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Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

 

II. PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

Le programme 123 présente un grand nombre d'objectifs extrêmement divers, qui ont pour finalité d'améliorer la vie des populations d'outre-mer.

Répartition des crédits entre les actions du programme

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action 1 Logement

220.750.000

175.750.000

Action 2 Aménagement du territoire

120.000.000

101.000.000

Action 3 Continuité territoriale

57.532.437

54.032.437

Action 4 Sanitaire et social

58.400.000

58.400.000

Action 5 Culture, jeunesse et sports

3.000.000

3.000.000

Total

459.682.437

392.182.437

Le programme 123 est composé de cinq actions, dont la diversité est en fait significative du caractère « pluridisciplinaire » du ministère de l'outre-mer, et du grand nombre de politiques dont il a la charge.

A. L'ACTION « LOGEMENT »

L'action « logement » regroupe les crédits de l'ancienne « ligne budgétaire unique » (LBU).

1. La mission de contrôle de votre rapporteur spécial :

Votre rapporteur spécial, qui vient de consacrer un rapport d'information à ce sujet, rappelle que la situation du logement en outre-mer est extrêmement critique, et appelle des réponses rapides, notamment pour rembourser la « dette » de la ligne budgétaire unique, évaluée à plus de 110 millions d'euros à la fin de l'année 2006. Cette crise provient du fait que, pendant des années, des autorisations de programme ont été adoptées puis engagées dans des proportions sans aucun rapport avec les crédits de paiement. Votre rapporteur spécial propose dans ce rapport plusieurs mesures concrètes afin d'améliorer la situation.

Cependant, ces mesures supposent que soit reconnu le caractère absolument prioritaire de la question du logement. Cela signifie, aux yeux de votre rapporteur spécial, que des choix doivent être faits, afin d'affecter à ce secteur les crédits nécessaires, ces choix passant par la remise en cause de politiques afin de dégager les marges de manoeuvre nécessaires.

Dans un premier temps, et dans le cadre nécessairement contraint de la mission « Outre-mer », où une grande partie des crédits doit être engagée au titre des exonérations de charges ou des dotations aux collectivités, votre rapporteur spécial vous propose deux amendements :

un premier amendement propose d'abonder cette action de 3 millions d'euros en crédits de paiement, prélevés sur le programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » ;

un second amendement propose de réduire les autorisations d'engagement de 10 millions d'euros, afin de ne pas poursuivre une politique que votre rapporteur spécial, dans son rapport d'information consacré au logement, a jugé « suicidaire ».

Votre rapporteur spécial renvoie pour plus de précisons à son rapport consacré au logement en outre-mer, rapport qui rend compte de la grave crise que traverse actuellement ce secteur.

2. Des indicateurs en net progrès, mais toujours incomplets

Votre rapporteur spécial avait relevé l'année dernière que les indicateurs du logement ne donnaient pas satisfaction. Il se félicite donc tout particulièrement que ses remarques aient été prises en compte, et que les indicateurs proposées soient enfin à même de rendre compte de l'important travail mené par les services du ministère de l'outre-mer.

Ainsi, l'indicateur n° 1 « Pourcentage des crédits de l'action logement engagés dans le cadre d'une convention de programmation urbaine » traduit les efforts du ministère pour planifier les crédits du logement.

Les indicateurs 2 et 3 sont, pour leur part, centrés sur les ménages qui ont accès aux logements : ceux dont les revenus les rendent éligibles au logement très social, d'une part, ceux qui sont en situation reconnue d'insalubrité d'autre part.

Compte tenu de la pertinence du travail effectué par le ministère, il est regrettable que ces indicateurs soient, pour l'heure, non renseignés.

3. Les engagements du Premier ministre

Lors de son déplacement aux Antilles les 11 et 12 octobre 2006, le Premier ministre a annoncé le déblocage par l'Etat de 120 millions d'euros sur 3 ans.

L'annonce du Premier ministre sur ce sujet mérite d'être saluée, et montre l'ampleur de la crise que traverse actuellement le logement en outre-mer. Votre rapporteur spécial se félicite donc tout particulièrement que l'Etat soit mobilisé afin d'honorer ses engagements, et que les solutions d'urgence appropriées soient enfin trouvées.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007 à l'Assemblée nationale, le 14 novembre 2006, M. François Baroin a précisé la manière dont les engagements du Premier ministre allaient être tenus :

« Le Premier ministre a pris des engagements ; ils seront intégralement tenus et c'est là un effort considérable. En premier lieu, pour vous répondre plus précisément, Monsieur Marie-Jeanne, il s'agit de rattraper dans les meilleurs délais le retard en crédits de paiement de la dotation consacrée au logement social dans les DOM car il en va de la survie de beaucoup d'artisans et de petites entreprises. Un premier montant de 30 millions proviendra de la Caisse des dépôts, et le Premier ministre s'est engagé à ce que la totalité des factures en retard soient payées avant la fin du premier trimestre 2007.

