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Projet de loi de finances pour 2007 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 21 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural » et les articles 41 et 41 bis rattachés.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » regroupait pour 2007, 2,98 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en quatre programmes d'inégale importance :

- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », représentant 1,5 milliard d'euros en AE et en CP, soit plus de 50 % des crédits de la mission ;

- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », qui représente 694 millions d'euros en AE et 711 millions d'euros en CP pour 2007, soit 24 % des crédits de la mission ;

- le programme « Forêt » qui représente 303,2 millions d'euros en AE et 312 millions d'euros en CP pour 2007, soit 10 % des crédits de la mission ;

- enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme « support » de la mission, piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services. Il représente 473 millions d'euros en AE et 441 millions d'euros en CP pour 2007, soit 15 % des crédits de la mission.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a toutefois estimé que cette présentation des crédits devait être relativisée pour trois raisons.

Tout d'abord, il a observé que cette mission ne regroupait pas l'ensemble des concours publics en faveur de l'agriculture, puisque les crédits communautaires étaient très largement contributifs. En effet, les dépenses agricoles de l'Union européenne devraient s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2007, soit plus de trois fois le montant de la présente mission. A cet égard, il a tenu à souligner qu'une amélioration devrait être recherchée dans la présentation des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique agricole afin de mieux cerner les enjeux liés au cofinancement communautaire.

Ensuite, il a précisé que les dépenses fiscales rattachées à la présente mission s'élevaient à près de 3,4 milliards d'euros en 2007 et représentaient donc un montant supérieur aux crédits budgétaires de la mission. Il a donc souhaité que la présentation des mesures fiscales concourant à la mise en oeuvre de chaque programme soit améliorée afin de permettre une évaluation chiffrée de chaque mesure et de sa réelle efficacité économique.

Enfin, il a précisé que cette mission devrait bénéficier de crédits de fonds de concours pour un total de 8,2 millions d'euros en 2007.

Par ailleurs, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tenu à souligner que cette mission était essentiellement centrée sur les dépenses d'intervention. Il a constaté que celles-ci représentaient 53,5 % des dépenses totales de la mission, témoignant ainsi du poids des dispositifs d'aides en faveur des agriculteurs ou des marchés.

En outre, il a souhaité s'attarder sur la présentation des dépenses de personnel de la mission.

Il a rappelé que ces dépenses étaient concentrées sur deux programmes, les programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », ce dernier étant le programme support de la mission. Elles recouvraient 24,2 % des crédits de la mission, se partageant équitablement entre les deux programmes précités.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a regretté que ce découpage des dépenses de personnel ne soit pas conforme à l'esprit de la LOLF, pas plus que l'existence d'un programme support au sein de la mission.

Il a également jugé difficile la lecture des « schémas de déversement analytique » des différents programmes en raison de leur complexité. Il a estimé très difficile, en effet, d'identifier les moyens de personnel attribués in fine à chaque programme, sans parler des « déversements » de moyens vers d'autres missions. Il a rappelé qu'il avait déjà formulé cette remarque l'an passé, mais qu'il n'avait noté aucune amélioration cette année.

Evoquant, ensuite, le plafond d'autorisation d'emplois de la mission pour 2007, fixé à 12.400 ETPT (équivalent temps plein travaillé), il a noté, une réduction des effectifs de la mission de 645 ETPT. Il a encouragé le ministère de l'agriculture et de la pêche à poursuivre dans la voie de la rationalisation de ses effectifs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a alors présenté les principales observations sur les quatre programmes de la mission.

Au préalable, il a souhaité faire trois remarques valant pour l'ensemble des programmes.

S'agissant de la définition des objectifs et indicateurs, il a indiqué que le ministère de l'agriculture et de la pêche s'était engagé avec sincérité dans une démarche de performance et que de nombreuses remarques formulées par la commission sur la définition des critères de performance de la mission avaient été suivies d'effet. Il a toutefois souligné que, pour de nombreux indicateurs, des problèmes d'interprétation persistaient en raison de la difficulté à renseigner statistiquement ces indicateurs et à disposer de séries pluriannuelles fiables.

