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Projet de loi de finances pour 2007 : Justice

 

AUDITION DE M. PASCAL CLÉMENT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE

Réunie le mardi 14 novembre 2006 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Pascal Clément, Garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi de finances pour 2007.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a relevé que les crédits de la mission « Justice » progressaient et que les vertus de la LOLF s'étaient fait sentir notamment en matière de frais de justice au cours du dernier exercice. Il a estimé qu'en dépit des doutes qui pouvaient exister lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, la maîtrise de ces frais était en cours. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur la possibilité de créer deux programmes distincts, l'un pour le parquet et l'autre pour le siège, ainsi que cela avait déjà été évoqué à de nombreuses reprises.

M. Pascal Clément a rappelé que la justice était une des priorités budgétaires du gouvernement et qu'après avoir vu augmenter ses crédits de 4 % en 2005, de 4,6 % en 2006, elle enregistrait une hausse de ses moyens de 5 % en 2007.

Il a indiqué que le budget de la justice s'élevait, au total, à 6,271 milliards d'euros, soit 2,34 % du budget de l'Etat. Il a souligné que ce budget avait ainsi augmenté de 1,8 milliard d'euros depuis 2002, soit une progression de 38 % par rapport à la fin de la législature précédente, en s'appuyant, notamment, sur les objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ). Il a insisté, par ailleurs, sur la triple nécessité de modernisation, d'accessibilité et d'efficacité qui s'imposait à la justice.

En matière de modernisation, il a remarqué que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) avait créé de nouvelles marges de manoeuvre pour les gestionnaires, tant dans les services judiciaires qu'au sein de l'administration pénitentiaire ou de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Il a relevé, en particulier, que les chefs de cour (premier président et procureurs généraux dans les cours d'appel) étaient désormais ordonnateurs conjoints des dépenses et responsables des marchés.

M. Pascal Clément a indiqué qu'il souhaitait encore approfondir, avec M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, la démarche de modernisation. Il a ajouté que, dans ce cadre, les audits de modernisation pouvaient jouer un rôle moteur, notamment à propos du recours à la visioconférence. Il a fait valoir, ainsi, que les principaux établissements pénitentiaires seraient équipés, d'ici à la fin de l'année, de cet outil permettant des économies significatives de temps et de crédits.

Par ailleurs, il a précisé avoir ouvert le chantier de la numérisation des procédures pénales afin de tirer le meilleur parti possible des nouvelles technologies. Il a indiqué qu'avant la fin de l'année, la moitié des tribunaux de grande instance (TGI) auraient mis en oeuvre cette numérisation.

Il a constaté que le ministère de la justice avait relevé le défi du passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs dans le domaine des frais de justice, de l'aide juridictionnelle, du financement du secteur associatif de la PJJ et de la prise en charge de la santé des détenus. En particulier, il a souligné que le montant des frais de justice, qui avait connu une augmentation de 15 à 20 % par an au cours des dernières années, serait conforme aux prévisions en 2006, soit environ 400 millions d'euros. Il a rappelé que cet effort de maîtrise ne remettait pas en cause la liberté d'initiative des magistrats, mais reposait sur la négociation de tarifs avec des fournisseurs du ministère ainsi que sur une attention soutenue des prescripteurs, magistrats comme officiers de police judiciaire. Il a indiqué que l'enveloppe budgétaire demandée pour les frais de justice, en 2007, s'élevait à 423 millions d'euros d'autorisations d'engagement.

Evoquant l'accessibilité à la justice, M. Pascal Clément a déclaré que les délais moyens de traitement entre 2002 et 2005 avaient baissé pour tous les types d'affaires, même si des délais anormalement longs pouvaient encore être parfois constatés. En particulier, il a souligné qu'en matière de divorce, les délais étaient de 12 mois en 2004, mais de 10 mois en 2005, et, probablement, de 9 mois en 2006.

Il a ajouté que l'accès au droit devait être favorisé, et tout particulièrement le droit à disposer d'un avocat pour les plus démunis. Il a précisé qu'il était ainsi prévu une augmentation de 6,6 % des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle. Il a observé qu'une telle mesure correspondait à un accroissement des crédits de 20 millions d'euros, dont plus de 16 millions d'euros étaient consacrés à la revalorisation de l'unité de valeur permettant de fixer la rétribution des avocats. Il a noté que le budget total de l'aide juridictionnelle serait ainsi de 323 millions d'euros en 2007 et qu'il s'agissait d'un effort financier conséquent, dans un contexte budgétaire contraint, témoignant de la volonté du gouvernement d'assurer une juste rétribution des avocats et de répondre à l'exigence d'une défense de qualité.

Il a souligné, en outre, la forte progression des crédits destinés aux associations d'aides aux victimes depuis 2002, plus de 100.000 victimes ayant pu ainsi être suivies en 2005.