« Pour ce faire, dès 2006, 30 millions de crédits supplémentaires seront ouverts sur le programme concerné du budget de l'outre-mer ; 9,6 millions en provenance de la réserve gouvernementale ont déjà été délégués dans les DOM ; 8,4 autres millions seront transférés dans les meilleurs délais et 12 millions seront ouverts dans le collectif de fin d'année. Avec les 60 millions utilisés dès cette année et les crédits de la LFI, les factures en souffrance pourront être payées en totalité.

« Sans se contenter de ce rattrapage, Dominique de Villepin a décidé d'aligner la progression des crédits sur celle qui a été fixée en métropole par le plan de cohésion sociale et par l'engagement national pour le logement exprimé par la loi du 13 juillet 2006. Sur ma proposition, il a donc décidé d'augmenter de 20 % pendant les trois prochaines années les crédits du logement social outre-mer, soit, sur 120 millions au total, 60 millions dès 2007, 30 en 2008 et 30 en 2009.

« Pour des questions de calendrier et de contraintes budgétaires, les crédits 2007 seront ouverts dans le collectif de fin 2006 et reportés, - j'ai obtenu une dérogation aux règles très strictes de report de la LOLF - soit 60 millions d'autorisations d'engagement et 13 millions de crédits de paiement ».

« Au total, 281 millions en autorisations d'engagement et 201 millions en crédits de paiement seront directement consacrés en 2007 au logement social outre-mer, soit une hausse de 5 % en moyens d'engagement et de 18 % en moyens de paiement, par rapport aux crédits votés en 2006 ».

4. Une pratique peu respectueuse de l'esprit de la LOLF, et qui fausse l'autorisation parlementaire

Votre rapporteur spécial note donc que le ministère a fait le choix de proposer au vote du Sénat un budget qui sera très substantiellement modifié lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2006. Sur le plan de la méthode, on ne peut qu'être surpris que soit privilégiée la technique des reports, prévue au II de l'article 15 de la LOLF, qui dispose que : 

«  [...] les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

« 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

« 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».

Or il apparaît que les reports n'ont pas été prévus pour ce type de mouvement de crédits. Ainsi, dans leur rapport6(*) remis au Premier ministre, nos collègues Didier Migaud et Alain Lambert, en leur qualité de parlementaires en mission, notent, sur cette question :

« Il est clair qu'une suppression du collectif de fin d'année éliminerait de facto la tentation toujours possible des abattements-reports, même si le plafond de 3 % fixé par la LOLF constitue en lui-même un frein réel à cette pratique peu respectueuse du principe de sincérité.

« Ce qui nous apparaît avec le plus de vigueur aujourd'hui est que la suppression du collectif de fin d'année renforcerait le caractère impératif des plafonds de dépense, global ou par programme, ce qui constituerait une puissante incitation à calibrer les enveloppes budgétaires au plus près de la prévision de dépenses la plus fiable ».

Les deux auteurs du rapport estiment que l'adoption d'une disposition visant à augmenter le plafond des 3 % devrait être réservée à un autre objectif :

«  Enfin, il faudrait veiller à ce que les marges budgétaires qui pourraient apparaître en gestion puissent être reportées d'une année sur l'autre en exploitant, si nécessaire, la flexibilité offerte par la LOLF au regard du plafonnement à 3 % des reports de crédits non consommés ».

Il s'agit donc clairement d'une mesure visant à faciliter la gestion au sein de l'enveloppe accordée par le Parlement, en permettant aux gestionnaires du programme de bénéficier, au moins en partie, des économies qu'ils pourraient réaliser.

Le cas de figure évoqué par le ministre de l'outre-mer, qui n'est pas celui-là, puisqu'il revient à abonder de manière « fictive » les crédits en 2006 pour les reporter immédiatement en 2007, semble donc en contradiction avec l'esprit de la LOLF, et fausse l'examen des crédits par le Parlement lors de l'examen de la loi de finances initiale.

B. L'ACTION « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

L'action « Aménagement du territoire » est composée presque totalement de dépenses d'intervention, et notamment le financement des contrats de plan Etat-région, et les politiques contractuelles de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna, ainsi que certaines actions en Polynésie française.

Aucun indicateur ne peut être associé à ces crédits qui font l'objet de contrats entre l'Etat et les collectivités.

