » non concertée avec le Parlement des juridictions administratives de la mission « Justice », était plus surprenante.

En effet, selon l'article 7 de la LOLF, « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Or, la justice - tant administrative que judiciaire - constitue bien une politique au sens de la LOLF.

A l'initiative de votre rapporteur spécial, votre commission des finances a « condamné le fait que les juridictions administratives aient été « sorties » de la mission budgétaire « Justice », dans le but le but affiché de préserver leurs spécificités, alors même que l'indépendance de l'autorité judiciaire est garantie par la Constitution, qui lui confère aussi la mission de gardienne de la liberté individuelle. Elle a préconisé le regroupement dans une seule mission des juridictions judiciaires et administratives, qui n'empêchera pas, bien au contraire, la nécessaire adaptation de certaines règles budgétaires à leurs spécificités »4(*).

Au demeurant, l'engagement a été pris par le gouvernement d'étendre aux juridictions judiciaires les mesures budgétaires dérogatoires en matière de gel de crédits. En réponse à votre rapporteur spécial, devant le Sénat le 10 novembre 20055(*), M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé que le Premier ministre avait décidé de ne pas soumettre les services judiciaires aux « gels budgétaires », ainsi que d'alléger les contrôles a priori des contrôleurs financiers. Plus précisément, la Cour de cassation est, désormais, exonérée de « gels budgétaires », tandis que, pour les autres juridictions judiciaires, ceux-ci sont soumis à l'accord du ministre de la justice.

Si le bon fonctionnement de la mission « Justice » n'est, certes, pas entravé par la « sortie » des juridictions administratives de cette mission, la question reste néanmoins posée de la cohérence d'ensemble du traitement « budgétaire » des juridictions.

* 1 Le 9 mai 2005.

* 2 Les crédits des juridictions financières figuraient traditionnellement parmi ceux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* 3 Rapport d'information n° 292 (2003-2004), pages 40 et 41.

* 4 Rapport d'information n° 478 (2004-2005) : « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion », page 5.

* 5 Débat de contrôle budgétaire faisant suite au rapport d'information précité de votre rapporteur spécial.