S'agissant des différents opérateurs de programme, il a noté qu'ils avaient accompli de réels efforts dans l'application de la LOLF et que la plupart d'entre eux étaient désormais en mesure de présenter une consolidation de leurs emplois exprimés en ETPT. Toutefois, comme l'année dernière, le rapporteur spécial a tenu à souligner que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs dans les plus brefs délais était indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat.

Enfin, il a déploré que l'architecture des budgets opérationnels de programme (BOP) de la mission soit trop complexe. Il a estimé qu'elle devrait être simplifiée à l'avenir. A cet égard, le ministère de l'agriculture et de la pêche lui est apparu comme l'un des « plus mauvais élèves ».

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite détaillé ses observations pour chaque programme.

Concernant le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », il a précisé qu'il bénéficiait, pour la mise en oeuvre de ses actions, de cofinancements communautaires à hauteur de 41 % des crédits engagés au titre de ses actions. Il a regretté que le projet annuel de performances (PAP) ne mentionne, à ce titre, que les dépenses de l'Union européenne exécutées pour 2005. Il a souhaité que le PAP puisse intégrer des informations actualisées relatives aux prévisions des dépenses communautaires pour l'année à venir. Il a également relevé que ce programme avait fait l'objet d'importantes modifications de périmètre en 2007, notamment l'intégration des compensations d'exonérations de charges sociales (40 millions d'euros) ainsi que le transfert des crédits de rémunération des agents mis à la disposition des Haras nationaux par le ministère de l'agriculture et de la pêche (12,7 millions d'euros).

Par ailleurs, il a estimé que la justification au premier euro des crédits de ce programme était satisfaisante et permettait d'identifier les dispositifs prioritaires du programme pour 2007, notamment le soutien aux territoires ruraux, l'appui au renouvellement des exploitations agricoles avec la poursuite des actions en faveur des agriculteurs en difficulté et de l'installation des jeunes agriculteurs, les mesures agro-environnementales et la politique de la pêche.

Enfin, il a annoncé qu'il proposerait d'adopter deux amendements modifiant les crédits de ce programme pour 2007.

S'agissant du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », il a regretté, comme pour le programme précédent, l'absence de données actualisées sur le montant des cofinancements communautaires.

Il a indiqué que ce programme était marqué par le poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont les offices d'intervention agricole, ces derniers ayant fait l'objet d'une réforme d'envergure en 2006 avec le recentrage de leurs missions, la création d'une agence unique de paiement des aides et la réduction de leurs coûts de fonctionnement.

Enfin, il a jugé satisfaisante la justification au premier euro des crédits demandés pour ce programme et remarqué que les dispositifs de gestion des aléas de production financés par ce programme étaient prioritaires, notamment l'encouragement à l'assurance récolte, qui bénéficiera de crédits à hauteur de 30 millions d'euros en 2007, en augmentation de 20 % par rapport à 2006, marquant ainsi un engagement fort du ministre de l'agriculture.

S'agissant du programme « Forêt », il a constaté qu'il ne disposait d'aucun crédit de personnel propre et se voyait transférer des crédits en provenance d'autres programmes de la mission. Il a estimé que cette incapacité à identifier ces crédits de personnel, contribuant à la mise en oeuvre de la politique forestière dans ce programme, entravait les marges de manoeuvre du responsable de programme et constituait une entorse aux principes inscrits dans la LOLF.

Enfin, il a regretté que la justification au premier euro témoignant du poids des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, que sont l'Office national des forêts (ONF) et les centres de propriété forestière ne soit pas assez explicite. A cet égard, il s'est félicité de ce qu'un contrat d'objectifs et de moyens ait été signé cette année entre l'Etat et l'ONF.

