III. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »
A. FINALITÉ ET PRÉSENTATION DU PROGRAMME
Le programme 128 « Coordination des moyens de secours » qui est destiné aux activités de coordination des intervenants de la sécurité civile et aux fonctions de soutien de la mission est divisé en trois actions.
L'action 1 : « Préparation et gestion des crises » concerne tant les activités de prospective et d'identification des risques et menaces que la préparation et la coordination des différents acteurs et moyens avant, pendant et après la crise.
L'action 2 : « Coordination des acteurs de la sécurité civile » correspond aux activités de coordination et de formation de ces acteurs que sont les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les associations de sécurité civile.
L'action 3 : « Soutien à la politique de sécurité civile » reprend les fonctions de soutien administratif et logistique de la mission.
B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME : LA RÉFORME DU FAI AU CENTRE DES ENJEUX
1. L'évolution budgétaire : + 30 % d'autorisations d'engagement et - 8,7 % de crédits de paiement
Le présent programme disposera en 2007 de 295,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), en augmentation de 30 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, et de 189,7 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , soit une diminution de 8,7 % .
Le tableau ci-après présente la ventilation des crédits du programme :
L'essentiel des moyens du programme est concentré sur l'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » (75 % du programme), qui comprend principalement des crédits d'intervention à destination des collectivités territoriales. L'évolution des CP du programme traduit d'ailleurs essentiellement la baisse de ces crédits, à l'instar de ceux du Fonds d'aide à l'investissement (le FAI) des services départementaux d'incendie et de secours (les SDIS).
2. La réforme du FAI
En effet, si le poste « transferts aux collectivités locales » diminue de 27,3 millions d'euros (-19,3 %), c'est en raison de la baisse de dotation du FAI, qui passe de 64,85 millions d'euros en CP en 2006 à 37,57 millions d'euros en 2007 . Une partie des crédits (13,18 millions d'euros) qui lui était précédemment affectés a en effet été attribuée au projet ANTARES.
Le fonctionnement des SDIS
La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours a tracé le cadre juridique de la gestion départementalisée des moyens de secours humains, matériels et financiers des SDIS. Les transferts obligatoires ont été effectués dans le délai de cinq ans prévu par la loi et sont donc effectifs depuis le 4 mai 2001.
Le financement des SDIS par les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements est prévu par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Le conseil d'administration du SDIS en fixe les montants pour les communes et les EPCI. Quant aux contributions du département, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile permet désormais au conseil général d'en fixer lui-même le montant, au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service, adopté par le conseil d'administration du SDIS.
Par ailleurs, pour maîtriser une évolution jugée trop forte de la dépense, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu :
- la limitation, à compter des exercices suivants la promulgation de cette loi, du montant global de ces contributions au niveau atteint à l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation ;
- la suppression des contributions communales à compter du 1 er janvier 2006, échéance reportée au 1 er janvier 2008 par la loi de modernisation de la sécurité civile précitée, et leur remplacement par un prélèvement opéré sur la dotation forfaitaire et la dotation d'intercommunalité. Les conditions de la mise en oeuvre de ces dispositions font actuellement l'objet d'une expertise par les directions concernées du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (DGCL et DDSC).
Cette question de la baisse du FAI est au centre des préoccupations exprimées par certains élus.
Le soutien de l'Etat aux collectivités territoriales pour le financement des SDIS, se fait en effet en partie au travers du FAI 7 ( * ) .
Les subventions sont accordées pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant notamment au financement des systèmes de communication .
Ces subventions financeront ainsi la majeure partie du projet ANTARES, concept d'infrastructure partagée pour les réseaux de radiocommunications numériques entres SDIS et services de police. Tenant compte des recommandations de la conférence nationale des services d'incendie et de secours (la CNSIS), l'Etat prendra à sa charge, financièrement et techniquement, la réalisation de ce passage de l'analogique au numérique et les SDIS assureront la migration de leurs équipements.
Après la phase d'expérimentation réussie dans l'Ain et l'Eure-et-Loir (leurs équipements sont actuellement opérationnels) et un amorçage modeste de crédits en 2006, la loi de finances pour 2007 concrétise le passage au grand développement pour ce programme. Le FAI est donc mis à contribution dès cette année , avec des engagements jusqu'en 2015, pour le développement du projet ANTARES sur le réseau ACROPOL, visant à l'interopérabilité des réseaux. Après les deux départements pilotes le processus a été étendu à la Gironde et aux Vosges pour une mise en oeuvre prévue courant 2007. La réalisation de cette couverture est programmée sur un échéancier court de 3 ans, dissocié du financement qui est étalé sur 9 années.
Cette démarche de mutualisation des moyens devrait, à terme, permettre une réduction des coûts de fonctionnement. Ainsi pour le SDIS expérimentateur de l'Ain il serait de 150.000 euros par an contre un coût de possession, avec l'équipement non partagé, de 250.000 euros.
La forte augmentation de 30 % des AE est liée principalement à ce financement . En effet, le coût de cette extension est chiffré à 118,6 millions d'euros qui seront amortis sur la période 2007-2015 par le financement en provenance du FAI.
A l'opposé, la baisse des CP a suscité de vives craintes. Ainsi, ce sujet de la réforme du FAI pour les SDIS, a fait l'objet d'une question de notre collègue Eric Doligé à M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, lors de son audition par la commission sur le projet de loi de finances pour 2007, le 4 octobre 2006.
Ce dernier a précisé qu'une réflexion était actuellement engagée, l'idée étant de ne plus « saupoudrer » les crédits . Votre rapporteur spécial sera tout particulièrement attentif à la question de la réforme du FAI.