Il s'est félicité, par ailleurs, de la présence, dans quasiment tous les départements, de maisons de la justice et du droit et de conseils départementaux de l'accès au droit.

Il a indiqué que le budget de la commission nationale d'informatique et des libertés (CNIL) était, en 2007, fortement renforcé avec une hausse des crédits de 13 %.

M. Pascal Clément a souligné que, dans le projet de loi de finances pour 2007, 1.548 emplois supplémentaires étaient inscrits et qu'au total 7.700 nouveaux emplois auraient été créés sous la législature. Il a précisé, notamment, que les effectifs de magistrats au sein des juridictions augmenteraient, en 2007, de 160 emplois, tandis que ceux des greffiers et des magistrats progresseraient, respectivement, de 160 et de 200 emplois. De même, il a déclaré que la PJJ serait renforcée par le recrutement de 290 agents supplémentaires spécialisés dans les métiers de l'éducation et de l'insertion, et que l'administration pénitentiaire verrait ses effectifs croître de 703 emplois, notamment en vue de l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires.

Il a indiqué que l'investissement du ministère de la justice dans le programme immobilier représentait 1,1 milliard d'euros d'autorisations d'engagement, afin, notamment, de respecter l'objectif fixé par la LOPJ de création de 13.200 places dans les établissements pénitentiaires. Il a rappelé que l'orientation suivie devait conduire à mettre en conformité le niveau du nombre de places dans ces établissements avec le nombre de détenus et les nouvelles règles pénitentiaires européennes.

Il a annoncé qu'en 2007 six établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) seraient livrés et qu'un septième serait ouvert début 2008. Par ailleurs, il a précisé que les programmes de dix établissements pour détenus majeurs étaient, d'ores et déjà, lancés, dans le cadre de contrats de partenariats public/privé (PPP), et que l'ensemble des établissements prévus par la LOPJ serait construit d'ici à 2010.

Il a ajouté que l'effort immobilier serait également poursuivi pour les juridictions grâce à un programme de construction-rénovation doté de 190 millions d'euros, dont bénéficieraient, notamment, les palais de justice de Thonon-les-Bains et de Toulouse ainsi que la cour d'appel de Bordeaux. Il a précisé que deux palais de justice seraient concernés par des PPP, à Bourgoin-Jallieu et à Toulon.

M. Pascal Clément a déclaré que 20 centres éducatifs fermés (CEF) supplémentaires étaient programmés et que le nombre de places disponibles dans ces établissements serait porté à 465 à la fin de l'année 2007.

Evoquant l'exécution des décisions de justice, il a remarqué que le taux de réponse pénal avait augmenté de plus de 10 % en 4 ans, et que la justice apportait, désormais, une réponse pénale dans 79 % des dossiers qui lui étaient transmis, ce taux atteignant même 87 % dans les dossiers concernant les mineurs. Il a expliqué que la politique de diversification de la réponse pénale avait permis d'accroître de 45 % le nombre de mesures alternatives aux poursuites et de rendre ainsi la justice plus effective.

Il s'est félicité de la création, depuis 2005, de 67 bureaux d'exécution des peines, et de leur généralisation d'ici à la fin de l'année dans tous les TGI. A cet égard, il a annoncé que l'implantation de ces bureaux serait étendue aux tribunaux pour enfants, afin d'assurer une réponse pénale plus efficace à l'égard des mineurs.

Il a rappelé que, grâce à la politique de sécurisation des établissements pénitentiaires engagée depuis 2002, la France disposait désormais d'un des taux d'évasion les plus faibles d'Europe avec, par exemple, l'installation d'équipements en moyens de protection contre les intrusions par voie aérienne et de brouilleurs de portables.

Il a estimé, en outre, que la sûreté des juridictions devait constituer une priorité, consacrée par une enveloppe de 17 millions d'euros dans le budget de la mission « Justice » pour 2007. A cet égard, il a considéré utile de faire appel, pour le gardiennage des juridictions, à d'anciens surveillants de l'administration pénitentiaire au côté de réservistes de la police nationale. Il a indiqué que les expériences menées à Rouen, à Aix et à Toulouse, avaient montré la capacité de tels personnels à pacifier les juridictions, et que 260 d'entre eux seraient opérationnels à partir du début de l'année 2007. Il a ajouté que les juridictions faisaient désormais toutes l'objet d'un programme d'équipement en portiques de détection, en vidéo surveillance et en alarmes, afin de réduire les risques d'agression dans ces lieux.

M. Pascal Clément a observé que les crédits de la PJJ augmentaient très fortement en 2007 avec une hausse de 8,6 %. Il a précisé que l'effort en faveur des CEF ne se ferait pas au détriment des autres prises en charge prévues pour les mineurs ou les majeurs en grande difficulté. En particulier, il a relevé que les crédits du secteur associatif progressaient de 43 millions d'euros.