Puis évoquant le programme support de la mission : « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », il a considéré que celui-ci avait vocation à disparaître et qu'il était nécessaire de tendre, à l'avenir, vers l'intégration au sein de chaque programme des crédits de soutien, faute de quoi la lisibilité du budget de la mission dans son ensemble serait remise en cause.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'exactitude de l'évaluation des crédits de personnel de ce programme pour 2007. Il a indiqué que la justification au premier euro faisait état de 4.821 ETPT pour une masse salariale globale de 330,7 millions d'euros (contre 5.103 ETPT pour 336,2 millions d'euros en 2006). Il a rappelé qu'un projet de décret d'avance en novembre 2006 avait prévu l'ouverture de 10 millions d'euros sur le titre 2 de ce programme en raison d'une difficulté d'évaluation initiale de la masse salariale lors de la construction du projet de loi de finances pour 2006. Il a craint qu'une sous-évaluation similaire ne se reproduise en 2007.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a présenté les articles 41 et 41 bis rattachés à cette mission, ainsi que le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »

Il a rappelé que l'article 41 fixait, comme tous les ans, le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture et précisé que pour 2007, l'augmentation maximale du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture pourrait inscrire à son budget était fixée à 1,8 %, contre 2 % en 2006.

Il a indiqué que l'article 41 bis visait à modifier le tarif de la taxe instituée par la loi de finances rectificative pour 2005 au profit de l'office national d'intervention chargé du lait et des produits laitiers afin d'aligner les dispositions de cette loi sur le règlement européen fixant le tarif du prélèvement prévu en cas de dépassement des quotas laitiers de manière dégressive.

Ensuite, s'agissant du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », créé par la loi de finances initiale pour 2006, et qui a pris le relais des actions de l'ancienne Agence de développement agricole et rural (ADAR), dissoute au 1er janvier 2006, il a précisé qu'il retraçait :

- en recettes : une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles ;

- en dépenses : celles relatives au développement agricole et rural, à savoir les dépenses d'intervention antérieurement assumées par l'ADAR par le biais du financement des programmes de développement agricole.

Enfin, il a ajouté que l'objectif et les indicateurs associés à ce compte d'affectation spéciale apparaissaient complexes et méritaient d'être clarifiés. En outre, la justification au premier euro ne permettait pas de porter un jugement sur le contenu et la pertinence des programmes financés, ni sur leur efficacité.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour son rapport très documenté, qui s'appuyait notamment sur les différents contrôles qu'il avait effectués cette année, notamment celui portant sur l'établissement public des « Haras nationaux ».

M. Yann Gaillard a souhaité intervenir sur le programme « Forêt ». Il s'est félicité de l'engagement du ministre de l'agriculture, M. Dominique Bussereau, dans ce secteur ainsi que de la signature, avec six mois d'avance, du contrat d'objectifs entre l'Etat et l'ONF. Il a ajouté qu'il déposerait deux amendements visant à faire figurer les syndicats forestiers dans le fonds d'épargne forestière et qu'il demanderait sur ce point le soutien du rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, l'a assuré de son soutien et a précisé que ces amendements devraient être déposés dans le cadre de la présente mission.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté deux amendements.

Un premier amendement tendant à réduire de 3 millions d'euros la subvention pour charges de service public destinée à l'établissement public « les Haras nationaux » afin de tenir compte des principales observations du rapport d'information n° 64 (2006-2007) qu'il avait consacré à cet établissement. En contrepartie de cette réduction de crédits, le rapporteur spécial a proposé d'augmenter les crédits de soutien aux filières par les offices agricoles ;

- un second amendement visant à réduire de 5 millions d'euros l'enveloppe des autorisations d'engagement destinée au financement des charges de bonification des prêts visant à l'installation des jeunes agriculteurs, afin de tenir compte des observations très critiques de la Cour des comptes sur ce dispositif. Le rapporteur spécial a cependant précisé que cette réduction des autorisations d'engagement ne pénalisait pas les agriculteurs qui bénéficiaient déjà de ce type de prêts bonifiés, mais qu'il réduisait l'enveloppe de bonifications consacrées à de futurs prêts. Il a ajouté qu'il était nécessaire de trouver une voie d'aide à l'installation plus directe entre l'Etat et l'exploitant agricole et que le système actuel des prêts bonifiés ne permettait pas ce genre d'aide directe.

Sur les recommandations de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », ainsi modifiés. Elle a également proposé d'adopter sans modification le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que les articles 41 et 41 bis (nouveau) rattachés du projet de loi de finances pour 2007.

Lors de sa réunion du jeudi 23 novembre 2006, la commission, réunie sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que sur les articles 41 et 41 bis (nouveau) rattachés.