3. Les autres dépenses
Pour ce qui est des autres dépenses :
- les crédits de personnels (titre 2) diminuent de 5,4 millions d'euros (- 16,9 %) ;
- les dépenses d'investissements, en revanche, augmentent de 12 millions d'euros (+ 688 %) du fait de l'inscription des 13,18 millions d'euros de crédits attribués au projet ANTARES.
Il est à remarquer, dans l'évolution des crédits, que :
- le montant du remboursement des mises à disposition de sapeurs-pompiers professionnels est doublé avec 8,69 millions d'euros pour 2007, contre 4,66 millions d'euros en 2006, notamment en raison de la prise en compte de la mise à disposition du ministère de l'intérieur des sapeurs-pompiers de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP). Pour 2007, la participation de l'Etat au budget spécial de la BSPP 8 ( * ) s'élèvera à 71,73 millions d'euros en AE et en CP ;
- l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (l'ENSOSP), seul opérateur de la mission, avec une subvention de fonctionnement de 4,53 millions d'euros, bénéficie d'un complément de dotation de 2,5 millions d'euros en fonds propres pour le remboursement de l'emprunt contracté pour la construction de son site à Aix-les Milles.
C. LES EFFECTIFS EN HAUSSE EN RAISON D'UN TRANSFERT
En 2007 les équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme 128 s'élèvent à 459 (356 pour 2006), en raison du transfert, déjà explicité dans la présentation de la mission, de 108 militaires depuis le programme « Interventions des services opérationnels ». Les autorisations d'emploi du présent programme ne représentent que 17,7 % des effectifs de la mission « Sécurité civile ».
Ces emplois recouvrent 153 emplois de personnels administratifs, 87 de personnels techniques, 100 ouvriers d'Etat, 108 militaires et 11 fonctionnaires de la police nationale.
L'action 1 « Préparation et gestion des crises » emploie désormais 137 ETPT.
Si l'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » ne compte que 48 ETPT, le rattachement de l'ENSOSP lui adjoint 120 ETPT, rémunérés par cet opérateur.
L'action 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » qui regroupe l'ensemble des personnels intervenant en appui des services opérationnels du programme « Intervention des services opérationnels » dispose de plus de la moitié des ETPT du programme soit 274.
D. UNE BONNE MESURE DE LA PERFORMANCE
Suivant principalement les recommandations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) il a été procédé à un resserrement des objectifs qui sont réduits de quatre à deux. Les indicateurs choisis mesurent opportunément l'efficience des services .
L'un des objectifs, présenté pour le budget 2006, et son indicateur qui visait à optimiser l'action « soutien » par un ratio entre le coût de l'action et les crédits de la mission a été supprimé, confirmant ainsi les réserves qu'avait formulées votre rapporteur spécial .
Au premier des deux objectifs subsistants, celui concernant la lutte contre les feux de forêt, il a été utilement adjoint un indicateur concernant le nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité des risques. Cet objectif dispose ainsi de deux bons indicateurs d'efficience.
Le second objectif vise à promouvoir les orientations prioritaires de la sécurité civile par trois indicateurs :
- la mesure du taux d'adhésion des SDIS au dispositif ANTARES, la cible a été adaptée aux prévisions et surtout la mesure recentrée sur l'adhésion ;
- l'accidentologie des sapeurs-pompiers qui a été affiné ;
- l'attrait des formations proposées par l'ENSOP.
Il reste, concernant ces trois derniers indicateurs, que les observations de l'an dernier restent d'actualité. Ils auraient pu figurer au sein d'objectifs distincts. Le long libellé cet objectif n° 2 révèle au moins deux orientations différentes, bien que complémentaires.
Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 128 « Coordination des moyens de secours »
Les deux grandes problématiques sur ce programme sont liées :
- après la phase d'expérimentation dans deux départements pilotes la mise en oeuvre du projet ANTARES est entamée dès 2007 par un prélèvement important sur le Fonds d'aide à l'investissement (le FAI) des services départementaux d'incendie et de secours (les SDIS), qui serait ainsi mis à contribution jusqu'en 2015. La dotation du FAI est, de surcroît, réduite en 2007 au delà de ce préciput. Si ce programme d'infrastructure partagée de communication entre les SDIS et les services de police constitue une avancée intéressante qui mérite d'être soutenue il convient de s'inquiéter de l'accroissement de l'effort qui sera demandé en conséquence aux SDIS, et par là même aux départements ;
- la réforme du FAI pour les SDIS , évoquée par M. Jean-François Copé lors de son audition par la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2007. Cette réforme, dont l'idée serait de ne plus « saupoudrer » les crédits, est actuellement en cours de préparation sous l'autorité du ministre de l'intérieur mais a suscité des craintes de certains présidents de conseils généraux. Celles-ci ne peuvent qu'être renforcées par la diminution des crédits dédiés à ce fonds, dans le projet de budget pour 2007, associé à un prélèvement au profit du programme ANTARES.
La fonction du programme « Coordination des moyens de secours » est bien ciblée par les indicateurs choisis qui mesurent opportunément l'efficience des services . Il reste que le second objectif présenté, au regard de la différence des domaines visés par ses trois indicateurs, reste d'une portée trop élargie.
* 7 Le FAI a été créé par l'article 129 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et pérennisé par l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales.
* 8 Les conditions de la participation de l'Etat au budget de fonctionnement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (25 %) sont fixées par l'article L. 2512-19 du code général des collectivités territoriales.