Il a estimé, en outre, qu'il convenait de tout mettre en oeuvre pour éviter les « sorties sèches » de prison, c'est-à-dire sans suivi et sans soutien adapté. Dans cette perspective, il a indiqué que les efforts en faveur des mesures d'aménagement de peine étaient poursuivis, comme par exemple le « bracelet électronique » qui serait généralisé progressivement à partir de janvier 2007.

M. Pascal Clément a souligné que la justice était désormais confrontée au triple enjeu de la lutte contre les détentions provisoires injustifiées, du renforcement des droits de la défense et de la modernisation du régime de la responsabilité des magistrats. A cet égard, il a rappelé que ses propositions de réforme avaient été adoptées par le Conseil des ministres et que ces dispositions nécessiteraient, en particulier, la création de 70 emplois nouveaux de magistrats et de 102 emplois de fonctionnaires de greffes. Il a précisé que les emplois de magistrats seraient pourvus par redéploiement et qu'un recrutement de fonctionnaires serait organisé. Il a souligné, par ailleurs, que ce projet de loi comportait une étude d'impact financier, estimé pour le ministère de la justice à 30 millions d'euros.

Il a observé que cette enveloppe budgétaire supplémentaire ne figurait pas dans le projet de loi de finances pour 2007, dans la mesure où le chiffrage précis de cette réforme dépendrait du périmètre définitif de la loi et de son calendrier de mise en oeuvre. Il a indiqué, toutefois, que le gouvernement abonderait, en tant que de besoin, les crédits du ministère de la justice, dès que le texte portant réforme de la justice serait promulgué.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », s'est félicité de l'évolution du budget de la justice et, en particulier, de la maîtrise en cours des frais de justice résultant, d'une part, du plan d'économie mené par la chancellerie, et, d'autre part, des efforts et de la prise de conscience des magistrats.

Rappelant les conclusions de son récent rapport d'information sur la formation des magistrats et des greffiers en chef à la gestion (n° 4, 2006-2007), il a salué la diffusion de plus en plus large au sein de l'institution judiciaire d'une véritable culture de gestion, et s'est interrogé sur la formation au management dispensée aux chefs de cour et de juridictions.

Il a évoqué, par ailleurs, le coût élevé des CEF ainsi que leur taux d'occupation relativement faible, le rapprochement de ces deux critères de performance suscitant quelques inquiétudes sur l'efficience de ces structures.

Après s'être félicité de l'augmentation du nombre de magistrats en poste dans les juridictions, il s'est inquiété, toutefois, de l'évolution du ratio du nombre de magistrats rapporté au nombre de greffiers, qui s'élevait à 2,69 et était donc très défavorable aux fonctionnaires des greffes. Il a déploré que cette insuffisance de greffiers fasse peser une menace sur le bon fonctionnement de la justice. Il a estimé que la pyramide des âges au sein de l'institution judiciaire, les départs prévisibles en retraite au cours des prochaines années, l'allongement de la scolarité à l'Ecole nationale des greffes (ENG) et le délai nécessaire entre l'ouverture d'un concours et la sortie de la promotion concernée, rendaient cette situation d'autant plus préoccupante.

M. Pascal Clément a salué l'intérêt ainsi porté à la justice. Il a indiqué qu'en matière de formation au management, l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et l'ENG avaient mis en place un plan de formation des cadres visant à développer une culture commune de gestion chez les magistrats et les greffiers en chef, ainsi qu'à leur permettre une meilleure appréhension des grands enjeux auxquels est confrontée la justice. Il a précisé que chaque chef de juridiction est, désormais, formé au management et à la gestion des ressources humaines lors de sa nomination. Il a déclaré, en outre, avoir confié une mission de réflexion sur ce thème au premier président de la Cour de cassation. Il a ajouté que l'ENM était attentive à diversifier plus largement les cultures et les expériences, en accueillant notamment des avocats dans le cadre de ses cursus.

Il a considéré que le coût actuel des CEF à la journée ne correspondait pas à celui qui serait bientôt constaté en régime de croisière, c'est-à-dire lorsque les charges de fonctionnement pourront être plus largement étalées dans la durée. Il a ajouté que certains CEF avaient connu des problèmes de discipline ayant nécessité un abaissement du nombre de mineurs qu'ils hébergeaient. Il a estimé, toutefois, que le coût de ces structures avoisinerait rapidement moins de 600 euros par jour. Il a souligné, en outre, que plus d'un mineur sur deux passé par un CEF ne récidivait pas.

Il a reconnu que les départs prévisibles à la retraite, entre 2007 et 2011, faisaient peser un vrai risque démographique sur l'institution judiciaire et qu'il convenait d'anticiper cette tendance démographique défavorable. Il a insisté sur l'état d'avancement de la LOPJ, en matière de création d'emplois, en précisant que le nombre de greffiers serait suffisant à la fin de l'année 2008. A cet égard, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait la création nette de 160 emplois de greffiers et que le ratio du nombre de magistrats rapporté au nombre de greffiers était de 2,8 en 1990.