C. L'ACTION « CONTINUITÉ TERRITORIALE »

Cette action regroupe principalement deux mesures :

- le « passeport mobilité », pour 16 millions d'euros en CP, qui permet aux étudiants des départements et collectivités d'outre-mer de venir effectuer leurs études en métropole ;

- la dotation de continuité territoriale, instituée par l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 précitée, pour 32 millions d'euros.

La mise en oeuvre de la dotation de continuité territoriale

« Conformément à la répartition des dotations 2004, 2005 et 2006 fixées par les arrêtés interministériels des 2 février 2004, 17 février 2005 et 7 février 2006, les montants attribués (tenant compte du fait que la Guyane n'a toujours pas adopté son dispositif) sont les suivants :

(en euros)

COLLECTIVITES

2004

2005

2006

Guadeloupe

6 105 810

6 064 224

6 056 938

Martinique

4 913 035

4 815 699

5 047 554

Réunion

8 111 021

8 418 888

8 611 697

Mayotte

1 535 084

1 618 837

1 664 915

SPM

111 397

123 662

122 115

Nouvelle-Calédonie

3 607 370

3 494 039

3 952 445

Polynésie française

3 427 123

4 203 690

4 147 295

Iles Wallis-et-Futuna

273 348

291 134

280 240

TOTAL

28 084 188

29 030 173

29 883 199

« Il appartient ensuite aux autorités locales de définir et gérer leur dispositif d'abaissement du coût du billet d'avion pour leurs résidents. En ce qui concerne les départements d'outre-mer, les dispositifs mis en place ont été notifiés et agréés par les services de la Commission européenne au titre des aides d'Etat (seule, la Région de la Guyane n'a pas encore désigné les bénéficiaires et organisé la gestion de ce dispositif). Il faut noter l'agrément tardif de ceux de la Martinique et de la Réunion (les 13 juillet et 1er juillet 2005).

« Les collectivités, après un an ou deux d'expérimentation de leurs dispositifs au caractère social marqué, ont modifié en 2005 ou modifient encore ces derniers au vu des résultats d'utilisation témoignant ainsi du « rodage » nécessaire pour permettre une adéquation optimale des dispositifs qu'elles définissent avec les montants alloués. Ainsi la Guadeloupe a réduit le montant des aides accordées pour élargir l'assiette passagers ; la Polynésie a assoupli les critères d'ordre social fixés initialement à fin d'élargir le champ des bénéficiaires potentiels. Les modifications apportées dans les trois départements d'outre-mer n'ont été agréées par les services de la Commission européenne qu'à l'été 2006 ».

Source : ministère de l'outre-mer

Un seul indicateur permet de contrôler l'efficacité de ces mesures, au sein de l'objectif n° 2 « Optimiser l'efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale », l'indicateur n° 1 « Coût moyen du passeport mobilité par bénéficiaire corrigé de l'évolution du prix du pétrole ». Cet indicateur permet de cerner la bonne gestion de cette mesure, notamment par le biais des contrats passés avec les transporteurs aériens.

Si, comme le signalait votre rapporteur spécial l'année dernière, aucun indicateur ne s'intéresse à la dotation de continuité territoriale, ce qui peut surprendre compte tenu de son importance, il faut rappeler que cette dotation est versée aux régions, qui l'utilisent librement. En conséquence, le ministère de l'outre-mer n'a aucun moyen d'action, toute évaluation se heurtant au principe de libre administration des collectivités locales.

D. L'ACTION « SANITAIRE ET SOCIAL »

Cette action est complémentaire de celles menées par ailleurs par le ministère de la santé, et vise à prendre en compte la spécificité des situations sanitaires en outre-mer. En conséquence, seules les mesures spécifiques à l'outre-mer y sont retracées. Elle est composée en totalité de dépenses d'intervention.

E. L'ACTION « CULTURE JEUNESSE ET SPORT »

Cette action, d'un montant modique (3 millions d'euros), n'appelle pas de remarques particulières.

Principales observations sur le programme

- La pratique qui consiste, en cours de discussion budgétaire, à annoncer que les crédits présentés au Parlement seront substantiellement modifiés en collectif budgétaire doit être dénoncée.

- Le caractère prioritaire du logement en outre-mer doit être affirmé sur le court terme, par l'adoption des deux amendements proposés par votre rapporteur spécial, et, sur le long terme, par les redéploiements préconisés dans le rapport d'information sur le logement.

- La justification au premier euro de l'action 4 pourrait largement être améliorée.

* 6 « La mise en oeuvre de la LOLF : à l'épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme ».