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Projet de loi de finances pour 2007 : Justice

 

E. DES EFFECTIFS EN PROGRESSION, NOTAMMENT LES PERSONNELS DU GREFFE, DE L'INSERTION ET DE L'ÉDUCATIF

Le programme dispose de 8.806 ETPT, en progression de + 76 ETPT.

L'action n° 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » est dotée de 4.408 ETPT, constituant la moitié des effectifs du présent programme (50 %).

L'action n° 2 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs » fonctionne avec 2.130 ETPT (24,1 % du programme).

Les actions n° 3 et n° 4 (« Soutien » et « Formation ») totalisent 2.278 ETPT, soit 25,9 % du programme.

L'augmentation des effectifs est particulièrement significative concernant les emplois du greffe, de l'insertion et de l'éducatif : + 127 ETPT.

F. DES MARGES DE MANoeUVRE EN MATIÈRE DE PERFORMANCE

L'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat, avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence). En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante.

Conformément au souhait émis par votre commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le nombre d'objectifs et d'indicateurs a été revu à la baisse. L'objectif tendant à « favoriser par l'action éducative l'intégration sociale, l'insertion scolaire et professionnelle des jeunes sous mandat judiciaire » et l'indicateur qui lui était associé, relatif au taux d'inscription dans des dispositifs de droit commun en fin de mesure, ont été supprimés52(*). De même, disparaît du PAP pour 2007 l'indicateur mesurant le suivi des préconisations proposées par le service éducatif dans le rapport d'investigation par les magistrats prescripteurs53(*).

En matière de performance, il convient de souligner les progrès notable du taux de suivi éducatif continu auprès des mineurs incarcérés : 60 % réalisé en 2004 mais 90 % en 2005 avec une prévision de 100 % en 2006.

Toutefois, les délais de prise en charge, s'ils progressent globalement entre 2004 et 2005, sont systématiquement inférieurs, en réalisation pour 2005, aux prévisions. Ces résultats illustrent, en particulier, la « pression » à laquelle est confrontée la PJJ sur la prise en charge en milieu ouvert, le délai étant, par exemple, de 24,35 jours pour les mesures de milieu ouvert pénal (18,18 jours en prévision pour 2006 et 12 jours en prévision pour 2007).

En outre, les taux d'occupation des établissements laissent apparaître des marges de manoeuvre. Ainsi, en 2005, ce taux est-il de seulement 67,8 % pour les CEF gérés par le secteur public (prévision de 70 % en 2006). Ce résultat, qui n'est pas satisfaisant, s'explique, notamment, par un fort taux de rotation des publics concernés par ce type d'hébergement.

De même, le nombre de mesures d'investigation et d'orientation éducative réalisées en 2005 et rapportées au nombre de psychologues est très inférieur à la prévision qui avait été fixée : 30,9 en réalisé contre 40 en prévision. Cette contre-performance trouve son origine dans la difficulté d'associer, dans la mise en oeuvre de ces mesures, une équipe nécessairement pluridisciplinaire et de dépasser le problème posé par la moindre disponibilité des éducateurs dont la charge de travail est croissante.

Le coût des mesures judiciaires, par exemple 1.725 euros pour une mesure d'enquête sociale et 731 euros pour une journée en CEF dans le secteur public, paraît, par ailleurs, relativement élevé. Le mode de paiement des investigations et orientations éducatives, passé en 2006 d'un paiement à la journée à un paiement à l'acte, devrait, toutefois, permettre des économies substantielles à l'avenir en la matière. Concernant les CEF, leur coût doit être remis en perspective au regard de la montée en charge de ce dispositif et des charges fixes relativement importantes engendrées initialement par ces structures d'accueil. Ces charges ont vocation à être étalées à mesure de l'approche du régime de croisière de ce programme de création de CEF.

L'analyse des coûts des mesures judiciaires fait ressortir des montants unitaires par journée ou par mesure souvent plus élevés dans le secteur public que dans le SAH. Pour réduire ce différentiel, la direction de la PJJ a mis en oeuvre des actions volontaristes ainsi que des réformes structurelles qui passent, notamment, par des objectifs d'augmentation d'activité par travailleur social, d'augmentation du taux moyen d'occupation des structures, la définition d'une carte des emplois, la déconcentration de la gestion des ressources humaines et du recrutement, et, surtout, une plus grande complémentarité entre le secteur public et le SAH afin d'optimiser le recours à ces deux secteurs. Votre rapporteur spécial sera attentif aux résultats obtenus par cette politique en vue d'une meilleure maîtrise des coûts.

Enfin, deux indicateurs ne sont pas renseignés dans le PAP pour 2007 : l'indice mesurant la qualité des mesures d'investigations réalisées par la PJJ ainsi que le taux d'évolution favorable de la situation des mineurs en danger. Ces indicateurs devraient être livrés en 2007, une fois leur mode de calcul finalisé.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 182 « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

- Les dépenses de fonctionnement du présent programme augmentent de 42,8 millions d'euros (soit + 12,7 %). Cette évolution est due, pour une part importante, à l'augmentation des crédits nécessaires au fonctionnement des centres éducatifs fermés (CEF), qui bénéficieront d'une dotation de 55,9 millions d'euros en 2007.

- 9 millions d'euros de crédits de paiement sont affectés au financement des travaux de construction de l'école nationale de la PJJ (ENPJJ) à Roubaix (le site actuel étant à Vaucresson).

- L'appréciation des moyens inscrits pour la PJJ est « brouillée » par le niveau trop important des régulations budgétaires intervenant chaque année.

- Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit une augmentation de 43 millions d'euros de l'enveloppe budgétaire consacrée au secteur associatif habilité (SAH), de manière à faire face à la montée en charge de ce secteur tout en engageant un travail de résorption des reports de charges des années précédentes.

- L'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat, avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence).

- Conformément au souhait émis par votre commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le nombre d'objectifs et d'indicateurs a été revu à la baisse.

- Les taux d'occupation des établissements laissent apparaître des marges de manoeuvre. Ainsi, en 2005, ce taux était de seulement 67,8 % pour les CEF gérés par le secteur public (prévision de 70 % en 2006).

- Le coût des mesures judiciaires, par exemple 1.725 euros pour une mesure d'enquête sociale et 731 euros pour une journée en CEF dans le secteur public, paraît relativement élevé.

* 52 La suppression de cet indicateur est justifiée par des biais importants qui fausseraient l'interprétation des résultats produits et dont l'ampleur a été sous estimée lors des travaux préparatoires.

* 53 L'outil permettant d'alimenter les données n'étant pas finalisé.