M. François Trucy s'est félicité de son contact avec l'institution judiciaire au travers d'un stage réalisé à l'initiative du Sénat au sein du TGI de Pontoise. Il s'est inquiété des crédits dédiés au financement de l'aide juridictionnelle pour 2007 et des critiques adressées à l'encontre du ministère de la justice par les barreaux, depuis quelques semaines, sur ce point. Il a remarqué, en outre, que le principe de l'annualité budgétaire pouvait représenter un frein au déploiement d'un plan pluriannuel de gestion prévisionnelle des emplois au sein des juridictions.

M. Yann Gaillard a déploré ne pas avoir reçu de réponse à deux questions écrites adressées au ministère de la justice il y a plusieurs mois, suite à la visite qu'il avait effectuée au TGI de Troyes.

M. Paul Girod s'est interrogé sur la pertinence de certaines procédures au sein de l'institution judiciaire et sur la possibilité de conduire un audit afin de mieux évaluer les pertes de temps qu'elles induisent.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la LOLF avait pour conséquence, en matière de fonctionnement des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), une délégation des crédits d'aide juridictionnelle dès les premiers jours de janvier. Dans ce contexte, il s'est interrogé sur le devenir du fonds de roulement de ces caisses, constitué pour faire face à une délégation de ces crédits qui n'intervenait jamais avant le mois de mars de l'exercice considéré sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959.

Il a rappelé que les magistrats de l'ordre judiciaire avaient assez mal vécu la création d'une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » réunissant, notamment, la Cour des comptes et le Conseil d'Etat. A cet égard, il a souhaité savoir si les régimes indemnitaires des magistrats dépendant de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation étaient harmonisés et, dans la négative, quels seraient les moyens d'y remédier.

Il a évoqué, enfin, la possibilité de scinder le programme « Justice judiciaire » en deux nouveaux programmes, l'un concernant le siège et l'autre le parquet.

M. Pascal Clément a indiqué que le projet de loi de finances pour 2007 comportait une revalorisation de + 6,6 % de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'aide juridictionnelle. Il a rappelé que la promesse faite en 2000 par Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, sur une revalorisation de cette aide à hauteur de 15 % avait été, en partie, tenue. L'unité de valeur de référence pour le calcul du montant de la rétribution des avocats avait été majorée de 2 % en 2003. Il a souligné que le budget consacré à l'aide juridictionnelle classait la France au deuxième rang parmi les membres du Conseil de l'Europe au titre de l'importance des crédits consacrés à cette aide. Il a ajouté, toutefois, que le nombre croissant de bénéficiaires, qui s'élevait à plus de 800.000 désormais, avait pour conséquence une rémunération insuffisante des avocats. Il a rappelé qu'une commission associant les avocats avait été mise en place, il y a quelques mois, pour mener une réflexion approfondie sur la question de l'aide juridictionnelle.

En outre, il a déclaré souhaiter qu'un texte relatif à la protection juridique soit déposé très rapidement sur le bureau de l'une des deux assemblées. A cet égard, il a indiqué qu'un tel texte devrait assurer, non seulement la liberté d'honoraires de l'avocat, mais aussi le libre choix de l'avocat par le justiciable.

En réponse à M. François Trucy, il a considéré que le ministère de la justice anticipait déjà largement la gestion de ses effectifs.

En réponse à M. Yann Gaillard, il s'est engagé à apporter, dans les meilleurs délais, les réponses aux deux questions écrites évoquées.

En réponse à M. Paul Girod, il a souligné que la numérisation en cours des procédures contribuerait à la réalisation de gains de temps.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que, dans la mesure où la LOLF permettait d'accélérer le versement de la dotation aux CARPA, il convenait effectivement de mener une étude sur le niveau nécessaire du fonds de roulement de ces dernières.

En matière de régime indemnitaire des magistrats de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, il a observé que les revalorisations de prime ayant récemment concerné les deux premières hautes juridictions n'avaient pas eu d'équivalent du côté de la Cour de cassation. Il a regretté ce décalage et a souhaité une plus grande convergence entre ces différents régimes indemnitaires.

Dans ce contexte, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il estimait nécessaire de demander, le moment venu, à la Cour des comptes une enquête sur le régime de rémunération de ces hauts magistrats, en application de l'article 58-2 de la LOLF.

M. Pascal Clément a jugé, enfin, que l'unicité du corps des magistrats impliquait qu'un seul programme regroupe les crédits du siège et du parquet. Il s'est prononcé contre toute dualité, tant en matière de corps des magistrats que de programme pour la justice judiciaire.